一攬子化債賦能 C市城投市場化轉(zhuǎn)型“改頭換面”

隨著地方債務(wù)化解工作不斷深入，城投轉(zhuǎn)型也邁入加速期。城投市場化轉(zhuǎn)型不僅關(guān)系企業(yè)自身長遠(yuǎn)發(fā)展，還會影響地方產(chǎn)業(yè)升級、新質(zhì)生產(chǎn)力培育，對防范金融風(fēng)險同樣意義重大。經(jīng)過多年探索，轉(zhuǎn)型形成資本運(yùn)營與產(chǎn)業(yè)運(yùn)營兩大主流方向，但地方城投各具特色，需結(jié)合發(fā)展現(xiàn)狀制定適配的轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略。我們以C市城投為例，通過SWOT分析闡明轉(zhuǎn)型的必要性與緊迫性，結(jié)合實(shí)際采用“平臺 ^+ 產(chǎn)業(yè)整合”新模式，旨在為其他地區(qū)的城投轉(zhuǎn)型提供參考。

惕，隱性債務(wù)風(fēng)險也需持續(xù)化解。

作為隱性債務(wù)的重要構(gòu)成，城投債務(wù)備受關(guān)注。2008年金融危機(jī)后，“4萬億元”刺激計劃帶動城投債成為地方融資補(bǔ)充。2020年發(fā)行規(guī)模突破4萬億元創(chuàng)新高，2024年凈融資大幅收縮，步入存量時代。

防范地方債務(wù)風(fēng)險仍是地方政府首要任務(wù)。對于城投平臺，既要肯定其特定時期的投融資價值，也要關(guān)注對金融穩(wěn)定的潛在影響。隨著基建完善與債務(wù)壓力攀升，城投轉(zhuǎn)型已成為地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和現(xiàn)代化進(jìn)程的重要課題。

一攬子化債方案的提出與推進(jìn)

防范化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險，既關(guān)乎經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，也是維護(hù)金融安全的關(guān)鍵。2023年，中共中央政治局會議聚焦這一問題，首次提出“一攬子化債方案”；2024年，政府工作報告再次強(qiáng)調(diào)，要落實(shí)方案化解存量風(fēng)險，嚴(yán)防新增風(fēng)險。當(dāng)前，地方政府債務(wù)風(fēng)險總體可控，但局部風(fēng)險仍需警

城投轉(zhuǎn)型背景

過去，我國地方財政收入多依賴土地出讓收入。2020年全國土地出讓收入達(dá)8.4萬億元，超過中央一般公共預(yù)算收入的8.3萬億元，占地方政府性基金預(yù)算本級收入的84.4% 、地方財政總收入的 36.6% ，直觀體現(xiàn)了對土地財政的深度依賴。土地財政支出涉及土地開發(fā)、城市建設(shè)和社會保障等。土地開發(fā)支出用于征地拆遷、場地平整等前期工作，為土地出讓鋪路；城市建設(shè)支出投向道路、水電等基礎(chǔ)設(shè)施，提升城市品質(zhì)。這些領(lǐng)域正是早期城投公司的核心主業(yè)。

回望城投公司的成長歷程，不同時期的政策調(diào)整始終與地方政府性債務(wù)風(fēng)險緊密相伴。2010年以前，分稅制改革雖帶來財權(quán)事權(quán)的階段性調(diào)整，卻也形成中央與地方的權(quán)責(zé)適配空間。部分原屬中央的事務(wù)下沉地方后，地方建設(shè)熱情高漲的同時面臨資金缺口，融資平臺的興起便成為當(dāng)時填補(bǔ)缺口、支撐發(fā)展的積極探索。2010年以后，隨著一攬子監(jiān)管政策出臺，城投轉(zhuǎn)型日益緊迫，主要可分為以下三個階段：

第一階段：明確提出分類管理。2010年，國務(wù)院發(fā)布19號文推動各級政府全面梳理融資平臺債務(wù)，涵蓋直接借入、拖欠及擔(dān)保、回購等信用支持形成的債務(wù)，按分類管理、區(qū)別對待原則處理償還與在建項目后續(xù)融資；同年的412號文則界定了納入清理范圍的平臺公司條件。

