財政分權(quán)與地方政府債務(wù)風(fēng)險

【中圖分類號】F812.45；F126 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004-0994（2025）16-0101-9

一、引言與文獻綜述

依據(jù)推動高質(zhì)量發(fā)展和加快中國式現(xiàn)代化建設(shè)的目標，謀劃新一輪財稅體制改革，正當其時（楊志勇，2024）。作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財政被賦予重要使命，不僅要根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展形勢進行抉擇，在穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟上挑起重擔(dān)，還要契合高質(zhì)量發(fā)展和中國式現(xiàn)代化建設(shè)的內(nèi)涵，在“固本培元”提升自身能力與可持續(xù)性的同時，守住國家不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線。

政府間財政關(guān)系是國家重要的政治、經(jīng)濟制度安排，也是財政體制改革的關(guān)鍵內(nèi)容，而財政分權(quán)恰是衡量政府間財政關(guān)系的核心變量（呂冰洋等，2021a）。20世紀90年代，我國處于改革開放深化、經(jīng)濟高速發(fā)展期，對應(yīng)于當時人民日益增長的物質(zhì)文化需要與落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾，公共風(fēng)險主要表現(xiàn)為人民生存與發(fā)展的風(fēng)險，國家治理體系與當時的生產(chǎn)力水平相適應(yīng)（劉尚希等，2018）。因此，分稅制改革通過賦予地方一定的財政自主權(quán)，提升了地方政府推動轄區(qū)善治的積極性，助推了中國式發(fā)展\"奇跡”。但分稅制改革后“財權(quán)上收，事權(quán)下放”的財政分權(quán)體制，逐漸使債務(wù)融資成為緩和地方財政壓力與經(jīng)濟增長間矛盾的“良方”，官員晉升激勵下的“為增長而競爭\"又加深了地方對于“舉債——投資增加—經(jīng)濟增長”發(fā)展路徑的依賴。在當時的環(huán)境下相對合理的財權(quán)、事權(quán)與支出責(zé)任劃分，與目前基于防范重大風(fēng)險尤其是地方政府債務(wù)風(fēng)險的國家治理目標越來越不匹配。

財政部數(shù)據(jù)顯示，2023年底我國地方政府債務(wù)余額為40.73萬億元，幾乎為2013年的4倍，并超過金融債與國債成為規(guī)模最大的債券品種。2023年12月的中央經(jīng)濟工作會議指出，“統(tǒng)籌好地方債務(wù)風(fēng)險化解和穩(wěn)定發(fā)展”。在世界性突發(fā)公共衛(wèi)生事件以及大國間博弈加劇、沖突頻發(fā)的負面沖擊下，宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定性無法保證。經(jīng)濟增速放緩帶來經(jīng)常性稅源不足，土地出讓收人大幅下滑，地方財政收入增長陷入低迷。地方政府為保持經(jīng)濟增長持續(xù)進行逆周期調(diào)控，使用積極的財政政策加力提效，又將進一步鼓勵地方擴大財政支出。財政收入不穩(wěn)定性提高與支出責(zé)任持續(xù)加重放大了收支矛盾，進一步催化債務(wù)風(fēng)險，為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展埋下隱患。在宏觀經(jīng)濟不穩(wěn)定的狀態(tài)下謀劃新一輪財稅體制改革，顯示了我國對于建立風(fēng)險化解長效機制的決心。在此背景下探討地方政府債務(wù)風(fēng)險，能夠回歸財政體制根源并結(jié)合財稅體制改革目標從源頭上遏制債務(wù)風(fēng)險。

現(xiàn)有關(guān)于財政分權(quán)視域下地方政府債務(wù)風(fēng)險的研究，主要包括三種視角。一是基于財政收入分權(quán)視角，認為收入分權(quán)賦予了地方政府更大的稅收自主權(quán)，硬化了政府預(yù)算約束，從而減少了財政赤字（Asatryan等，2015；呂冰洋等，2021b）；同時，稅收分成比例提高增強了地方政府償還債務(wù)的能力，加之隱性金融分權(quán)弱化了融資約束，地方政府通過融資平臺公司擴大隱性債務(wù)規(guī)模的動機更為強烈（毛捷等，2019；王霞和劉岳洋，2024）。二是基于財政支出分權(quán)視角，認為在經(jīng)濟快速增長期，向地方政府大幅下劃事權(quán)與支出責(zé)任一方面借助轄區(qū)競爭等有益機制提升了地區(qū)生產(chǎn)率，形成生產(chǎn)率提升拉動經(jīng)濟增長從而帶動債務(wù)風(fēng)險降低的良性循環(huán)（高琳，2021），另一方面致使地方政府出現(xiàn)過度重視基本建設(shè)、肆意膨脹基建的財政支出傾向（龔鋒和盧洪友，2009）?！额A(yù)算法》（2014）關(guān)于地方政府只能通過發(fā)行地方政府債券進行舉債的規(guī)定，導(dǎo)致此支出壓力無法通過合規(guī)渠道完全宣泄，融資平臺應(yīng)運而生，地方政府紛紛致力于發(fā)行城投債以滿足融資需求（陳菁和李建發(fā)，2015）。因此，財政支出分權(quán)可能成為城投隱性債務(wù)規(guī)模激增的重要驅(qū)動力。三是基于財政收入與支出分權(quán)匹配視角，認為財政分權(quán)造成了地方政府\"天然型財力缺口”，已有研究將地方政府財權(quán)與事權(quán)不對等現(xiàn)象表述為“財政縱向失衡”。財政縱向失衡會帶來“公共池問題”和預(yù)算軟約束，繼而引發(fā)稅收努力和土地經(jīng)營變化等一系列\(zhòng)"激勵異化\"現(xiàn)象，使財政支出和地方政府債務(wù)失范（儲德銀等，2019；杜彤偉等，2019）。地方政府\"錦標賽\"機制造成的“競爭型財力缺口\"又進一步加大了地方政府的財政壓力（洪源等，2018），導(dǎo)致其不得不進一步求諸債務(wù)以尋求非正式財力的增收。

