低空經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管難題、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)協(xié)同治理路徑

中圖分類號(hào)：F56；F20 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-4096（2025）04-0031-15

（《比較》雜志社研究部，北京100029）

在全球科技革命和產(chǎn)業(yè)變革加速的背景下，低空經(jīng)濟(jì)作為一種融合航空、信息和現(xiàn)代服務(wù)的新興經(jīng)濟(jì)形態(tài)，以其創(chuàng)新性、高成長(zhǎng)性和強(qiáng)輻射力成為全球經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的新焦點(diǎn)[1]。近年來(lái)，隨著無(wú)人機(jī)、電動(dòng)垂直起降飛行器（electric Vertical Take-off and Landing，eVTOL）和城市空中交通（UrbanAirMobility，UAM）等技術(shù)的突破及其商業(yè)化應(yīng)用的深化，低空經(jīng)濟(jì)已從學(xué)術(shù)概念上升為國(guó)家戰(zhàn)略層面的重要議題。如同其他新興經(jīng)濟(jì)，低空經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展同樣需要一個(gè)適配的監(jiān)管框架作為支撐。該領(lǐng)域特有的空域安全與運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)、隱私侵權(quán)與社會(huì)信任、數(shù)據(jù)主權(quán)與國(guó)家安全、法律空白與監(jiān)管滯后等問(wèn)題，對(duì)傳統(tǒng)的治理體系提出了全方位的挑戰(zhàn)。如何在“激活市場(chǎng)活力”與“加強(qiáng)有效監(jiān)管”之間找到動(dòng)態(tài)平衡點(diǎn)，既充分釋放低空空域資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，又確保安全與法治底線不被逾越，成為世界各國(guó)共同面對(duì)的監(jiān)管難題。

在此背景下，系統(tǒng)梳理低空經(jīng)濟(jì)監(jiān)管中的核心問(wèn)題，并借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行比較分析，對(duì)于構(gòu)建符合中國(guó)國(guó)情的低空經(jīng)濟(jì)協(xié)同治理路徑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。首先，本文簡(jiǎn)要回顧低空經(jīng)濟(jì)的相關(guān)概念和發(fā)展現(xiàn)狀，深人剖析該領(lǐng)域面臨的監(jiān)管難題。其次，本文詳細(xì)對(duì)比目前低空經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的兩種主要模式——?dú)W盟模式和美國(guó)模式，分析各自的優(yōu)勢(shì)和局限性。最后，基于上述分析，本文提出一系列構(gòu)建中國(guó)低空經(jīng)濟(jì)協(xié)同治理路徑的建議，旨在為中國(guó)低空經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展提供參考。

一、低空經(jīng)濟(jì)：從概念到國(guó)家戰(zhàn)略

（一）低空經(jīng)濟(jì)：從學(xué)術(shù)概念到政策焦點(diǎn)

早在2010年，《民航十二五規(guī)劃前期研究項(xiàng)目“通用航空發(fā)展研究”報(bào)告》中便已出現(xiàn)低空經(jīng)濟(jì)的提法[2。同年4月，《安陽(yáng)日?qǐng)?bào)》在一篇報(bào)道中引用了該術(shù)語(yǔ)，標(biāo)志著低空經(jīng)濟(jì)這一概念首次公開(kāi)見(jiàn)諸媒體[3]。2011年，覃睿等[4系統(tǒng)探討了低空經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)屬性和構(gòu)成，并提出了一個(gè)較為完整的理論分析框架。此后，陸續(xù)有學(xué)者和相關(guān)人士從不同角度對(duì)低空經(jīng)濟(jì)的發(fā)展路徑、產(chǎn)業(yè)形態(tài)及其政策需求進(jìn)行了初步探討[5-7]。然而，總體來(lái)看，這一階段關(guān)于低空經(jīng)濟(jì)的討論主要局限于學(xué)術(shù)界及部分地區(qū)實(shí)踐中，尚未形成廣泛的社會(huì)共識(shí)，其政策影響力亦相對(duì)有限。

隨著新能源航空動(dòng)力技術(shù)、無(wú)人駕駛航空技術(shù)、先進(jìn)航空制造技術(shù)和新一代信息技術(shù)等先進(jìn)科技與航空領(lǐng)域的深度融合，低空經(jīng)濟(jì)相關(guān)領(lǐng)域的實(shí)踐進(jìn)程顯著加快，產(chǎn)業(yè)形態(tài)日趨多元和成熟。與此同時(shí)，低空經(jīng)濟(jì)這一概念的影響力也日益增強(qiáng)，逐漸進(jìn)入國(guó)家政策視野。2020年6月，中央空中交通管理委員會(huì)委托國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)國(guó)際合作中心設(shè)立了專門智庫(kù)機(jī)構(gòu)——國(guó)家低空經(jīng)濟(jì)融合創(chuàng)新研究中心，并創(chuàng)辦了《低空經(jīng)濟(jì)內(nèi)參》，旨在系統(tǒng)開(kāi)展與低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的政策研究和決策支持工作。在政府相關(guān)部門和社會(huì)各界的積極推動(dòng)下，低空經(jīng)濟(jì)的概念在全國(guó)范圍內(nèi)廣泛傳播，其戰(zhàn)略意義和發(fā)展?jié)摿θ找媸艿街匾?，為后續(xù)政策體系的構(gòu)建奠定了基礎(chǔ)。

2021年2月，“發(fā)展低空經(jīng)濟(jì)”首次被納入國(guó)家級(jí)規(guī)劃——《國(guó)家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》，該規(guī)劃明確提出“發(fā)展交通運(yùn)輸平臺(tái)經(jīng)濟(jì)、樞紐經(jīng)濟(jì)、通道經(jīng)濟(jì)、低空經(jīng)濟(jì)”。這標(biāo)志著低空經(jīng)濟(jì)正式上升為國(guó)家戰(zhàn)略。2023年，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議進(jìn)一步將低空經(jīng)濟(jì)列為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，并強(qiáng)調(diào)其在培育新質(zhì)生產(chǎn)力方面的重要作用。2024年，低空經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)在《政府工作報(bào)告》中，并被定位為新增長(zhǎng)引擎的關(guān)鍵組成部分。同年，工業(yè)和信息化部等四部門聯(lián)合發(fā)布了《通用航空裝備創(chuàng)新應(yīng)用實(shí)施方案（2024—2030年）》，設(shè)定了到2030年形成萬(wàn)億級(jí)市場(chǎng)規(guī)模的目標(biāo)。此外，多地出臺(tái)了地方性政策，共有29個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）將低空經(jīng)濟(jì)納入了各自的發(fā)展規(guī)劃中。黨的二十屆三中全會(huì)進(jìn)一步明確了發(fā)展通用航空和低空經(jīng)濟(jì)的具體要求。2024年12月，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)設(shè)立了低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展司，以強(qiáng)化政府對(duì)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持力度。這一系列舉措不僅體現(xiàn)了國(guó)家層面對(duì)低空經(jīng)濟(jì)的高度重視，也展示了國(guó)家通過(guò)系統(tǒng)性規(guī)劃和專項(xiàng)機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)促進(jìn)低空經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展的決心，為未來(lái)低空經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

（二）低空經(jīng)濟(jì)概念的演變

在長(zhǎng)達(dá)十余年的傳播與發(fā)展過(guò)程中，低空經(jīng)濟(jì)的理論內(nèi)涵和實(shí)踐外延經(jīng)歷了一個(gè)演變過(guò)程?？傮w來(lái)看，其概念演變大致可以劃分為三個(gè)階段。

第一階段為2009—2010年。在此階段，低空經(jīng)濟(jì)的理論內(nèi)涵主要圍繞通用航空及其應(yīng)用展開(kāi)，更加強(qiáng)調(diào)低空空域資源的開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)價(jià)值的開(kāi)發(fā)，聚焦航空器飛行及相關(guān)服務(wù)活動(dòng)。低空經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐外延則主要集中于通用航空器（如小型飛機(jī)、直升機(jī)）的飛行培訓(xùn)、航空攝影和農(nóng)林噴灑等傳統(tǒng)應(yīng)用場(chǎng)景，整體發(fā)展場(chǎng)景單一。在這一階段，低空經(jīng)濟(jì)的理論內(nèi)涵被界定為一種依托通用航空機(jī)場(chǎng)設(shè)備、低空空域資源和運(yùn)營(yíng)服務(wù)體系，通過(guò)通用航空服務(wù)行為或航空制造活動(dòng)，利用通用航空產(chǎn)業(yè)園區(qū)的集聚效應(yīng)，引導(dǎo)資本、信息、技術(shù)、人口等生產(chǎn)要素向園區(qū)集中，從而形成以產(chǎn)業(yè)園區(qū)為中心、具有不同程度通用航空關(guān)聯(lián)性的產(chǎn)業(yè)集群的新興經(jīng)濟(jì)形態(tài)[2。低空經(jīng)濟(jì)主要包括三個(gè)核心要素：低空空域、通用航空機(jī)場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)。低空經(jīng)濟(jì)涵蓋航空制造、航空運(yùn)營(yíng)、航空物流、國(guó)際商務(wù)會(huì)展、康體娛樂(lè)與休閑餐飲、金融保險(xiǎn)等六大產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。

第二階段為2010—2020年。在此階段，低空經(jīng)濟(jì)作為一個(gè)相對(duì)邊緣的概念，被直接提及的頻率較低。然而，在涉及低空空域開(kāi)發(fā)與利用的相關(guān)討論中，其理論內(nèi)涵已逐步擴(kuò)展，開(kāi)始涵蓋以低空空域?yàn)橐劳?、多元化發(fā)展的航空經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，并強(qiáng)調(diào)技術(shù)進(jìn)步和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)下的產(chǎn)業(yè)融合。無(wú)人機(jī)技術(shù)的快速發(fā)展推動(dòng)了其在多個(gè)領(lǐng)域的應(yīng)用，標(biāo)志著低空經(jīng)濟(jì)正從傳統(tǒng)通用航空向更加廣泛的技術(shù)融合型經(jīng)濟(jì)形態(tài)演進(jìn)。在實(shí)踐外延方面，低空經(jīng)濟(jì)的范圍已不再局限于通用航空的傳統(tǒng)領(lǐng)域，而是進(jìn)一步涵蓋了無(wú)人機(jī)制造、飛控系統(tǒng)研發(fā)、物流配送和環(huán)境監(jiān)測(cè)等多個(gè)新興領(lǐng)域，應(yīng)用場(chǎng)景也由單一的公務(wù)飛行拓展至消費(fèi)級(jí)和工業(yè)級(jí)無(wú)人機(jī)的廣泛應(yīng)用。例如，2016年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確將無(wú)人機(jī)納入通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，提出優(yōu)化低空空域管理機(jī)制。這一政策舉措標(biāo)志著無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)正式進(jìn)入低空經(jīng)濟(jì)的發(fā)展范疇，成為推動(dòng)低空經(jīng)濟(jì)理論內(nèi)涵演變的重要節(jié)點(diǎn)。

