農(nóng)村土地制度改革促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展：多重邏輯與探索路徑

基金項(xiàng)目：本文系國家自然科學(xué)基金地區(qū)科學(xué)基金項(xiàng)目“空間距離、關(guān)系強(qiáng)度與農(nóng)地流轉(zhuǎn)契約履約機(jī)制研究”（72163003）、貴州省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃后期資助課題“中國共產(chǎn)黨土地制度變遷研究\"（21GZHQ03）、貴州省教育廳人文社會科學(xué)研究項(xiàng)目“基于農(nóng)地制度的農(nóng)業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力形成機(jī)制研究\"（GDZX2024003）的階段性成果。

“城鄉(xiāng)關(guān)系一改變，整個社會也跟著改變\"①。城鄉(xiāng)關(guān)系是城市與鄉(xiāng)村相互作用、相互影響、相互制約的基本經(jīng)濟(jì)社會關(guān)系，在現(xiàn)代化進(jìn)程中占據(jù)著舉足輕重的地位②。我國是一個農(nóng)耕文化底蘊(yùn)深厚、鄉(xiāng)土社會習(xí)俗悠久的農(nóng)業(yè)大國，如何正確處理城鄉(xiāng)關(guān)系是一個關(guān)乎全局、影響深遠(yuǎn)的重大戰(zhàn)略問題③。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)定不移地推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，取得了階段性成果。然而，城鄉(xiāng)發(fā)展失衡、資源要素配置不均、要素流動受阻等問題依然嚴(yán)峻，是實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化目標(biāo)亟須攻克的難題。黨的二十屆三中全會指出，“城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求”，強(qiáng)調(diào)要“促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉(xiāng)差別，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展”④。2025年中央一號文件進(jìn)一步聚焦“健全要素保障和優(yōu)化配置體制機(jī)制” ① ，并圍繞農(nóng)村土地制度改革部署了一系列重大舉措，深刻反映了當(dāng)前我國在城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)程中以農(nóng)村土地制度改革破除城鄉(xiāng)要素流通壁壘、構(gòu)建均衡發(fā)展格局的戰(zhàn)略考量。土地作為連接城鄉(xiāng)發(fā)展、暢通城鄉(xiāng)要素流動的關(guān)鍵紐帶，在滿足城市擴(kuò)張需求方面起到了至關(guān)重要的作用②，其制度安排對牽引各類要素流動組合意義重大，尤其是在我國特有的管理體制下，土地制度直接關(guān)系城鄉(xiāng)要素市場化配置，是促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展關(guān)鍵的制度保障。因此，在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制的基礎(chǔ)上，深入推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革以促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，對全面推進(jìn)中國式現(xiàn)代化具有重要的理論意義和實(shí)踐價值。

學(xué)界對城鄉(xiāng)融合發(fā)展的科學(xué)內(nèi)涵、理論邏輯、現(xiàn)實(shí)問題以及實(shí)現(xiàn)路徑進(jìn)行了大量研究，總體回答了“什么是城鄉(xiāng)融合發(fā)展”，“為什么要推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展”以及“如何推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展\"等核心問題。學(xué)界普遍認(rèn)為，只有通過深化改革，破除造成城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度性障礙才能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展③。作為規(guī)范和調(diào)整農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系的基本制度安排，土地制度改革牽一發(fā)而動全身④。它不僅是保障農(nóng)民生產(chǎn)生活的物質(zhì)基礎(chǔ)，更是推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵因素。關(guān)于農(nóng)村土地制度改革與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的研究主要集中在以下四個方面：一是從制度變遷視角，系統(tǒng)梳理中國共產(chǎn)黨成立以來農(nóng)村土地制度的演進(jìn)歷程，解析不同歷史階段土地制度改革實(shí)踐對我國城鄉(xiāng)收入差距的影響 ⑤ ；二是從要素流動視角，重點(diǎn)考察城鄉(xiāng)土地、資本、勞動力等生產(chǎn)要素雙向自由流動的制度約束與實(shí)現(xiàn)路徑 ⑥ ，揭示農(nóng)村土地制度改革通過促進(jìn)要素流動重塑城鄉(xiāng)融合發(fā)展格局的內(nèi)在機(jī)制 ⑦ ；三是從產(chǎn)權(quán)安排視角，分析農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革促進(jìn)城鄉(xiāng)融合的作用機(jī)理③，研究如何完善和創(chuàng)新農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)以化解農(nóng)村要素短缺的困境，助推城鄉(xiāng)融合發(fā)展 ⑨ ；四是從權(quán)益保障視角，系統(tǒng)研究如何通過完善農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)等制度，賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)益，并以此構(gòu)建促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的土地權(quán)益保障體系@?，F(xiàn)有研究揭示了農(nóng)村土地制度改革與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，但普遍存在研究視角單一的問題，未能系統(tǒng)地分析農(nóng)村土地制度改革推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的多重作用機(jī)制，特別是缺乏對農(nóng)村土地制度改革促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的理論邏輯、歷史邏輯和現(xiàn)實(shí)邏輯的整合研究。

鑒于此，本文基于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)涵，通過多學(xué)科交叉視角與多維分析方法，構(gòu)建了農(nóng)村土地制度改革促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的“理論一歷史一現(xiàn)實(shí)\"三重邏輯分析體系。在理論邏輯層面，基于產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)、二元經(jīng)濟(jì)理論等多學(xué)科理論視角，照應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展內(nèi)涵的核心要求，全面闡釋農(nóng)村土地制度改革促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)在作用機(jī)制。在歷史邏輯層面，闡述不同歷史階段農(nóng)村土地制度改革對城鄉(xiāng)關(guān)系的影響，為農(nóng)村土地制度改革提供歷史經(jīng)驗(yàn)借鑒。在現(xiàn)實(shí)邏輯層面，基于新時期城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的現(xiàn)實(shí)約束，識別農(nóng)村土地制度層面的關(guān)鍵性障礙。通過上述三重邏輯的系統(tǒng)整合，探索農(nóng)村土地制度改革推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的路徑，以期為新時代城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供理論支撐和實(shí)踐參考。

