地方財政運行如何“因地制宜”：一個政治經(jīng)濟學的研究

一、引言

隨著中國經(jīng)濟發(fā)展方式由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，地方財政運行模式也發(fā)生重大變化。習近平總書記指出，高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)，“各地區(qū)要結(jié)合實際情況，因地制宜、揚長補短，走出適合本地區(qū)實際的高質(zhì)量發(fā)展之路”①。這就意味著，各地區(qū)要綜合資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和發(fā)展前景等因素，找準自身功能定位，形成因地制宜的政策取向，在此基礎(chǔ)上選擇符合地方實際情況的財政運行模式。實際上，中國地方財政運行模式確實呈現(xiàn)顯著的區(qū)域異質(zhì)性。以2024年為例，廣東省將新增的5085億元專項債重點投向產(chǎn)業(yè)園區(qū)與交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，湖南省創(chuàng)新性地將600億元再融資債券用于置換存量債務(wù)，而新疆維吾爾自治區(qū)則著力于超長期國債的創(chuàng)新性應(yīng)用，獲得增發(fā)國債資金369.9億元，并將其中大部分投向交通、水利等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這些差異化的政策實踐表明，地方財政運行已深度嵌人區(qū)域生產(chǎn)關(guān)系的結(jié)構(gòu)性調(diào)整

從馬克思主義政治經(jīng)濟學范式來看，財政制度可被視為特定生產(chǎn)關(guān)系在分配領(lǐng)域的具象化。當前我國地方財政面臨的挑戰(zhàn)，本質(zhì)上是生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系矛盾在區(qū)域尺度上的投射，表現(xiàn)為東部發(fā)達地區(qū)通過深化財稅改革以培育新質(zhì)生產(chǎn)力，而中西部欠發(fā)達地區(qū)仍受限于轉(zhuǎn)移支付依賴與非稅收入擴張的路徑鎖定。如何從生產(chǎn)關(guān)系適配視角解析地方政策取向?qū)ω斦g性的作用機制，成為破解央地財政博弈困局與區(qū)域發(fā)展失衡的關(guān)鍵命題。

當前，學界圍繞地方政策與財政運行之間關(guān)系的討論形成了兩類研究范式。其一是財政分權(quán)理論的效率解釋與激勵分析。傳統(tǒng)財政分權(quán)理論強調(diào)地方自主權(quán)，通過信息優(yōu)勢提升資源配置效率。① 錢穎一等提出“市場保護型的財政聯(lián)邦主義”（Market-PreservingFederalism），將財政分權(quán)視為中國地方經(jīng)濟增長的激勵機制。②而呂冰洋等指出，財稅體制在東部地區(qū)側(cè)重于通過分稅發(fā)揮激勵作用，而在中西部地區(qū)則更強調(diào)平衡功能的發(fā)揮，這表明政策工具效應(yīng)存在顯著的區(qū)域梯度差。③其二是馬克思主義政治經(jīng)濟學范式的批判與建構(gòu)。BobJessop強調(diào)國家在資本主義積累中的策略性角色，國家通過制度彈性調(diào)節(jié)資本與社會的矛盾，其\"策略-關(guān)系”框架（the strategic-relational approach）可以解釋央地財政博弈中政策邊界的動態(tài)調(diào)整。④而David Harvey 則指出，資本過度積累危機需要通過空間重組實現(xiàn)“修復”5，這一邏輯與地方政府依賴土地財政、專項債的空間化資本循環(huán)高度契合。這兩位學者的觀點揭示了地方政策的雙重性：既是國家協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展矛盾的制度工具，也是資本空間擴張的載體。孟捷和吳豐華延續(xù)了將地方政府的經(jīng)濟動機歸于租金獲取的觀點，指出地方政府在以土地財政為核心的戰(zhàn)略投資中，充當了租金的生產(chǎn)性分配者和使用者的角色，以此推動了中國經(jīng)濟的持續(xù)快速增長。劉炎和孟祥舟發(fā)現(xiàn)長三角“工業(yè)用地彈性出讓”政策能夠促進土地集約高效利用、推動了制造業(yè)投資的顯著增長③，但是未進一步討論這一政策對土地財政替代效應(yīng)的區(qū)域差異。