第三階段為2020年至今。隨著國(guó)家戰(zhàn)略層面對(duì)低空經(jīng)濟(jì)的明確定位，中國(guó)將低空經(jīng)濟(jì)列為經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長(zhǎng)點(diǎn)，社會(huì)各界對(duì)低空經(jīng)濟(jì)的認(rèn)知水平顯著提升，低空經(jīng)濟(jì)的理論內(nèi)涵和實(shí)踐外延也進(jìn)一步深化和拓展。在理論內(nèi)涵方面，低空經(jīng)濟(jì)被重新界定為以低空空域?yàn)槠脚_(tái)的綜合性經(jīng)濟(jì)形態(tài)，融合了航空運(yùn)輸、制造業(yè)、服務(wù)業(yè)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)等多個(gè)領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)以新質(zhì)生產(chǎn)力為核心驅(qū)動(dòng)力，并突出低空空域資源的戰(zhàn)略性與稀缺性價(jià)值，更關(guān)注多要素協(xié)同與技術(shù)創(chuàng)新的深度融合。例如，賽迪研究院在2024年發(fā)布的《中國(guó)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究報(bào)告（2024）》將低空經(jīng)濟(jì)的理論內(nèi)涵確定為：以低空飛行活動(dòng)為核心，以無(wú)人駕駛、低空智聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)構(gòu)成的新質(zhì)生產(chǎn)力與空域、市場(chǎng)等要素相互作用，帶動(dòng)低空基礎(chǔ)設(shè)施、低空飛行器制造、低空運(yùn)營(yíng)服務(wù)和低空飛行保障等領(lǐng)域協(xié)同發(fā)展的綜合性經(jīng)濟(jì)形態(tài)[8]。這一理論內(nèi)涵系統(tǒng)概括了當(dāng)前階段低空經(jīng)濟(jì)的核心特征與發(fā)展路徑，為后續(xù)政策制定與學(xué)術(shù)研究提供了重要參考。在實(shí)踐外延方面，低空經(jīng)濟(jì)的應(yīng)用范圍顯著擴(kuò)展，不僅涵蓋eVTOL、UAM、低空旅游和應(yīng)急救援等新興業(yè)態(tài)，還將低空空域管理平臺(tái)、5G導(dǎo)航等數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施納入其中，體現(xiàn)出對(duì)技術(shù)支撐體系和智能化發(fā)展的高度重視。

低空經(jīng)濟(jì)作為一個(gè)在實(shí)踐中逐步提煉和發(fā)展的概念，其理論內(nèi)涵演變與技術(shù)進(jìn)步及實(shí)踐深化密切相關(guān)。最初，低空經(jīng)濟(jì)主要涵蓋與通用航空相關(guān)的產(chǎn)業(yè)和活動(dòng)，其理論內(nèi)涵較為狹窄，聚焦傳統(tǒng)低空飛行服務(wù)與資源利用。然而，隨著無(wú)人機(jī)、eVTOL和UAM等新興技術(shù)的不斷成熟，以及低空旅游、應(yīng)急救援等新型應(yīng)用場(chǎng)景的拓展，相關(guān)實(shí)踐成果不斷涌現(xiàn)，低空經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐外延持續(xù)擴(kuò)展，理論內(nèi)涵也在不斷豐富完善。可以預(yù)見(jiàn)，隨著新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的深人推進(jìn)，低空經(jīng)濟(jì)所涵蓋的技術(shù)體系、產(chǎn)業(yè)形態(tài)和商業(yè)模式將進(jìn)一步豐富，其概念邊界也將在動(dòng)態(tài)演變中不斷調(diào)整與拓展。未來(lái)，低空經(jīng)濟(jì)有望在融合更多前沿技術(shù)與跨領(lǐng)域資源的基礎(chǔ)上，形成更加多元、綜合的發(fā)展格局，成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要增長(zhǎng)極。

（三）低空經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀

從全球視角來(lái)看，目前低空經(jīng)濟(jì)仍處于培育和發(fā)展階段。然而，隨著相關(guān)技術(shù)的日益成熟和應(yīng)用場(chǎng)景的不斷擴(kuò)展，其發(fā)展前景極為可觀。根據(jù)前瞻研究院的估計(jì)，2024年，全球低空經(jīng)濟(jì)核心產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)規(guī)模已達(dá)到2.3萬(wàn)億元，預(yù)計(jì)在未來(lái)五年內(nèi)將增長(zhǎng)至約4萬(wàn)億元。預(yù)計(jì)2024—2029年的復(fù)合年增長(zhǎng)率（CAGR）為 12% 。在地域分布上，北美地區(qū)占據(jù)全球低空經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的最大份額，占比超過(guò) 40% ；亞太地區(qū)緊隨其后，市場(chǎng)份額約為 32% ；歐洲則以大約 18% 的市場(chǎng)份額位列第三；拉丁美洲和非洲地區(qū)的市場(chǎng)份額分別為 5% 和 3% [9]。

聚焦中國(guó)市場(chǎng)，根據(jù)賽迪研究院的估計(jì)，2023年，中國(guó)低空經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)規(guī)模約為5059.5億元，2024年增長(zhǎng)至約6702.5億元，其中低空航空器制造與低空運(yùn)營(yíng)服務(wù)占據(jù)了市場(chǎng)總規(guī)模的大約55% ，間接帶動(dòng)產(chǎn)生的其他領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)貢獻(xiàn)接近 40% [10]。隨著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的完善、研發(fā)投入的增長(zhǎng)和政策支持的加強(qiáng)，2025年，低空企業(yè)的商業(yè)化進(jìn)程將進(jìn)一步加速，產(chǎn)業(yè)鏈也將更加完善，整個(gè)低空經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)規(guī)模有望達(dá)到8591.7億元。這表明無(wú)論是在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展方面，還是在帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，低空經(jīng)濟(jì)都將發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。

二、低空經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管難題

盡管低空經(jīng)濟(jì)潛力巨大，但其發(fā)展仍受制于基礎(chǔ)設(shè)施滯后、應(yīng)用場(chǎng)景有限和服務(wù)成本高昂等現(xiàn)實(shí)難題，其中監(jiān)管體系的滯后問(wèn)題尤為突出。低空經(jīng)濟(jì)具有技術(shù)密集、跨領(lǐng)域融合和環(huán)境復(fù)雜等特征，對(duì)現(xiàn)有監(jiān)管體制構(gòu)成多維挑戰(zhàn)。若現(xiàn)行制度無(wú)法契合其發(fā)展特性，未能在“放管結(jié)合”的原則下建立有效的激勵(lì)與約束機(jī)制，則可能引發(fā)安全風(fēng)險(xiǎn)與信任危機(jī)。因此，應(yīng)增強(qiáng)制度供給的前瞻性與系統(tǒng)性，構(gòu)建科學(xué)高效的治理體系，保障低空經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展。

（一）空域安全與運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)

隨著低空經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，無(wú)人機(jī)等低空飛行器的活動(dòng)日益頻繁，由此帶來(lái)的空域安全與運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題逐漸成為社會(huì)關(guān)注焦點(diǎn)。一方面，由于這些飛行器的密集使用，空中碰撞和墜機(jī)等事故的發(fā)生次數(shù)顯著增加。根據(jù)歐洲航空安全局的數(shù)據(jù)，2024年，歐盟共記錄了12起相關(guān)事故，其中兩次涉及載人飛機(jī)，并導(dǎo)致一名人員死亡[11]。2015—2020年，美國(guó)發(fā)生了4250起與無(wú)人機(jī)相關(guān)的傷害事件[12]。盡管國(guó)內(nèi)缺乏明確的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，但多起無(wú)人機(jī)墜毀傷人的事故報(bào)道引起了社會(huì)廣泛關(guān)注。另一方面，未經(jīng)授權(quán)的“黑飛”行為和無(wú)人機(jī)侵入機(jī)場(chǎng)空域等事件頻發(fā)，對(duì)航空安全構(gòu)成了直接威脅。美國(guó)聯(lián)邦航空管理局的報(bào)告指出，幾乎每個(gè)月都會(huì)發(fā)生上百起無(wú)人機(jī)非法進(jìn)入機(jī)場(chǎng)或限制空域的事件，其中相當(dāng)一部分涉及“黑飛”行為[13]。在國(guó)內(nèi)，雖然沒(méi)有專門統(tǒng)計(jì)“黑飛”的數(shù)據(jù)，但關(guān)于低空飛行器在禁飛區(qū)飛行、禁飛時(shí)間飛行和未經(jīng)批準(zhǔn)飛行等情況的報(bào)道屢見(jiàn)不鮮，“黑飛”顯然對(duì)航空安全造成了重大威脅。此外，傳統(tǒng)上由軍方主導(dǎo)的低空空域，在開(kāi)放民用的過(guò)程中如何實(shí)現(xiàn)協(xié)同管理，避免安全事故，也成為低空經(jīng)濟(jì)治理的關(guān)鍵議題之一。在這種背景下，設(shè)計(jì)出能夠維護(hù)空域安全、降低運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)制度，已成為監(jiān)管者面臨的難題。這不僅需要跨部門的合作與協(xié)調(diào)，還需要制定全面的政策框架來(lái)確保低空經(jīng)濟(jì)的健康有序發(fā)展。

（二）隱私侵權(quán)與社會(huì)信任

低空經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在帶來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與技術(shù)進(jìn)步的同時(shí)，也可能引發(fā)更為復(fù)雜的隱私侵權(quán)問(wèn)題。當(dāng)無(wú)人機(jī)搭載高清攝像設(shè)備在城市上空飛行時(shí)，極有可能捕捉到個(gè)人住所、活動(dòng)軌跡等敏感信息。如果缺乏明確的隱私保護(hù)法規(guī)和有效的監(jiān)管機(jī)制，公眾的隱私權(quán)將面臨較大風(fēng)險(xiǎn)。已有不少學(xué)術(shù)研究將無(wú)人機(jī)的廣泛應(yīng)用稱為無(wú)人機(jī)人侵[14]，并將“被無(wú)人機(jī)監(jiān)視或跟蹤”列為一種新型的隱私侵權(quán)行為。圍繞此類侵權(quán)行為，已發(fā)生多起糾紛，反映出公眾對(duì)此類問(wèn)題的高度關(guān)注。例如，在美國(guó)肯塔基州的伯格斯訴梅雷迪思案中，當(dāng)?shù)鼐用衩防椎纤及l(fā)現(xiàn)一架無(wú)人機(jī)在其住宅后院上空盤旋，飛行高度低于400英尺。梅雷迪思懷疑該無(wú)人機(jī)正在對(duì)其家人進(jìn)行偷拍，遂使用獵槍將其擊落。隨后，無(wú)人機(jī)所有者伯格斯以侵犯私人財(cái)產(chǎn)權(quán)為由提起訴訟。法院最終認(rèn)定，伯格斯的無(wú)人機(jī)雖未違反美國(guó)聯(lián)邦航空管理局規(guī)定的最低飛行高度限制，但其飛越私人領(lǐng)地的行為侵犯了梅雷迪思合理的隱私預(yù)期，因而擊落無(wú)人機(jī)屬于正當(dāng)防衛(wèi)，駁回了原告的賠償請(qǐng)求。在國(guó)內(nèi)，雖然尚未出現(xiàn)如此激烈沖突的案件，但涉及無(wú)人機(jī)偷拍和非法跟蹤等侵犯隱私的行為也屢見(jiàn)不鮮，這些情況表明，公眾和社會(huì)各界對(duì)相關(guān)法律制度建設(shè)有著迫切需求。