農(nóng)村土地制度改革促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的理論邏輯

（一）基于新發(fā)展理念的城鄉(xiāng)融合發(fā)展內(nèi)涵

新發(fā)展理念是在中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨新形勢和新挑戰(zhàn)下提出的戰(zhàn)略指引和治本之策，明確了現(xiàn)代化建設(shè)的指導(dǎo)原則以及新時代發(fā)展的思路與方向①。城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不充分是中國式現(xiàn)代化建設(shè)亟待攻克的薄弱環(huán)節(jié)，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是補(bǔ)齊中國式現(xiàn)代化短板的核心要點(diǎn)。城鄉(xiāng)融合發(fā)展理應(yīng)符合我國基本國情和新時期發(fā)展需求，緊扣創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念。

具體來看，城鄉(xiāng)融合發(fā)展可以從改革創(chuàng)新、協(xié)調(diào)推進(jìn)、綠色生態(tài)、開放互動和成果共享五個方面進(jìn)行闡釋。改革創(chuàng)新方面，創(chuàng)新在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中占據(jù)引領(lǐng)性地位，是打破傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元格局、開辟全新發(fā)展路徑的關(guān)鍵力量。秉持創(chuàng)新理念推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制改革，就是要破除妨礙城鄉(xiāng)要素自由流動的體制壁壘，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體、公平公正的制度環(huán)境，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的制度保障。協(xié)調(diào)推進(jìn)方面，城鄉(xiāng)融合發(fā)展并非追求城市與鄉(xiāng)村的同質(zhì)化，而是強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展的整體性和均衡性，是在充分尊重不同鄉(xiāng)村區(qū)位條件、資源稟賦以及發(fā)展基礎(chǔ)的前提下，依據(jù)比較優(yōu)勢原則，推動城鄉(xiāng)差異化、互補(bǔ)式、特色化發(fā)展。這就要求準(zhǔn)確把握鄉(xiāng)村的主體功能定位，科學(xué)規(guī)劃城鄉(xiāng)布局。綠色生態(tài)方面，綠色是經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的必然要求。城鄉(xiāng)融合發(fā)展應(yīng)以習(xí)近平生態(tài)文明思想和“綠水青山就是金山銀山\"的發(fā)展理念為指引，確保城鄉(xiāng)空間開發(fā)與資源供給能力相適應(yīng)，規(guī)模速度同生態(tài)環(huán)境修復(fù)能力相適應(yīng)，最終實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生。開放互動方面，開放是城鄉(xiāng)互通有無的必由之路。城鄉(xiāng)融合發(fā)展致力于消除城鄉(xiāng)要素流動障礙，就需要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，以土地要素為核心保障，以勞動力、資本等要素為關(guān)鍵依托，推動各類生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的優(yōu)化配置與高效整合。成果共享方面，共享是中國特色社會主義的本質(zhì)要求，體現(xiàn)為城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)和社會保障體系的普惠與均等，讓城鄉(xiāng)居民在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中切實(shí)感受到發(fā)展帶來的實(shí)惠。

（二）農(nóng)村土地制度改革促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)在作用機(jī)制

城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)涵表明，要推動城鄉(xiāng)關(guān)系從“不協(xié)調(diào)”走向“融合”，必須深刻把握改革創(chuàng)新、協(xié)調(diào)推進(jìn)、綠色生態(tài)、開放互動與成果共享五個維度的內(nèi)在聯(lián)系，統(tǒng)籌兼顧、協(xié)同推進(jìn)。這意味著城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實(shí)現(xiàn)路徑不僅局限于單個領(lǐng)域，而且涉及產(chǎn)權(quán)制度、市場體系、空間規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)和分配機(jī)制等多個方面。其中，農(nóng)村土地制度占據(jù)著基礎(chǔ)性、全局性以及引領(lǐng)性的重要地位。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度奠定城鄉(xiāng)平等發(fā)展基礎(chǔ)（改革創(chuàng)新），農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）流轉(zhuǎn)促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向流動（開放互動），農(nóng)村土地利用規(guī)劃優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局（協(xié)調(diào)推進(jìn)），農(nóng)村土地生態(tài)保護(hù)筑牢城鄉(xiāng)綠色發(fā)展屏障（綠色生態(tài)），農(nóng)村土地增值收益與分配促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展成果共享（成果共享）。然而，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，現(xiàn)行農(nóng)村土地制度難以滿足城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)在要求，因此有必要深入剖析城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡在土地制度層面的根源。

從公平角度來看，城鄉(xiāng)地權(quán)主體二元結(jié)構(gòu)在一定程度上導(dǎo)致了集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地之間的權(quán)益失衡與農(nóng)民產(chǎn)權(quán)利益虛化②。國有土地憑借在土地出讓、開發(fā)利用等環(huán)節(jié)享有諸多特權(quán)，獲取了大量的資源傾斜，得以高效開發(fā)并實(shí)現(xiàn)高額增值。而集體經(jīng)營性建設(shè)用地在權(quán)益保障、價值實(shí)現(xiàn)等方面面臨諸多困境，“同地不同價、同地不同權(quán)\"的現(xiàn)象較為突出，加劇了城鄉(xiāng)發(fā)展失衡的態(tài)勢。從效率角度來看，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介平臺、金融服務(wù)配套機(jī)制“缺位”③，制約了農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置和價值潛力的充分釋放，削弱了農(nóng)村對外部資金、技術(shù)、人才等要素的吸引力，影響了城鄉(xiāng)資源的高效互補(bǔ)和協(xié)同共進(jìn)。從穩(wěn)定角度來看，目前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)面臨承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)權(quán)利模糊以及集體經(jīng)營性建設(shè)用地所有權(quán)主體不明等問題 ④ ，容易引發(fā)土地糾紛，威脅農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。從可持續(xù)角度來看，在城鄉(xiāng)發(fā)展過程中，政府土地利用規(guī)劃更側(cè)重于滿足城市擴(kuò)張的需求，忽視農(nóng)村土地的利用和保護(hù)，導(dǎo)致在城市擴(kuò)張過程中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間受到擠壓、土地利用功能沖突，阻礙了城鄉(xiāng)要素的良性循環(huán)和可持續(xù)流動。因此，要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展目標(biāo)，就必須深化農(nóng)村土地制度改革，完善符合城鄉(xiāng)融合發(fā)展要求的農(nóng)村土地制度體系。應(yīng)通過農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）流轉(zhuǎn)、農(nóng)村土地利用規(guī)劃、農(nóng)村土地生態(tài)保護(hù)以及農(nóng)村土地增值收益與分配等方面的改革，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)（如圖1所示）。

