上海地方財政科技投入現(xiàn)狀及對策研究

中圖分類號：F812.7 文獻標志碼：A

0 引言

財政科技支出作為國家創(chuàng)新體系建設(shè)的核心投入要素，是實現(xiàn)科技自立自強的基礎(chǔ)保障和戰(zhàn)略支撐。黨的二十大報告[1強調(diào)提升科技投入效能，深化財政科技經(jīng)費分配使用機制改革，黨的二十屆三中全會[2]進一步細化改革要求，強調(diào)要完善中央財政科技經(jīng)費分配和管理使用機制，為新時代財政科技投入改革提供了根本遵循。在此背景下，本文系統(tǒng)分析了研究地方財政科技投入現(xiàn)狀，既是響應(yīng)國家戰(zhàn)略部署，更是破解科技創(chuàng)新“卡脖子”難題的制度性探索。

作為國家科技創(chuàng)新體系改革的先行示范區(qū)，上海始終走在財政科技體制機制改革的前列?！笆濉币詠?，上海陸續(xù)出臺多項政策文件，構(gòu)建起完善的財政科技治理體系。投入方式從“分散支持\"轉(zhuǎn)向“聚焦重大戰(zhàn)略”，管理機制強化“多元主體協(xié)同”，績效導(dǎo)向建立“市場牽引 + 政府引導(dǎo)”的雙輪驅(qū)動機制。2023年，上海出臺的《上海市財政科研項目專項經(jīng)費管理辦法》3更是在科研項目“負面清單 + 包干制”改革方面取得突破，為全國提供先行經(jīng)驗。

盡管上海在財政科技投人體制機制改革方面取得顯著成效，但在財政科技資源配置與效能發(fā)揮方面仍面臨諸多挑戰(zhàn)。如何優(yōu)化財政科技資金配置，提升投入效能，已成為當(dāng)前亟須破解的關(guān)鍵問題。本文基于2011—2023年上海市財政科技投人的實證數(shù)據(jù)，運用定量分析與政策文本挖掘相結(jié)合的方法，通過對“十二五”以來上海市財政科技投入規(guī)模、強度的演變規(guī)律以及投入結(jié)構(gòu)的變遷特征，揭示其當(dāng)前存在的突出問題，并提出針對性的優(yōu)化對策，為深化科技經(jīng)費管理改革，提升財政資金使用效能提供理論依據(jù)和實踐參考。

1上海地方財政科技投入現(xiàn)狀

上海市地方財政科技投人主要由市本級財政科技支出和區(qū)級財政科技支出組成，二者通過事權(quán)劃分形成多層次科技投入體系。因此，本文在分析上海地方財政科技投入現(xiàn)狀時，分別從全市、市本級和區(qū)級財政投入規(guī)模、強度及結(jié)構(gòu)3個維度多個指標層次進行剖析，同時對各區(qū)財政投人規(guī)模、強度及結(jié)構(gòu)進行橫向、縱向?qū)Ρ确治觥?/p>

1.1財政科技投入規(guī)模及強度情況

1.1.1全市財政科技投入規(guī)模及強度情況

“十二五”以來，上海市地方財政科技投入規(guī)模呈波動上升趨勢（見圖1）。2023年支出規(guī)模達528.1億元，是2011年的2.4倍，年均增長率為7.6% 。受疫情影響，2019—2022年支出規(guī)模出現(xiàn)階段性回落，其中2019年、2022年分別同比下降 8.6% 。隨著經(jīng)濟復(fù)蘇，2023年支出規(guī)模同比激增 36.7% 。2011—2023年，上海地方財政科技投入強度（地方財政科技投入占一般公共預(yù)算支出的比重）呈現(xiàn)波動特征。其中，2011—2014年維持相對高位，但緩慢下降，2016—2021年基本穩(wěn)定在 5% 左右，2015年、2022年出現(xiàn)明顯下降，2023年該指標再次回升至 8.0% 。

1. 1. 2 市本級財政科技投入規(guī)模及強度情況

2011—2023年，市本級財政科技投人與全市財政科技投入呈現(xiàn)同步增長態(tài)勢，年均增長率達到7.0% （見圖1），較區(qū)級財政科技投入低1.4個百分點，對全市地方財政科技支出的整體增長形成了一定制約。從投入強度指標來看，市本級財政科技投入強度顯著高于區(qū)級水平，但其波動幅度較為明顯，波動區(qū)間介于 5.8%～9.8% ，這一波動特征與全市財政科技投入強度的變化趨勢高度吻合。