值得注意的是，在無(wú)人機(jī)侵犯隱私的案例中，部分事件涉及公權(quán)力機(jī)構(gòu)的使用問(wèn)題，進(jìn)一步引發(fā)了公眾對(duì)政府監(jiān)控行為的質(zhì)疑，產(chǎn)生了社會(huì)信任危機(jī)。例如，2025年，在美國(guó)加利福尼亞州索諾瑪縣的一起案件中，當(dāng)?shù)貓?zhí)法部門用于住宅違法監(jiān)督的無(wú)人機(jī)在過(guò)去六年中執(zhí)行了超過(guò)700次飛行任務(wù)，累計(jì)拍攝了5600多張民宅圖像，其中包括大量游泳池、浴室等私密區(qū)域的畫面，且未獲得授權(quán)[15]。此類公權(quán)力機(jī)構(gòu)利用無(wú)人機(jī)侵入私人空間的行為，不僅挑戰(zhàn)了個(gè)體隱私權(quán)，也極易引發(fā)社會(huì)對(duì)政府濫用技術(shù)手段的擔(dān)憂，進(jìn)而削弱了公眾對(duì)政府的信任。

綜上所述，隨著低空經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，如何在促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新與保障公民基本權(quán)利之間實(shí)現(xiàn)平衡，已成為政策制定者和監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須面對(duì)的重要課題。建立完善的隱私保護(hù)機(jī)制，特別是對(duì)公共部門使用無(wú)人機(jī)的規(guī)范與監(jiān)督，是確保低空經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵前提之一。

（三）數(shù)據(jù)主權(quán)與國(guó)家安全

低空經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不僅為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供了新的機(jī)遇，也引發(fā)了關(guān)于數(shù)據(jù)主權(quán)與國(guó)家安全的重要討論。近年來(lái)，全球范圍內(nèi)頻繁出現(xiàn)無(wú)人機(jī)飛越關(guān)鍵敏感地點(diǎn)、軍事目標(biāo)區(qū)域或重要設(shè)施，并進(jìn)行地理影像采集、測(cè)繪及其他敏感信息搜集的現(xiàn)象，引起了各國(guó)政府的高度警覺(jué)。值得注意的是，部分低空飛行器的攝像服務(wù)由境外供應(yīng)商提供，這意味著其所收集的數(shù)據(jù)可能在第一時(shí)間被傳送至境外服務(wù)器。相較于傳統(tǒng)的間諜活動(dòng)，這種新型的信息搜集方式可能導(dǎo)致更大規(guī)模的數(shù)據(jù)泄露風(fēng)險(xiǎn)，其潛在后果也更為嚴(yán)重。

為應(yīng)對(duì)此類新型安全威脅，世界各國(guó)紛紛通過(guò)立法手段加強(qiáng)對(duì)低空飛行器的監(jiān)管。在中國(guó)，《無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例》第三十四條規(guī)定，禁止利用無(wú)人駕駛航空器進(jìn)行違法拍攝軍事設(shè)施、軍工設(shè)施或者其他涉密場(chǎng)所。《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》第三十一條規(guī)定，關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)者在中華人民共和國(guó)境內(nèi)運(yùn)營(yíng)中收集和產(chǎn)生的重要數(shù)據(jù)如果要出境，需要符合《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》的規(guī)定。然而，即便有了上述法律框架，相關(guān)的安全隱患仍未完全消除。由此可見(jiàn)，在促進(jìn)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，如何有效平衡數(shù)據(jù)流動(dòng)的便利性與維護(hù)國(guó)家安全之間的關(guān)系，成為未來(lái)低空經(jīng)濟(jì)監(jiān)管亟待解決的核心問(wèn)題之一。

（四）法律空白與監(jiān)管滯后

低空經(jīng)濟(jì)作為一個(gè)新興領(lǐng)域，其發(fā)展仍處于探索階段，現(xiàn)行航空法律體系與空域管理體制對(duì)其規(guī)范相對(duì)滯后，專門針對(duì)低空經(jīng)濟(jì)的法律法規(guī)亦不健全，由此在一定程度上形成了法律空白。當(dāng)前，多數(shù)國(guó)家對(duì)低空飛行活動(dòng)的監(jiān)管仍沿用適用于有人駕駛航空器的模式，審批流程繁瑣、周期長(zhǎng)，難以適應(yīng)無(wú)人機(jī)數(shù)量龐大、分布廣泛和機(jī)動(dòng)性強(qiáng)等特點(diǎn)。此外，在超低空空域權(quán)屬界定、無(wú)人機(jī)飛越他人土地的合法性等基礎(chǔ)性法律問(wèn)題上，現(xiàn)有法律體系亦缺乏明確規(guī)定，導(dǎo)致在相關(guān)糾紛發(fā)生時(shí)存在“無(wú)法可依”的困境。以美國(guó)為例，在2016年之前，聯(lián)邦層面尚未出臺(tái)針對(duì)小型無(wú)人機(jī)的系統(tǒng)性法規(guī)。雖然此后通過(guò)一系列司法判例和政策調(diào)整逐步建立起監(jiān)管框架，但面對(duì)快速發(fā)展的低空經(jīng)濟(jì)形態(tài)，現(xiàn)行規(guī)則在靈活性與前瞻性方面仍顯不足，難以有效應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的技術(shù)和應(yīng)用場(chǎng)景。

在中國(guó)，低空經(jīng)濟(jì)相關(guān)法律制度同樣面臨標(biāo)準(zhǔn)缺失的問(wèn)題。例如，無(wú)人機(jī)空域分類標(biāo)準(zhǔn)、飛行許可條件和飛行數(shù)據(jù)監(jiān)管規(guī)則等關(guān)鍵制度尚未建立，嚴(yán)重制約了低空經(jīng)濟(jì)的規(guī)范化發(fā)展。與此同時(shí)，中國(guó)的低空經(jīng)濟(jì)監(jiān)管還存在“多頭管理”現(xiàn)象，國(guó)家層面主要由中國(guó)民用航空局負(fù)責(zé)，而在地方層面，則可能涉及公安、空軍和應(yīng)急管理等多個(gè)部門。缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制會(huì)導(dǎo)致跨區(qū)域飛行審批流程繁瑣、行政效率低下。如何在“多頭管理”的體制下實(shí)現(xiàn)有效的協(xié)同治理，目前尚缺乏清晰的制度安排。

低空經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管者不僅需要應(yīng)對(duì)飛行安全、隱私保護(hù)和數(shù)據(jù)安全等多重挑戰(zhàn)，還需面對(duì)法律制度供給不足所帶來(lái)的現(xiàn)實(shí)障礙。這要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)在堅(jiān)持底線思維的同時(shí)，解放思想、實(shí)事求是，積極探索監(jiān)管理念與工具的創(chuàng)新路徑，依據(jù)低空經(jīng)濟(jì)的發(fā)展特征與運(yùn)行規(guī)律，構(gòu)建一套兼具前瞻性、適應(yīng)性和可操作性的監(jiān)管體系，為低空經(jīng)濟(jì)的健康有序發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的制度保障。

三、歐美低空經(jīng)濟(jì)監(jiān)管模式的比較

在探索適合中國(guó)的低空經(jīng)濟(jì)監(jiān)管模式時(shí)，其他國(guó)家或地區(qū)的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)無(wú)疑能夠提供諸多有益啟示。本文主要介紹歐盟和美國(guó)在低空經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的監(jiān)管實(shí)踐，并對(duì)歐美監(jiān)管模式的異同進(jìn)行對(duì)比分析。

（一）歐盟的低空經(jīng)濟(jì)監(jiān)管實(shí)踐

歐盟在低空經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域采取了一種自上而下、前瞻性的監(jiān)管模式，其核心特征在于統(tǒng)一立法和統(tǒng)籌各個(gè)機(jī)構(gòu)的作用，特別強(qiáng)調(diào)事前規(guī)則制定和全面風(fēng)險(xiǎn)管理。該監(jiān)管體系由歐盟統(tǒng)一立法，歐洲航空安全局主導(dǎo)實(shí)施，以U-space空中交通管理系統(tǒng)為主要框架，并通過(guò)《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》等法律保障隱私和數(shù)據(jù)安全，體現(xiàn)出高度的一致性。

1.歐盟統(tǒng)一立法與歐洲航空安全局主導(dǎo)

在構(gòu)建低空經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)制體系方面，歐盟采用了統(tǒng)一立法的方式，確立了各成員國(guó)一致遵循的無(wú)人機(jī)運(yùn)行規(guī)則。2018年，根據(jù)更新后的《航空安全基本條例》，歐盟已將幾乎所有類型的民用無(wú)人機(jī)納入歐洲航空安全局的監(jiān)管框架內(nèi)，此舉標(biāo)志著對(duì)原先分散于各成員國(guó)管理之下的小型無(wú)人機(jī)實(shí)施了系統(tǒng)化的集中管控。隨后，歐盟委員會(huì)發(fā)布了《無(wú)人機(jī)操作規(guī)則》《無(wú)人機(jī)產(chǎn)品技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》等法規(guī)，2020年7月在全歐盟范圍內(nèi)生效。這些努力共同構(gòu)成了一個(gè)統(tǒng)一的無(wú)人機(jī)規(guī)則體系。根據(jù)《無(wú)人機(jī)操作規(guī)則》，無(wú)人機(jī)操作被劃分為開(kāi)放、特定和認(rèn)證三類，針對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)設(shè)定了相應(yīng)的操作要求和審批程序。統(tǒng)一的法規(guī)確保了歐盟各成員國(guó)對(duì)無(wú)人機(jī)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)一致，消除了之前各國(guó)標(biāo)準(zhǔn)不一的局面。歐洲航空安全局作為歐盟層面的航空監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定無(wú)人機(jī)和城市空中交通的安全標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證規(guī)范，并協(xié)調(diào)各國(guó)民航主管部門執(zhí)行。

歐盟采用的前置立法、統(tǒng)一監(jiān)管模式為產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新提供了穩(wěn)定且清晰的規(guī)則環(huán)境。對(duì)于企業(yè)而言，這種模式顯著降低了因各國(guó)不同規(guī)則而產(chǎn)生的合規(guī)成本，促進(jìn)了新技術(shù)的跨國(guó)應(yīng)用和市場(chǎng)規(guī)?；男纬伞＿@不僅有助于推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新，也為低空經(jīng)濟(jì)的健康有序發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

2.U-space前沿空中交通管理系統(tǒng)