1.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度奠定城鄉(xiāng)平等發(fā)展基礎(chǔ)

產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論指出，產(chǎn)權(quán)是經(jīng)濟(jì)主體所享有的對稀缺資源的排他性且能自由處置的權(quán)利①。清晰的產(chǎn)權(quán)是權(quán)利主體有效使用資源、順利開展公平市場交易的必要前提。承包地和宅基地“三權(quán)分置\"清晰界定了各主體在土地使用、收益、處分等方面的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，有效壓縮了權(quán)力尋租空間，降低了交易中的不確定性和信息不對稱風(fēng)險。這為農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)、土地入股等經(jīng)濟(jì)活動提供了公平的市場環(huán)境，從而切實(shí)保障農(nóng)民自身權(quán)益。作為市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基礎(chǔ)，平等的產(chǎn)權(quán)安排意味著市場主體享有同等的人市權(quán)利，有利于充分釋放土地的資產(chǎn)價值。因此，促進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地在用途管制、市場準(zhǔn)入、價格形成等方面與城市國有建設(shè)用地享有同等權(quán)利，能有效激活土地要素的市場活力，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地權(quán)益與發(fā)展機(jī)會均等。此外，界定清晰的產(chǎn)權(quán)還能減少因產(chǎn)權(quán)模糊而產(chǎn)生的不確定性和潛在沖突，為農(nóng)村土地的持續(xù)、穩(wěn)定利用以及公平市場交易營造良好的社會環(huán)境。

2.農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）流轉(zhuǎn)促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向流動

根據(jù)劉易斯二元經(jīng)濟(jì)理論，剩余勞動力會從低效率的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門向高效率的工業(yè)部門轉(zhuǎn)移②。承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)解除了土地對勞動力的束縛，大量剩余勞動力得以釋放并向高效率的城市部門流動，有效促進(jìn)了城鄉(xiāng)勞動力的融合。承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)還能通過整合零散土地實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式向?qū)I(yè)化、集約化轉(zhuǎn)型，進(jìn)而帶動城市資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素向農(nóng)村流動。宅基地作為集體所有、無償分配的生活保障性資源，長期閑置會造成資源浪費(fèi)。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)能有效盤活這些閑置資源，促進(jìn)要素流動。例如，通過盤活利用宅基地發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、民宿等新業(yè)態(tài)，能夠吸引城市資本、人才等要素向鄉(xiāng)村集聚。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市能夠?yàn)猷l(xiāng)村建設(shè)提供資金和發(fā)展空間，從而為人才回流和資本下鄉(xiāng)創(chuàng)造條件。然而，信息不完全會導(dǎo)致市場失靈③，因此，完善的土地市場機(jī)制，如明確流轉(zhuǎn)價格、交易規(guī)則制定等，是激活土地要素市場行為，實(shí)現(xiàn)要素雙向流動的根本保障。

3.農(nóng)村土地利用規(guī)劃優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局

農(nóng)村土地利用規(guī)劃是優(yōu)化城鄉(xiāng)空間格局的核心環(huán)節(jié)。作為一種稀缺性資源，城鄉(xiāng)土地的合理配置能提高生產(chǎn)效率、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。農(nóng)村土地利用規(guī)劃通過全面掌握土地數(shù)量特征、質(zhì)量狀況、空間分布等基礎(chǔ)信息，對各類土地進(jìn)行合理布局，能有效避免土地資源的浪費(fèi)和錯配。不同區(qū)位的土地具有不同的經(jīng)濟(jì)價值，農(nóng)村土地利用規(guī)劃可依據(jù)農(nóng)村不同區(qū)域的功能定位，科學(xué)劃定村莊建設(shè)、生態(tài)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和耕地保護(hù)等功能分區(qū)，充分挖掘并釋放土地資源的潛在價值，促進(jìn)農(nóng)村空間資源的合理布局與高效利用。相關(guān)部門還可依據(jù)城鄉(xiāng)資源的供需狀況，通過土地利用規(guī)劃將有限的土地資源優(yōu)先分配給具有高附加值的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，提升土地產(chǎn)出效益。隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展的推進(jìn)，城鄉(xiāng)土地資源愈加緊張，新型產(chǎn)業(yè)用地和居住用地需求相互沖突，土地利用規(guī)劃能提前謀劃布局可調(diào)整的備用土地，為城鄉(xiāng)未來發(fā)展預(yù)留彈性空間。

4.農(nóng)村土地生態(tài)保護(hù)筑牢城鄉(xiāng)綠色發(fā)展屏障

公共品是指一種效用擴(kuò)展至他人的成本為零的商品，具有非競爭性和非排他性的關(guān)鍵性特征①。土地生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能具有典型的公共物品屬性，其非競爭性和非排他性的特征以及土地生態(tài)保護(hù)不同主體之間的利益博弈，使得土地生態(tài)難以得到有效保護(hù)，極易產(chǎn)生“搭便車行為”，最終導(dǎo)致公共資源的過度使用和生態(tài)退化。土地生態(tài)補(bǔ)償制度實(shí)質(zhì)上是一種產(chǎn)權(quán)界定和交易成本的優(yōu)化。通過明晰生態(tài)資源的產(chǎn)權(quán)歸屬，清晰界定土地生態(tài)利益相關(guān)者的成本負(fù)擔(dān)與利益分配，能將外部性問題②轉(zhuǎn)化為相關(guān)主體的內(nèi)部責(zé)任，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)在生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的良性平衡。這一制度還能通過轉(zhuǎn)移支付和土地補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)手段激發(fā)地方政府、農(nóng)村集體、農(nóng)戶等主體參與土地生態(tài)保護(hù)的積極性，實(shí)現(xiàn)土地的生態(tài)價值和可持續(xù)利用③，促進(jìn)城市資本、技術(shù)優(yōu)勢與農(nóng)村生態(tài)資源優(yōu)勢的有機(jī)結(jié)合。嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線是土地生態(tài)保護(hù)的重要舉措，能防范過度開發(fā)和破壞行為，為城鄉(xiāng)生態(tài)保護(hù)營造良好的外部環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)綠色發(fā)展。