雖然上述文獻強調(diào)了地方政府債務(wù)風(fēng)險的財稅體制根源，但仍存在一些不足，主要表現(xiàn)為：第一，由于我國地方政府債務(wù)風(fēng)險相關(guān)指標在數(shù)據(jù)獲得性方面存在局限性，債務(wù)率、負債率、償債率作為常用指標，計算方式因各學(xué)者對于顯性、隱性債務(wù)的側(cè)重不同而存在口徑差異，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)及指標選擇不統(tǒng)一導(dǎo)致實證結(jié)論各執(zhí)一詞（毛捷和徐軍偉，2019）?；趩我恢笜颂接憘鶆?wù)風(fēng)險亦會將目前地方政府債務(wù)問題樂觀化，無法反映地方政府舉債融資實踐后面臨的綜合風(fēng)險，同時縮小了財政對于國家風(fēng)險治理的責(zé)任。此外，2024年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步統(tǒng)籌做好地方政府債務(wù)風(fēng)險防范化解工作的通知》，要求各省份選報轄區(qū)內(nèi)風(fēng)險大的地區(qū)納入重點化債區(qū)域名單，以地級市為主盡全力化債。地級市介于省縣之間，其政府擁有承上啟下的經(jīng)濟、政治職能，擔(dān)負著地區(qū)發(fā)展的重任，但已有研究缺少對于市級層面?zhèn)鶆?wù)風(fēng)險的整體評價。第二，僅從政府間財政關(guān)系的角度解釋債務(wù)風(fēng)險并討論防范化解債務(wù)風(fēng)險的對策仍然有失偏頗，財政收入、支出分權(quán)的變動也不能完全解釋地方政府債務(wù)風(fēng)險的差異，地方政府是否予以配合同樣重要。張淑惠和李若飛（2022）以我國省級政府地方債發(fā)行規(guī)模為樣本進行實證研究，發(fā)現(xiàn)財政能力是地方債發(fā)行規(guī)模的重要影響因素。李一花和斤艷萍（2017）亦將地方財政能力引入地方政府債務(wù)分析模型，分區(qū)域估計財政能力與政府債務(wù)累積的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)財政能力對地方政府債務(wù)規(guī)模具有重要影響。陳浩和羅力菲（2022）在研究公共服務(wù)供給與人口居留意愿關(guān)系時，考察了政府財政能力的調(diào)節(jié)作用。因此，地方政府債務(wù)風(fēng)險高企既有地方政府財政分權(quán)的因素，也有地方政府財政能力的因素。

在傳統(tǒng)財權(quán)與事權(quán)、支出責(zé)任框架下推動我國央地間財政關(guān)系改革、破解地方政府債務(wù)風(fēng)險困局，難以從治理層面觸及財政體制的核心問題，還可能使中央和地方陷入“風(fēng)險博弈\"的困境（劉尚希等，2024）。鑒于此，本文進一步探究地方政府財政能力提升能否與財政分權(quán)調(diào)整形成化解債務(wù)風(fēng)險的聯(lián)動機制，在“能力、財權(quán)、事權(quán)\"財政體制理論框架下探討財政分權(quán)、財政能力對地方政府債務(wù)風(fēng)險的治理效應(yīng)。

與已有研究相比，本文可能存在以下邊際貢獻：第一，從經(jīng)濟、財政、債務(wù)三個維度構(gòu)建了地級市層面的地方政府債務(wù)風(fēng)險綜合指標體系，可為后續(xù)研究提供參考。第二，在“能力、財權(quán)、事權(quán)\"財政體制理論框架下探討了地方政府債務(wù)風(fēng)險的防范化解機制，以及央地間關(guān)于化解地方政府債務(wù)風(fēng)險可能存在的聯(lián)動機制，以彌補現(xiàn)有研究的不足。

二、理論邏輯與研究假設(shè)

（一）財政分權(quán)對地方政府債務(wù)風(fēng)險的影響

政府間財政關(guān)系是宏觀調(diào)控的橋梁與國家治理的樞紐，而財政分權(quán)是調(diào)和央地間財政關(guān)系、暢通宏觀政策傳導(dǎo)路徑的體制手段，對其的理解可以從收入分權(quán)和支出分權(quán)兩個視角展開。財政收入分權(quán)本質(zhì)上是地方政府對其轄區(qū)產(chǎn)生的財政收入的分成比例，即形成“收入分成合約”，一定程度上決定了地方政府的“財力”（楊林和鄭堯，2022）。財政支出分權(quán)則是地方政府自主決定財政支出以提供有效公共服務(wù)的權(quán)力，同時也決定了地方政府所需承擔(dān)的事權(quán)與支出責(zé)任。1994年的分稅制改革在明確政府間財政分配關(guān)系的同時，也造成央地財權(quán)與事權(quán)劃分的不平衡。在稅收分配方面，中央掌握稅源豐富、稅基廣泛的主要稅種收入，地方獲得主要稅種的小部分和次要稅種的大部分收入，使得地方稅源分散、征管困難、稅收份額小、穩(wěn)定性差且增長潛力受限。在事權(quán)分配方面，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、基礎(chǔ)設(shè)施提供、生態(tài)文明建設(shè)等本應(yīng)由中央負責(zé)的事務(wù)被轉(zhuǎn)嫁到地方，地方支出責(zé)任加重，逐漸形成了財政收入分權(quán)相對較低、財政支出分權(quán)相對較高的分權(quán)格局，地方政府\"財\"與“事”之間的矛盾進一步加深。相比于依靠區(qū)域間稅收競爭贏得財政收入，債務(wù)融資為地方政府提供了更快速獲取資金的途徑，有助于滿足短期的財政需求，且可以在一定程度上避免“逐底競爭\"等導(dǎo)致的市場保護、以鄰為壑問題。但是，大量隱性債務(wù)游離在預(yù)算體制之外，缺乏統(tǒng)一的債務(wù)統(tǒng)計口徑，導(dǎo)致債務(wù)信息真實性受損，風(fēng)險愈難控制（張暉和金利娟，2019）。由此，提出如下假設(shè)：