所謂U-space，是歐盟為確保無(wú)人機(jī)、eVTOL等低空飛行器在低空空域內(nèi)的安全與高效運(yùn)行而專門設(shè)計(jì)的空中交通管理系統(tǒng)。2017年，《U-space藍(lán)圖》正式發(fā)布，該藍(lán)圖詳細(xì)闡述了U-space愿景、架構(gòu)和服務(wù)的分階段實(shí)施計(jì)劃。根據(jù)該藍(lán)圖，U-space的實(shí)施分為U1至U4四個(gè)階段[16]。U1階段旨在提供基礎(chǔ)服務(wù)，重點(diǎn)包括電子注冊(cè)、電子識(shí)別和電子圍欄等基本功能；U2階段側(cè)重于提供初始服務(wù)，主要支持無(wú)人機(jī)運(yùn)營(yíng)管理，如飛行規(guī)劃、追蹤，以及與傳統(tǒng)空中交通管理系統(tǒng)的交互；U3階段致力于提供高級(jí)服務(wù)，針對(duì)交通密集區(qū)域提供復(fù)雜操作的支持，如沖突監(jiān)測(cè)、自動(dòng)監(jiān)控和避障功能；U4階段的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)全面服務(wù)，旨在使無(wú)人機(jī)和U-space系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)高度自動(dòng)化、互聯(lián)化和數(shù)字化。2018年7月，歐盟通過(guò)了《歐盟第2018/1139號(hào)條例》，為無(wú)人機(jī)監(jiān)管奠定了基礎(chǔ)，該條例將歐洲航空安全局的監(jiān)管權(quán)限擴(kuò)展至所有民用無(wú)人機(jī)。2021年，歐盟進(jìn)一步通過(guò)了一系列關(guān)于U-space的法規(guī)。歐洲航空安全局不僅牽頭制定了U-space的實(shí)施框架和技術(shù)指導(dǎo)文件，還與超過(guò)30個(gè)國(guó)家的航空主管機(jī)構(gòu)和業(yè)界專家合作，共同制定了詳細(xì)的合規(guī)程序和指導(dǎo)文件。自2023年起，歐洲航空安全局開(kāi)始認(rèn)證首批U-space服務(wù)提供商，并指定U-space空域，為歐盟各成員國(guó)推廣U-space運(yùn)營(yíng)做好準(zhǔn)備。

截至目前， ??U -space藍(lán)圖》中的U1階段和U2階段已在多個(gè)歐盟成員國(guó)成功實(shí)施。U3階段在2025年逐步展開(kāi)，到2035年，預(yù)計(jì)歐盟將全面實(shí)現(xiàn)U4階段的目標(biāo)。U-space的成功實(shí)踐體現(xiàn)了歐盟“安全第一、服務(wù)配套”的監(jiān)管理念，為全球其他國(guó)家探索無(wú)人機(jī)交通管理提供了寶貴的范例。

3.隱私和數(shù)據(jù)安全納入監(jiān)管重點(diǎn)

與歐盟重視數(shù)據(jù)隱私保護(hù)的法律環(huán)境一致，歐盟在低空經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的監(jiān)管也非常強(qiáng)調(diào)個(gè)人隱私和數(shù)據(jù)安全問(wèn)題。在歐盟，任何低空飛行器在運(yùn)行過(guò)程中若涉及個(gè)人數(shù)據(jù)的收集和處理，均需嚴(yán)格遵守《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》的規(guī)定。自2018年起實(shí)施的《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》為無(wú)人機(jī)運(yùn)營(yíng)者設(shè)定了嚴(yán)格的義務(wù)，包括但不限于合法獲取被拍攝者的同意、限定數(shù)據(jù)使用目的、采取技術(shù)措施減少對(duì)無(wú)關(guān)人員的拍攝，并在特定情況下進(jìn)行數(shù)據(jù)保護(hù)影響評(píng)估等方面。為了幫助相關(guān)方遵守法律法規(guī)，歐洲航空安全局發(fā)布了專門的無(wú)人機(jī)隱私守則和數(shù)據(jù)保護(hù)影響評(píng)估指南，指導(dǎo)無(wú)人機(jī)用戶如何落實(shí)“隱私設(shè)計(jì)”“最小數(shù)據(jù)收集”等原則。例如，歐洲航空安全局建議無(wú)人機(jī)制造商在產(chǎn)品設(shè)計(jì)階段就考慮安裝隱私濾鏡或限制攝像范圍等功能，以降低潛在的隱私風(fēng)險(xiǎn)。

歐盟將隱私保護(hù)和安全監(jiān)管并列為無(wú)人機(jī)治理的重點(diǎn)，體現(xiàn)了其監(jiān)管模式的綜合性。在低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，歐盟不僅關(guān)注空域安全和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也強(qiáng)調(diào)對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)。這種平衡有助于提升公眾對(duì)無(wú)人機(jī)應(yīng)用的信任度，從而為產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)期健康發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

4.前瞻性政策與創(chuàng)新支持

歐盟以其嚴(yán)格的監(jiān)管著稱，同時(shí)在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新方面給予了大力支持，這一點(diǎn)在低空經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管實(shí)踐中尤為明顯。從戰(zhàn)略層面來(lái)看，2022年，歐盟委員會(huì)發(fā)布了《無(wú)人機(jī)戰(zhàn)略 2.0? ，其描繪了歐盟的無(wú)人機(jī)發(fā)展愿景。為實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標(biāo)，歐盟積極推動(dòng)相關(guān)立法，爭(zhēng)取法律和資金的支持，促進(jìn)了低空經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在研發(fā)支持方面，通過(guò)“地平線歐洲”計(jì)劃，歐盟資助了多個(gè)無(wú)人機(jī)項(xiàng)目和UAM項(xiàng)目，極大地推動(dòng)了這些技術(shù)的發(fā)展。在規(guī)則制定方面，歐洲航空安全局與產(chǎn)業(yè)界合作開(kāi)展試點(diǎn)項(xiàng)目，根據(jù)實(shí)際操作情況及時(shí)調(diào)整監(jiān)管規(guī)則，確保監(jiān)管政策能夠適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求。

綜上所述，歐盟在低空經(jīng)濟(jì)監(jiān)管中更注重通過(guò)完善的立法來(lái)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的規(guī)范化發(fā)展，同時(shí)強(qiáng)調(diào)在保障安全和隱私的前提下?tīng)I(yíng)造良好的創(chuàng)新環(huán)境。這種統(tǒng)一的監(jiān)管模式不僅提升了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的明確性和穩(wěn)定性，還有效促進(jìn)了技術(shù)創(chuàng)新和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。通過(guò)這種方式，歐盟在保障公共利益的同時(shí)，為低空經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。這一經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)及其他國(guó)家探索低空經(jīng)濟(jì)的協(xié)同治理路徑具有重要的參考價(jià)值。

（二）美國(guó)的低空經(jīng)濟(jì)監(jiān)管實(shí)踐

美國(guó)低空經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管采取了與歐盟截然不同的模式。這種模式的主要特征可以概括為聯(lián)邦主導(dǎo)、訴訟驅(qū)動(dòng)和漸進(jìn)調(diào)整?？傮w來(lái)看，美國(guó)的監(jiān)管模式體現(xiàn)出一定的被動(dòng)性和碎片化，在鼓勵(lì)創(chuàng)新與維護(hù)安全之間尋求平衡，其“后置”調(diào)整的特點(diǎn)尤為顯著。

1.聯(lián)邦航空管理局主導(dǎo)的安全規(guī)制與漸進(jìn)立法

聯(lián)邦航空管理局是美國(guó)航空領(lǐng)域的核心監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)低空經(jīng)濟(jì)的管理重點(diǎn)在于保障航空安全。長(zhǎng)期以來(lái)，美國(guó)遵循了“先發(fā)展、后規(guī)范”的思路。在低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段，聯(lián)邦航空管理局對(duì)小型無(wú)人機(jī)等飛行器主要采取豁免政策。2016年，美國(guó)首次制定了針對(duì)小型無(wú)人機(jī)商業(yè)飛行的通用規(guī)則——《聯(lián)邦航空條例第107部分》（FederalAviationRegulations Part107 ，以下簡(jiǎn)稱Part107）。Part107的規(guī)定相對(duì)寬松，僅要求無(wú)人機(jī)重量不超過(guò)55磅（約25公斤）、視距內(nèi)飛行、晝間運(yùn)行等基本條件，并未強(qiáng)制要求無(wú)人機(jī)注冊(cè)或飛行員執(zhí)照。顯然，這一規(guī)則的主要目的是降低準(zhǔn)入門檻，促進(jìn)創(chuàng)新和發(fā)展。

隨著 Part107 的實(shí)施，美國(guó)無(wú)人機(jī)應(yīng)用迅速普及，許多問(wèn)題也隨之顯現(xiàn)，暴露出該規(guī)則的滯后性。例如， Part107 禁止超視距飛行和夜間飛行，但這些能力正是產(chǎn)業(yè)界所迫切需要的。因此，企業(yè)不得不逐案向聯(lián)邦航空管理局申請(qǐng)豁免或參與試點(diǎn)項(xiàng)目。為了回應(yīng)這些需求，聯(lián)邦航空管理局采取了漸進(jìn)修補(bǔ)的策略，通過(guò)一系列試點(diǎn)項(xiàng)目收集數(shù)據(jù)，并根據(jù)實(shí)際情況逐步調(diào)整政策。2019年和2021年，聯(lián)邦航空管理局兩次更新了相關(guān)規(guī)則，放寬了一些限制。直到2021年，聯(lián)邦航空管理局才開(kāi)始著手制定超視距飛行的新規(guī)草案，整體進(jìn)度相比歐盟明顯滯后。美國(guó)的這種監(jiān)管措施調(diào)整策略很好地體現(xiàn)了其立法上的后置性特點(diǎn)，即先讓市場(chǎng)進(jìn)行試錯(cuò)，通過(guò)實(shí)踐和試點(diǎn)積累經(jīng)驗(yàn)，再由監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際情況事后制定或修改規(guī)則。這種方法為產(chǎn)業(yè)發(fā)展留下了足夠的空間，使規(guī)則更符合實(shí)際需求。然而，這也導(dǎo)致了規(guī)則更新往往滯后于技術(shù)進(jìn)步，增加了企業(yè)的不確定性。

2.聯(lián)邦與州之間的監(jiān)管權(quán)協(xié)調(diào)及其困境

美國(guó)作為一個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家，其航空管理權(quán)主要由聯(lián)邦政府通過(guò)聯(lián)邦航空管理局行使，但州和地方政府也在無(wú)人機(jī)監(jiān)管中積極嘗試發(fā)揮其作用，從而在一定程度上引發(fā)了聯(lián)邦與州之間在監(jiān)管權(quán)限上的沖突。聯(lián)邦航空管理局一貫主張“從地面到太空的整個(gè)空域均屬于聯(lián)邦管轄范圍”，并在2015年明確表示，州和地方政府不得制定影響空域使用的無(wú)人機(jī)相關(guān)法規(guī)。然而，出于對(duì)隱私、公共安全等方面的考量，多個(gè)州已相繼出臺(tái)了上百項(xiàng)涉及無(wú)人機(jī)管理的地方性法律法規(guī)，內(nèi)容涵蓋對(duì)特定敏感區(qū)域的禁飛規(guī)定、禁止騷擾野生動(dòng)物、要求執(zhí)法部門使用無(wú)人機(jī)前必須獲得許可等。這些地方性法律法規(guī)有時(shí)與聯(lián)邦航空管理局的政策存在不一致，從而引發(fā)法律爭(zhēng)議。一個(gè)具有代表性的案例是辛格訴牛頓市案。該案中，馬薩諸塞州牛頓市出臺(tái)了一項(xiàng)無(wú)人機(jī)管理?xiàng)l例，包括要求本地注冊(cè)和禁止無(wú)人機(jī)飛越私人領(lǐng)地等內(nèi)容。聯(lián)邦法院最終裁定，這些條款與聯(lián)邦航空管理局的聯(lián)邦法規(guī)沖突，因而無(wú)效。此案確立了聯(lián)邦法規(guī)在無(wú)人機(jī)監(jiān)管中的優(yōu)先地位，但也未完全厘清州和地方政府是否可以在隱私等非空域管理領(lǐng)域制定額外規(guī)則，留下了立法上的模糊地帶。