5.農(nóng)村土地增值收益與分配促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展成果共享

農(nóng)村土地增值收益與分配本質(zhì)上是一種產(chǎn)權(quán)收益的再分配，其核心在于通過制度設(shè)計實(shí)現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)的合理配置。一方面，合理的土地增值收益分配比例可以確保土地增值收益在征收、出讓等環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)公平公正，確保農(nóng)民獲得更多的收益，切實(shí)增強(qiáng)農(nóng)民的“改革獲得感”。當(dāng)農(nóng)民從土地收益中獲得恰當(dāng)?shù)幕貓髸r，其收入狀況、生活品質(zhì)以及醫(yī)療保障條件等將得到顯著改善，這是城鄉(xiāng)發(fā)展成果共享的重要體現(xiàn)。另一方面，作為農(nóng)村土地的經(jīng)營管理者，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展壯大有利于克服個體農(nóng)民在市場競爭中的弱勢地位，能通過集體協(xié)作實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)和資源整合，增強(qiáng)農(nóng)民在土地增值收益分配中的議價能力。從長遠(yuǎn)來看，農(nóng)民不能僅依賴土地增值的一次性收益，而應(yīng)通過農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)，創(chuàng)造更多增收途徑和發(fā)展機(jī)遇。農(nóng)村土地增值收益的合理分配是提升農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益的關(guān)鍵。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益的增加意味著有更多資金投人到農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)優(yōu)化中，有助于拓寬農(nóng)民收人來源，有效縮小城鄉(xiāng)差距，確保城鄉(xiāng)發(fā)展成果惠及全體農(nóng)民。

二農(nóng)村土地制度改革促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的歷史邏輯

整體來看，我國農(nóng)村土地制度變革經(jīng)歷了“農(nóng)民私有 $$ 集體所有 $$ 兩權(quán)分離 $$ 三權(quán)分置”的演變歷程，梳理我國農(nóng)村土地制度的歷史脈絡(luò)，剖析其對城鄉(xiāng)關(guān)系產(chǎn)生的影響，可為新時期推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供歷史依據(jù)。

（一）新民主主義革命時期：變革封建土地所有制，破除城鄉(xiāng)分離的根源

新民主主義革命時期，圍繞農(nóng)民最關(guān)心的土地問題，黨領(lǐng)導(dǎo)廣大農(nóng)民開展了一系列廢除封建土地所有制的斗爭，從“沒收大地主及中地主的土地分給佃農(nóng)及無地的農(nóng)民\"④到“減租減息”③，再到“耕者有其田”⑥等一系列改革徹底廢除了封建土地所有制，從根本上打破了半殖民地半封建社會的生產(chǎn)關(guān)系，使農(nóng)民從封建土地關(guān)系中解放出來，獲得了土地，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展。盡管城鄉(xiāng)交流仍然有限，但土地改革打破了城鄉(xiāng)隔絕狀態(tài)，推動城鄉(xiāng)關(guān)系從封建剝削下的對立走向初步互動與交流。

（二）社會主義革命和建設(shè)時期：構(gòu)建集體土地所有制，筑牢城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)根基

中華人民共和國成立后，社會主義革命和建設(shè)拉開帷幕，土地制度經(jīng)歷了從農(nóng)民土地所有制向集體所有制的重大轉(zhuǎn)變。1950年，《中華人民共和國土地改革法》確立了農(nóng)民土地所有制①。廣大農(nóng)民分到了土地，生產(chǎn)積極性高漲，農(nóng)村生產(chǎn)力得以恢復(fù)和發(fā)展。這一階段農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的短期復(fù)蘇促進(jìn)了要素流動，加強(qiáng)了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。然而，分散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)存在農(nóng)業(yè)技術(shù)落后、生產(chǎn)資料匱乏等局限，難以使廣大貧困農(nóng)民迅速地增加生產(chǎn)而走上豐衣足食的道路，也無法滿足國家工業(yè)建設(shè)對商品糧食和工業(yè)原料的需求。1951年，《中國共產(chǎn)黨中央委員會關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議》提出開展農(nóng)民互助合作，強(qiáng)調(diào)“自愿互利\"的原則，這種互助合作是建立在個體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上（農(nóng)民私有財產(chǎn)的基礎(chǔ)上）的集體勞動②，農(nóng)民擁有對自身行為的掌控權(quán)，農(nóng)業(yè)收入和個人勞動掛鉤，激勵體系相對完善③。1956年，《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社擴(kuò)大、合并和升級中有關(guān)生產(chǎn)資料若干問題的處理辦法》指出，在初級社轉(zhuǎn)為高級社的時候，社員的土地轉(zhuǎn)為合作社公有，取消土地報酬④。高級社時期，人社農(nóng)民必須把私有的土地和耕畜、大型農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有 ⑤ 。1958年，《中共中央關(guān)于農(nóng)村建立人民公社問題的決議》指明了小社并大、轉(zhuǎn)為人民公社的做法和步驟 ⑥ ，從此，全國農(nóng)村在高級農(nóng)業(yè)合作社的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了人民公社化。這一時期，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)按照“一平二調(diào)”的方式進(jìn)行收益分配，農(nóng)民生產(chǎn)積極性下降，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展緩慢，要素和資源配置失衡使得城鄉(xiāng)關(guān)系由相對協(xié)調(diào)走向加速對立③。這一時期的農(nóng)村土地制度實(shí)踐表明了合理的土地制度對于平衡城鄉(xiāng)關(guān)系、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要性，促使決策者更加注重保障農(nóng)民權(quán)益、遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律以及合理配置城鄉(xiāng)資源。

（三）改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時期：創(chuàng)新土地承包與流轉(zhuǎn)制度，增強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展勢能