第二階段：出臺一攬子監(jiān)管政策。國發(fā)〔2014〕43號與中發(fā)〔2018〕27號文是對地方政府債務(wù)管理的深化與規(guī)范。43號文要求融資平臺不得新增政府債務(wù)，徹底剝離政府融資職能，打破“城投債務(wù) = 政府信用”的隱性擔(dān)保。27號文首次系統(tǒng)界定隱性債務(wù)范圍，涵蓋政府購買服務(wù)等情形，提出“遏制增量、化解存量”，對違規(guī)舉債實(shí)施穿透追責(zé)，明確相關(guān)負(fù)責(zé)人終身責(zé)任。

第三階段：推出一系列市場化轉(zhuǎn)型舉措。2020年中央經(jīng)濟(jì)工作會議明確要求要抓實(shí)化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險工作。2023年中共中央政治局會議進(jìn)一步提出“一攬子化債方案”，推動系統(tǒng)性解決債務(wù)問題。同年啟動的國企改革三年行動，開啟融資平臺市場化轉(zhuǎn)型，推動地方國企剝離非主營業(yè)務(wù)，聚焦公共服務(wù)與戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，減少對政府信用依賴。2023年中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)的國企改革深化方案，推動國有資本向“三個集中”布局，強(qiáng)化“三類資本”角色，提升資產(chǎn)運(yùn)營效率與風(fēng)險防控能力。

城投轉(zhuǎn)型路徑

城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)過程中，城投公司為拉動經(jīng)濟(jì)增長、改善民生發(fā)揮了重要作用。但過度依賴土地抵押融資和信用擔(dān)保模式，導(dǎo)致地方政府隱性債務(wù)不斷累積，2024年部分省份城投平臺債務(wù)率已超 300% ，給宏觀財政金融穩(wěn)定帶來風(fēng)險。因此，推動城投市場化轉(zhuǎn)型意義重大。從過往成功案例看，轉(zhuǎn)型主要有兩大方向，一個是資本運(yùn)營方向，另一個便是產(chǎn)業(yè)運(yùn)營方向。

資本運(yùn)營方向

國有資本運(yùn)營平臺轉(zhuǎn)型可借資產(chǎn)重組推進(jìn)：劃轉(zhuǎn)區(qū)域優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)資產(chǎn)或上市公司股權(quán)，提升經(jīng)營性資產(chǎn)占比，優(yōu)化資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)；搭建專業(yè)化子公司架構(gòu)，二級公司負(fù)責(zé)實(shí)體運(yùn)營，母公司專注戰(zhàn)略投資與資本運(yùn)作，同步推進(jìn)資產(chǎn)證券化。

金融投資平臺轉(zhuǎn)型可聯(lián)合社會資本設(shè)立專項基金，聚焦新能源、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等新興產(chǎn)業(yè)；結(jié)合園區(qū)開發(fā)提供“基建 ^+ 投資 ^+ 服務(wù)”全鏈條支持，助力向金融投資類企業(yè)轉(zhuǎn)型。

產(chǎn)業(yè)運(yùn)營方向

城市綜合運(yùn)營企業(yè)的轉(zhuǎn)型，可整合區(qū)域內(nèi)分散的供水、供電、污水處理等特許經(jīng)營權(quán)，組建統(tǒng)一運(yùn)營公司，

實(shí)現(xiàn)資源集約化管理。

傳統(tǒng)建筑施工企業(yè)轉(zhuǎn)型，可憑專業(yè)資質(zhì)參與保障性住房、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等政府代建項目招標(biāo)，建立“土地整理 ^+ 二級開發(fā)”聯(lián)動機(jī)制，從一級整理向二級房地產(chǎn)開發(fā)延伸。

