省直管縣財政改革促進縣域經濟高質量發(fā)展了嗎

中圖分類號：F812.2 文獻標識碼：A 文章編號：1008-4096（2025）04-0085-13

一、問題的提出

黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》明確提出：“高質量發(fā)展是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務?！笨h域是推動高質量發(fā)展的重要空間載體，承載著高質量發(fā)展的特殊使命。2025年《政府工作報告》明確提出：“加快補齊縣城基礎設施和公共服務短板，大力發(fā)展縣域經濟，提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設、治理融合水平?！痹谕七M實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和都市圈、城市群發(fā)展戰(zhàn)略的過程中，縣域經濟高質量發(fā)展對于實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、促進城鄉(xiāng)融合具有重要意義。

《中國縣域高質量發(fā)展報告2024》顯示，2016—2023年，中國縣域生產總值占全國GDP的比重穩(wěn)定在 40% 左右。其中，“千億縣”的表現(xiàn)尤為強勁，59個“千億縣”以全國 1.2% 的陸地總面積、 4.5% 的常住人口，貢獻了 7.6% 的全國GDP。雖然中國縣域經濟取得較快增長，但與高質量發(fā)展的要求相比，其資源配置效率仍有較大提升潛力，產品和服務的質量體系仍不健全，基本公共服務均等化任重道遠，發(fā)展的可持續(xù)性問題依然突出[]。高效能的政府治理是實現(xiàn)高質量發(fā)展的重要保障與支撐[2]。理論上而言，縣域經濟高質量發(fā)展相對滯后的原因在于，政府治理存在兩個弊端。其一，政府財政層級過多，省以下的財政關系未被理順。在多層級財政關系下，擁有財政管理權的上級政府在上收財權的同時下放事權，導致財權與事權難以匹配，基層政府普遍陷入財政困境，難以滿足人民日益增長的美好生活需要[3]。其二，在中國以GDP為主的考核機制下，基層政府熱衷于將有限的資源投入經濟建設領域，這不僅扭曲了要素市場，阻礙了技術進步和產業(yè)轉型，甚至犧牲了生態(tài)環(huán)境，不符合高質量發(fā)展的要求[4]。

針對政府治理的第一個弊端，近年來，中國政府一直嘗試通過簡化財政層級予以解決。其中，最為典型的創(chuàng)新實踐當屬省直管縣財政改革，即讓縣級直接與省級建立財政聯(lián)系，減少了地級市層級。針對政府治理的第二個弊端，通過修正和完善考核指標體系推進政府改革，即從以GDP為主的政績考核轉為綜合政績考核。量化指標考核的“可視性偏差”①和多維考核任務沖突等理論難題尚未解決，導致改革進展緩慢[5]。相對而言，政府財政層級改革進展相對順利。根據各省份人民政府公報，截至2021年底，除西藏外，中國其余省份均已不同程度地推行了省直管縣財政改革，這為學術界開展政策效應評估提供了充足的數據基礎。

省直管縣財政改革是政府財政層級改革的重要內容[。省直管縣財政改革的早期研究主要聚焦于從理論和實證角度探究改革原因及其必要性[。隨著研究的不斷深人，一些學者試圖評估省直管縣財政改革的影響效應，包括省直管縣財政改革對縣域經濟增長8、縣域產業(yè)結構9、全要素生產率[10]、環(huán)境治理[]和包容性增長的影響[12-13]?？梢钥闯?，雖然現(xiàn)有研究對省直管縣財政改革與高質量發(fā)展展開了卓有成效的探究，但高質量發(fā)展的內涵豐富，涉及經濟社會的各個領域，使用單一統(tǒng)計指標無法充分反映高質量發(fā)展水平[14]。為此，有必要在梳理相關理論的基礎之上，構建多維的高質量發(fā)展指標體系，更為準確地識別省直管縣財政改革影響縣域經濟高質量發(fā)展的機制。2022年，國務院辦公廳印發(fā)的《關于進一步推進省以下財政體制改革的指導意見》（國辦發(fā)[2022]20號）明確提出：“因地制宜逐步調整優(yōu)化省直管縣財政改革實施范圍和方式”。根據這一文件精神，亟待從省直管縣財政改革中總結經驗和教訓。有益的經驗能夠助推縣域經濟高質量發(fā)展，為財政改革的制度設計提供參考；負面的教訓有助于在深化財政層級改革過程中更好地規(guī)避潛在風險。