1.1.3 區(qū)級財政科技投入規(guī)模及強度情況

2011—2023年，上海市區(qū)級財政科技支出呈現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定增長態(tài)勢（見圖1），年均增速達 8.4% ，顯著高于市本級財政科技投人。區(qū)級財政科技投入規(guī)模占全市財政科技投入的比重持續(xù)保持在 45% 以上，并在2014年、2015年和2022年3個年度實現(xiàn)對市本級財政投入的反超。但從投人強度來看，區(qū)級財政科技投入強度（ 3.5% 左右）顯著低于市本級，顯示出區(qū)級財政在科技投入方面的相對保守態(tài)勢。

1.1.4各區(qū)財政科技投入規(guī)模及強度情況

2011—2023年，上海市各區(qū)財政科技投入呈現(xiàn)梯度增長與顯著區(qū)域差異（見圖2）。2023年，數(shù)據(jù)顯示，浦東新區(qū)以90.5億元投入規(guī)模居首（占區(qū)級財政科技投入總量 34.5% ），虹口區(qū)以23.3億元位列第二且增速突出，而金山區(qū)僅3.8億元投入，區(qū)域極差達23.8倍。從投入強度看，各區(qū)形成三級分化格局：第一梯隊虹口、楊浦等5區(qū)超過區(qū)級財政科技投入強度（4.2%） ；第二梯隊閔行等8區(qū)低于 3% ；第三梯隊靜安、金山則不足 2% 。這一現(xiàn)象凸顯出各區(qū)在科技創(chuàng)新支持力度上的顯著不均衡。

1.2財政科技投入結(jié)構(gòu)情況

1.2.1全市財政科技支出分布情況

從財政科技支出功能科目分布來看，2011—2023年，上海市財政科技支出中基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和技術(shù)研究與開發(fā)3類研發(fā)核心科目支出占比長期穩(wěn)定在 45% 左右（見表1），構(gòu)成了財政科技投入的主體部分。自2018年起，用于基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究的財政資金占比開始顯著提升，其中基礎(chǔ)研究支出占比在2021年首次突破 10% 。這一變化軌跡反映出上海市財政科技支出正在向基礎(chǔ)研究領(lǐng)域進行戰(zhàn)略性傾斜。但受區(qū)級財政支出結(jié)構(gòu)的疊加影響，全市財政科技支出中“其他科學(xué)技術(shù)支出”這一非核心科目占比持續(xù)維持在 40% 左右的高位水平。

1.2.2市本級財政科技支出分布情況

2011—2023年，市本級財政科技支出結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化。基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、技術(shù)研究與開發(fā)、科技重大項目四大功能性支出合計占比長期維持在 90% 左右（見表1），構(gòu)成市本級財政科技投入主體框架。自2018年起，科學(xué)研究（基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究）的經(jīng)費投入持續(xù)增長，技術(shù)研究與開發(fā)支出占比逐步下降。這一變化反映出科技創(chuàng)新戰(zhàn)略向基礎(chǔ)研究和前沿領(lǐng)域傾斜的轉(zhuǎn)型路徑，凸顯科技創(chuàng)新資源配置的前瞻性布局。

1.2.3區(qū)級財政科技支出分布情況

“十二五”以來，區(qū)級財政科技投入主要分布在技術(shù)研究與開發(fā)及其他科學(xué)技術(shù)支出，合計占比穩(wěn)定維持在 90% 左右（見表1）。其中，其他科學(xué)技術(shù)支出科目占比較高，長期保持在 75% 以上，技術(shù)研究與開發(fā)支出占比整體在 13% 上下小幅波動。除上述兩項主要支出外，區(qū)級財政科技投人還重點支持科技條件與服務(wù)，其中“十三五”規(guī)劃實施以來，用于科技條件與服務(wù)的投入持續(xù)增長，2023年占比超過 5% 。這一變化趨勢反映出區(qū)級財政在完善科技創(chuàng)新服務(wù)體系方面的持續(xù)投入和重視。