假設(shè)1：財政收入分權(quán)程度提高將抑制地方政府債務(wù)風(fēng)險，財政支出分權(quán)程度提高將加劇地方政府債務(wù)風(fēng)險。

財政收入分權(quán)與支出分權(quán)的變動將直接決定財權(quán)與事權(quán)的增減，從而影響財權(quán)與事權(quán)的匹配性。在當前財政收人分權(quán)低、財政支出分權(quán)高的背景下，財政收人分權(quán)程度提高將緩和財權(quán)與事權(quán)的不匹配性，而財政支出分權(quán)程度提高將加劇此矛盾。財權(quán)與事權(quán)不匹配會在經(jīng)濟、財政、債務(wù)層面產(chǎn)生作用，從而影響地方政府債務(wù)風(fēng)險。

首先，降低政府債務(wù)風(fēng)險的本質(zhì)是對經(jīng)濟增速的更高要求（寇宏偉和陳璋，2020）。由支出分權(quán)改革滯后于收入分權(quán)改革帶來的財權(quán)與事權(quán)不匹配，使得地方政府不得不為了獲取有限的市場資源而展開“為引資而競爭”，進而導(dǎo)致出現(xiàn)官員短視、政府主導(dǎo)經(jīng)濟、偏向性招商引資和政企合謀等問題。當競爭以這些割裂市場的地方保護路徑實現(xiàn)時，將抑制市場主體的技術(shù)創(chuàng)新，阻礙專業(yè)化分工，不利于城市創(chuàng)新水平的提升與長期經(jīng)濟發(fā)展。

其次，由于存在事權(quán)劃分相對于財權(quán)不合理的情況，地方政府采取行政命令或提供擔(dān)保等方式向金融機構(gòu)舉借債務(wù)的財政動因是填補收支缺口（曹信邦等，2005）。因此，在財政層面，地方政府債務(wù)風(fēng)險主要源自財政收支壓力。財權(quán)與事權(quán)錯配會擴大地方政府財政缺口，再疊加地區(qū)間的“標尺\"競爭和“增長錦標賽\"模式，將導(dǎo)致地方政府為追求地方經(jīng)濟增長和稅基擴大而對投資性支出過度傾斜。這般重此輕彼的以損害公共服務(wù)質(zhì)量為代價換取經(jīng)濟收益的公共支出結(jié)構(gòu)異化恰似宛肉補瘡，且易促使地方政府為拉升轄區(qū)GDP而投入重復(fù)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，降低財政資金配置效率，從而加大財政壓力。

最后，財權(quán)與事權(quán)劃分不對稱、轉(zhuǎn)移支付制度不健全，疊加宏觀經(jīng)濟恢復(fù)期減稅降費背景下財政收人進一步被壓縮，致使地方大量依賴債務(wù)履行支出責(zé)任。雖然《預(yù)算法》（2014）明確地方政府債券是政府舉債的唯一合法渠道標志著國家對于地方政府債務(wù)管控愈加嚴格，但預(yù)算軟約束使地方政府在預(yù)期中央救助的情況下缺乏預(yù)算自律。對轉(zhuǎn)移支付的依賴和對中央兜底的期望，易使地方政府陷入舉債“激勵陷阱\"而忽視由此帶來的風(fēng)險。突出表現(xiàn)為《預(yù)算法》（2014）實施后地方政府采用BOT模式、投融資平臺等渠道進行貸款和擔(dān)保的行為屢見不鮮，債務(wù)雪球呈現(xiàn)急劇擴大態(tài)勢。綜上，提出如下假設(shè)：

假設(shè)2：財政收入分權(quán)程度降低、財政支出分權(quán)程度提高會抑制技術(shù)創(chuàng)新、加大財政壓力、推升債務(wù)規(guī)模，從而加劇地方政府債務(wù)風(fēng)險。

（二）地方財政能力影響下的財政分權(quán)和地方政府債務(wù)風(fēng)險

根據(jù)契約經(jīng)濟學(xué)原理，若契約雙方?jīng)]有共同付出，則分成是低效的契約安排。因此，財政分權(quán)改革并非決定地方政府債務(wù)風(fēng)險治理效果的唯一因素。分權(quán)體制下地方財政能力決定了地方政府是否可以配合分權(quán)調(diào)整，從而形成央地間關(guān)于防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的有效聯(lián)動。但還需考慮的是，根據(jù)委托代理理論，政府官員在做出舉債決策前可能會首先考慮個人任期內(nèi)轄區(qū)投資與經(jīng)濟增長，從而淡視逐漸累積的政府債務(wù)。在此情形下，即使地方政府具備較強的財政能力，也可能因不合適的財政分權(quán)調(diào)整而做出有違化解債務(wù)風(fēng)險目標的“努力”。因此，雖然上文的理論分析得出財政收入分權(quán)程度提高、財政支出分權(quán)程度降低的調(diào)整可能對化解地方政府債務(wù)風(fēng)險產(chǎn)生有利影響，但此分權(quán)調(diào)整是否能得到地方政府的配合亦至關(guān)重要。

由上述分析可知，中國式財政分權(quán)體制對地方政府債務(wù)風(fēng)險的影響效應(yīng)具有復(fù)雜性，分權(quán)調(diào)整應(yīng)考慮地方政府的反饋，剝離地方財政能力背景僅就財政分權(quán)與地方政府債務(wù)風(fēng)險的關(guān)系進行討論顯然有失偏頗。因此，本文考慮財政能力對地方政府債務(wù)風(fēng)險的影響及其與財政分權(quán)調(diào)整的互動效果，并提出如下假設(shè)：