基于此，本文采用漸進雙重差分模型研究省直管縣財政改革對縣域經濟高質量發(fā)展的影響及作用機制。與現(xiàn)有研究相比，本文的邊際貢獻主要體現(xiàn)在以下三個方面。其一，本文探討了通過簡化財政層級推動縣域經濟高質量發(fā)展的可行性，對準確理解中國縣域經濟高質量發(fā)展的驅動因素有一定貢獻。其二，本文考察了省直管縣財政改革的經濟高質量發(fā)展效應，豐富了關于省直管縣財政改革經濟效應評估的研究，為理解省直管縣財政改革帶來的經濟社會影響提供了更多經驗證據。其三，本文檢驗了省直管縣財政改革影響縣域經濟高質量發(fā)展的異質性與機制，為調整優(yōu)化省直管縣財政改革試點的范圍和方式提供了經驗參考。

二、制度背景、理論分析與研究假設

（一）制度背景

改革開放以來，中國實行中央、省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的多層級行政管理體制，每一級政府在行政和財政上均受到更高一級政府的直接管轄。1994年的分稅制改革清晰劃定了中央和省級政府之間的財權和事權，并賦予省級政府劃分省以下各層級政府財政收支分配的自由裁量權。在各級政府的相互博弈過程中，省以下政府財政分配逐步形成了“事權層層下壓，財權層層上移”的特點。在這一過程中，市“吃”縣、市“卡”縣現(xiàn)象突出，縣級財政資金被層層截留，財權與事權難以匹配，導致縣級政府財政陷入赤字困境。一些地級市也因自身能力較弱，對縣級的輻射帶動能力有限，出現(xiàn)“小馬拉大車”現(xiàn)象[15]。

基于以上背景，為了緩解縣級財政困難，省直管縣財政改革應運而生。該改革的核心是將“省—市一縣”的三級模式轉變?yōu)椤笆　?、省一縣”的兩級模式，即縣級政府直接與省級政府建立包括收支劃分、轉移支付、預結算在內的財政聯(lián)系，無須再經過地級市政府。2000年初，安徽、湖北率先實施省直管縣財政體制改革。此后，全國各地也陸續(xù)推行改革試點。2009年，財政部發(fā)布的《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》（財預［2009］78號）明確提出：“2012年底前，力爭全國除民族自治地區(qū)外全面推進省直接管理縣財政改革”?！吨袊斦厩闆r（2011）》顯示，到2011年底，推行省直管縣財政改革試點縣（市）占全國縣（市）總數的 54% 左右。此后的十余年間，該改革在各地出現(xiàn)一些起伏，表現(xiàn)為有的省份降低了省直管縣財政改革推廣力度，有的省份繼續(xù)擴大省直管縣財政改革范圍，還有的省份將省直管縣恢復到市管縣財政體制[16]。直到2022年，《關于進一步推進省以下財政體制改革的指導意見》（國辦發(fā)［2022］20號）再次對這項改革加以肯定，要求“按照突出重點、利于發(fā)展、管理有效等要求，因地制宜逐步調整優(yōu)化省直管縣財政改革實施范圍和方式”。

省直管縣財政改革屬于漸進式改革。雖然各地推行改革的時間、模式和標準不盡相同，但改革內容基本相似[3]。在收入劃分方面，稅收分成直接在省級政府與縣級政府之間展開，地級市政府不再參與縣級財政收入劃分，這在客觀上提高了縣級政府稅收分成比例。在轉移支付方面，財政轉移支付資金撥付直接由省級政府劃撥到縣級政府，減少地級市政府從中截留的環(huán)節(jié)，而且一些省份明確提出增加對縣鄉(xiāng)財政的一般轉移支付，①由此擴大改革縣的轉移支付規(guī)模。在財政預算和決算方面，縣級政府年終預算和決算直接由省級政府審批核算，各項年終結算直接由省級財政辦理，實現(xiàn)財政治理的扁平化。由此可見，省直管縣財政改革簡化了財政層級，提升了縣級政府財政自主權，為本文深人考察省直管縣財政改革對縣域經濟高質量發(fā)展的影響提供了經驗證據。

（二）省直管縣財政改革與縣域經濟高質量發(fā)展

為了構建省直管縣財政改革促進縣域經濟高質量發(fā)展的理論框架，本文引人最優(yōu)企業(yè)層級理論和注意力分配理論，探討省直管縣財政改革與縣域經濟高質量發(fā)展的內在聯(lián)系?；?/p>

Williamson[17]的最優(yōu)企業(yè)層級理論，管理者的控制效率損耗會隨著管轄的“管理幅度”（Span ofControl）擴大而遞增。將這一理論框架延伸至政府財政層級治理領域，可以得出簡化財政管理層級能夠有效減少因多級委托—代理關系產生的信息不對稱和道德風險問題[2]。省直管縣財政改革通過省級財政直接管轄縣級財政（繞開地級市中間層級），不僅以財政層級扁平化提升治理效能，也能強化縣級自主財源配置能力，為縣域經濟高質量發(fā)展提供制度性保障。