改革開放后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制開啟了農(nóng)村土地制度改革的新階段，成為緩和城鄉(xiāng)關(guān)系的關(guān)鍵轉(zhuǎn)折點(diǎn)。1982年，黨中央明確指出：“包產(chǎn)到戶、到組，包干到戶、到組，等等，都是社會主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制?！雹奂彝ヂ?lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在全國迅速推廣，重構(gòu)了農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系，形成了農(nóng)民收益與土地使用效率直接聯(lián)結(jié)的利益激勵機(jī)制，釋放、發(fā)展了生產(chǎn)力③。 1979-1984 年間，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出水平年均增長 6.69% ，相當(dāng)于改革前的3倍?。但隨著新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體接連興起，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的局限性也開始顯現(xiàn)，如土地細(xì)碎化、產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定、流轉(zhuǎn)受限等，不利于土地資源優(yōu)化配置和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)。于是，在穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，政府引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)向“允許（放開）流轉(zhuǎn) $$ 延長承包期 $$ 適度規(guī)模經(jīng)營\"的方向發(fā)展 ① ，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，縮小了城鄉(xiāng)發(fā)展差距。由于土地承包經(jīng)營權(quán)在法律界定與保護(hù)以及流轉(zhuǎn)主體權(quán)利義務(wù)規(guī)定上仍有不足，部分地方對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在爭議，阻礙了土地政策落地，影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會穩(wěn)定?！吨腥A人民共和國農(nóng)村土地承包法》（2002年）明確了發(fā)包方和承包方的權(quán)利和義務(wù)，并規(guī)定承包方為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體，有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式 ① ；《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》（2003年）依法確認(rèn)了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證是承包方享有土地經(jīng)營權(quán)的法律憑證②；中央“一號文件\"還多次要求健全和規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制 ③ ，不斷適應(yīng)土地資源要素市場化流動的需求。這一時期的土地制度改革聚焦于“土地確權(quán)”和“規(guī)范流轉(zhuǎn)”，激發(fā)了農(nóng)村要素活力，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提供了制度保障。

（四）中國特色社會主義新時代：推進(jìn)土地制度綜合改革，加速城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)程

隨著工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)，農(nóng)村勞動力大量外流，農(nóng)民老齡化和農(nóng)村“空心化\"問題愈發(fā)突出。同時，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場日趨繁榮，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的需求日益旺盛。為應(yīng)對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨的新挑戰(zhàn)，2013年，中共十八屆三中全會提出“全面深化農(nóng)村改革\"的任務(wù)，強(qiáng)調(diào)“產(chǎn)權(quán)是所有制的核心”④。黨中央以此為邏輯起點(diǎn)，持續(xù)擴(kuò)權(quán)賦能，提出堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)③。2015年，《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》提出開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)（“三項(xiàng)改革\"）⑥，旨在落實(shí)集體所有權(quán)，明確主體權(quán)責(zé)，使農(nóng)村資源效益最大化。2016年，《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》提出，將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)\"分置并行？。2018年，中央一號文件提出，完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”③。圍繞“三項(xiàng)改革”承包地“三權(quán)分置\"以及宅基地“三權(quán)分置\"開啟的新一輪農(nóng)村土地制度改革是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素高效配置的重要舉措。通過拓展和顯化土地的功能價值，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展動能，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，為加速城鄉(xiāng)融合進(jìn)程奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。2013一2022年間，城鄉(xiāng)收入比由 3.03：1 縮小至 2.45：1⑨ ，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施不斷優(yōu)化，城鄉(xiāng)在教育、醫(yī)療、社會保障等公共服務(wù)方面的差距不斷縮小，城鄉(xiāng)融合發(fā)展取得了顯著成效。

三農(nóng)村土地制度改革促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的現(xiàn)實(shí)邏輯

（一）補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化短板，夯實(shí)中國式現(xiàn)代化基礎(chǔ)

黨的二十大報告提出了“以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興\"的使命任務(wù)?？v觀世界各國的現(xiàn)代化發(fā)展路徑可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)代化是以工業(yè)化為起點(diǎn)，依次實(shí)現(xiàn)城市現(xiàn)代化和農(nóng)村現(xiàn)代化的“串聯(lián)式”過程，而中國式現(xiàn)代化是工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化相互交織、相互推進(jìn)的“并聯(lián)式\"過程①。從目前來看，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化是中國式現(xiàn)代化的最大制約因素，阻礙了中國式現(xiàn)代化的整體推進(jìn)?。正如習(xí)近平所指出的，相較于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展步伐還跟不上，“一條腿長、一條腿短”問題比較突出②。承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)作為農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容，能將分散經(jīng)營的土地向種植大戶、農(nóng)業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體集中，助力農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，截至2024年10月底，納人全國家庭農(nóng)場名錄系統(tǒng)的家庭農(nóng)場近400萬個，依法登記的農(nóng)民合作社達(dá)214萬家、聯(lián)合社1.5萬家。這些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不僅在穩(wěn)產(chǎn)保供中發(fā)揮了重要作用，還拓展了新業(yè)態(tài)，超百萬家農(nóng)民合作社開展產(chǎn)加銷一體化服務(wù)，12.1萬家農(nóng)業(yè)合作社創(chuàng)辦了加工、流通等實(shí)體，6.5萬家和1.9萬家農(nóng)業(yè)合作社分別開展電商、休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，服務(wù)領(lǐng)域日益擴(kuò)展①。盤活利用閑置宅基地能夠滿足農(nóng)村發(fā)展的用地需求、人才需求以及資金需求，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供要素支撐。以寧波市象山縣為例，2018年4月以來，該縣共盤活和利用農(nóng)村宅基地2.11萬平方米、閑置農(nóng)房3.12萬平方米，引進(jìn)開發(fā)鄉(xiāng)村旅游、健康養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目42個、總投資6.2億元②。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增強(qiáng)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地保障能力，推動了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。2023年3月以來，四川省19個試點(diǎn)地區(qū)共完成集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市94宗、面積1040畝、成交金額6.27億元。其中，遂寧市船山區(qū)永興鎮(zhèn)的實(shí)踐充分彰顯了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市成效。該地通過“農(nóng)地入市\(zhòng)"的方式將閑置的鞭炮廠打造成區(qū)域體量最大、功能最齊全的農(nóng)林產(chǎn)品精深加工基地，助推產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展③。