綜上所述，現(xiàn)有研究在地方政策與財政運行之間關(guān)系的探討方面取得了較為豐富的成果，形成了一定的研究范式，但仍存在可以進一步深化之處，具體包括如下三個方面。其一，理論框架多囿于新古典經(jīng)濟學“效率-公平”范式，對生產(chǎn)關(guān)系動態(tài)調(diào)整的政治經(jīng)濟學闡釋有待深化;其二，政策工具分析偏重財政技術(shù)指標，在社會主義基本經(jīng)濟制度對地方政策選擇的制度邊界塑造方面有待拓展；其三，案例研究更多關(guān)注東部發(fā)達地區(qū)，對中西部欠發(fā)達地區(qū)“轉(zhuǎn)移支付依賴型”財政模式問題的探討尚待深人。

有鑒于此，本文從馬克思主義政治經(jīng)濟學范式出發(fā)，將馬克思主義“生產(chǎn)力-生產(chǎn)關(guān)系\"矛盾運動原理與財政分權(quán)理論有機結(jié)合，基于政策動態(tài)和代表性省級行政區(qū)數(shù)據(jù)，著力闡釋地方政策取向如何通過生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整作用于財政資源配置，提出“政策適配度-財政韌性”分析框架，為新時代構(gòu)建“權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的央地財政關(guān)系提供學理支撐。在理論創(chuàng)新層面，力求突破傳統(tǒng)財政分權(quán)理論的“效率-公平”二元框架，將馬克思主義“生產(chǎn)力-生產(chǎn)關(guān)系-上層建筑”矛盾運動原理引入地方財政分析，構(gòu)建貫通“中央意志-地方策略-財政績效”的理論框架，為解釋中國財政制度的社會主義屬性提供了新的視角。在政策實踐層面，研究從正向激勵和風險約束兩個方面揭示了“因地制宜”政策取向的雙重效應(yīng)，表明地方政策的適配性選擇直接影響財政可持續(xù)性。

二、地方政策取向與財政運行互動關(guān)系的歷史演進

我國地方財政制度與政策取向的互動，始終貫穿于社會主義初級階段生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的矛盾運動過程，其歷史進程可分為四個階段。

一是計劃經(jīng)濟時期（1949—1979年）實行財政統(tǒng)收統(tǒng)支。在公有制經(jīng)濟全面確立階段，財政體制實行“統(tǒng)收統(tǒng)支”，地方的自主政策空間近乎為零。1950年頒布的《關(guān)于統(tǒng)一國家財政經(jīng)濟工作的決定》將全國財政收支、物資調(diào)度、現(xiàn)金管理權(quán)集中于中央，地方財政支出必須經(jīng)中央核準。①這一制度保障了重工業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略的實施，也在客觀上導致地方財政管理體制僵化。1976年初，財政部起草了《關(guān)于財政管理體制問題的通知（草稿）》，決定實行“定收定支、收支掛鉤、總額分成、一年一變”的財政管理體制，擴大了地方財政收支范圍和管理權(quán)限，但地方政策工具僅限于執(zhí)行中央指令性計劃。數(shù)據(jù)顯示，在1976 年當年出現(xiàn)29.6億元的財政赤字，赤字率達 3.8% 。②此階段的財政體制呈現(xiàn)單一公有制經(jīng)濟基礎(chǔ)決定財政制度的剛性特征。

二是改革開放初期（1979—1994年）實施財政包干制。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制與國有企業(yè)放權(quán)讓利改革，推動所有制結(jié)構(gòu)向“以公有制為主體、多種經(jīng)濟成分并存”轉(zhuǎn)型。1980年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實行“劃分收支，分級包干”財政管理體制的暫行規(guī)定》，“分灶吃飯”財政體制賦予地方財政留存權(quán)，地方政策創(chuàng)新進入活躍期。1984年，江蘇省通過“三免兩減半”稅收優(yōu)惠③，帶動鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速崛起，成就了以蘇錫常為代表的“蘇南模式”以及蘇北地區(qū)的\"耿車模式”，全省非農(nóng)產(chǎn)值首超農(nóng)業(yè)。1978年廣東省借助“土地有償使用\"試點，揭開了國有土地使用制度從無償、無限期、無流動變?yōu)橛袃?、有限期、可流動改革的序幕，“土地財政”呈現(xiàn)雛形。④但是，財政包干制也在一定程度上導致區(qū)域分化。1993年，中央財政收入占全國財政收入比重僅為 22%⑤ ，東部地區(qū)財政收入穩(wěn)步上升，廣東和江蘇等省份的財政收入名列前茅③。可以說，這一階段地方差異化的政策取向是區(qū)域生產(chǎn)力水平分化