注意力分配理論認為，決策者在有限注意力和成本約束條件下，面對錯綜復雜的治理問題，會集中有限資源優(yōu)先關注特定群體或解決重大問題[18]。這種注意力配置機制在省直管縣財政改革中體現(xiàn)得較為明顯。該改革實行“先試點、后推開”的改革策略，依據明確標準選擇改革試點縣[19]。在此過程中，特定縣通過被納入改革試點成功捕獲決策者更多的注意力資源[20]，形成非均衡的資源配置格局。這種注意力的非均衡配置強化了試點縣推動經濟高質量發(fā)展的要素支撐。值得注意的是，為了有效達成改革目標，產生良好的改革示范效應，在目標考核和政績激勵驅動下，基層政府會配置更多注意力資源促進改革縣經濟高質量發(fā)展。基于以上分析，本文提出如下假設：

H1：省直管縣財政改革能夠促進縣域經濟高質量發(fā)展。

（三）省直管縣財政改革影響縣域經濟高質量發(fā)展的作用機制

縣域經濟高質量發(fā)展的鮮明特征體現(xiàn)在兩個方面。一方面，縣域經濟高質量發(fā)展更加重視經濟和產業(yè)結構調整，保證經濟發(fā)展的持續(xù)性。另一方面，縣域經濟高質量發(fā)展更加強調優(yōu)化政府支出結構，矯正經濟性公共品供給偏好，增加直接關乎人民群眾對美好生活需要的社會性公共品供給[21]?；诖?，本文從產業(yè)結構升級和社會性公共品供給兩個角度探討省直管縣財政改革影響縣域經濟高質量發(fā)展的作用機制。

從產業(yè)結構升級角度看，一方面，省直管縣財政改革加劇了縣級政府間的橫向財政競爭，使轄區(qū)間財政競爭主體由原來隸屬于同一地級市的縣轉換為隸屬于同一省的所有縣和地級市[22]。為了在橫向財政競爭中取勝，倒逼縣級政府更加重視優(yōu)化產業(yè)結構，推動產業(yè)向高附加值方向升級。另一方面，改革后縣級政府稅收（如增值稅、所得稅）分成的比例提高，激勵基層政府培育優(yōu)質稅源產業(yè)，主動淘汰高耗能、低效益企業(yè)，吸引高新技術企業(yè)落戶；省直管縣財政改革還會擴大對改革縣轉移支付規(guī)模，產生稅率替代效應，促使改革縣降低實際有效稅率[23]。這一稅收競爭策略有效緩解了改革縣企業(yè)研發(fā)的融資約束，對創(chuàng)新活動形成正向激勵，從而推動產業(yè)結構升級?；谝陨戏治?，本文提出如下假設：

H2a ：省直管縣財政改革通過推動產業(yè)結構升級促進縣域經濟高質量發(fā)展。

從社會性公共品供給角度看，一方面，實施省直管縣財政改革后，省級財政資金直接下達縣級政府，減少中間環(huán)節(jié)損耗，使縣級政府有更多財力增加教育、醫(yī)療等社會性公共品供給。另一方面，在“市管縣”體制下，市級政府往往更加注重局部競爭，傾向于優(yōu)先發(fā)展市區(qū)經濟，容易忽視下轄縣的公共品供給，特別是社會性公共品供給。相比之下，省級政府更加注重區(qū)域均衡發(fā)展，在上級政府以公共服務均等化為重點的考核機制下，會通過壓力傳導倒逼縣級政府調整經濟性公共品供給偏向，增加社會性公共品供給[24]。對于社會性公共品外部性治理而言，實施省直管縣財政改革后，省級政府比“市管縣”體制下的市級政府更有動力通過專項轉移支付和配套資金支持縣級政府增加社會性公共品供給[25]。這主要源于公共品受益范圍的差異，在現(xiàn)行行政體制下，享受縣域社會性公共品的群體雖然可能流出原地級市轄區(qū)，但通常仍會留在本省范圍內。因此，省級政府能夠比地級市政府從縣域社會性公共品中獲得更多的正向溢出效應，這自然強化了省級政府支持縣級政府增加社會性公共品供給的內在激勵。基于以上分析，本文提出如下假設：