多元化業(yè)務(wù)拓展涵蓋貿(mào)易、新能源、制造業(yè)等領(lǐng)域，為城投轉(zhuǎn)型提供更多可能性。

以C市城投為例的城投轉(zhuǎn)型實(shí)踐

C市城投公司1999年創(chuàng)辦，注冊資本50億元，信用評級AA+ 。截至2024年底，資產(chǎn)超550億元，凈資產(chǎn)逾300億元，負(fù)債率 44.7% ，是當(dāng)?shù)刭Y產(chǎn)最大國企。2018年起按“化債、轉(zhuǎn)型、求效”的要求改革，從政府融資平臺轉(zhuǎn)向集投融資、建設(shè)開發(fā)運(yùn)營于一體的市場化專業(yè)主體，已初顯成效。

轉(zhuǎn)型動因SWOT分析

外部環(huán)境。2024年，H省GDP以5.32萬億元居全國第10，超過70.97%的省份。C市以 5.8% 的GDP增速成為H省最快增長城市，從傳統(tǒng)礦業(yè)轉(zhuǎn)向多元發(fā)展，為高質(zhì)量發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)，但C市發(fā)展不平衡的問題依然存在。

內(nèi)部環(huán)境。C市城投公司經(jīng)政府授權(quán)營運(yùn)國有資本，是地方資產(chǎn)規(guī)模最大的國企，在H省地級市AA+及以上市屬平臺中位居前列。當(dāng)前核心問題是市場化轉(zhuǎn)型程度不足，盈利能力偏弱且對土地收益依賴較高。

轉(zhuǎn)型總體目標(biāo)

C市城投公司以打造AAA信用評級為切入點(diǎn)，深入推進(jìn)“二次創(chuàng)業(yè)”。其錨定“區(qū)域一流國有資本投資運(yùn)營公司”的愿景，力爭2027年實(shí)現(xiàn)“1000億資產(chǎn)、100億營收、10億利潤”三大目標(biāo)；重點(diǎn)布局建設(shè)運(yùn)營、文旅產(chǎn)業(yè)、礦業(yè)開發(fā)及產(chǎn)融投資四大業(yè)務(wù)板塊，通過資源導(dǎo)入、“三資”盤活、上市孵化等七大行動，全面推動高質(zhì)量發(fā)展。

業(yè)務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略

建設(shè)運(yùn)營板塊。建設(shè)運(yùn)營業(yè)務(wù)是戰(zhàn)略基石，劃分為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、片區(qū)開發(fā)和城市運(yùn)營三大板塊?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)以政府代建項目為核心，正探索“項目 ^+ 資源”政企合作模式，推動“投資—建設(shè)—施工—運(yùn)營—產(chǎn)業(yè)—金融”一體化，通過市場化與契約化手段強(qiáng)化內(nèi)部協(xié)同。片區(qū)開發(fā)遵循“整體規(guī)劃、成片開發(fā)、封閉運(yùn)行”原則，整合規(guī)劃設(shè)計、土地儲備等手段，統(tǒng)籌片區(qū)土地及區(qū)域能源中心、停車設(shè)施等經(jīng)營性資源。借鑒標(biāo)桿經(jīng)驗(yàn)明確功能定位，以產(chǎn)業(yè)為引領(lǐng)，聚焦文旅 ^+ 、康養(yǎng) ^+ 、醫(yī)療 ^+ 方向，形成可復(fù)制的開發(fā)模式。城市運(yùn)營聚焦資源專業(yè)化運(yùn)營，成立專門公司負(fù)責(zé)經(jīng)營性物業(yè)招商管理，同步開展餐廚垃圾處理、智能停車等業(yè)務(wù)。同時建立商業(yè)資產(chǎn)管理體系與數(shù)字化平臺，通過輕資產(chǎn)運(yùn)營塑造商管品牌，輸出服務(wù)提升資產(chǎn)價值與收益。