的必然結(jié)果。

三是分稅制改革后（1994—2012年）土地財政擴張與政策工具分化并存。1994年分稅制改革重構(gòu)了央地財政關(guān)系，地方政策取向加速分化。中央與地方之間在財政方面逐步推動形成統(tǒng)一規(guī)范、長期穩(wěn)定的收入分成和事權(quán)劃分，以及在規(guī)范基礎(chǔ)上因地制宜、因時而變的轉(zhuǎn)移支付和支出責任劃分的整體格局。這一時期，地方政策工具的選擇呈現(xiàn)區(qū)域梯度特征：東部地區(qū)表現(xiàn)為創(chuàng)新驅(qū)動，如上海市2004年率先實施“招拍掛\"制度，土地溢價收入用于軌道交通建設(shè)，截至2010年上海市軌道交通的運營總里程超過400公里；①中部地區(qū)表現(xiàn)為資源依賴，如山西省2006年出臺煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展基金政策，經(jīng)國務(wù)院審批同意開展試點，明確有償出讓煤炭資源礦業(yè)權(quán)收取的價款由中央政府和山西省政府按2：8的比例分成②，與煤炭關(guān)聯(lián)建立起來的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占全省工業(yè)產(chǎn)值的 80% ，提供的財政收入占全省的一半以上③;西部地區(qū)表現(xiàn)為轉(zhuǎn)移支付依賴，如西藏自治區(qū)2001—2010 年的一般公共預算中中央補助占比高于 90% ，而政策工具則局限于民生支出配套④。在這一階段，我國追趕型的增長體制充分發(fā)揮了地方政府的能動作用，形成了地方政府的“企業(yè)家行為”和“準市場主體地位”，在政策選擇上受到財政激勵結(jié)構(gòu)的支持，但仍受限于區(qū)域生產(chǎn)力發(fā)展水平的客觀約束。

四是新時代以來（2012年至今）實現(xiàn)風險防控與以高質(zhì)量發(fā)展為導向的政策適配。2024年我國國有土地使用權(quán)出讓收入同比下降 16% ，相較于2021年時的高位下降約3.8萬億元。與此同時，我國地方債務(wù)率攀升，2024年地方政府債務(wù)余額達到47.5萬億元，占GDP的比重為 60.9% ，較2023年全年增長 19.4% 。③面對土地財政不可持續(xù)與隱性債務(wù)膨脹問題，中央政策安排從“增長競賽\"轉(zhuǎn)向“風險-效率”的平衡。這一階段，地方差異化的政策取向呈現(xiàn)諸多新特征：東部地區(qū)訴諸制度創(chuàng)新，如深圳市在2023年啟動“工業(yè)上樓\"計劃，通過垂直化工業(yè)樓宇模式釋放產(chǎn)業(yè)空間，推動產(chǎn)業(yè)集聚與能效提升，并于2025年規(guī)劃新增1.42億平方米工業(yè)建筑面積；中部地區(qū)尋求債務(wù)化解，如湖南省2023年至2025年5月累計發(fā)行超900億元再融資債券，用于置換高成本債務(wù)，緩解地方財政壓力；西部地區(qū)著力于非稅收入改革，如新疆維吾爾自治區(qū)于2021年推進國有土地使用權(quán)出讓收入和礦產(chǎn)資源專項收人的征管改革，青海省則通過構(gòu)建電子化收繳體系、劃轉(zhuǎn)四項非稅收入至稅務(wù)部門征收等措施深化非稅收人改革，累計減免非稅收人2.06億元，有效提升了監(jiān)管效率。這些地方實踐印證了“生產(chǎn)關(guān)系必須適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展水平”的規(guī)律，即新時代因地制宜的政策工具選擇實質(zhì)是對土地財政依賴癥與區(qū)域發(fā)展失衡矛盾的適應(yīng)性調(diào)整。

從地方政策取向與財政運行互動關(guān)系的歷史分析著眼，可以發(fā)現(xiàn)：一方面，地方政策取向始終受“生產(chǎn)力水平-財政制度-政策工具”三元結(jié)構(gòu)的制約，政策差異化的本質(zhì)是區(qū)域生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整能力的體現(xiàn);另一方面，財政風險累積的根源在于政策工具與生產(chǎn)力發(fā)展階段的結(jié)構(gòu)性錯配。因此，在財政分權(quán)的總體趨勢下，我國地方財政運行呈現(xiàn)顯著的區(qū)域異質(zhì)性。在馬克思主義政治經(jīng)濟學視角下，討論地方政策取向如何通過調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系改善財政資源配置效率，是將“因地制宜”原則納入現(xiàn)代財政治理分析的題中之義，也是破解“一刀切”政策導致的財政風險積累和公共服務(wù)失衡問題的可行路徑。

三、差異化地方政策取向的財政效應(yīng)