H2b：省直管縣財政改革通過增加社會性公共品供給促進縣域經濟高質量發(fā)展。

三、研究設計

（一）變量定義

1.被解釋變量

本文的被解釋變量是縣域經濟高質量發(fā)展（hq），用縣域經濟高質量發(fā)展指數衡量。本文參考趙濤等[14]、王軍等[26]的研究，基于新發(fā)展理念的理論內涵，從創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享五個維度測算縣域經濟高質量發(fā)展指數，縣域經濟高質量發(fā)展指數細化指標如表1所示。本文采用主成分分析法對縣域經濟高質量發(fā)展指數進行降維，選取4個主成分，累計方差貢獻率為 82.13% ，計算得出縣域經濟高質量發(fā)展指數。

表1縣域經濟高質量發(fā)展指數細化指標

2.解釋變量

本文的解釋變量是省直管縣財政改革（treat），用虛擬變量衡量。按照某縣首次實施省直管縣財政改革的年份開始設置為1，省直管縣財政改革之前和非改革縣均設置為0。

3.中介變量

產業(yè)結構升級（industry）。用縣域第二三產業(yè)增加值與縣域生產總值之比衡量。社會性公共品供給（public）。根據《“十四五”公共服務規(guī)劃》的部署、李永友和張子楠[2的研究，并結合縣級數據的可得性，采用主成分分析法，從教育、醫(yī)療、社會保障3個維度進行綜合測度。其中，教育用普通中小學專任教師數衡量，醫(yī)療用醫(yī)療衛(wèi)生機構床位數和醫(yī)療衛(wèi)生機構人員數及衛(wèi)生技術人員數衡量，社會保障用各種社會福利收養(yǎng)性單位數衡量。

4.控制變量

本文參考韋東明等[12]、趙濤等[14]的研究，選取如下控制變量：固定資產投資 （fix） ，用縣域社會固定資產投資與縣域生產總值之比衡量；金融發(fā)展（finance），用縣域年末金融機構各項貸款余額與縣域生產總值的比值衡量；政府規(guī)模（gscale），用縣域一般公共預算支出與縣域生產總值之比衡量；人口密度 （pop） ，用縣域年末總人口數量與縣域面積之比衡量；人力資本（hcapital），用每萬人中小學生數量的自然對數衡量。

（二）模型設定

為了檢驗省直管縣財政改革對縣域經濟高質量發(fā)展的影響，同時考慮到不同縣域在實施省直

管縣財政改革的時間、模式和標準上存在差異，具備漸進式實施的特點，本文參考Hoynes 和Schanzenbach[27]的漸進雙重差分法，構建基準回歸模型如下：

其中， i 和 t 分別表示縣域和年份； hq_it 表示縣域 i 在 Φ_t 年的縣域經濟高質量發(fā)展指數； treat_it 表示省直管縣財政改革的虛擬變量； X^′ 表示影響縣域經濟高質量發(fā)展的控制變量向量組，包括固定資產投資、金融發(fā)展、政府規(guī)模、人口密度、人力資本； λ_i 表示縣域固定效應； η_ι 表示年份固定效應； ε_?i 表示隨機擾動項。估計系數 β₁ 是本文關注的重點，其反映改革的處理效應。若 β_? 為正且顯著，表示省直管縣財政改革能夠促進縣域經濟高質量發(fā)展。

（三）數據來源

本文以2000—2020年中國20個省814個縣為研究對象。本文的數據主要來源于《中國縣（市）社會經濟統(tǒng)計年鑒》和各省統(tǒng)計年鑒。省直管縣財政改革數據通過搜集整理各省省人民政府網站和政府公報得到。PM2.5數據來源于華盛頓大學一圣路易斯大氣成分分析組（AtmosphericComposition AnalysisGroup）發(fā)布的地表PM2.5濃度數據。樣本縣（市）的選擇不包括北京、天津、上海、重慶4個直轄市下轄縣區(qū)。本文數據處理過程如下：考慮到浙江和海南實施省直管縣財政改革的主要動機并非彌補縣級財政困難，這有別于其他省份，因而也予以剔除；考慮到寧夏、廣西、內蒙古、西藏、新疆5個民族自治區(qū)在風土人情、管理體制等方面與其他省份存在較大差異，因而研究樣本也不包括這5個民族自治區(qū)所轄縣（市）；對于個別年份數據缺失的樣本縣，采用線性插值法補齊；對于數據缺失較嚴重的縣，則予以剔除。表2是本文主要變量的描述性統(tǒng)計結果。

表2主要變量的描述性統(tǒng)計結果

四、實證結果與分析

（一）基準回歸結果與分析

表3是省直管縣財政改革對縣域經濟高質量發(fā)展影響的基準回歸結果。表3列（1）僅引入了解釋變量，表3列（2）至列（4）在列（1）的基礎上引入了上述一系列控制變量；表3列（4）在列（3）的基礎上將標準誤差聚類到縣域層面。表3列（1）至列（4）的回歸結果顯示，省直管縣財政改革的回歸系數均為正且顯著。其中，表3列（4）顯示，省直管縣財政改革的回歸系數為0.0191，且在 1% 水平上顯著，表明省直管縣財政改革顯著促進了縣域經濟高質量發(fā)展。因此，H1得到驗證。