假設(shè)3：地方財政能力對財政分權(quán)與地方政府債務(wù)風(fēng)險之間的關(guān)系存在調(diào)節(jié)作用。

基于以上分析，構(gòu)建出財政分權(quán)影響地方政府債務(wù)風(fēng)險的邏輯框架，如圖1所示。

三、研究設(shè)計

（一）變量設(shè)定

1.被解釋變量：地方政府債務(wù)風(fēng)險 （Dr） 。黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》提出“建立全口徑地方債務(wù)監(jiān)測監(jiān)管體系”。然而，傳統(tǒng)的債務(wù)風(fēng)險測度指標維度相對單一，無法系統(tǒng)地反映地方政府實踐中的債務(wù)問題?？娦×趾头鼭櫭瘢?013）將地方政府債務(wù)風(fēng)險定義為債務(wù)規(guī)模形成非常規(guī)增長，并指出這種風(fēng)險除了體現(xiàn)為對自身財政收支運行的影響，還表現(xiàn)為對經(jīng)濟運行的破壞。因此，在制定市級地方政府債務(wù)風(fēng)險評價體系時，本文充分考慮債務(wù)、財政、經(jīng)濟因素。為保證指標體系的層次性，借鑒馬恩濤和姜超（2022）對省級層面政府債務(wù)風(fēng)險的度量方式，以經(jīng)濟動能、財政收支、債務(wù)規(guī)模作為一級指標構(gòu)建綜合指標體系（詳見表1），以評價地級市層面的政府債務(wù)風(fēng)險。其中：經(jīng)濟動能是影響政府債務(wù)風(fēng)險的首要因素，在其他條件不變時，經(jīng)濟活力充沛的地區(qū)債務(wù)風(fēng)險必然小于經(jīng)濟動蕩不穩(wěn)定的地區(qū)；財政收支則間接體現(xiàn)了債務(wù)擴張潛能與償還能力；債務(wù)規(guī)模直接反映了顯性與隱性債務(wù)的組成。為規(guī)避主觀賦權(quán)帶來的度量偏誤，本文使用熵值法對地方政府債務(wù)風(fēng)險的各三級指標進行賦權(quán)并計算加權(quán)得分，得到地方政府債務(wù)風(fēng)險 Dr 。

表1 地方政府債務(wù)風(fēng)險綜合指標體系

2.解釋變量：財政分權(quán)（Fd）。本文將財政分權(quán)分為財政收人分權(quán)（Fdinc）和財政支出分權(quán)（Fdexp），并參照楊林和鄭堯（2022）的研究計算這兩個變量，具體計算方法如下：

財政收人分權(quán) 各市本級人均財政收人/（各市本級 人均財政收入 + 各省本級人均財政收入 .+ 中央本級人均財 政收入）

財政支出分權(quán) 各市本級人均財政支出/各市本級 人均財政支出 + 各省本級人均財政支出 + 中央本級人均財 政支出）

3.調(diào)節(jié)變量：地方財政能力（Fc）。參考既有研究（陳浩和羅力菲，2022），本文采用財政汲取能力（Ski）、財政配置能力（Con）、財政透明度（ Tra ）三個指標來衡量地方財政能力。

財政汲取能力體現(xiàn)了政府自身進行稅收制度制定和結(jié)構(gòu)調(diào)整以增加財政收人的能力（Johnson和Koyama，2016），參考李真和蘇春紅（2023）的做法，采用稅收收入占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重來衡量。

財政配置能力是地方政府為實現(xiàn)經(jīng)濟增長和公共服務(wù)供給目標而做出的財政支出行為，反映了地方政府動用財政資源的能力（趙德昭，2017），參考宋旭和李冀（2015）的做法，使用人均財政支出水平來衡量。

根據(jù)國際貨幣基金組織（IMF）的定義，財政透明度是指政府向社會公開的財政信息的完整、可靠、清晰程度，反映了政府對社會需求的回應(yīng)能力和治理水平。本文使用清華大學(xué)自2012年以來每年發(fā)布的《中國市級政府財政透明度研究報告》中的財政透明度數(shù)據(jù)來衡量財政透明度。

4.控制變量。為規(guī)避因遺漏變量而產(chǎn)生的估計偏差，本文選擇以下控制變量：經(jīng)濟發(fā)展水平（Pgdp），用國內(nèi)人均生產(chǎn)總值的自然對數(shù)衡量；人口規(guī)模 （Pop ，用當?shù)厝丝诳倲?shù)的自然對數(shù)衡量；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化（Indss），采用袁航和朱承亮（2018）構(gòu)建的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化的量的指標來衡量，該指標反映了我國三大產(chǎn)業(yè)由第一產(chǎn)業(yè)占優(yōu)勢地位向第二、三產(chǎn)業(yè)占優(yōu)勢地位的比例關(guān)系的演進；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化（Indsr），參考劉偉等（2008）的研究，采用泰爾指數(shù)來衡量，該指數(shù)反映了三大產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值結(jié)構(gòu)與就業(yè)人員結(jié)構(gòu)；綠色創(chuàng)新水平（Gi），用綠色專利授權(quán)總量的自然對數(shù)度量；貿(mào)易依存度（Td），利用進出口總額占GDP的比重度量。

（二）模型設(shè)計

為驗證財政分權(quán)對地方政府債務(wù)風(fēng)險的影響，本文構(gòu)建雙向固定效應(yīng)面板模型，如式（1）所示。

εi，t （1）

其中：下標i、t分別表示地級市和年份；被解釋變量Dr_i，t 為t年i市的地方政府債務(wù)風(fēng)險；核心解釋變量為地級市層面的財政分權(quán)，包括財政收入分權(quán)（ Γ[dinc_i，t） 和財政支出分權(quán) （Fdexp_i，t） ；Controlsi，t為一系列城市層面的控制變量; μ_i 為城市固定效應(yīng)， S_t 為年份固定效應(yīng)， ε_i，t 為隨機擾動項。