地方政府在財政分權(quán)改革中形成的差異化政策取向空間，本質(zhì)上是社會主義初級階段生產(chǎn)關(guān)系動態(tài)適配的實踐載體。近年來，我國深人推動“財政事權(quán)與支出責任劃分改革”，目的是通過調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系來緩解中央集權(quán)與地方自主性之間的矛盾，從而適應(yīng)區(qū)域差異化發(fā)展的生產(chǎn)力需求。從馬克思主義“生產(chǎn)力-生產(chǎn)關(guān)系”矛盾運動的視角來看，一方面，區(qū)域生產(chǎn)力發(fā)展水平差異與財政制度供給之間存在結(jié)構(gòu)性張力;另一方面，中央財政通過轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)調(diào)整、債務(wù)限額管理框定了地方自主性邊界，進而形成了制度彈性空間。

（一）理論基礎(chǔ)

從生產(chǎn)力水平區(qū)域差異性與財政制度的互動邏輯來看，中國區(qū)域發(fā)展不平衡的核心矛盾在于不同地區(qū)生產(chǎn)力水平差異所導致的生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整能力分化。從馬克思主義政治經(jīng)濟學范式出發(fā)，地方財政政策對“資本積累-社會再生產(chǎn)”矛盾的調(diào)節(jié)體現(xiàn)為生產(chǎn)關(guān)系適配這一核心功能。一方面，資本積累要求剩余價值向生產(chǎn)性領(lǐng)域集中，另一方面，社會再生產(chǎn)需要保障勞動力再生產(chǎn)的公共支出。這種適配本質(zhì)上是國家通過財政制度彈性將資本邏輯嵌入社會再生產(chǎn)的過程①，實現(xiàn)“積累體制”與“社會保護”的動態(tài)平衡。在這一過程中，不同地方政府采取差異化的政策工具以調(diào)和二者張力。以土地要素為例，東部地區(qū)通過諸如工業(yè)用地分層確權(quán)的產(chǎn)權(quán)細分等方式，創(chuàng)新傳統(tǒng)公有制的實現(xiàn)形式，同時探索實踐以土地增值收益反哺保障性住房，2023年東部地區(qū)省級行政區(qū)的地均稅收產(chǎn)出達490.92億元/平方公里，是中西部地區(qū)與東北地區(qū)各省份總和的2.3倍。②而與此同時，中西部資源型地區(qū)則更多依賴中央轉(zhuǎn)移支付與非稅收人擴張以保障基本公共服務(wù)。如湖南省 2023年中央下達轉(zhuǎn)移支付5072.7億元，占本級財政收入比重超過 64% 。③概言之，這種由生產(chǎn)力水平差異體現(xiàn)的區(qū)域生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整能力的差異，直接塑造了地方財政工具的選擇空間。

從國家治理現(xiàn)代化中“中央集中統(tǒng)一”與“地方自主性”的辯證關(guān)系來看，新時代央地財政關(guān)系呈現(xiàn)制度統(tǒng)一性和政策彈性化的雙重特征。具體而言，中央集中統(tǒng)一體現(xiàn)為制度剛性約束，即國家作為資源配置中樞，集中財稅收入實施跨區(qū)域再分配，確保國家戰(zhàn)略項目落地，同時在風險防控上通過法律和政策工具設(shè)定統(tǒng)一規(guī)范標準，約束地方經(jīng)濟行為中的負外部性;地方自主性表現(xiàn)為彈性試驗改革，即通過差異化的競爭策略，地方政府在中央框定的政策自主性邊界內(nèi)探索政策創(chuàng)新，即“制度彈性空間”①，進而形成區(qū)域競爭優(yōu)勢，并通過政策工具包組合應(yīng)對特定挑戰(zhàn)。進一步，中央部委通過試點、評估等路徑將地方經(jīng)驗制度化，推動基層創(chuàng)新的縱向提煉推廣;同時地方政府通過組建政策學習共同體實現(xiàn)橫向模仿競爭，形成制度擴散的政策學習網(wǎng)絡(luò)。在這一過程中，中央政府通過統(tǒng)一規(guī)范的制度框架設(shè)定邊界，地方在邊界內(nèi)探索生產(chǎn)關(guān)系適配路徑，實現(xiàn)了風險控制閉環(huán)、發(fā)展動能迭代的動態(tài)平衡，形成“頂層設(shè)計-基層創(chuàng)新-制度擴散\"的正向循環(huán)（圖1）。