1.2.4各區(qū)財政科技支出分布情況

2011—2023年，各區(qū)財政科技支出結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)顯著異質(zhì)性特征。以2023年截面數(shù)據(jù)為例（見表2），財政科技支出主要集中于技術(shù)研究與開發(fā)、科技條件與服務(wù)、其他科學(xué)技術(shù)支出三大科目，但各區(qū)支出結(jié)構(gòu)存在明顯的非系統(tǒng)性差異（ ?plt;0.05） 。其中，其他科學(xué)技術(shù)支出在各區(qū)財政科技支出中占據(jù)主導(dǎo)地位，10個區(qū)2023年的這一科目支出占比超過 80% ，技術(shù)研究與開發(fā)、科技條件與服務(wù)分列二、三位。

2上海地方財政科技投入存在問題

2.1市本級財政科技投入增速趨緩

“十二五\"以來，特別是2019—2022年，受市本級財政科技支出規(guī)模收縮影響，全市地方財政科技投入增長欠穩(wěn)定，個別年份出現(xiàn)負增長。2011—2023年，上海市地方財政科技支出平均增速 7.6% ，低于同期一般公共預(yù)算支出0.2個百分點，低于同期全市Ramp;D投入年均增速（ 10.8% ）3.2個百分點。這說明上海地方財政科技支出在推動地區(qū)科技創(chuàng)新方面發(fā)揮了較大的“引導(dǎo)效應(yīng)”與“杠桿效應(yīng)”，但同時也意味著上海Ramp;D經(jīng)費支出主要來源于企業(yè)資金和金融機構(gòu)貸款，而不是財政科技經(jīng)費支出，上海市地方財政科技經(jīng)費支出在增加科技活動經(jīng)費中還有很大的空間[4]

2.2區(qū)級財政科技支持力度有待加強

2011—2023年，上海市區(qū)級財政科技支出規(guī)模雖保持增長趨勢，但財政科技投人強度呈現(xiàn)“量增質(zhì)降”的背離態(tài)勢。區(qū)級財政科技投入強度持續(xù)低于市本級2.3—6.5個百分點，其中2023年更有9個行政區(qū)低于全國平均水平 （4.0%） 。這種“量”“質(zhì)”背離現(xiàn)象，折射出部分區(qū)仍未從根本上建立科技創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的治理邏輯，導(dǎo)致財政支出規(guī)模增長與創(chuàng)新能級提升出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性脫節(jié)，制約區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展動能轉(zhuǎn)換。

2.3部分區(qū)財政科技支出結(jié)構(gòu)失衡

從區(qū)級財政的支出功能定位來看，技術(shù)研發(fā)及成果轉(zhuǎn)化應(yīng)該是區(qū)級財政支持的重點。2023年數(shù)據(jù)顯示，全市僅有6個區(qū)的技術(shù)研究與開發(fā)支出占比超過10% ，另有6個區(qū)的這一支出占比為零。其中，寶山區(qū)、徐匯區(qū)的該項支出占比分別超 90%，75% ，而浦東新區(qū)、虹口區(qū)、楊浦區(qū)財政科技支出規(guī)模前三的行政區(qū)卻出現(xiàn)技術(shù)研究與開發(fā)零投入的異?，F(xiàn)象。這種極端結(jié)構(gòu)性矛盾反映出區(qū)級財政缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的頂層設(shè)計指引，未建立與區(qū)域科技創(chuàng)新相匹配的支出標準體系，降低了財政資源配置效率。

2.4區(qū)級財政科技支出存在統(tǒng)計盲區(qū)

區(qū)級財政科技支出統(tǒng)計數(shù)據(jù)能見度缺失，支出結(jié)構(gòu)呈“漏斗式”。以2023年截面數(shù)據(jù)為例，區(qū)級財政科技總支出262.7億元中， 77.0% 的財政支出（202.4億元）沉淀于“其他科學(xué)技術(shù)支出”（20699）款級科目，而其中 98.7% 的資金（199.8億元）更集中于無明細核算的末級支出項“其他科學(xué)技術(shù)支出項（2069999）”。這種“漏斗式”支出結(jié)構(gòu)主要是由于現(xiàn)行統(tǒng)計體系存在核算標準斷層，項級科目下未建立規(guī)范的子科目分類標準，導(dǎo)致近八成的區(qū)級科技資金淪為統(tǒng)計盲區(qū)，末端科目過度聚合造成資金使用軌跡模糊化，在一定程度上削弱了政策精準施策能力。