然而，當(dāng)前農(nóng)村土地要素市場化配置還面臨深層次的制度約束。其一，產(chǎn)權(quán)界定模糊，農(nóng)民對土地承包權(quán)缺乏穩(wěn)定預(yù)期，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)意愿普遍較低，部分農(nóng)戶甚至寧可選擇粗放經(jīng)營或直接擱荒也不愿將承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)④。而參與流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶也主要基于關(guān)系強(qiáng)度來配置農(nóng)地資源 ⑤ ，88.48% 的流轉(zhuǎn)合約發(fā)生在親友、鄰居、同村普通農(nóng)戶之間③。這種熟人流轉(zhuǎn)模式規(guī)模小且期限短，無法滿足農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的需求。其二，宅基地集體所有權(quán)虛置問題突出。盡管法律明確規(guī)定宅基地歸集體所有，但受“房地一體\"屬性和傳統(tǒng)觀念的影響，多數(shù)農(nóng)民仍將其視為私有財產(chǎn)。這使得村集體難以有效行使所有權(quán)主體職能，加大了閑置宅基地盤活利用的難度?；谥袊l(xiāng)村振興綜合調(diào)查（CRRS）2020年數(shù)據(jù)的分析發(fā)現(xiàn)，僅 31.91% 的農(nóng)戶愿意流轉(zhuǎn)（轉(zhuǎn)讓）宅基地使用權(quán)③。其三，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)制度面臨產(chǎn)權(quán)主體虛置與入市進(jìn)展緩慢的障礙。一方面，集體經(jīng)營性建設(shè)用地所有權(quán)主體虛置與集體經(jīng)濟(jì)空殼化直接影響了集體經(jīng)營性建設(shè)用地的市場化配置效率。另一方面，盡管《中華人民共和國土地管理法》明確了集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以入市流轉(zhuǎn)，但集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市整體推進(jìn)程度緩慢，其資產(chǎn)價值并未真正顯化③。

（二）破解城鄉(xiāng)失衡困局，開啟共同富裕新征程

改革開放以來，受城鄉(xiāng)二元體制的影響，我國城鄉(xiāng)發(fā)展差距不斷擴(kuò)大，嚴(yán)重阻礙了共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而農(nóng)村土地制度改革是破解城鄉(xiāng)失衡困局、邁向共同富裕的關(guān)鍵突破口。農(nóng)村土地制度改革以農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展為著力點(diǎn)，能全方位推動共同富裕目標(biāo)的穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)。其一，承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)以及集體經(jīng)營性建設(shè)用地人市能顯著提高農(nóng)民收入。研究表明，農(nóng)戶土地流入每增加 10% ，家庭年人均收入將增加 0.6% ;農(nóng)戶流出土地每增加 10% ，人均年收入將增加 0.15%⑨ 。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)對農(nóng)戶財產(chǎn)性收入具有提升作用?；谥袊彝ソ鹑谡{(diào)查（CHFS）2020 年數(shù)據(jù)的分析發(fā)現(xiàn)，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)使農(nóng)戶財產(chǎn)性收人平均增加5011元 ⑩ 。集體經(jīng)營性建設(shè)用地人市同樣成效顯著。2023年3月以來，全國各試點(diǎn)地區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市累計帶動產(chǎn)業(yè)投資1441.57億元，提供就業(yè)崗位39645個，增加工資性收入11.39億元①。其二，承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)能促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平。 2004-2022 年，全國農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積從0.58億畝增至5.32億畝②，為農(nóng)業(yè)規(guī)模化和機(jī)械化創(chuàng)造了條件。其三，合理的土地增值收益分配機(jī)制能確保農(nóng)民公平共享改革發(fā)展成果，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展。2023年，全國共試點(diǎn)完成集體經(jīng)營性建設(shè)用地人市719宗，總成交金額185.2億元，其中91.76億元留存農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，10.83億元分配給農(nóng)民 ③ 。以浙江德清縣為例，作為“三塊地\"改革試點(diǎn)地區(qū)之一，該縣通過226宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市獲益5.14億元， 80% 的入市收益直接分配給農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織， 20% 的調(diào)節(jié)金用于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境整治等 ④ ，提高了農(nóng)民收入，壯大了村集體經(jīng)濟(jì)，有效促進(jìn)了農(nóng)村發(fā)展。

然而，當(dāng)前農(nóng)村土地制度還存在以下問題。其一，承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范問題突出。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在773個土地轉(zhuǎn)入的有效樣本中，近 70% 的小農(nóng)戶未簽訂書面協(xié)議⑤?？陬^契約在廣大農(nóng)村地區(qū)仍然是一種壓倒性的契約選擇 ⑥ 。這種非正式契約存在權(quán)責(zé)不清、條款缺失等弊端，易引發(fā)承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛。2021-2023 年我國承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛數(shù)分別為 56922件、51249件、48190件？。另外，產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺建設(shè)滯后以及中介服務(wù)和價格評估機(jī)制缺失導(dǎo)致農(nóng)民議價能力不足?；谌珖?11個村的調(diào)查顯示，超1/4的農(nóng)戶在承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中受益有限③。其二，宅基地閑置浪費(fèi)嚴(yán)重。目前，我國絕對閑置宅基地（一戶多宅的多宅部分、廢棄宅基地等）比例為 11.82%⑨ ，宅基地長期閑置導(dǎo)致農(nóng)村土地資源利用率低。同時，宅基地退出機(jī)制的缺失使得這些閑置資源陷入“既用不了，也不好退\"的困境，制約了農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置和農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。其三，集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化進(jìn)程面臨障礙：跨區(qū)域交易存在嚴(yán)格的行政壁壘，直接限制了要素流動空間；與國有土地相比，集體經(jīng)營性建設(shè)用地在權(quán)能保障、交易規(guī)則等方面存在顯著差異，導(dǎo)致“同地不同權(quán)”、“同地不同價\"的結(jié)構(gòu)性矛盾;現(xiàn)行人市交易以政府主導(dǎo)的協(xié)議出讓為主，缺乏公開競價機(jī)制，容易造成市場價格信號失真，阻礙入市進(jìn)程。其四，現(xiàn)行農(nóng)村土地制度在增值收益分配環(huán)節(jié)存在制度性短板。一是分配比例失衡，地方政府高比例調(diào)節(jié)金擠壓了農(nóng)民的收益空間；二是補(bǔ)償方式缺乏持續(xù)性，農(nóng)戶參與土地增值收益分配的主要形式為一次性貨幣補(bǔ)償，難以建立長效增收機(jī)制;三是區(qū)域受益不均，處于市郊且位于規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)民才有可能獲取城市發(fā)展帶來的土地價值的增加，并通過使用權(quán)市場化獲取經(jīng)濟(jì)效益，而遠(yuǎn)郊區(qū)農(nóng)民僅通過市場化手段無法享受到土地增值收益①。