（二）分析框架

立足于“生產(chǎn)力水平-財政制度”與“中央集中統(tǒng)一-地方自主性”這兩對關(guān)系，可以構(gòu)建“三維機制聯(lián)動\"的分析框架。生產(chǎn)關(guān)系適配機制通過稅制結(jié)構(gòu)調(diào)整引導財政資源再分配，資源配置效率機制依托全要素生產(chǎn)率提升對沖政策試驗成本，風險傳導控制機制則在“財政安全閾值\"約束下實現(xiàn)央地博弈動態(tài)均衡，三者協(xié)同作用構(gòu)成中國式財政分權(quán)的底層邏輯。其一是生產(chǎn)關(guān)系適配機制。即地方政府通過產(chǎn)權(quán)細分和收益分配重構(gòu)等方式調(diào)整生產(chǎn)要素配置，以適配不同區(qū)域、產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)關(guān)系特征。其二是資源配置效率機制。具體體現(xiàn)為地方政府通過空間匹配和邊際調(diào)適來優(yōu)化資本循環(huán)路徑與財政乘數(shù)效應(yīng)。其三是風險傳導控制機制。即中央通過制度設(shè)計設(shè)定風險閾值，由地方政策選擇實現(xiàn)風險傳導路徑的管控。在此基礎(chǔ)上，設(shè)置財政績效表現(xiàn)、財政韌性指數(shù)和政策適配指數(shù)，實現(xiàn)效應(yīng)評估（表1）。

① 周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵與治理》，格致出版社，2017年，第256頁。

四、案例研究與實證檢驗

（一）案例選?。旱湫蛥^(qū)域政策實踐

為了驗證區(qū)域差異化財政政策的效應(yīng)，本文遵循分層抽樣原則選取案例，依據(jù)政策適配度的典型性和區(qū)域財政政策特征的異質(zhì)性設(shè)定篩選標準。第一，財政自給率梯度分層標準。以2023年地方政府財政收入與支出的比值為核心指標，將樣本劃分為高（財政自給率不小于 80% ）、中（財政自給率在 40% 至 79% ）低（財政自給率小于 40% ）三檔。第二，債務(wù)風險等級分類標準。參照財政部隱性債務(wù)風險評級（分為紅、橙、黃、綠四個等級），覆蓋債務(wù)治理政策的差異化場景。這一設(shè)計通過多維指標交叉驗證，確保案例覆蓋“生產(chǎn)關(guān)系適配”的典型模式，增強樣本代表性與結(jié)論外推效度。

依據(jù)國家數(shù)據(jù)網(wǎng)站和各省級行政區(qū)政府財政廳公開數(shù)據(jù)，在財政自給率方面，廣東省、湖南省、新疆維吾爾自治區(qū)2023年的財政自給率依次為 82.1%.53.6% 和 28.7% ，分別對應(yīng)于高自給率的“創(chuàng)新驅(qū)動型適配”、中等自給率的“風險防控型適配”和低自給率的“轉(zhuǎn)移支付依賴型適配”；在債務(wù)風險方面，廣東省、湖南省、新疆維吾爾自治區(qū)的隱性債務(wù)風險評級依次為綠色、黃色和橙色，分別對應(yīng)低、中、高風險閾值。①由此，選取廣東省、湖南省和新疆維吾爾自治區(qū)作為典型案例，三地分別代表東部發(fā)達地區(qū)、中部轉(zhuǎn)型發(fā)展地區(qū)與西部欠發(fā)達地區(qū)，其政策實踐具有顯著的區(qū)域異質(zhì)性特征，能夠反映我國財政政策差異化調(diào)控的各種不同模式。

1.創(chuàng)新驅(qū)動與產(chǎn)業(yè)升級導向

廣東省作為全國經(jīng)濟總量第一大省，2024年一般公共預算收入達1.35萬億元，連續(xù)34年居全國首位；一般公共預算支出為1.8萬億元，其中民生支出1.28萬億元，占比超過七成。其政策實踐呈現(xiàn)三大特征：一是結(jié)構(gòu)性減稅與創(chuàng)新投人并重。在稅收收人同比下降 4.2% 的背景下，通過非稅收入增長 3% 實現(xiàn)預算平衡，重點加大了科技支出與教育支出，其中省級投人114億元支持“百縣千鎮(zhèn)萬村高質(zhì)量發(fā)展工程”科技創(chuàng)新專項，支持“十大產(chǎn)業(yè)集群”建設(shè)，同時教育支出保持穩(wěn)定增長。二是債務(wù)工具創(chuàng)新應(yīng)用。全年發(fā)行地方政府債券6812.71億元，其中新增專項債5085億元，重點投向產(chǎn)業(yè)園區(qū)與交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動深中通道、黃茅海跨海通道等重大項目建設(shè)，形成“專項債 + 超長期特別國債”組合拳。三是粵港澳協(xié)同機制。橫琴粵澳深度合作區(qū)通過一級財政管理創(chuàng)新，著力提升灣區(qū)軟硬聯(lián)通水平，通過省級財政支持灣區(qū)個人所得稅優(yōu)惠政策，體現(xiàn)了跨境要素整合的政策導向。