在模型（1的基礎(chǔ)上加入地方財政能力（Fc）及其與財政分權(quán)的交互項，形成模型（2），以驗證地方財政能力對財政分權(quán)與地方政府債務(wù)風(fēng)險之間關(guān)系的調(diào)節(jié)作用。

Dr_i，t=B₀+B₁Fdinc_i，t+B₂Fdexp_i，t+B₃Fc_i，t+B₄Fdinc_i，t× Fc_i，t+β₅Fdexp_i，t×Fc_i，t+β₆Controls_i，t+β_i+δ_t+δ_t，t （2）

（三）樣本選取與描述性統(tǒng)計

2014年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[201443號），同年財政部印發(fā)《地方政府存量債務(wù)納人預(yù)算管理清理甄別辦法》，標志著地方政府債務(wù)管理進入新階段，因此本文選取 2014～2022 年287個地級市的數(shù)據(jù)作為樣本。對于少量缺失數(shù)據(jù)采用線性插值法進行補全，對所有連續(xù)絕對數(shù)的變量進行取對數(shù)處理。本文地方政府債務(wù)余額數(shù)據(jù)來自Wind數(shù)據(jù)庫與中國地方政府債券信息公開平臺，其他經(jīng)濟數(shù)據(jù)來自中國城市統(tǒng)計年鑒、CEIC中國經(jīng)濟數(shù)據(jù)庫、EPS數(shù)據(jù)庫、各市統(tǒng)計部門官網(wǎng)。表2列示了主要變量的描述性統(tǒng)計結(jié)果。

表2 描述性統(tǒng)計

四、實證分析

（一）財政分權(quán)對地方政府債務(wù)風(fēng)險的影響

利用模型（1）對財政分權(quán)與地方政府債務(wù)風(fēng)險的關(guān)系進行回歸分析。

首先，從綜合維度檢驗財政收入分權(quán)、財政支出分權(quán)與地方政府債務(wù)風(fēng)險的關(guān)系，回歸結(jié)果如表3第（1列所示。結(jié)果顯示，財政收入分權(quán)與地方政府債務(wù)風(fēng)險呈顯著的負相關(guān)關(guān)系，財政支出分權(quán)與地方政府債務(wù)風(fēng)險呈顯著的正相關(guān)關(guān)系，說明財政收入分權(quán)程度提高會降低地方政府債務(wù)風(fēng)險，財政支出分權(quán)程度提高會加劇地方政府債務(wù)風(fēng)險，驗證了假設(shè)1。

其次，區(qū)分地方政府債務(wù)風(fēng)險來源的維度進行回歸，結(jié)果如表3第（2）～（4）列所示。結(jié)果表明，不論是源自經(jīng)濟動能因素、財政收支因素還是債務(wù)規(guī)模因素的地方政府債務(wù)風(fēng)險，財政收入分權(quán)程度提高均能對其產(chǎn)生抑制作用，財政支出分權(quán)程度提高均能對其產(chǎn)生加劇作用。

最后，對樣本進行分區(qū)域回歸，結(jié)果如表3第（5）～（7）列所示。結(jié)果顯示，財政收入分權(quán)和財政支出分權(quán)對東、中、西部地方政府債務(wù)風(fēng)險的影響效應(yīng)與全樣本回歸結(jié)果一致。

表3 基準回歸結(jié)果

注：括號內(nèi)報告的是各系數(shù)估計值所對應(yīng)的t值，***、**、*分別代表在 1%.5%.10% 的水平上顯著。下同。

（二）穩(wěn)健性檢驗

1.更換被解釋變量。本文采用負債率（廣義債務(wù)口徑）指標衡量地方政府債務(wù)風(fēng)險，重新進行回歸，結(jié)果如表4第（1）列所示。Fdinc的回歸系數(shù)在 1% 的水平上顯著為負，F(xiàn)dexp的回歸系數(shù)在 1% 的水平上顯著為正，與基準回歸結(jié)果相同。

2.更換解釋變量。借鑒陳碩和高琳（2012）的研究，去除原有財政收入分權(quán)、財政支出分權(quán)計算公式中使用人均進行標準化的過程，不再控制人口因素對財政資源分配的影響，重新計算財政收入分權(quán)、財政支出分權(quán)指標并進行回歸，結(jié)果如表4第（2）列所示。Fdinc的回歸系數(shù)在 1% 的水平上顯著為負，F(xiàn)dexp的回歸系數(shù)在 1% 的水平上顯著為正，說明本文的結(jié)論穩(wěn)健。

3.刪除直轄市樣本。由于直轄市特殊的行政地位和經(jīng)濟規(guī)模，往往在統(tǒng)計數(shù)據(jù)中表現(xiàn)出與其他城市不同的特征。刪除直轄市樣本后進行回歸，結(jié)果如表4第（3）列所示。財政收入分權(quán)與地方政府債務(wù)風(fēng)險顯著負相關(guān)，財政支出分權(quán)與地方政府債務(wù)風(fēng)險顯著正相關(guān)，本文結(jié)論依然穩(wěn)健。

4.重復(fù)隨機抽樣方法。為緩解樣本的選擇性偏差問題，本文采用Bootstrap方法進行500次重復(fù)隨機抽樣，結(jié)果如表4第（4）列所示，F(xiàn)dinc、Fdexp的系數(shù)符號和顯著性水平與基準回歸結(jié)果相同。

5.改變時間范圍。突發(fā)性公共衛(wèi)生事件可能會影響地方政府債務(wù)風(fēng)險，從而帶來估計偏誤，因此嘗試刪除重大公共衛(wèi)生事件發(fā)生及影響的年份，單獨對 2014～2019 年的樣本進行回歸，結(jié)果如表4第（5）列所示，核心解釋變量的回歸系數(shù)依然顯著且符號與基準回歸結(jié)果相同。