（三）重塑工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)互融新局面

我國城鄉(xiāng)關(guān)系經(jīng)歷了深刻的變革，逐步從分裂失衡走向互動協(xié)調(diào)，當(dāng)下正處于構(gòu)建中國特色社會主義新型城鄉(xiāng)關(guān)系的關(guān)鍵歷史節(jié)點(diǎn)。中國特色社會主義新型城鄉(xiāng)關(guān)系的構(gòu)建發(fā)軔于馬克思、恩格斯的城鄉(xiāng)關(guān)系理論，其核心在于突破城鄉(xiāng)對立的傳統(tǒng)分工格局，向構(gòu)建工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的方向邁進(jìn)。在傳統(tǒng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，農(nóng)村依賴傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式，邊際效率幾近為零甚至為負(fù)，且只能提供最低工資水平;城市則是高效的工業(yè)和服務(wù)業(yè)集中地，以現(xiàn)代化的生產(chǎn)技術(shù)和組織形式實(shí)現(xiàn)了較高的勞動生產(chǎn)率，且工資較高①。在此背景下，農(nóng)村勞動力持續(xù)流向城市，導(dǎo)致農(nóng)村人才短缺，而城市憑借勞動力、資本與技術(shù)優(yōu)勢，持續(xù)擴(kuò)張，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距持續(xù)擴(kuò)大?？茖W(xué)合理的農(nóng)村土地利用規(guī)劃能夠有效整合農(nóng)村零散的土地，在提高土地利用效率的同時促進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施完善、公共服務(wù)提升和生態(tài)環(huán)境改善，并引導(dǎo)城市資本與技術(shù)向農(nóng)村流動，破解農(nóng)業(yè)發(fā)展低效的困境。以重慶市九龍坡區(qū)銅罐驛鎮(zhèn)為例，該地統(tǒng)籌實(shí)施農(nóng)地整理與生態(tài)修復(fù)工程，耕地破碎度從 62% 降至 38% ，并通過完善基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，使灌溉保證率提升至 85% 、路網(wǎng)密度提高至每公頃65米、道路通達(dá)度提高至 93% ，大幅改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境和鄉(xiāng)村公共服務(wù)質(zhì)量，提高了土地資源利用效率，促進(jìn)了生產(chǎn)空間“集聚高效”②。

然而，現(xiàn)行土地規(guī)劃既未對設(shè)施農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行科學(xué)引導(dǎo)，也未改變農(nóng)村土地的細(xì)碎化經(jīng)營格局，難以契合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需求。在宅基地規(guī)劃方面，缺乏科學(xué)的村莊規(guī)劃和政策引導(dǎo)，農(nóng)民建房盲目且隨意性強(qiáng)，導(dǎo)致我國農(nóng)村大量宅基地因布局無序、配套缺失而閑置或低效利用，陷入“盲目新建一低效閑置一再建\"的惡性循環(huán)，嚴(yán)重制約了宅基地的改造潛力與價值釋放。在集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)劃方面，盡管集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革已啟動，但其規(guī)劃與新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程脫節(jié)，未能匹配城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)布局需求和響應(yīng)人口流動趨勢，導(dǎo)致土地資源錯配與利用效率低下，還因忽視鄉(xiāng)村生態(tài)價值轉(zhuǎn)化且尚未建立起生態(tài)資源與經(jīng)濟(jì)價值的聯(lián)動機(jī)制，阻礙了城鄉(xiāng)綠色協(xié)同發(fā)展。

四農(nóng)村土地制度改革促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的路徑探索

以農(nóng)村土地制度改革推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，應(yīng)緊扣改革創(chuàng)新、協(xié)調(diào)推進(jìn)、綠色生態(tài)、開放互動和成果共享的城鄉(xiāng)融合發(fā)展內(nèi)涵，圍繞“拓權(quán)”“引流”、“重塑”“統(tǒng)籌\"等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，從依托土地產(chǎn)權(quán)改革促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向流動、激活土地流轉(zhuǎn)市場推進(jìn)城鄉(xiāng)資源優(yōu)化配置、完善收益分配機(jī)制助力城鄉(xiāng)發(fā)展成果共享、科學(xué)規(guī)劃土地利用格局推動城鄉(xiāng)功能互補(bǔ)等路徑實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

（一）“拓權(quán)”：依托土地產(chǎn)權(quán)改革，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向流動

打破城鄉(xiāng)要素流動的制度壁壘是促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要前提，要深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，為城鄉(xiāng)要素雙向流動提供制度保障。以優(yōu)化承包地、宅基地“三權(quán)分置\"和集體經(jīng)營性建設(shè)用地人市制度為切入點(diǎn)，推動新一輪還權(quán)賦能，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向流動。在承包地方面，一是鞏固和完善“三權(quán)分置\"制度。有序推進(jìn)第二輪土地承包到期后再延長30年試點(diǎn)，持續(xù)推進(jìn)承包賦權(quán)工作，進(jìn)一步明晰土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)、所有權(quán)性質(zhì)。通過穩(wěn)定承包關(guān)系、強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)保障，提高農(nóng)戶參與流轉(zhuǎn)的意愿，為城市工商資本下鄉(xiāng)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營提供穩(wěn)定的預(yù)期，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素雙向自由流動。二是完善配套法律保障體系。明確承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、操作流程、風(fēng)險防范機(jī)制等，為城鄉(xiāng)要素市場化配置提供法治保障。在宅基地方面，一是在堅(jiān)持維護(hù)農(nóng)村集體對宅基地的所有權(quán)不變的基礎(chǔ)上，精準(zhǔn)界定宅基地資格權(quán)以及房屋財產(chǎn)權(quán)使用主體，劃分公私屬性邊界。同時，強(qiáng)化農(nóng)村集體在閑置宅基地盤活中的主體地位，切實(shí)落實(shí)集體所有權(quán)、管理權(quán)和收益權(quán)。二是建立城鄉(xiāng)聯(lián)動的閑置宅基地盤活機(jī)制。探索“面積限定、法定免租、超占收費(fèi)、節(jié)約獎勵、退出補(bǔ)償”的宅基地使用管理辦法，促進(jìn)農(nóng)村存量資源轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)空間。在集體經(jīng)營性建設(shè)用地方面，一是明確界定集體經(jīng)營性建設(shè)用地的權(quán)利內(nèi)涵、主體、邊界，以此消除因集體產(chǎn)權(quán)模糊帶來的土地市場交易隱性損耗。二是遵循集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同權(quán)、同價、同責(zé)、同等的原則進(jìn)入土地交易市場，使農(nóng)村土地要素平等參與市場化配置。