2.風險防控與基層保障協(xié)同

湖南省作為中部人口大省，2024年財政政策呈現(xiàn)明顯的三重屬性：一是收入結(jié)構(gòu)優(yōu)化。在稅收收入同比下降 2.98% 的壓力下，通過國有資源盤活使非稅收入增長 13.4% ，其中國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入增長 25.2% ，有效緩解基層財政壓力。二是債務(wù)風險緩釋。嚴格執(zhí)行債務(wù)限額管理，年末債務(wù)余額占全年債務(wù)限額的比例控制在 88.16% ，創(chuàng)新使用再融資債券置換存量債務(wù)，使債務(wù)利息支出占比降至 2.76% 。三是民生支出增長。

社會保障和就業(yè)支出、教育支出占一般公共預算支出 34.3% ，凸顯“保基本民生”的政策優(yōu)先級。

3.中央轉(zhuǎn)移與資源開發(fā)聯(lián)動

新疆維吾爾自治區(qū)的財政政策集中體現(xiàn)了邊疆地區(qū)政策的特殊性：一是轉(zhuǎn)移支付依賴度高。2024年中央補助收入3983.1億元，占一般公共預算收入（含中央補助）的 49% ，其中一般性轉(zhuǎn)移支付占比 87.5% ，強力支撐了自治區(qū)重大戰(zhàn)略的實施。二是資源財政特征顯著。礦產(chǎn)資源出讓收入拉動非稅收入增長 23.3% ，資源稅收入173.2億元，形成“資源開發(fā)-財政收入-生態(tài)保護\"關(guān)聯(lián)機制。三是超長期國債創(chuàng)新應(yīng)用。2024年，獲得增發(fā)國債資金369.9億元，重點支持交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施，專項債務(wù)付息支出占政府性基金預算支出的 10.3% 。

三地實踐印證了在財政收入增長約束下，地方政府須在經(jīng)濟增長、風險防控、民生保障三種不同的政策取向之間進行動態(tài)權(quán)衡。廣東通過高能級要素集聚突破發(fā)展瓶頸，湖南著力構(gòu)建財政安全網(wǎng)，新疆則依托中央轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)邊疆治理現(xiàn)代化，這就形成了差異化的地方政策取向范式，也為檢驗財政政策傳導機制的區(qū)域差異性提供了樣本。

（二）政策適配度與財政韌性關(guān)系的實證檢驗

基于財政韌性概念與政策適配度測度方法，本文提出以下研究假設(shè)：地方政府政策適配度對財政韌性具有正向促進作用，但區(qū)域異質(zhì)性顯著影響作用強度。為驗證該假設(shè)，構(gòu)建“政策適配指數(shù)-財政韌性指數(shù)”面板數(shù)據(jù)模型。

1.理論框架與模型構(gòu)建

政策適配度（policyfitness）的測度基于復雜適應(yīng)系統(tǒng)理論，通過指標篩選、權(quán)重賦值和適配度計算，量化政策與區(qū)域條件的匹配程度。①具體指標包括科學技術(shù)支出占比、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項支出和生態(tài)補償支付等。財政韌性的定義與測度借鑒國際貨幣基金組織（IMF）《財政風險監(jiān)測框架》的核心維度，并結(jié)合中國地方財政特征進行了適應(yīng)性調(diào)整。IMF將財政韌性定義為“抵御財政沖擊與恢復平衡的能力”，其測度涵蓋三個維度：一是收入穩(wěn)定性，用一般公共預算收入波動率的倒數(shù)（標準差的倒數(shù)）來衡量;二是支出剛性，用財政自給率（地方收入/支出）來度量;三是融資脆弱性，用債務(wù)付息支出占比來測度。利用上述三個指標的加權(quán)和（各指標的權(quán)重依據(jù)熵值法確定）構(gòu)建財政韌性指數(shù)。建立如下面板數(shù)據(jù)模型：

FR_it=α+βPA_it+γX_it+μ_i+λ_t+ε_it

其中， FR 代表財政韌性指數(shù)， PA 表示政策適配度指數(shù)， X 代表控制變量組（包括人均GDP、城鎮(zhèn)化率、資源依賴度三個變量）， ?_?μ 與 λ 分別表示地區(qū)和時間固定效應(yīng)， i 和 χ_t 分別代表地區(qū)、年份， αβ_?γ 為待估計參數(shù)， ε 為隨機擾動項。