表3基準回歸結果

注： *** 和*分別表示在 1% 和 10% 水平上顯著，小括號內為t值，下同。

（二）平行趨勢檢驗與安慰劑檢驗①

1.平行趨勢檢驗

漸進雙重差分模型估計結果一致性的前提條件是改革縣與非改革縣滿足平行趨勢，即若改革縣不推行省直管縣財政改革，則其與非改革縣的經濟高質量發(fā)展水平的變化趨勢一致。本文參考Miller[28]的研究，采用事件分析法設定模型如下：

其中， β_n 表示相對基準年份的估計系數， treat_itⁿ 表示以改革實施當年為參照而生成的相對年份政策變量，財政省直管改革縣 treat_itⁿ=1 ，非改革縣 treat_itⁿ=0 ，其他變量含義同式（1）。若實施改革前的系數 β_n 不顯著異于0，則表示滿足平行趨勢檢驗。

平行趨勢檢驗結果顯示，在未實施省直管縣財政改革前，改革縣與非改革縣的經濟高質量發(fā)展水平沒有顯著差異，但在改革事件發(fā)生后，政策實施效應開始顯現(xiàn)，且隨著時間的推移，其對縣域經濟高質量發(fā)展的促進效應顯著增強，達到較高水平。以上結果表明了在省直管縣財政改革實施前，改革縣與非改革縣滿足處理前的趨勢檢驗。

2.安慰劑檢驗

為了檢驗基準回歸模型是否受隨機因素和遺漏變量等影響，本文進行安慰劑檢驗。檢驗的基本邏輯為，通過隨機不放回的抽取方式構建一個虛擬的省直管縣財政改革變量進行模型估計?；貧w結果顯示，虛擬的改革效果估計系數接近0值，服從正態(tài)分布，遠小于實際回歸系數，表明基準估計結果不存在隨機因素和遺漏變量導致的估計偏誤。

（三）穩(wěn)健性檢驗2

1.異質性處理效應檢驗

異質性處理效應會導致時間和組群雙向固定效應估計量偏誤問題。例如，當政策實施存在多個時點時，先受到政策沖擊的處理組在后續(xù)沖擊中將成為控制組，這違反了平行趨勢假定，會導致估計偏誤。為了處理這一問題，國外前沿研究從動態(tài)處理效應維度提出闡述方案，但大多采用交互加權方式處理，且在異質的處理情形下，明確“禁止對照組”29]。與交互加權處理法不同，De Chaisemartin和D'Haultfoeuille[30]提出了一種新的異質性處理效應穩(wěn)健估計量，該估計量相對其他估計形式更為靈活，可應用于政策進入一退出、離散處理、連續(xù)處理等情形，特別是在非交互加權方式處理下，也可得到動態(tài)處理效應。參考這一處理方法，本文擬合了省直管縣財政改革政策實施前9期和后6期動態(tài)效應?；貧w結果顯示，異質性處理效應檢驗通過，基準回歸結果穩(wěn)健。

2.合成雙重差分估計

漸進雙重差分估計的有效性過度依賴平行趨勢假設，一旦平行趨勢檢驗不通過，模型估計將會產生較大偏誤。更為重要的是，平行趨勢假設并不嚴謹，難以被直接檢驗是否成立，檢驗事件發(fā)生前處理組和控制組的時間趨勢是否平行只是次優(yōu)選擇。為了解決該方法嚴重依賴平行趨勢假設的問題，Arkhangelsky等[31]提出合成雙重差分法（Synthetic Difference in Differences，SDID）。SDID根據個體和時間兩個維度加權并匹配事前趨勢，削減了估計量對平行趨勢假設的依賴，同時引入固定效應，適用于任意數量的處理個體，因而得到的政策效應估計值更為穩(wěn)健和精準。

從靜態(tài)效應看，SDID模型估計得出的平均處理效應為0.0430，且在 5% 水平上顯著；從動態(tài)效應看，由于SDID模型只估計政策實施后年份的平均政策效應，本文利用擴展的動態(tài)SDID估計量識別改革縣實施省直管縣財政改革后的每一期政策效應?；貧w結果顯示，在2003—2006年的改革初期階段，改革縣與非改革縣在經濟高質量發(fā)展上的差異不明顯，在零值附近小幅波動，表明省直管縣財政改革對縣域經濟高質量發(fā)展的影響存在一定時滯。但自2007年起，省直管縣財政改革對縣域經濟高質量發(fā)展的影響效應開始顯現(xiàn)，且隨著時間推移，省直管縣財政改革對縣域經濟高質量發(fā)展的促進效應增強，基準回歸結果穩(wěn)健。