6.控制交互固定效應(yīng)?？紤]到城市隨時間變化而特有的未觀測特征，進一步控制城市與年份的交互固定效應(yīng)進行回歸，結(jié)果如表4第（6）列所示，所得結(jié)論仍與基準回歸結(jié)果相同。

7.更換回歸方法。為進一步緩解由雙向因果帶來的內(nèi)生性問題，采用GMM方法進行回歸分析。表4第（7）、（8）列分別展示了系統(tǒng)GMM和差分GMM的回歸結(jié)果，F(xiàn)dinc的回歸系數(shù)均顯著為負，F(xiàn)dexp的回歸系數(shù)均顯著為正，本文的結(jié)論依然穩(wěn)健。

（三）地方財政能力的調(diào)節(jié)效應(yīng)

基準回歸已證實財政收人分權(quán)程度提高、財政支出分權(quán)程度降低是有助于化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的分權(quán)調(diào)整。本文運用模型（2），分別從財政汲取能力、財政配置能力、財政透明度三個方面的財政能力重點檢驗財政分權(quán)調(diào)整的化債效果是否受地方財政能力的調(diào)節(jié)。此外，進一步探討地方財政能力對財政分權(quán)與地方政府債務(wù)風(fēng)險三個子維度關(guān)系的調(diào)節(jié)效應(yīng)。

表4 穩(wěn)健性檢驗結(jié)果

1.財政汲取能力。運用模型（2）檢驗財政汲取能力對財政分權(quán)與地方政府債務(wù)風(fēng)險間關(guān)系的調(diào)節(jié)作用，回歸結(jié)果如表5第（1）～（4）列所示。綜合維度的回歸結(jié)果顯示，財政汲取能力的提高會使地方政府債務(wù)風(fēng)險降低，這是因為財政汲取能力較高意味著政府具有更強的債務(wù)償還能力。隨著財政汲取能力的提高，財政收入分權(quán)對地方政府債務(wù)風(fēng)險的抑制作用增強，這可能是因為財權(quán)擴大帶來的潛在收入被更好地籌集，財政資金充沛使地方政府進一步降低對債務(wù)的依賴；但同時財政支出分權(quán)對地方政府債務(wù)風(fēng)險的加劇作用也在增強，這可能是因為財政汲取能力提升使得地方政府有更穩(wěn)固的收入基礎(chǔ)來支持未來的債務(wù)償還，在債券市場上更具吸引力，從而更容易獲得債務(wù)融資。這種融資的便利性降低了地方政府對債務(wù)融資的風(fēng)險感知，從而在支出責(zé)任增加時地方政府更容易選擇債務(wù)融資而非其他融資方式。

Dr子維度的回歸結(jié)果顯示，財政汲取能力對財政分權(quán)與由財政收支因素、債務(wù)規(guī)模因素產(chǎn)生的地方政府債務(wù)風(fēng)險之間關(guān)系的調(diào)節(jié)效應(yīng)與總效應(yīng)一致，但財政汲取能力緩解了財政支出分權(quán)對由經(jīng)濟動能因素產(chǎn)生的地方政府債務(wù)風(fēng)險的加劇作用。這可能是因為高財政汲取能力為地方政府面對外部經(jīng)濟沖擊提供了緩沖機制，在經(jīng)濟動能減弱、增長放緩時，政府可以獲得較充足的財政收入以平滑經(jīng)濟周期的影響，從而減少對債務(wù)的依賴。

2.財政配置能力。表5第 （5）～（8） 列為財政配置能力調(diào)節(jié)效應(yīng)的檢驗結(jié)果。綜合維度的回歸結(jié)果表明，財政配置能力越高地方政府債務(wù)風(fēng)險越低，這是因為財政配置能力高意味著政府能夠更好地配置財政資源，提高財政資金使用效率。但同時財政配置能力會正向調(diào)節(jié)財政支出分權(quán)對地方政府債務(wù)風(fēng)險的加劇作用。這是因為財政配置能力的提高伴隨著地方政府在資源識別和項目規(guī)劃方面的能力提升，在現(xiàn)有政績考核模式下，地方政府會更傾向于調(diào)用一切可用資源對基礎(chǔ)設(shè)施和公共項目進行投資，事權(quán)與支出責(zé)任提高使得其債務(wù)依賴更為嚴重。

表5

財政能力的調(diào)節(jié)效應(yīng)檢驗結(jié)果

Dr子維度的回歸結(jié)果表明，財政配置能力對財政分權(quán)與由經(jīng)濟動能因素產(chǎn)生的地方政府債務(wù)風(fēng)險之間的關(guān)系無調(diào)節(jié)作用，對財政分權(quán)與由債務(wù)規(guī)模因素產(chǎn)生的地方政府債務(wù)風(fēng)險之間關(guān)系的調(diào)節(jié)作用基本與總效應(yīng)一致。但財政配置能力減弱了財政收入分權(quán)對由財政收支因素產(chǎn)生的地方政府債務(wù)風(fēng)險的抑制效果，同時減弱了財政支出分權(quán)對由財政收支因素產(chǎn)生的地方政府債務(wù)風(fēng)險的加劇效果。這可能是因為財政配置能力強的地方政府更傾向于通過財政支出拉動經(jīng)濟增長，此時財政收入分權(quán)帶來的財政增收可能會被進一步用于政府投資，而較少被用于彌補收支缺口。政府更有效地分配財政資源可使其在面對更大的支出責(zé)任時能相對合理地調(diào)撥資金，改善支出增加情況下的財政收支狀況。

3.財政透明度。表5第（9）～（12）列為財政透明度調(diào)節(jié)效應(yīng)的檢驗結(jié)果。綜合維度的回歸結(jié)果顯示，財政透明度對地方政府債務(wù)風(fēng)險無顯著影響。但當?shù)胤截斦该鞫容^高時，財政收入分權(quán)對地方政府債務(wù)風(fēng)險的抑制作用增強。這可能是因為較高的財政透明度促使地方政府在債務(wù)管理上的責(zé)任感和效率提升，同時外部的監(jiān)督也更為有效，此時地方政府對于財政收人分權(quán)所帶來的增收，在使用上將更為謹慎，減少不必要的支出和浪費，降低舉債需求。