2.數(shù)據(jù)處理與變量校驗

首先，樣本數(shù)據(jù)選取與調(diào)整。樣本涵蓋資源型地區(qū)（寧夏回族自治區(qū)、山西?。?、經(jīng)濟多元地區(qū)（山東省、上海市）和生態(tài)功能區(qū)（青海省）2015—2023年的面板數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局及省級行政區(qū)的財政年鑒。對統(tǒng)計口徑差異問題的處理如下：采用分段回歸法控制結(jié)構(gòu)性斷點以處理寧夏的企業(yè)所得稅統(tǒng)計口徑變化，通過線性插補法修正山東在2017年的專項收入調(diào)整。其次，政策適配度指數(shù)的構(gòu)造。利用主成分分析（PCA）提取方差貢獻率排名前三的主成分（累計方差貢獻率達到 82.6% ， KMO=0.784 ）：第一主成分反映科技創(chuàng)新投入（科學技術(shù)支出占比的載荷值最高）;第二主成分反映產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度（產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項支出的載荷值最高）;第三主成分反映生態(tài)補償強度（生態(tài)補償支付的載荷值最高）。最后，內(nèi)生性控制。Hausman檢驗的 p 值為0.023，小于0.05，表明固定效應(yīng)模型更合適。為緩解內(nèi)生性問題，對政策適配度指數(shù)進行滯后一期處理。

3.實證結(jié)果

采用固定效應(yīng)模型對模型（1）進行基準回歸，政策適配度的回歸系數(shù)為0.174且通過顯著性檢驗（ plt;0.01? ），這表明政策適配度每提升1個單位，財政韌性增長0.174個單位。區(qū)域異質(zhì)性分析表明：政策適配度與資源型地區(qū)交互項的回歸系數(shù)為-0.083（ plt;0.05 ），說明資源依賴的路徑鎖定效應(yīng)削弱了政策適配度的邊際貢獻；經(jīng)濟多元地區(qū)的政策適配效應(yīng)為0.211（ _{（plt;0.01）} ），生態(tài)功能區(qū)的政策適配效應(yīng)顯著 （0.157，plt;0.05） 。用赤字率替換基準回歸中的被解釋變量財政韌性指數(shù)，重新進行回歸，結(jié)果與基準回歸的結(jié)論一致;引入GMM估計，Sargen檢驗的p值為0.318，排除序列相關(guān)性影響;加入疫情沖擊虛擬變量重新回歸，發(fā)現(xiàn)政策適配度提升可降低外部沖擊對財政收人的抑制效應(yīng)。

4.對異質(zhì)機制的闡釋

從支出結(jié)構(gòu)分解可知：寧夏的農(nóng)林水事務(wù)支出占比超過 20% ，高于省級行政區(qū)該項財政支出的中位數(shù)，可將寧夏歸為生產(chǎn)性支出主導區(qū)，其政策適配度對財政收人的長期彈性（0.122）低于短期彈性（0.198），體現(xiàn)出投資回報的周期特性；上海的教育和醫(yī)療合計支出占比為 24% ，高于 75% 的省級行政區(qū)，可將上海歸為民生支出主導區(qū)，其財政適配度與財政韌性的相關(guān)系數(shù)達到 0.43（plt;0.01） ，反映出民生投入可以通過消費傳導來鞏固稅基?？臻g杜賓模型顯示，毗鄰的省級行政區(qū)之間政策適配度的空間溢出效應(yīng)為0.094（ plt; 0.1），但資源型地區(qū)呈現(xiàn)虹吸效應(yīng) （-0.062，plt;0.1） 。

5.基于工具變量法的補充檢驗

為增強實證結(jié)論的穩(wěn)健性，針對政策適配度與財政韌性之間潛在的雙向因果問題，基于工具變量法進行補充檢驗。在工具變量選取上，以“中央政策試點批次”作為政策適配度的工具變量。試點批次分配由國務(wù)院統(tǒng)籌，比如2015年專項債改革試點、2020年土地集約利用試點，與地方財政韌性無直接關(guān)聯(lián)（排他性約束通過政策文件驗證），但是顯著影響地方政策適配度，因為兩階段最小二乘法（2SLS）的第一階段回歸結(jié)果為 plt;0.01 且F值（12.37）大于10，這就說明工具變量與自變量的相關(guān)性較強。第二階段的回歸結(jié)果表明，政策適配度的回歸系數(shù)仍顯著為正（0.162， plt;0.05 ），與基準回歸結(jié)果一致。