3.樣本自選擇討論

漸進雙重差分模型實現(xiàn)無偏有效估計的一個重要前提是處理組和控制組的選擇是隨機的。然而，現(xiàn)實中改革試點縣的選取并非完全隨機的，存在樣本選擇性偏差。本文采用傾向得分匹配法（PSM）解決樣本選擇偏差問題。本文參考才國偉和黃亮雄[、楊義武和林萬龍[1的研究，構建以省直管縣財政改革為被解釋變量，以特征變量向量組①為解釋變量的Logit模型，估算縣級政府實施省直管縣財政改革的傾向得分值。選擇最近鄰匹配方法（每個處理組選取兩個相近鄰居），得到匹配前后處理組和控制組的密度函數?；谄ヅ浜蟮臄祿?，采用式（1）漸進雙重差分模型估計省直管縣財政改革對縣域經濟高質量發(fā)展的平均處理效應?；貧w結果顯示，省直管縣財政改革的回歸系數為正且顯著，表明省直管縣財政改革能夠促進縣域經濟高質量發(fā)展，基準回歸結果穩(wěn)健。

4.排除強權擴縣改革同期影響

與省直管縣財政改革相類似的是強權擴縣改革。兩類改革都是一種權力的下放，不同之處在于省直管縣財政改革屬于財政權力的下放，而強權擴縣改革屬于政府行政管理權力的下放。在實踐中，不少縣域全面推行省直管縣改革，集省直管縣財政改革與強權擴縣改革為一體。為了排除強權擴縣改革的同期影響，本文采取分樣本估計，將樣本劃分為三類：一是剔除強權擴縣改革的縣，即表4列（1）中“僅財政省直管”；二是剔除同時實施兩項改革的縣，即表4列（2）中“剔除同時實施兩項改革”；三是保留全面實施省直管縣的樣本，即表4列（3）中“實施兩項改革”。表4是排除強權擴縣改革同期影響結果。回歸結果顯示，無論哪種類型的分組估計，省直管縣財政改革的回歸系數均為正且顯著，基準回歸結果穩(wěn)健。

表4排除強權擴縣改革同期影響結果

注：**表示在 5% 水平上顯著，下同。

（四）異質性分析

1.地區(qū)異質性分析

中國不同地區(qū)經濟發(fā)展水平差異明顯，各地實施省直管縣財政改革的時間、模式和標準也各不相同，因而對縣域經濟高質量發(fā)展的影響可能存在異質性。為此，本文將總樣本劃分為東部地區(qū)、中部地區(qū)和西部地區(qū)三個子樣本@進行地區(qū)異質性分析。表5是地區(qū)異質性分析結果。回歸結果顯示，省直管縣財政改革的回歸系數在東部地區(qū)、西部地區(qū)為正且顯著，在中部地區(qū)不顯著，表明在東部地區(qū)、西部地區(qū)，省直管縣財政改革能夠顯著促進縣域經濟高質量發(fā)展，而在中部地區(qū)，省直管縣財政改革對縣域經濟高質量發(fā)展的影響不顯著。

對此，本文認為，一方面，東部地區(qū)下轄縣的經濟發(fā)展水平較高，自身財政創(chuàng)收能力較強，發(fā)展基礎也較為扎實。改革不僅能提高縣級財政稅收分成比例，也可減輕地級市財政截留壓力，為東部地區(qū)激活縣域經濟高質量發(fā)展動能提供了關鍵支撐。另一方面，西部地區(qū)縣域整體上財力較弱，且在地市級財政決策中的影響力相對有限，由此導致改革前財政資金被地級市截留、擠占、挪用的現(xiàn)象更為嚴重[24]。在這種情形下，省直管縣財政改革的資金直達舉措促進縣域高質量發(fā)展的作用體現(xiàn)得更為明顯；反觀中部地區(qū)，縣域經濟發(fā)展波動性較大，省級政府常在應對縣域經濟波動風險與激發(fā)縣域經濟發(fā)展活力之間不斷尋找平衡點，導致政策連續(xù)性不足，因而省直管縣財政改革對縣域經濟高質量發(fā)展的促進作用尚未充分顯現(xiàn)。

表5地區(qū)異質性分析結果

① 東部地區(qū)包括河北、遼寧、江蘇、福建、山東、廣東6個??；中部地區(qū)包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南8個??；西部地區(qū)包括四川、貴州、云南、陜西、甘肅、青海6個省。