為緩解聯(lián)邦與州之間在無(wú)人機(jī)監(jiān)管上的分歧，2023年，聯(lián)邦航空管理局發(fā)布了更新版《州和地方無(wú)人機(jī)法規(guī)指南》（以下簡(jiǎn)稱《指南》），試圖進(jìn)一步明確聯(lián)邦與州在低空經(jīng)濟(jì)管理中的職責(zé)劃分?！吨改稀分赋觯采婕翱沼蚴褂煤惋w行操作的立法，原則上歸聯(lián)邦政府統(tǒng)一管轄，同時(shí)也承認(rèn)，州和地方政府可在不影響空域運(yùn)行的前提下，依據(jù)現(xiàn)有權(quán)力管理本地事務(wù)。然而，這一指導(dǎo)文件并未從根本上解決聯(lián)邦與州之間的監(jiān)管體系不協(xié)調(diào)問(wèn)題。這種制度上的安排意味著，企業(yè)在不同州開(kāi)展無(wú)人機(jī)運(yùn)營(yíng)時(shí)，可能面臨差異化的監(jiān)管要求，并在實(shí)際操作中受到聯(lián)邦與州博弈的影響。由此產(chǎn)生的合規(guī)復(fù)雜性不僅增加了企業(yè)的運(yùn)營(yíng)成本，也可能帶來(lái)較高的法律風(fēng)險(xiǎn)。因此，如何在保障聯(lián)邦統(tǒng)一監(jiān)管的基礎(chǔ)上，合理界定州和地方政府的監(jiān)管邊界，仍是美國(guó)低空經(jīng)濟(jì)治理中亟待解決的重要問(wèn)題。

3.缺失的隱私和數(shù)據(jù)法律框架

在美國(guó)聯(lián)邦層面，目前尚未制定專門針對(duì)無(wú)人機(jī)隱私和數(shù)據(jù)安全的立法，這在低空經(jīng)濟(jì)監(jiān)管中留下了空白。盡管聯(lián)邦航空管理局負(fù)責(zé)航空安全，但其授權(quán)范圍并不涵蓋隱私保護(hù)。2015年，在聯(lián)邦航空管理局制定無(wú)人機(jī)規(guī)則時(shí)，包括電子隱私信息中心等在內(nèi)的多個(gè)民間團(tuán)體呼呼聯(lián)邦航空管理局納入隱私條款，但這一提議未被采納。由于聯(lián)邦層面缺乏專門的無(wú)人機(jī)隱私保護(hù)法律，美國(guó)的無(wú)人機(jī)隱私監(jiān)管主要依賴各州的立法。美國(guó)已有多個(gè)州針對(duì)無(wú)人機(jī)隱私問(wèn)題出臺(tái)了相關(guān)法律。例如，加利福尼亞州禁止使用無(wú)人機(jī)拍攝他人的私密活動(dòng)，弗吉尼亞州則規(guī)定執(zhí)法部門必須取得司法令狀后方可使用無(wú)人機(jī)。這些地方法律在一定程度上彌補(bǔ)了聯(lián)邦法律的不足。此外，一些通用的侵權(quán)法也可適用于涉及無(wú)人機(jī)的惡意行為，如侵犯隱私權(quán)等。然而，總體來(lái)看，美國(guó)在低空經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的隱私保護(hù)規(guī)定仍呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)，缺乏類似于歐盟《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》那樣的統(tǒng)一規(guī)范。這種狀況不僅可能損害公眾對(duì)無(wú)人機(jī)技術(shù)的信任，也使得企業(yè)在跨州運(yùn)營(yíng)時(shí)面臨復(fù)雜的合規(guī)挑戰(zhàn)。

在數(shù)據(jù)安全方面，美國(guó)對(duì)無(wú)人機(jī)數(shù)據(jù)外泄風(fēng)險(xiǎn)高度警惕，特別是來(lái)自所謂“敵對(duì)國(guó)家”的無(wú)人機(jī)。近年來(lái)，聯(lián)邦政府已陸續(xù)發(fā)布行政禁令，禁止政府機(jī)構(gòu)從“敵對(duì)國(guó)家”采購(gòu)無(wú)人機(jī)。部分州也通過(guò)立法，禁止使用公共資金購(gòu)買“敵對(duì)國(guó)家”生產(chǎn)的無(wú)人機(jī)。這些措施反映了美國(guó)對(duì)無(wú)人機(jī)數(shù)據(jù)主權(quán)的高度關(guān)注。然而，截至目前，美國(guó)尚未形成一套系統(tǒng)化的法律框架來(lái)約束無(wú)人機(jī)的數(shù)據(jù)安全管理。美國(guó)在隱私和數(shù)據(jù)治理方面的缺位與其強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)自主的理念密切相關(guān)。然而，隨著社會(huì)對(duì)無(wú)人機(jī)隱私事件關(guān)注度的上升，以及國(guó)家層面對(duì)數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)重視程度的提高，未來(lái)美國(guó)可能會(huì)制定聯(lián)邦層面的規(guī)則。這一趨勢(shì)不僅有助于提升公眾信任，也將為低空經(jīng)濟(jì)的健康有序發(fā)展提供更加堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。這也意味著美國(guó)需要在保障創(chuàng)新與維護(hù)公共利益之間找到新的平衡點(diǎn)，以應(yīng)對(duì)不斷變化的技術(shù)和社會(huì)需求。

4.訴訟推動(dòng)的監(jiān)管完善與競(jìng)爭(zhēng)治理

美國(guó)監(jiān)管模式的一個(gè)突出特點(diǎn)是訴訟在規(guī)則形成中扮演重要角色。在美國(guó)，由于立法更新滯后，各利益相關(guān)方常常通過(guò)訴訟來(lái)解決糾紛。特別是在低空經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，當(dāng)聯(lián)邦與地方權(quán)限發(fā)生沖突或遇到法律空白時(shí)，訴訟成為解決問(wèn)題的主要途徑。在涉及聯(lián)邦與地方權(quán)限沖突的案件中，當(dāng)事人通常訴諸法院尋求解決方案；當(dāng)涉及隱私等問(wèn)題時(shí)，訴訟也成為主要的爭(zhēng)議解決機(jī)制。尤其值得注意的是，隨著低空經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域技術(shù)的快速發(fā)展，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境發(fā)生了顯著變化，由此引發(fā)了大量的競(jìng)爭(zhēng)、反壟斷及知識(shí)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。在美國(guó)，這些問(wèn)題大多通過(guò)訴訟來(lái)解決。以大疆與歐特爾之間的多起訴訟為例，相關(guān)案件涵蓋了專利侵權(quán)、商業(yè)秘密和市場(chǎng)監(jiān)管等多個(gè)法律維度，許多爭(zhēng)議問(wèn)題暴露出當(dāng)前監(jiān)管體系在制度設(shè)計(jì)上仍存在缺失與不足。該系列案件的判決結(jié)果，為今后類似糾紛的處理提供了重要的司法參考，亦為企業(yè)應(yīng)對(duì)相關(guān)法律問(wèn)題提供了實(shí)踐指導(dǎo)。

此外，訴訟除了直接解決具體糾紛外，還在推動(dòng)相關(guān)法規(guī)的完善方面發(fā)揮了重要作用?！?018年聯(lián)邦航空管理局重新授權(quán)法》中的若干條款正是受到先前案例的啟發(fā)而制定的。授權(quán)執(zhí)法部門反制“黑飛”無(wú)人機(jī)的相關(guān)規(guī)定也源于之前的案例。這反映出美國(guó)在低空經(jīng)濟(jì)監(jiān)管領(lǐng)域存在一個(gè)顯著特點(diǎn)：相關(guān)法律往往在糾紛焦點(diǎn)顯現(xiàn)之后才得以出臺(tái)?？陀^來(lái)看，這種訴訟驅(qū)動(dòng)型的監(jiān)管模式使得監(jiān)管者能夠更好地平衡各方利益，從而制定出更為有效的法規(guī)。然而，這種方式也可能導(dǎo)致監(jiān)管缺乏穩(wěn)定性和前瞻性，增加了企業(yè)的不確定性。企業(yè)可能面臨不斷變化的法律環(huán)境，這對(duì)其長(zhǎng)期規(guī)劃和投資決策構(gòu)成了挑戰(zhàn)。

綜上所述，美國(guó)在低空經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的監(jiān)管模式體現(xiàn)出聯(lián)邦政策指導(dǎo)性較弱、地方監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一、制度建設(shè)總體上落后于實(shí)踐進(jìn)程的特點(diǎn)。盡管這種模式在產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期降低了監(jiān)管門檻，激發(fā)了創(chuàng)新活力，但也帶來(lái)了法規(guī)碎片化和不確定性等問(wèn)題。相比之下，歐盟采取了統(tǒng)一、穩(wěn)定和創(chuàng)新導(dǎo)向的監(jiān)管模式，兩者形成了鮮明對(duì)比。理解這兩種不同的監(jiān)管模式及其各自的優(yōu)勢(shì)和局限性，對(duì)于探索適合中國(guó)國(guó)情的低空經(jīng)濟(jì)監(jiān)管模式具有重要意義。

（三）歐美監(jiān)管模式的比較

歐盟和美國(guó)在低空經(jīng)濟(jì)監(jiān)管模式上的顯著差異不僅反映了兩者在監(jiān)管哲學(xué)上的不同取向，也受到各自制度環(huán)境的影響。通過(guò)對(duì)歐美低空經(jīng)濟(jì)監(jiān)管模式的比較分析，可以總結(jié)出三個(gè)關(guān)鍵差異。

1.立法方式：前置立法與后置調(diào)整

在低空經(jīng)濟(jì)相關(guān)立法方面，歐盟采取了“自上而下、前置規(guī)制”的立法方式。早在無(wú)人機(jī)大規(guī)模商業(yè)化應(yīng)用尚未普及之時(shí)，歐盟就通過(guò)歐洲委員會(huì)和歐洲航空安全局制定了詳盡的法規(guī)體系，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展設(shè)定了清晰的規(guī)則框架。這種前置立法確保了各利益相關(guān)方在創(chuàng)新探索時(shí)有明確的邊