3財政支持科技創(chuàng)新的對策建議

3.1建立財政科技投入穩(wěn)定增長機制

相較于社會資本的不穩(wěn)定性，財政資金在科技創(chuàng)新中具有基礎(chǔ)性、保障性作用，可以更好地實現(xiàn)科技投入的長期與穩(wěn)定，但由于財政科技投人效應(yīng)存在3—5年的“滯后性”[5]，政府科技投入不能立即轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，這就需要政府保持財政科技投入的長期性和穩(wěn)定性。首先，可參考國家上位法約束要求及其他地方立法創(chuàng)新實踐[6-8]，在本市科學(xué)技術(shù)進步條例中設(shè)定市、區(qū)財政科技投入增長幅度，依法保障科技經(jīng)費增長，建立健全財政科技投入穩(wěn)定增長機制，確保財政科技投人的穩(wěn)定增長。同時，參照杭州經(jīng)驗[9]，在市科技創(chuàng)新規(guī)劃中，對市、區(qū)兩級財政科技投入強度提出明確要求，同時鼓勵各區(qū)在制定科技發(fā)展規(guī)劃時，提出明確的財政科技投入強度目標及相應(yīng)的投入結(jié)構(gòu)指標。

3.2強化市本級財政對基礎(chǔ)研究的投入

根據(jù)《上海市建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心“十四五\"規(guī)劃》[10]，2025年上海全社會Ramp;D經(jīng)費支出占全市GDP的比例需達 4.5% 左右，基礎(chǔ)研究經(jīng)費支出占全社會Ramp;D經(jīng)費支出比例需達 12% 左右，但2023年兩項指標分別為 4.0% 和 10.6% ，差距顯著。若以GDP增速 5% 計算，Ramp;D經(jīng)費缺口約498億元，基礎(chǔ)研究經(jīng)費缺口約89億元。由于上海市企業(yè)主體基礎(chǔ)研究投入占比不足 7% ，若僅僅依賴市場自發(fā)投入，可能加劇基礎(chǔ)研究投入不足。為此，建議進一步提高市本級財政對基礎(chǔ)研究的投入，強化市級財政對基礎(chǔ)研究經(jīng)費投入的管理，從預(yù)算編制開始，市財政管理部門和市科技管理部門加強溝通，明確科技科目列支的具體內(nèi)容，確保財政科技支出的基礎(chǔ)研究科目預(yù)算真正用于基礎(chǔ)研究活動，以制度建設(shè)促進和保障基礎(chǔ)研究發(fā)展。

3.3優(yōu)化區(qū)級財政科技支出結(jié)構(gòu)

“十二五”以來，區(qū)級財政對科技創(chuàng)新的支出規(guī)模呈穩(wěn)定增長趨勢，但支出結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)顯著的功能性失衡，突出表現(xiàn)為基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、技術(shù)研究與開發(fā)三大核心板塊投入比例失調(diào)，非功能性支出科目“其他科技支出”占比偏高（部分區(qū)超 90% ）。針對該問題，建議市、區(qū)兩級財政及科技管理部分從以下兩方面規(guī)范優(yōu)化各區(qū)財政科技支出結(jié)構(gòu)。一是強化預(yù)算編制規(guī)范化管理。結(jié)合地方財政科技統(tǒng)計調(diào)查制度要求，建立區(qū)級財政科技支出預(yù)算標準化編制指引，重點規(guī)范“其他科技支出”科目使用邊界，對“其他科技支出”占比超過 30% 的區(qū)開展專項審計和專題調(diào)研，研究構(gòu)建“基礎(chǔ)科目 + 擴展標識”的非項級科目核算體系，實現(xiàn)支出數(shù)據(jù)多維度可追溯，提高區(qū)級財政科技支出統(tǒng)計數(shù)據(jù)的透明度。二是優(yōu)化各區(qū)財政科技支出資源配置。對照《上海市科技領(lǐng)域市與區(qū)財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分實施方案》[]，進一步明確區(qū)財政科技的投入定位及重點方向。各區(qū)需立足自身產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、創(chuàng)新優(yōu)勢及發(fā)展短板，將資金聚焦于重點產(chǎn)業(yè)升級、新興產(chǎn)業(yè)培育、科技成果轉(zhuǎn)化等重點領(lǐng)域，強化資金投入的靶向性，提升財政科技資金使用效能。