Dr子維度的回歸結(jié)果表明，財政透明度越高，財政收入分權(quán)對由財政收支因素、債務(wù)規(guī)模因素產(chǎn)生的地方政府債務(wù)風(fēng)險的抑制效果越好，財政支出分權(quán)對由經(jīng)濟動能因素產(chǎn)生的地方政府債務(wù)風(fēng)險的加劇作用越小，但對由財政收支因素形成的地方政府債務(wù)風(fēng)險的加劇作用越大。這是因為在財政透明的情況下，地方政府的財政收支、舉債行為均受到公眾監(jiān)督，減少了因收人分權(quán)帶來財力提升而形成的支出浪費，也增加了舉債的社會影響成本。在經(jīng)濟下行期，這種約束作用更為強烈，即使事權(quán)與支出責(zé)任增加，地方政府也會對大規(guī)模舉債持保守態(tài)度。然而，當?shù)胤秸旧砻媾R財政收支缺口時，財政透明度的提高可能會為地方政府在支出責(zé)任加重的情況下舉債提供正當性。

綜上，財政收入分權(quán)程度提高、財政支出分權(quán)程度降低的分權(quán)調(diào)整可以與地方財政能力提升形成配合，實現(xiàn)央地關(guān)于化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的有效聯(lián)動。反之，則可能進一步使財政能力更強的地方政府做出有違化解地方政府債務(wù)風(fēng)險目標的“努力”，現(xiàn)有政績考核機制下的公共支出結(jié)構(gòu)異化可能是其原因之一。

（四）機制分析

由上文的理論分析可推斷，財政收入分權(quán)可以降低地方政府財權(quán)與事權(quán)間的不匹配程度，而財政支出分權(quán)會提高這種不匹配程度。財權(quán)與事權(quán)不匹配在經(jīng)濟維度上會抑制轄區(qū)技術(shù)創(chuàng)新，在財政維度上會加大地方財政收支壓力，在債務(wù)維度上會加劇債務(wù)規(guī)模的膨脹，從而推升地方政府債務(wù)風(fēng)險。因此，本文從技術(shù)創(chuàng)新、財政壓力、債務(wù)規(guī)模三個方面來檢驗財政分權(quán)對地方政府債務(wù)風(fēng)險的作用機制。鑒于財政分權(quán)的非對稱性特征，即財政收人分權(quán)低、財政支出分權(quán)高，采用財政縱向失衡（Vf）度量此分權(quán)體制下地方政府自有收入與支出之間的非對稱程度（儲德銀和邵嬌，2018）。

財政縱向失衡 =1- （財政收入分權(quán)/財政支出分權(quán)） × （1-地方政府財政自給缺口率）

地方政府財政自給缺口率 （一般公共預(yù)算收入-一般公共預(yù)算支出）/一般公共預(yù)算收入

從上述公式可知，財政收入分權(quán)程度提高將緩解財政縱向失衡，財政支出分權(quán)程度提高將加劇財政縱向失衡。將財政縱向失衡作為解釋變量，能夠綜合反映財政分權(quán)對機制變量的影響。

1.技術(shù)創(chuàng)新。資源稀缺性意味著依賴要素投入的經(jīng)濟增長難以維持，全要素生產(chǎn)率才是經(jīng)濟持續(xù)增長的動能所在，因此采用全要素生產(chǎn)率衡量技術(shù)創(chuàng)新。除傳統(tǒng)的OLS測算法之外，在諸多度量全要素生產(chǎn)率的方法中，DEA-Malmquist方法優(yōu)勢較為明顯（段文斌和尹向飛，2009）。因此，本文采用這兩種方法來測算全要素生產(chǎn)率，由此得到兩個全要素生產(chǎn)率指標（Tfp1、Tfp2）。在測算過程中，產(chǎn)出用地區(qū)生產(chǎn)總值表示，并用地區(qū)生產(chǎn)總值指數(shù)折算為以2004年為基期的實際值；投人要素為資本和勞動，資本利用固定資本形成總額和固定資產(chǎn)投資價格指數(shù)經(jīng)永續(xù)盤存法測算（楊慧梅和江璐，2021），勞動為地區(qū)就業(yè)人員數(shù)量。表6第（1）、（2）列的結(jié)果顯示，財政縱向失衡與全要素生產(chǎn)率顯著負相關(guān)，說明財政收入分權(quán)程度低、財政支出分權(quán)程度高的不匹配現(xiàn)象顯著抑制了城市創(chuàng)新水平，從而影響到轄區(qū)經(jīng)濟增長，加劇了地方政府債務(wù)風(fēng)險。

2.財政壓力。借鑒唐云鋒和馬春華（2017）的研究，通過“（財政支出-財政收入）/財政收入\"計算得到財政壓力。本文分別采用一般公共預(yù)算口徑與公共預(yù)算口徑來計算財政收入和財政支出，其中公共預(yù)算口徑考慮一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算與國有資本經(jīng)營預(yù)算，由此得到兩個財政壓力指標（Press1、Press2）。表6第（3）、（4）列的回歸結(jié)果顯示，財政縱向失衡顯著加劇了財政壓力，說明財政收入分權(quán)程度降低、財政支出分權(quán)程度提高會導(dǎo)致地方財政壓力增加，在地方政府債券管理趨嚴的情況下可能會“激勵\"地方政府借助城投公司舉債，產(chǎn)生隱性債務(wù)，從而加劇地方政府債務(wù)風(fēng)險。