界和標(biāo)準(zhǔn)，降低了試錯(cuò)成本。

美國(guó)更傾向于“先發(fā)展、后規(guī)范”的做法。美國(guó)的無(wú)人機(jī)規(guī)則往往是在產(chǎn)業(yè)應(yīng)用已經(jīng)廣泛推廣甚至出現(xiàn)具體問(wèn)題和法律訴訟之后才逐步完善。例如，美國(guó)的 Part107 直到技術(shù)成熟多年后才正式出臺(tái)，而關(guān)于超視距飛行的規(guī)定至今仍未完全明確。這種后置調(diào)整盡管在產(chǎn)業(yè)初期提供了較大的自由度，但當(dāng)問(wèn)題暴露時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)往往難以迅速作出反應(yīng)，從而影響了政策的有效性和及時(shí)性。歐盟由歐洲航空安全局統(tǒng)一制定并監(jiān)督，確保各成員國(guó)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)一致；在美國(guó)，聯(lián)邦與州級(jí)立法權(quán)的分散導(dǎo)致了規(guī)則的多樣性及潛在的沖突。此類問(wèn)題通常需要借助司法程序來(lái)明確和解決。因此，歐盟模式具有更高的穩(wěn)定性和明確性，美國(guó)模式則表現(xiàn)出靈活性與滯后性并存的特點(diǎn)。簡(jiǎn)而言之，歐盟是“立法先行，嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)”，而美國(guó)則是“寬松試驗(yàn)，問(wèn)題倒逼”。

2.監(jiān)管重點(diǎn)：綜合治理與安全優(yōu)先

歐盟將無(wú)人機(jī)監(jiān)管視為一個(gè)綜合治理課題，涵蓋安全、隱私保護(hù)、數(shù)據(jù)主權(quán)與安全、競(jìng)爭(zhēng)等方面。在安全方面，歐盟建立了嚴(yán)格的分類和認(rèn)證制度，以確保無(wú)人機(jī)運(yùn)行與其風(fēng)險(xiǎn)水平相匹配；在隱私保護(hù)方面，歐盟通過(guò)《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》等一般法規(guī)和歐洲航空安全局發(fā)布的系列指南，將數(shù)據(jù)保護(hù)納入日常監(jiān)管；在數(shù)據(jù)主權(quán)與安全方面，歐盟的法律規(guī)定，數(shù)據(jù)必須在歐盟境內(nèi)處理，并限制數(shù)據(jù)自由流動(dòng)，以保護(hù)隱私；在競(jìng)爭(zhēng)方面，歐盟通過(guò)統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則降低進(jìn)入壁壘，鼓勵(lì)各國(guó)企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)于可能的反競(jìng)爭(zhēng)行為，歐盟有明確的統(tǒng)一規(guī)則，采取事先預(yù)防為主、事后矯正為輔的策略。

相反，美國(guó)的監(jiān)管重點(diǎn)明顯偏向于安全。聯(lián)邦航空管理局投人大量精力制定空域規(guī)則、飛行許可和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，但對(duì)隱私保護(hù)幾乎未加介入，將其視為非本職事務(wù)而留白。在涉及隱私保護(hù)的問(wèn)題上，美國(guó)更多依賴各州立法和訴訟驅(qū)動(dòng)的事后調(diào)整。不同的制度安排產(chǎn)生的差異性結(jié)果是：歐盟公民在無(wú)人機(jī)使用過(guò)程中享有相對(duì)完善的隱私權(quán)利保護(hù)；在美國(guó)，由于相關(guān)監(jiān)管體系尚不健全，公眾往往對(duì)隱私風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)出更高的擔(dān)憂。在數(shù)據(jù)主權(quán)與安全方面，美國(guó)更多地從國(guó)家安全角度出發(fā)采取行政禁令，但缺乏系統(tǒng)性的數(shù)據(jù)法規(guī)。在競(jìng)爭(zhēng)方面，美國(guó)沒(méi)有采用類似的事前預(yù)防策略，而是更為強(qiáng)調(diào)事后矯正，只有當(dāng)壟斷或不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題出現(xiàn)時(shí)，反壟斷機(jī)構(gòu)或法院才會(huì)介入。

對(duì)比來(lái)看，歐盟的監(jiān)管重點(diǎn)更加多元化和均衡，體現(xiàn)了“安全與創(chuàng)新、隱私、安全共舉”的理念，而美國(guó)則是“安全優(yōu)先，其他方面逐步跟上”，在隱私等社會(huì)價(jià)值方面顯得滯后。

3.歐美在政策態(tài)度上的差異及其對(duì)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響（1）歐盟：審慎監(jiān)管下的積極鼓勵(lì)

歐盟通過(guò)嚴(yán)密的規(guī)則體系來(lái)控制風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)積極投入資源支持試點(diǎn)和技術(shù)研發(fā)，在規(guī)則框架內(nèi)盡可能為新技術(shù)、新模式提供發(fā)展空間。例如，歐盟允許成員國(guó)基于統(tǒng)一規(guī)則發(fā)放特許豁免，開(kāi)展城市無(wú)人機(jī)配送和空中出租車試驗(yàn)，并計(jì)劃到2030年在多個(gè)城市實(shí)現(xiàn)常規(guī)運(yùn)營(yíng)。這些舉措釋放了明確的鼓勵(lì)創(chuàng)新信號(hào)。歐盟官員多次重申，避免因監(jiān)管過(guò)度而阻礙無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展，并指出將依托《適航手冊(cè)》等軟性規(guī)制工具，根據(jù)技術(shù)演進(jìn)動(dòng)態(tài)調(diào)整現(xiàn)行限制性規(guī)定。

（2）美國(guó)：市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)下的被動(dòng)審慎

在低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期，美國(guó)盡量讓市場(chǎng)自由發(fā)展。當(dāng)?shù)涂战?jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)大后，政策逐漸趨于謹(jǐn)慎，并經(jīng)常以安全或安保為由暫緩某些創(chuàng)新的落地。例如，亞馬遜早在2013年就提出了無(wú)人機(jī)送貨計(jì)劃，但由于監(jiān)管審批緩慢，一直未能大范圍推行，反而在英國(guó)等國(guó)家率先試點(diǎn)。此外，聯(lián)邦航空管理局至今尚未全面放開(kāi)城市空域的無(wú)人機(jī)商業(yè)運(yùn)營(yíng)，多數(shù)新創(chuàng)項(xiàng)目只能在試點(diǎn)或豁免下小規(guī)模運(yùn)行。這表明美國(guó)監(jiān)管者對(duì)低空新業(yè)態(tài)采取了觀望和個(gè)案評(píng)估的態(tài)度，短期內(nèi)更傾向于穩(wěn)定發(fā)展而非大膽創(chuàng)新。這是因?yàn)槊绹?guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)肩負(fù)的法律責(zé)任使其傾向于保守。相反，歐盟憑借其統(tǒng)一的政治意志與廣泛的公眾共識(shí)，推動(dòng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在可控范圍內(nèi)承擔(dān)適度風(fēng)險(xiǎn)，從而在新興技術(shù)的發(fā)展與規(guī)制中掌握先發(fā)優(yōu)勢(shì)。

（3）對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度和格局的影響

歐美在監(jiān)管政策導(dǎo)向上的差異對(duì)低空經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度和格局產(chǎn)生了顯著影響。截至2025年，歐盟已出現(xiàn)多起無(wú)人機(jī)配送商業(yè)服務(wù)和空中出租車演示。相比之下，美國(guó)的低空經(jīng)濟(jì)實(shí)踐雖然起步較早，但相關(guān)項(xiàng)目因受制于法規(guī)仍進(jìn)展緩慢。這似乎印證了Portuese[17]的觀點(diǎn)：歐盟統(tǒng)一并以創(chuàng)新為導(dǎo)向的監(jiān)管模式推動(dòng)了無(wú)人機(jī)市場(chǎng)的活躍和競(jìng)爭(zhēng)，而美國(guó)監(jiān)管體系中存在的持續(xù)分歧與碎片化傾向則增加了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不確定性和障礙。

歐美低空經(jīng)濟(jì)監(jiān)管模式對(duì)比如表1所示。歐盟模式表現(xiàn)為統(tǒng)一、全面、前瞻、鼓勵(lì)，通過(guò)嚴(yán)密監(jiān)管贏得安全和公眾信任，但規(guī)則嚴(yán)明也意味著企業(yè)必須投人較高的合規(guī)成本。從長(zhǎng)期看，這種模式能夠更好地促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的有序創(chuàng)新。美國(guó)模式則表現(xiàn)為分散、局部、滯后、謹(jǐn)慎，給予創(chuàng)新更大的初始自由度，但缺乏統(tǒng)一規(guī)則導(dǎo)致后期協(xié)調(diào)困難、公眾顧慮增加。盡管這種模式初期能更快地推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新和應(yīng)用普及，但可能在某些方面延誤了新技術(shù)的大規(guī)模應(yīng)用。

表1歐美低空經(jīng)濟(jì)監(jiān)管模式對(duì)比

注：表格內(nèi)容由作者整理。

四、構(gòu)建中國(guó)低空經(jīng)濟(jì)協(xié)同治理路徑的政策建議

當(dāng)前，中國(guó)正積極推進(jìn)低空空域管理改革，并加快推動(dòng)通用航空、無(wú)人機(jī)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在此過(guò)程中，所面臨的一系列制度性、法律性和協(xié)調(diào)性問(wèn)題，與歐美國(guó)家在低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展中遇到的問(wèn)題具有高度相似性。因此，有必要在充分吸收國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國(guó)國(guó)情，在制度設(shè)計(jì)、法律法規(guī)、監(jiān)管協(xié)調(diào)、數(shù)據(jù)治理和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面提出系統(tǒng)性的政策建議。

（一）完善制度設(shè)計(jì)，明確職責(zé)分工

中國(guó)應(yīng)建立一個(gè)統(tǒng)籌高效、權(quán)責(zé)明晰的低空經(jīng)濟(jì)治理體制，以有效解決當(dāng)前存在的多頭管理、協(xié)調(diào)不暢等問(wèn)題。建議由國(guó)務(wù)院層面牽頭制定全國(guó)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，明確各部門職能分工及協(xié)同機(jī)制。其一，在國(guó)家層面，應(yīng)考慮設(shè)立跨部門的低空經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌推進(jìn)空域改革、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和安全監(jiān)管等核心任務(wù)。2024年，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)成立低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展處是一個(gè)積極的開(kāi)端，但該機(jī)構(gòu)仍需被賦予更高的權(quán)威性，以協(xié)調(diào)軍方空管、民航、工業(yè)和信息化、公安等相關(guān)部門之間的行動(dòng)。其二，在地方層面，應(yīng)統(tǒng)一明確省市一級(jí)的低空經(jīng)濟(jì)牽頭管理部門，避免目前不同地區(qū)分別由發(fā)展和改革委員會(huì)、公安或科技局主導(dǎo)所帶來(lái)的管理混亂。在這一過(guò)程中，可借鑒歐洲航空安全局的做法，構(gòu)建“中央制定規(guī)則、地方具體執(zhí)行”的垂直管理體系，同時(shí)允許地方在中央框架下開(kāi)展先行先試。通過(guò)建立健全軍地聯(lián)合協(xié)調(diào)機(jī)制，加快推進(jìn)低空空域分類管理改革，科學(xué)制定各類空域的準(zhǔn)入條件和使用規(guī)則。其三，應(yīng)進(jìn)一步健全軍民航空域協(xié)同管理機(jī)制，在確保國(guó)家安全和空防安全的前提下，釋放更多低空空域資源用于民用經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。最終目標(biāo)是形成“全國(guó)一盤棋”的低空治理體系，實(shí)現(xiàn)各地區(qū)政策統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)一致、信息互通，防止各自為政和資源配置效率低下。其四，應(yīng)建立低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展評(píng)估與督導(dǎo)機(jī)制，對(duì)各地區(qū)改革進(jìn)展和安全績(jī)效進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與考核，確保制度設(shè)計(jì)的有效落實(shí)。