文旅產(chǎn)業(yè)板塊。文旅產(chǎn)業(yè)是戰(zhàn)略延伸業(yè)務(wù)，涵蓋文旅開發(fā)運(yùn)營、通用航空等現(xiàn)代服務(wù)領(lǐng)域，依托公益性建設(shè)運(yùn)營業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)市場化拓展，為經(jīng)營性現(xiàn)金流提供重要補(bǔ)充。發(fā)展文旅業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)整合優(yōu)質(zhì)資源，探索輕資產(chǎn)模式提升服務(wù)水平，通過做優(yōu)業(yè)績推動主體上市。通用航空可依托機(jī)場基地，打造“航空 + 旅游”融合新模式。

礦業(yè)開發(fā)板塊。礦業(yè)開發(fā)是戰(zhàn)略延伸業(yè)務(wù)，涵蓋有色金屬冶煉、礦產(chǎn)開發(fā)等實(shí)體領(lǐng)域，是在偏公益性建設(shè)運(yùn)營業(yè)務(wù)基礎(chǔ)上的市場化拓展，為經(jīng)營性現(xiàn)金流提供重要補(bǔ)充。礦產(chǎn)資源開發(fā)與冶煉等實(shí)體產(chǎn)業(yè)，需深挖整合當(dāng)?shù)刎S富礦產(chǎn)資源，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，夯實(shí)產(chǎn)業(yè)根基，豐富產(chǎn)業(yè)生態(tài)，以增強(qiáng)財務(wù)抗風(fēng)險能力。

產(chǎn)融投資板塊。產(chǎn)融投資業(yè)務(wù)作為戰(zhàn)略加速板塊，以資本運(yùn)營公司為主體，致力于打造市級國有金融資本統(tǒng)一監(jiān)管平臺。業(yè)務(wù)涵蓋不良資產(chǎn)經(jīng)營、供應(yīng)鏈金融、銀行、保理及產(chǎn)業(yè)投資等領(lǐng)域，在保障集團(tuán)資金融通功能的基礎(chǔ)上，堅持產(chǎn)融結(jié)合方向。重點(diǎn)關(guān)注商業(yè)銀行等核心金融牌照，布局融資租賃、商業(yè)保理等供應(yīng)鏈金融業(yè)務(wù)，以及征信、第三方支付等金融科技領(lǐng)域的參控股機(jī)會。構(gòu)建“基金投資 ^+ 直接投資”的產(chǎn)業(yè)投資體系，通過資本運(yùn)作整合適配產(chǎn)業(yè)資源，為業(yè)務(wù)發(fā)展賦能，成為高質(zhì)量發(fā)展的重要加速器。

C市城投公司轉(zhuǎn)型未局限于資本運(yùn)營或產(chǎn)業(yè)運(yùn)營單一方向，而是創(chuàng)新打造“平臺 ^+ 產(chǎn)業(yè)整合”模式。這種模式既保留原有平臺特色優(yōu)勢，又借產(chǎn)業(yè)發(fā)展推進(jìn)市場化轉(zhuǎn)型，為地方城投轉(zhuǎn)型提供了可借鑒的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。城投市場化轉(zhuǎn)型是長期進(jìn)程，從單純滿足地方融資需求到培育市場競爭力、成長為優(yōu)質(zhì)地方國企，既需政府引導(dǎo)扶持，更依賴企業(yè)自身持續(xù)改革。城投要重構(gòu)政企關(guān)系，清晰劃定權(quán)責(zé)邊界，重塑權(quán)責(zé)對應(yīng)關(guān)系，建立權(quán)責(zé)一致、激勵約束相協(xié)調(diào)的風(fēng)險處置機(jī)制；升級資產(chǎn)運(yùn)營，全面摸排區(qū)域內(nèi)城投存量資產(chǎn)，結(jié)合平臺優(yōu)勢優(yōu)化資源配置，強(qiáng)化運(yùn)營效率監(jiān)督以擴(kuò)大有效投資；分類推進(jìn)轉(zhuǎn)型則針對不同城投平臺特性，因地制宜制定戰(zhàn)略，分類規(guī)范處置，從而扎實(shí)穩(wěn)妥化解地方債務(wù)風(fēng)險。