2.省下轄市、縣數量異質性分析

若省下轄市、縣數量過多，改革后會大大拓寬省級政府管理半徑，增加治理負擔，從而影響縣域經濟高質量發(fā)展。表6是省下轄市、縣數量異質性分析結果。表6列（1）構建省直管縣財政改革與省下轄市、縣數量自然對數的交互項進行估計?；貧w結果顯示，交互項的回歸系數為-0.0204 ，且在 5% 水平上顯著，表明隨著省下轄市、縣數量的增加，省直管縣財政改革對縣域經濟高質量發(fā)展的正效應在不斷減弱。為了保證估計結果穩(wěn)健，本文計算樣本數據中省下轄市、縣數量變量的 25% 人 50% 和 75% 分位值，并據此將總樣本劃分為 0-25% 、 26%-50% 、 51%-75% 和 76% 以上四個子樣本進行估計?；貧w結果顯示，省直管縣財政改革對縣域經濟高質量發(fā)展的促進作用僅存在于 0-25% 分位樣本估計中；在 26%-50% 分位樣本估計中，省直管縣財政改革的回歸系數不顯著；在 51%-75% 分位樣本和 75% 分位以上樣本估計中，省直管縣財政改革的回歸系數為負且顯著，表明省下轄市、縣數量越多，省直管縣財政改革對縣域經濟高質量發(fā)展的促進作用越不顯著，甚至產生負效應。

表6省下轄市、縣數量異質性分析結果

五、機制檢驗

根據前文理論分析部分，本文進一步從產業(yè)結構升級和社會性公共品供給兩個角度展開分析，驗證其中的作用機制，構建計量模型如下：

其中，Mechanism Σ=Σ [industry，public]'表示機制變量向量組，industry表示產業(yè)結構升級，public表示社會性公共品供給，其他變量含義同式（1）。

表7列（1）是產業(yè)結構升級機制檢驗結果。回歸結果顯示，省直管縣財政改革的回歸系數為0.0038，且在 5% 水平上顯著，表明省直管縣財政改革有助于推動產業(yè)結構升級，從而促進縣域經濟高質量發(fā)展。因此， H2a 得到驗證。表7列（2）是社會性公共品供給機制檢驗結果?；貧w結果顯示，省直管縣財政改革的回歸系數為0.0236，且在 10% 水平上顯著，表明省直管縣財政改革有助于縣域增加社會性公共品供給，從而促進縣域經濟高質量發(fā)展。因此，H2b得到驗證。

具體而言，一方面，省直管縣財政改革通過縣域橫向競爭、提高稅收分成比例和擴大轉移支付規(guī)模，激勵改革縣培育優(yōu)質稅源，淘汰低效產能，推動產業(yè)轉型升級。另一方面，省直管縣財政改革增強了縣級財政自主能力，同時強化了省級政府的統(tǒng)籌作用，促使改革縣糾正對經濟性公共品供給偏向，轉而增加教育、醫(yī)療等社會性公共品供給。兩種機制共同發(fā)力，顯著增強了縣域經濟韌性和可持續(xù)增長能力，有效促進縣域經濟高質量發(fā)展。

表7機制檢驗結果

六、研究結論與政策建議

縣域經濟高質量發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的重要基礎。近年來，為了緩解縣級財政困境，夯實縣域經濟高質量發(fā)展的財政根基，中國政府不斷深化財政層級改革。其中，最為典型的探索實踐當屬省直管縣財政改革。本文基于2000—2020年中國縣域數據，采用漸進雙重差分模型研究省直管縣財政改革對縣域經濟高質量發(fā)展的影響及作用機制?；鶞驶貧w結果表明，省直管財政改革縣的經濟高質量發(fā)展水平明顯高于非改革縣，表明省直管縣財政改革能夠促進縣域經濟高質量發(fā)展，且該結論經過一系列穩(wěn)健性檢驗后仍成立。異質性分析結果表明，省直管縣財政改革對東部地區(qū)、西部地區(qū)縣域經濟高質量發(fā)展的促進作用更顯著，對中部地區(qū)縣域經濟高質量發(fā)展的影響不顯著;省下轄市、縣數量越多，省直管縣財政改革對縣域經濟高質量發(fā)展的促進作用越不顯著，甚至產生負效應。機制檢驗結果表明，省直管縣財政改革通過推動產業(yè)結構升級和增加社會性公共品供給促進縣域經濟高質量發(fā)展?；诖耍疚奶岢鋈缦抡呓ㄗh：