（二）健全法律法規(guī)，填補(bǔ)監(jiān)管空白

針對(duì)當(dāng)前低空經(jīng)濟(jì)法律體系尚不完善的問(wèn)題，中國(guó)應(yīng)加快專門立法和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定進(jìn)程，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)和制度保障。其一，應(yīng)考慮制定《低空經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》或《低空飛行器管理?xiàng)l例》等上位法，全面規(guī)范無(wú)人機(jī)及載人低空飛行器的生產(chǎn)、運(yùn)行、空域使用、監(jiān)測(cè)管理和責(zé)任認(rèn)定等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，明確各方主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。在立法結(jié)構(gòu)上，可借鑒歐盟《無(wú)人機(jī)操作規(guī)則》（EU2019/947）的經(jīng)驗(yàn)，依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)對(duì)無(wú)人機(jī)飛行活動(dòng)進(jìn)行分類管理，并設(shè)定相應(yīng)的許可或報(bào)告制度。與此同時(shí)，應(yīng)通過(guò)立法形式將簡(jiǎn)化審批、“一站式服務(wù)”等改革措施制度化，從根本上破除現(xiàn)有繁瑣的飛行計(jì)劃申報(bào)與審批流程。其二，應(yīng)加快出臺(tái)相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)業(yè)規(guī)范。具體而言，應(yīng)盡快制定低空空域劃設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、無(wú)人機(jī)識(shí)別與追蹤標(biāo)準(zhǔn)、地空通信協(xié)議標(biāo)準(zhǔn)等國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，解決當(dāng)前低空運(yùn)營(yíng)技術(shù)規(guī)范缺失的問(wèn)題。在此過(guò)程中，應(yīng)鼓勵(lì)科研機(jī)構(gòu)、龍頭企業(yè)積極參與標(biāo)準(zhǔn)研制工作，推動(dòng)國(guó)產(chǎn)設(shè)備、系統(tǒng)的技術(shù)指標(biāo)納入標(biāo)準(zhǔn)體系，提升中國(guó)在國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定中的話語(yǔ)權(quán)。其三，應(yīng)明確法律責(zé)任體系和保險(xiǎn)機(jī)制。加快完善無(wú)人機(jī)事故責(zé)任認(rèn)定規(guī)則，探索將無(wú)人機(jī)納人強(qiáng)制第三者責(zé)任保險(xiǎn)范圍，提高事故賠付能力，完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，增強(qiáng)公眾信心。其四，應(yīng)梳理、修訂或解釋現(xiàn)行法律中涉及無(wú)人機(jī)的相關(guān)條款，如《中華人民共和國(guó)民用航空法》《中華人民共和國(guó)刑法》《中華人民共和國(guó)民法典》，明確無(wú)人機(jī)侵權(quán)、公共安全危害及空域物權(quán)糾紛等法律依據(jù)，構(gòu)建系統(tǒng)完備的低空經(jīng)濟(jì)法律體系。鑒于該領(lǐng)域發(fā)展迅速、問(wèn)題難以預(yù)見(jiàn)，貿(mào)然立法可能抑制創(chuàng)新。對(duì)此，應(yīng)采取審慎態(tài)度，借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)典型案件和司法實(shí)踐推動(dòng)立法完善，實(shí)現(xiàn)法律體系的動(dòng)態(tài)演進(jìn)與制度適應(yīng)性。

（三）加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)，強(qiáng)化執(zhí)法能力

為確保低空經(jīng)濟(jì)的健康有序發(fā)展，除了完善的制度和法規(guī)外，還需建立高效的監(jiān)管執(zhí)行機(jī)制。其一，建立低空飛行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)平臺(tái)。整合空管、公安和通信等部門的數(shù)據(jù)資源，實(shí)現(xiàn)對(duì)無(wú)人機(jī)飛行活動(dòng)的實(shí)時(shí)監(jiān)控與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)飛行或空域入侵行為，相關(guān)部門能夠迅速聯(lián)動(dòng)處置，提高應(yīng)急響應(yīng)效率。其二，推進(jìn)“一窗式”審批和信息服務(wù)。借鑒歐盟U-space服務(wù)中的數(shù)字授權(quán)功能，開(kāi)發(fā)全國(guó)統(tǒng)一的低空飛行計(jì)劃申報(bào)和空域查詢系統(tǒng)，使運(yùn)營(yíng)者可以在線提交申請(qǐng)，并實(shí)時(shí)獲取批復(fù)或反饋，從而大幅提高合法飛行審批效率。其三，加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍和手段建設(shè)。培養(yǎng)專業(yè)的低空巡查執(zhí)法隊(duì)伍，并配備必要的無(wú)人機(jī)管制設(shè)備，以及時(shí)干預(yù)非法飛行行為。應(yīng)依法賦予公安機(jī)關(guān)在特定情況下干擾、捕獲違規(guī)無(wú)人機(jī)的權(quán)力，以維護(hù)公共安全。其四，完善處罰機(jī)制。對(duì)違規(guī)飛行、非法改裝等違法行為設(shè)定嚴(yán)厲的處罰措施，提升法律震懾力。各地區(qū)應(yīng)建立低空飛行事故調(diào)查機(jī)制，就事故原因及責(zé)任進(jìn)行權(quán)威認(rèn)定并公開(kāi)發(fā)布，提高執(zhí)法透明度和公眾信任度。其五，推動(dòng)多方協(xié)同共治。積極發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的自律作用，制定行業(yè)行為準(zhǔn)則；鼓勵(lì)公眾舉報(bào)違法飛行行為；加強(qiáng)宣傳教育，提高消費(fèi)者的安全意識(shí)和守法意識(shí)。利用最新技術(shù)如AI視頻分析、電子圍欄等，對(duì)重點(diǎn)區(qū)域?qū)嵭兄悄鼙O(jiān)管，擴(kuò)大覆蓋面，提高監(jiān)管效率。

（四）注重?cái)?shù)據(jù)治理，推進(jìn)隱私保護(hù)

在發(fā)展低空經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，必須同步加強(qiáng)數(shù)據(jù)治理和隱私保護(hù)，避免因忽視公眾權(quán)益而引發(fā)阻力。其一，明確無(wú)人機(jī)收集數(shù)據(jù)的屬性和歸屬。對(duì)于無(wú)人機(jī)航拍影像、測(cè)繪數(shù)據(jù)，默認(rèn)由數(shù)據(jù)采集主體所有，但涉及公共安全或重要敏感地理信息的數(shù)據(jù)，應(yīng)上報(bào)或接入政府相關(guān)平臺(tái)統(tǒng)一管理。建立數(shù)據(jù)分類分級(jí)制度，明確哪些低空數(shù)據(jù)屬于重要數(shù)據(jù)或核心數(shù)據(jù)，并遵守《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》的管理要求。其二，落實(shí)個(gè)人信息保護(hù)的法律規(guī)定。無(wú)人機(jī)運(yùn)營(yíng)者如果獲取人臉、車牌等可識(shí)別個(gè)人的信息，必須遵守《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》，履行告知同意等義務(wù)，防止濫用。借鑒歐盟《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》經(jīng)驗(yàn)，制定無(wú)人機(jī)數(shù)據(jù)處理指南，要求運(yùn)營(yíng)企業(yè)遵循最小化原則，僅采集達(dá)成任務(wù)所需的數(shù)據(jù)，并采取技術(shù)措施模糊不相關(guān)人員影像。對(duì)于公共安全部門使用無(wú)人機(jī)的行為，應(yīng)完善監(jiān)督機(jī)制，防止侵犯公民隱私。其三，確保數(shù)據(jù)主權(quán)和安全可控。所有在華運(yùn)營(yíng)的無(wú)人機(jī)都應(yīng)符合網(wǎng)絡(luò)安全和數(shù)據(jù)本地存儲(chǔ)要求，特別是涉及測(cè)繪和地理信息的無(wú)人機(jī)數(shù)據(jù)需存儲(chǔ)在境內(nèi)服務(wù)器，并在嚴(yán)格評(píng)估后方可對(duì)外提供。建立無(wú)人機(jī)及其數(shù)據(jù)產(chǎn)品的安全審查制度，如采購(gòu)國(guó)外無(wú)人機(jī)設(shè)備需經(jīng)過(guò)網(wǎng)絡(luò)安全審查認(rèn)證，確保不存在數(shù)據(jù)后門或網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)。大力支持國(guó)產(chǎn)無(wú)人機(jī)數(shù)據(jù)鏈路和通信系統(tǒng)的研發(fā)，減少對(duì)海外衛(wèi)星或通信網(wǎng)絡(luò)的依賴，從根本上提高數(shù)據(jù)主權(quán)掌控力。其四，加強(qiáng)公眾參與和信任建設(shè)。推動(dòng)企業(yè)在無(wú)人機(jī)上安裝識(shí)別燈或廣播模塊，使公眾能夠識(shí)別無(wú)人機(jī)的身份和所屬，提高透明度。建立公開(kāi)的飛行活動(dòng)查詢平臺(tái)，讓公眾了解本地區(qū)的合法飛行動(dòng)態(tài)，緩解因信息不對(duì)稱導(dǎo)致的安全和隱私焦慮。通過(guò)上述措施，將數(shù)據(jù)治理和隱私保護(hù)嵌入低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全過(guò)程，力求做到“發(fā)展與安全并重”。