3.4構(gòu)建財政科技投入市、區(qū)聯(lián)動機制

作為上?？萍紕?chuàng)新建設(shè)重要承載區(qū)，區(qū)域科技的發(fā)展已成為上?？萍紕?chuàng)新的活力之源和實力之基。優(yōu)化財政科技投入市、區(qū)聯(lián)動機制，發(fā)揮各區(qū)創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展中的主動性和能動性，既是上?？萍及l(fā)展的內(nèi)在要求，也是上海經(jīng)濟、社會發(fā)展的戰(zhàn)略需要[12]。為此，建議進一步優(yōu)化市、區(qū)財政科技投入的聯(lián)動機制。一是建立績效考核評估機制。制定區(qū)財政績效評估辦法，市級科技管理部門及市財政部門定期對區(qū)財政科技投人情況進行考核，重點考察區(qū)財政科技投入的增長情況、帶動效應(yīng)及投人績效。二是建立市、區(qū)財政科技投入溝通機制。建立市區(qū)財政科技信息共享平臺，協(xié)同開展專項指南編制、立項支持等工作，促進市區(qū)財政科技投入信息共享，防止科技項目重復(fù)部署。三是設(shè)立市-區(qū)科技創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展專項資金。參照《中央引導(dǎo)地方科技發(fā)展專項資金管理辦法》的管理范式，在本市創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展專項資金框架下設(shè)立區(qū)級科技創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展子項，實行資金池 + 項目制管理模式，強化市區(qū)科技創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展效能，破解區(qū)域科技資源配置不均衡問題。

4結(jié)語

科技創(chuàng)新是發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的核心引擎，財政科技支出是政府實施科技政策和優(yōu)化科技資源配置的主要手段。隨著我國創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的深人實施，財政科技相關(guān)政策從單一強調(diào)增加支出規(guī)模，逐漸朝著優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、提升支出效能的方向轉(zhuǎn)變。如何有效發(fā)揮財政科技支出的引導(dǎo)作用和乘數(shù)效應(yīng)，關(guān)系國家及區(qū)域創(chuàng)新體系的活力與能級。本文通過分析“十二五”以來上海地方財政科技支出統(tǒng)計數(shù)據(jù)，探討了市、區(qū)兩級財政科技投入存在的問題，并針對存在問題，提出依法構(gòu)建科技投入穩(wěn)定增長的長效機制，為科技創(chuàng)新提供持續(xù)穩(wěn)定的資金保障；強化市本級財政在基礎(chǔ)研究領(lǐng)域的投入力度，筑牢科技創(chuàng)新的根基；規(guī)范區(qū)級財政預(yù)算科目編制，提升財政資金使用的透明度與效率；優(yōu)化市、區(qū)財政科技投人聯(lián)動機制，形成上下聯(lián)動、協(xié)同高效的資金投入格局等對策建議。上述策略的有效實施，離不開市、區(qū)兩級地方政府之間的緊密溝通與高效協(xié)調(diào)。唯有建立起順暢的政策協(xié)同機制和資金聯(lián)動體系，在資源共享、協(xié)同共進的基礎(chǔ)上，才能充分釋放財政科技支出的乘數(shù)效應(yīng)，有力推動區(qū)域經(jīng)濟與科技事業(yè)的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻

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（編輯李春燕）

Research on the current status and countermeasures of Shanghai’s local fiscal investment in science and technology

WU Huizhen （Shanghai Science and Technology Innovation Service Center（Shanghai Scientific and Technological Achievements Archives），Shanghai 2OO235，China）

Abstract：To comprehensivelyunderstand thecurrent status of local fiscal scienceand technology（Samp;T） investment in Shanghai and promote the optimal allcationof scientificand technological innovationresources，this paper analyzes the scale，intensity and'structure of Shanghai’s local fiscal Samp;T investment since the 12th Five""Year Plan period （2011—2015）basedon statistical survey data from 2011 to 2O23.The findings reveal several chalenges：a slowing growth rate inmunicipal-level fiscal Samp;Tinvestment，insuficient district-level financial support with statistical blind spots and structural imbalances in Samp;T expenditures in certain districts. Corresponding policy recommendations are proposed，including establishing a stable growth mechanism for fiscal Samp;T investment，strengthening municipal-level funding forbasic research，optimizing district-level Samp;T expenditure structures and building acoordinated municipaldistrict linkage mechanism.These recommendations aim to provide reference for guiding local authorities to enhance the resource allocation eficiencyoffiscal Samp;Tinvestments and amplifythe guiding，demonstrative，and catalytic ffcts of public Samp;T expenditures.

Key Words：fiscal investment in scienceandtechnology；technological innovation；investment intensity；Shanghai