其一，以《關于進一步推進省以下財政體制改革的指導意見》為指引，不斷完善省以下財政體制，在未來分稅制改革逐步深化的趨勢下，堅持深化省直管縣財政改革，進一步理順市縣關系，緩解縣級財政困難。其二，逐步調整省直管縣財政改革的實施范圍。注重對欠發(fā)達縣的“擴圍”，重點將西部地區(qū)的財力弱縣優(yōu)先納入省直管縣財政改革范圍或參照省直管縣財政改革方式管理。推進對東部地區(qū)財政強縣的省直管縣財政改革，增強其財政自主權，釋放其經濟發(fā)展?jié)摿?。對于下轄市、縣數量少的省份，可積極推行省直管縣財政改革，而對于下轄市、縣數量多的省份，應審慎推行省直管縣財政改革。其三，暢通作用渠道，多措并舉協(xié)同促進縣域經濟高質量發(fā)展。強化對縣域產業(yè)結構升級的政策支持，優(yōu)化縣域產業(yè)結構和空間布局。建立縣域社會性公共品供給動態(tài)監(jiān)測機制，完善社會性公共品供給體系，為促進縣域經濟高質量發(fā)展提供堅實制度支撐。

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DoesProvince-Managing-County Fiscal Reform Promote High-Quality Development of County Economies

YANG Yiwu1，LUO Yongmin1，SUN Xiaolong2

（1.Schoolof PublicFinanceand Taxation，Nanjing UniversityofFinanceamp;Economics，Nanjing 21oo23，China; .InstituteofAgriculturalEconomicsandDevelopment，Jiangsu AcademyofAgriculturalSciences，Nanjing10014，Chin

Summary：The high-qualitydevelopmentofcounty economies serves asacrucial spatial vehiclefor China’s high-quality economic growth，bearingaspecial mission inthis process.Inrecent years，although China’scountyeconomies have achievedrelativelyrapid growth，there remainsagapcompared totherequirements of high-qualitydevelopment.Thelag in high-qualitydevelopmentofChina’scountyeconomiescanbeatributedtoexcessive govermmentfiscal hierarchies.Under amulti-tiered fiscal relationship，higher-level govermments with fiscal managementauthoritycentralizerevenue while decentralizing expenditureresponsibilities，leading towidespreadfiscal dificultiesamongcounty-level govermments.This hampers theirabilitytomeet thepeople’sgrowing needsforabeterlife.However，existing literaturerarelyexamines the high-quality development of county economies from the perspective of fiscal hierarchy reform.

This paper treats the Province-Managing-County （PMC）fiscal reform asa quasi-natural experiment offiscal hierarchy reform.Basedonnationwidecounty-levelpaneldata，itconstructsastaggereddifference-in-diferences（DID）model to empirically examine theimpactof fiscal hierarchyreformonthe high-qualitydevelopment of county economiesand its underlying mechanisms.Thefindingsrevealthatcountiesunder thePMCfiscalreform exhibitsignificantlyhigherlevels of high-qualityeconomic development compared tonon-reform counties，indicating that the PMC fiscal reform ffectively promotesthehigh-qualitydevelopment ofcounty economies.The mechanisms through which thePMC fiscal reform drives high-qualitydevelopmentinclude industrial structure upgradingand increased provisionofsocialpublic goods.Theeform demonstratesstronger efects intheeasterand westernregions，whereas itsimpactis lesspronounced incentralregions. Additionally，theefectofthePMCfiscalreformvariesdependingonthenumberofcitiesandcountiesunderprovincial jurisdiction： excessive numbers may hinder the reform’s positive influence on high-quality development.

Compared to previous studies，this paper makes two potential contributions.First，it explores whether simplifying fiscal hierarchiescanfacilitatethehigh-qualitydevelopmentofcountyeconomies，therebyenhancingtheunderstandingof keydrivers behindChina’scountyeconomicprogess.Second，itevaluatesthehigh-qualitydevelopmenteffectsofhePMC fiscalreform，whilefurther examining itsmechanismsand heterogeneity.Thisenriches theliteratureontheeconomic impactof thePMCfiscalreformand providesaditional empirical evidenceontheir socioeconomicimplications.This study sheds lighton theintrinsic relationship between the PMC fiscal reform and the high-qualitydevelopmentof county economies.Thefindingssuggest that，amidthedeepeningtrendofthetax-sharing system，thegovernmentshoulduphold the PMC reformasalong-term strategy.Byoptimizing its implementationscopeand methods，thereformcanbetersupport the high-quality development of county economies.

Keywords：fiscal hierarchyreform; high-qualitydevelopmentofcountyeconomies;Province-Managing-County;stagered difference-in-differences

（責任編輯：劉欣琦）