3.債務(wù)規(guī)模。本文分別以同時考慮了顯性債務(wù)與城投隱性債務(wù)的全口徑負債率（Debt1）和債務(wù)率（Debt2）來衡量債務(wù)規(guī)模。表6第（5）、（6）列的回歸結(jié)果顯示，財政縱向失衡與全口徑負債率、債務(wù)率均顯著正相關(guān)，說明財政收入分權(quán)程度降低、財政支出分權(quán)程度提高會推升債務(wù)規(guī)模，從而加劇地方政府債務(wù)風(fēng)險。

表6 機制檢驗結(jié)果

五、結(jié)論與建議

（一）研究結(jié)論

本文構(gòu)建了市級層面的地方政府債務(wù)風(fēng)險綜合指標體系，并基于地方政府債務(wù)風(fēng)險產(chǎn)生的制度根源，探討了財政收入分權(quán)、財政支出分權(quán)對地方政府債務(wù)風(fēng)險的治理效應(yīng)及機制，同時將地方財政能力納入討論框架，探討其對財政分權(quán)與地方政府債務(wù)風(fēng)險之間關(guān)系的調(diào)節(jié)效應(yīng)。基于 2014～2022 年我國287個地級市數(shù)據(jù)的實證分析顯示，在當前財政收入分權(quán)低、財政支出分權(quán)高的分權(quán)格局下，財政收人分權(quán)程度提高可以抑制地方政府債務(wù)風(fēng)險，財政支出分權(quán)程度提高會加劇地方政府債務(wù)風(fēng)險。調(diào)節(jié)效應(yīng)分析結(jié)果表明：隨著財政汲取能力、財政透明度的提高，財政收入分權(quán)對地方政府債務(wù)風(fēng)險的抑制作用增強；隨著財政汲取能力、財政配置能力的提高，財政支出分權(quán)對地方政府債務(wù)風(fēng)險的加劇作用增強。機制檢驗結(jié)果顯示，財政收人分權(quán)降低了地方政府財權(quán)與事權(quán)的不匹配程度，而財政支出分權(quán)提升了此不匹配程度，財權(quán)與事權(quán)不匹配通過抑制地區(qū)技術(shù)創(chuàng)新、加大財政收支壓力、推高債務(wù)規(guī)模從而提升了地方政府債務(wù)風(fēng)險。

（二）政策建議

賦予地方政府與其能力、財力相匹配的事權(quán)、支出責(zé)任，并使其制度化、法律化，讓地方真正成為一級治理主體，是新一輪財稅體制改革的重要內(nèi)容，也是防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的破題之筆。根據(jù)本文的理論分析與實證結(jié)論，提出以下建議：

1.建立能力、財權(quán)和事權(quán)相匹配的財政分權(quán)體制。一是，科學(xué)劃分政府事權(quán)和合理界定各級政府支出責(zé)任，適度降低財政支出分權(quán)程度，整體上擴大中央政府支出責(zé)任，為地方財政卸責(zé)減壓，實現(xiàn)“節(jié)流”。二是，科學(xué)設(shè)計政府間財權(quán)分配，適度提高財政收人分權(quán)程度，健全地方稅收體系，實現(xiàn)“債—稅—地方資本性支出”良性互動的地方收支格局，使償債責(zé)任期限與公共投資項目的受益期動態(tài)匹配（李升和陸琛怡，2020），賦權(quán)地方“開源”，以增強地方自主財力的方式降低其舉債融資需求。三是，培育地方財政能力。地方財政能力事關(guān)分權(quán)改革能否形成央地間關(guān)于防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的有效聯(lián)動，也是地方在缺少中央救助的情況下獨立完成債務(wù)風(fēng)險處理與管控的關(guān)鍵。因此，在劃定地方事權(quán)和支出責(zé)任時，需要遵循\"與能力相匹配\"的原則，充分考量地方財政能力，將不超出地方能力邊界、適宜基層政府的事權(quán)應(yīng)放盡放，將超出地方能力范圍的事權(quán)上移至中央和省級政府。

2.完善政府債務(wù)管理制度和行政問責(zé)機制。建立地方政府債務(wù)“全口徑\"綜合監(jiān)測監(jiān)管和防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的“長效機制”。首先，完善地方政府預(yù)決算報告中的債務(wù)內(nèi)容，報告負債率、債務(wù)率、償債率等一定程度上可以直接反映債務(wù)風(fēng)險且具有橫向可比性的指標，并按照財政部“紅橙黃綠\"標準進行分區(qū)，實現(xiàn)政府債務(wù)信息透明化。其次，嘗試編制國家資產(chǎn)負債表、完善以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財務(wù)報告制度，全面反映各級政府資產(chǎn)、負債總量及結(jié)構(gòu)，進一步強化政府債務(wù)統(tǒng)籌管理。在此基礎(chǔ)上，建立政府債務(wù)風(fēng)險的“終身問責(zé)”制度，幫助政府官員樹立“舉債必問效，無效必問責(zé)\"的債務(wù)觀、政績觀。

3.優(yōu)化政府績效考核，使地方財政支出注重轄區(qū)居民偏好表達。本文研究發(fā)現(xiàn)，財政分權(quán)體制調(diào)整需要地方政府予以配合才能對化解地方政府債務(wù)風(fēng)險發(fā)揮積極作用，但是以GDP增長為側(cè)重點的政績考核模式?jīng)]有完全把居民偏好納入政府效用函數(shù)中，“政績工程”與重復(fù)建設(shè)大量存在，這勢必導(dǎo)致公共支出結(jié)構(gòu)異化，從而可能使分權(quán)改革的債務(wù)風(fēng)險化解效應(yīng)減弱。因此，應(yīng)嘗試將公眾對政府施政的滿意度納入地方政府官員績效考核，發(fā)揮人大和政協(xié)在監(jiān)督、問責(zé)地方政府官員方面的作用?？蓢L試引人差額選舉并加以媒體監(jiān)督，使轄區(qū)內(nèi)人民的意愿能夠影響官員普升。

【主要參考文獻】

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（責(zé)任編輯·校對：喻晨陳晶）