（五）促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，深化國(guó)際合作

在加強(qiáng)監(jiān)管的同時(shí)，中國(guó)應(yīng)積極借鑒歐盟在審慎監(jiān)管基礎(chǔ)上鼓勵(lì)創(chuàng)新的發(fā)展理念，采取系統(tǒng)性政策措施，推動(dòng)低空經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域新業(yè)態(tài)、新模式的培育與壯大。其一，應(yīng)加大對(duì)低空經(jīng)濟(jì)關(guān)鍵核心技術(shù)的研發(fā)支持力度。重點(diǎn)支持飛控芯片、導(dǎo)航定位系統(tǒng)、避碰感知技術(shù)等領(lǐng)域的科技創(chuàng)新，構(gòu)建產(chǎn)學(xué)研協(xié)同平臺(tái)，集中力量突破技術(shù)瓶頸，提升自主可控能力。其二，應(yīng)鼓勵(lì)地方政府因地制宜地建設(shè)低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)和示范試點(diǎn)城市，打造具有區(qū)域特色的產(chǎn)業(yè)集群，扶持一批具備國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的龍頭企業(yè)和獨(dú)角獸企業(yè)，形成集聚效應(yīng)和生態(tài)優(yōu)勢(shì)。其三，在應(yīng)用場(chǎng)景拓展方面，政府應(yīng)發(fā)揮“首位用戶”作用，優(yōu)先采購(gòu)無(wú)人機(jī)服務(wù)用于交通巡檢、環(huán)境監(jiān)測(cè)和應(yīng)急救援等公共管理和服務(wù)領(lǐng)域，從而帶動(dòng)市場(chǎng)需求增長(zhǎng)，推動(dòng)商業(yè)模式逐步成熟。與此同時(shí)，在金融政策層面，應(yīng)探索設(shè)立專項(xiàng)保險(xiǎn)補(bǔ)貼機(jī)制，優(yōu)化融資便利措施，以降低無(wú)人機(jī)運(yùn)營(yíng)企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)水平和運(yùn)營(yíng)成本，增強(qiáng)其市場(chǎng)活力和發(fā)展可持續(xù)性。其四，中國(guó)應(yīng)積極參與全球低空經(jīng)濟(jì)規(guī)則制定，充分利用自身龐大的市場(chǎng)規(guī)模和技術(shù)應(yīng)用優(yōu)勢(shì)，在國(guó)際民航組織及其他多邊合作框架下主動(dòng)提出中國(guó)方案。此外，還應(yīng)加強(qiáng)與歐盟、美國(guó)等主要經(jīng)濟(jì)體在政策協(xié)調(diào)、法規(guī)對(duì)接和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)方面的交流合作，共同提升全球低空安全治理的能力與水平。

五、結(jié)語(yǔ)

作為新興產(chǎn)業(yè)，低空經(jīng)濟(jì)正在引領(lǐng)航空領(lǐng)域的又一次深刻變革。然而，在其發(fā)展過(guò)程中，監(jiān)管體系尚不完善，存在一系列制度性和協(xié)調(diào)性問(wèn)題，這些問(wèn)題可能成為低空經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的障礙。在這一背景下，借鑒其他國(guó)家的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)顯得尤為必要。

在實(shí)踐中，歐盟和美國(guó)在低空經(jīng)濟(jì)監(jiān)管方面采取了兩種截然不同的模式。歐盟以統(tǒng)一立法和主動(dòng)監(jiān)管為核心，構(gòu)建了一個(gè)兼顧安全、隱私保護(hù)和市場(chǎng)創(chuàng)新的綜合治理框架。該模式通過(guò)前瞻性的規(guī)則設(shè)計(jì)，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了穩(wěn)定、透明和可預(yù)期的制度環(huán)境，體現(xiàn)了“強(qiáng)監(jiān)管、促創(chuàng)新”的治理理念。相比之下，美國(guó)則在聯(lián)邦與州權(quán)責(zé)分立和司法推動(dòng)的背景下，形成了以市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)為主、漸進(jìn)調(diào)整為特征的監(jiān)管路徑。該模式在初期賦予企業(yè)較大的創(chuàng)新空間，但也因立法滯后、規(guī)則碎片化而帶來(lái)一定的不確定性，甚至引發(fā)監(jiān)管沖突。兩種模式各有成效，也各具挑戰(zhàn)。歐盟的統(tǒng)一監(jiān)管體系有效保障了低空經(jīng)濟(jì)在安全可控前提下的有序發(fā)展，其系統(tǒng)性治理經(jīng)驗(yàn)具有較強(qiáng)的可復(fù)制性；美國(guó)模式則在激發(fā)市場(chǎng)活力和技術(shù)創(chuàng)新方面展現(xiàn)出優(yōu)勢(shì)，但其監(jiān)管滯后性和制度不穩(wěn)定性也可能制約產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)期健康發(fā)展。

中國(guó)在推進(jìn)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，應(yīng)注重對(duì)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的甄別與吸收。中國(guó)應(yīng)在制度設(shè)計(jì)中融合歐盟模式的統(tǒng)籌規(guī)劃優(yōu)勢(shì)與美國(guó)模式的市場(chǎng)活力機(jī)制，既要通過(guò)堅(jiān)實(shí)的監(jiān)管體系守住安全底線，也要以包容審慎的態(tài)度鼓勵(lì)技術(shù)突破和商業(yè)模式創(chuàng)新。必須避免簡(jiǎn)單照搬某一國(guó)家或地區(qū)現(xiàn)成模式的做法，而是立足中國(guó)國(guó)情，探索一條兼具安全性、開(kāi)放性和創(chuàng)新性的中國(guó)特色低空經(jīng)濟(jì)協(xié)同治理路徑。唯有如此，中國(guó)才能建立起一個(gè)既能釋放市場(chǎng)活力、又能實(shí)施有效監(jiān)管、還能實(shí)現(xiàn)安全有序發(fā)展的低空經(jīng)濟(jì)治理體系，從而實(shí)現(xiàn)低空空域資源的有效釋放與高質(zhì)量發(fā)展，助力其成為未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新引擎。

參考文獻(xiàn)：

[1] 李曉華.打造\"低空經(jīng)濟(jì)\"戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的背后邏輯[J].科技與金融，2024（4）：45-46.

[2] 李衛(wèi)民.民航十二五規(guī)劃前期研究項(xiàng)目“通用航空發(fā)展研究\"報(bào)告［R].中國(guó)民航大學(xué)，2010.

[3] 周巧紅.張笑東主持召開(kāi)市場(chǎng)辦公會(huì)議研究重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)工作和項(xiàng)目建設(shè)[N].安陽(yáng)日?qǐng)?bào)，2010-04-17（1）.

[4] 覃睿，李衛(wèi)民，靳軍號(hào)，等.基于資源觀的低空及低空經(jīng)濟(jì)[J].中國(guó)民航大學(xué)學(xué)報(bào)，2011（4）：56-60.

[5] 張笑東.安陽(yáng)，讓中原經(jīng)濟(jì)區(qū)在低空中插上高飛的翅膀：在中國(guó)安陽(yáng)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展論壇上的講話[N].安陽(yáng)日?qǐng)?bào)，2011-05-31（1）.

[6] 徐淑杰.低空經(jīng)濟(jì)：資本市場(chǎng)的新焦點(diǎn)[J].空運(yùn)商務(wù)，2012（18）：11-14.

[7] 卜鵬樓.低空經(jīng)濟(jì)、通航產(chǎn)業(yè)：遼寧發(fā)展新動(dòng)力[J].遼寧經(jīng)濟(jì)，2013（8）：9-15.

[8] 中國(guó)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究報(bào)告（2024）[R].賽迪研究院，2024.

[9] 全球及中國(guó)低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景展望與投資戰(zhàn)略規(guī)劃分析報(bào)告[R].前瞻研究院，2025.

[10] 2025年我國(guó)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)展望報(bào)告[R].賽迪研究院，2025.

[11] Annual safety review 2O24[R].Cologne： European Union Aviation Safety Agency，2024.

[12] LESLIEJ. US drone statistics 2025[EB/OL]. （2024-06-17）[2025-06-09].https：/skykam.co.uk/drone-statistics/.

[13] Drone sightings near airports[R].Federal Aviation Administration，2025.

[14] GRAHAMA，KUTZLIH，KULIGTC，etal.Invasion of the drones：anew frontier for victimization［J].Deviantbehavior，2021，42（3）：386-403.

[15]BLACK L. California county accused of using drones to spy on residents[EB/OL].（2024-06-05）[2025-06-09].https：//www.sfgate.com/cannabis/article/sonoma-county-drone-aclu-lawsuit-2O363620.php？utm_source=chatgpt.com.

[16]European Commission.Aviation：commission is taking the European drone sector to new heights[EB/OL].（2017-06-16）[2025-06-09].https：//ec.europa.eu/commision/presscorner/api/files/document/print/en/ip_17_1605/IP_17_1605_EN.pdf.

[17]PORTUESE A.Navigating the skiesof regulationand innovation：the case of civil drones[J].Journal of law，marketamp;innovation，2024，3（2）：120-140.

Regulatory Challenges， International Experiences，and China's Collaborative Governance Pathway for the Low-Altitude Economy

CHEN Yongwei

（Research Department，Journal of Comparative Studies，Beijing 1Ooo29，China）

Summary：Asaburgeoningstrategic industry，thelow-altitude economy（LAE）has evolvedfromanacademic conceptinto afocal pointof global economiccompetition.However，laggingregulationhas emergedasacriticalbotleneckhinderingits sustained development.This paper systematicall examines theconceptual evolution and current status ofLAE，dissects coreregulatorychalengesincludingaispacesafetyrisks，privacyviolations，datasovereigntyconcerns，andlegal gaps，and comparesthecharacteristicsandoutcomesofregulatory modelsintheEUandthe U.S.，namelytheEU’s“unified legislation + forward-looking governance”approach versus the U.S.'s“federal-state decentralization + litigation-driven\" framework.

The study traces LAE'sconceptualdevelopment through four stages：from itsorigin in general aviation （Oo9-2010）to itsexpansion into UAVapplications （2O10-2020），and further to itscurrent form asan integratedeconomic ecosystem incorporatingelectricvertical take-ofandlanding（eVTOL），urbanairmobility （UAM），anddigitalinfrastructure （post-2020）.Globall，LAEisstillinthecultivationphase，withaprojectedmarketsizeofCNY4trilionby209ata compound annual growth rate of 12%

Keyregulatorychallengesidentified include：rising risksof mid-aircollsionsandunauthorized flights（\"black flights\"）;privacyinfringementsfromunmannedaerialvehicle（UAV）surveilance，exemplifiedbycross-bordercases involvingpropertyrightsandgovernmentaloverrach;datasecuritythreats fromuncontrolleddata flows，particularlyin sensitiveareas;and fragmented legal frameworksandmulti-agencycoordination isues.Acomparative analysisreveals distinctregulatory philosophies.TheEU adoptsatop-down model with unified legislation （e.g.，Commision Implementing Regulation （EU）2019/947）andtheU-space air traffic management framework，prioritizing pre-emptiverisk management， privacy protectionundertheGeneral DataProtection Regulation，and innovationsupport hrough pilotprojets.Incontrast， theU.S.reliesonreactiverulemaking bytheFederalAviation Administration，with federal-stateconflictsoverregulatory authorityandgapsinprivacylaws，leading tolegaluncertainties.WhiletheEU modelensuresstabilityandscalability，the U.S.approach fosters initial innovation but struggles with delayed policy adaptation.

This paper proposes a hybrid regulatory framework that integrates EU-style systemic planning and U.S.-inspired marketflexibility.Recommendations include：establishingacrossdepartmentalcoordinationmechanismunderthe State Council to resolve multi-agency govermance issues; enactingspecializedlawsand technical standards toclarifyoperational rules;developing a dynamic monitoring platform and“one-stop” approval systems to enhance enforcement effciency; strengtheningdatalocalizationrequirementsandprivacysafeguardsinlinewiththePersonal InformationProtectionLaw; and promoting industrial clusters and international cooperation to drive technological breakthroughs.

KeyWords：low-altitudeeconomy;regulatorysystem;unmannedaerialvehicles;datasecurity;privacyprotection

（責(zé)任編輯：鄧菁）