五、結(jié)論與政策建議

先后從理論分析和實證檢驗兩個方面，探討了政策適配度對財政韌性的作用機制，結(jié)果表明，政策適配度提升了財政韌性的非對稱效應(yīng)，在產(chǎn)業(yè)多元、創(chuàng)新密集的發(fā)達地區(qū)，這一作用機制更顯著。研究結(jié)果為評估區(qū)域財政政策效能提供了量化工具，也為“分類指導”原則下的財政轉(zhuǎn)移支付改革提供了依據(jù)。從政策設(shè)計來看，要建立“政策適配度-財政韌性”的動態(tài)監(jiān)測體系，對資源型地區(qū)設(shè)置差異化適配閾值；優(yōu)化跨區(qū)域補償機制，通過橫向轉(zhuǎn)移支付消化政策外溢成本；強化民生與創(chuàng)新支出，釋放經(jīng)濟多元地區(qū)財政韌性的提升潛力。

第一，建立“政策適配度-財政韌性”動態(tài)監(jiān)測體系，實施資源型地區(qū)差異化適配策略。研究發(fā)現(xiàn)，資源型地區(qū)因路徑依賴效應(yīng)，政策適配度對財政韌性的邊際貢獻顯著低于其他區(qū)域。對此，需要構(gòu)建以“適配閾值”為核心的分區(qū)監(jiān)測機制：一方面，依托財政韌性指數(shù)，從收入穩(wěn)定性、支出剛性、融資脆弱性三個維度出發(fā)，結(jié)合政策適配度指數(shù)，設(shè)計實時預警系統(tǒng)，動態(tài)評估政策實施效能;另一方面，針對資源型地區(qū)設(shè)定低于全國均值的適配閾值，允許其結(jié)合資源稟賦調(diào)整政策重心，如延長產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型周期、增加資源稅返還比例，避免盲目追求“高適配”導致財政收支失衡。同時，可以將中央轉(zhuǎn)移支付與適配度達標率掛鉤，激勵地方政府提升政策精準性。

第二，優(yōu)化跨區(qū)域補償機制，以橫向轉(zhuǎn)移支付對沖政策外溢成本。空間效應(yīng)分析表明，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)政策適配度的提升會對周邊地區(qū)產(chǎn)生正向溢出，但資源型地區(qū)因虹吸效應(yīng)可能加劇區(qū)域失衡。為此，需要建立“受益者付費”補償機制。譬如，對承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的生態(tài)功能區(qū)，由受益地區(qū)按經(jīng)濟輻射強度分攤生態(tài)補償成本;對資源輸出型地區(qū)，通過橫向轉(zhuǎn)移支付補償其能源價格管制導致的財政收入損失。此外，可以探索“政策適配度-財政韌性”協(xié)同考核機制，將跨區(qū)域合作成效納入地方政府績效評價，促進地區(qū)間政策協(xié)同聯(lián)動。

第三，強化民生與創(chuàng)新支出，釋放經(jīng)濟多元地區(qū)財政韌性的提升潛力。實證結(jié)果顯示，經(jīng)濟多元地區(qū)政策適配度的邊際效應(yīng)較高，數(shù)字經(jīng)濟支出彈性系數(shù)與民生投入的稅基鞏固效應(yīng)尤為突出?？梢詮膬煞矫姘l(fā)力：一是擴大民生支出占比，重點強化教育、醫(yī)療等普惠服務(wù)，通過人力資本積累與消費擴容增強稅源穩(wěn)定性；二是設(shè)立“創(chuàng)新韌性基金”，將科技支出占比、數(shù)字經(jīng)濟增加值等指標納入適配度考核，引導地方政府優(yōu)先布局5G、人工智能等戰(zhàn)略領(lǐng)域。對于生態(tài)功能區(qū)，要側(cè)重生態(tài)補償支付與綠色產(chǎn)業(yè)培育，構(gòu)建“綠水青山”向“財政韌性”轉(zhuǎn)化的長效機制。

概言之，政策設(shè)計要遵循“分類指導、動態(tài)適配、區(qū)域協(xié)同”原則，通過監(jiān)測體系完善、補償機制創(chuàng)新與支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化，實現(xiàn)財政韌性提升與區(qū)域均衡發(fā)展的雙重目標。這不僅有助于化解當前地方財政可持續(xù)性的壓力，也為構(gòu)建新發(fā)展格局下的韌性經(jīng)濟體系提供了實踐路徑。

[責任編輯：來向紅]