（二）“引流”：激活土地流轉(zhuǎn)市場，推進(jìn)城鄉(xiāng)資源優(yōu)化配置

激活農(nóng)村土地市場是促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，要明確各類土地在市場化過程中的核心要點(diǎn)，切實(shí)推進(jìn)城鄉(xiāng)資源優(yōu)化配置。就承包地而言，市場化配置的關(guān)鍵在于促進(jìn)承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。在完成確權(quán)的基礎(chǔ)上，應(yīng)積極引導(dǎo)承包地承包權(quán)互換和經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，對閑置土地或不愿自行流轉(zhuǎn)的農(nóng)民，可通過引導(dǎo)農(nóng)民將承包地經(jīng)營權(quán)委托給村集體等方式促進(jìn)流轉(zhuǎn)。同時，需要加快培育專業(yè)化中介服務(wù)體系，搭建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的服務(wù)平臺，打破城鄉(xiāng)之間的信息壁壘，促進(jìn)城鄉(xiāng)資源的高效對接；還應(yīng)強(qiáng)化政府監(jiān)管職能，規(guī)范合同簽訂流程，減少流轉(zhuǎn)糾紛，為土地要素市場化配置營造良好的環(huán)境。就宅基地而言，要創(chuàng)新宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式，鼓勵農(nóng)戶通過人股、合作開發(fā)等方式與社會資本合作，將農(nóng)村閑置宅基地資源與城市資本、技術(shù)進(jìn)行整合，發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、餐飲民宿等新業(yè)態(tài)，實(shí)現(xiàn)宅基地資源的優(yōu)化配置和高效利用。就集體經(jīng)營性建設(shè)用地而言，要著力構(gòu)建社會資金引人、市場主體與農(nóng)戶自主協(xié)商、社會多方參與的工作機(jī)制，推動形成多元主體共建共享的城鄉(xiāng)融合發(fā)展局面。探索集體經(jīng)營性建設(shè)用地跨區(qū)域的入市交易新模式，實(shí)行與國有土地相同的招拍掛制度，打破地域限制，促進(jìn)土地要素優(yōu)化配置。同時，總結(jié)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，形成典型案例庫，為全面開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市提供規(guī)范指引。

（三）“重塑”：完善收益分配機(jī)制，助力城鄉(xiāng)發(fā)展成果共享

構(gòu)建公平合理的收益分配機(jī)制是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的根本要求，要創(chuàng)新收益分配機(jī)制，確保土地增值收益更多惠及農(nóng)民和農(nóng)村，助力城鄉(xiāng)發(fā)展成果共享。通過建立“主體共享、地區(qū)均衡、代際協(xié)調(diào)\"的農(nóng)村土地增值收益分配機(jī)制，確保土地增值收益分配的共享性、公平性與可持續(xù)性。一是構(gòu)建農(nóng)民和集體均衡共享的土地增值收益分配體制。深人調(diào)研不同地區(qū)、不同類型土地增值的核心因素，制定差異化的土地增值收益分配策略。例如，可依據(jù)土地的實(shí)際價值和農(nóng)民投入成本，科學(xué)合理地確定承包地征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這既能保障農(nóng)戶權(quán)益、提高農(nóng)戶收入，又能縮小城鄉(xiāng)收入差距;在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)增值收益分配中，允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織參與，并明確其收益分配比例，以經(jīng)濟(jì)激勵調(diào)動其主動整合并盤活閑置宅基地的積極性;對于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，堅(jiān)持入市收益向農(nóng)民和集體傾斜，確保收益重點(diǎn)用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)土地增值收益真正轉(zhuǎn)化為農(nóng)村發(fā)展動能。二是建立土地增值收益的動態(tài)平衡協(xié)調(diào)機(jī)制。地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)差異導(dǎo)致土地增值狀況不同，需要通過財政轉(zhuǎn)移和政策傾斜來調(diào)節(jié)。例如，發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)通過財政轉(zhuǎn)移支付、現(xiàn)金補(bǔ)貼等手段幫助欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展，同時在土地征收補(bǔ)償、土地出讓收入等方面給予欠發(fā)達(dá)地區(qū)適當(dāng)?shù)恼邇A斜，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。三是建立代際協(xié)調(diào)的土地增值收益分配機(jī)制。土地資源的有限性決定了代際協(xié)調(diào)的必要性，可以設(shè)立土地收益的代際專項(xiàng)基金，將其用于土地生態(tài)保護(hù)、農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)村教育改善等長期項(xiàng)目，確保代際公平，讓后代農(nóng)民共享發(fā)展成果，縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距，促進(jìn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展。

（四）“統(tǒng)籌”：科學(xué)規(guī)劃土地利用格局，推動城鄉(xiāng)功能互補(bǔ)

優(yōu)化國土空間布局是推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要抓手，新時期應(yīng)當(dāng)借助國土空間規(guī)劃契機(jī)，科學(xué)合理地編制農(nóng)村土地利用規(guī)劃，推動城鄉(xiāng)功能互補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)協(xié)同。一是深入開展土地資源調(diào)查與評估，細(xì)化設(shè)施農(nóng)用地管理，優(yōu)化農(nóng)村土地利用格局。首先，運(yùn)用現(xiàn)代地理信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)分析手段，對土地進(jìn)行測繪，獲取土地利用現(xiàn)狀、地形地貌等數(shù)據(jù)，為科學(xué)規(guī)劃土地利用提供依據(jù)。其次，編制土地利用規(guī)劃，明確基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、一般農(nóng)田區(qū)和設(shè)施農(nóng)用地范圍，優(yōu)化農(nóng)業(yè)空間布局。再次，明確區(qū)域劃分后，通過政策引導(dǎo)、技術(shù)支持等多種方式，倡導(dǎo)“連片耕種\"模式，為農(nóng)業(yè)規(guī)?；蜋C(jī)械化創(chuàng)造條件。二是完善宅基地再利用機(jī)制。首先，綜合運(yùn)用農(nóng)村土地整理工程以及農(nóng)村人居環(huán)境提升項(xiàng)目，推進(jìn)宅基地退出后的開發(fā)再利用，將閑置資源轉(zhuǎn)化為發(fā)展動力。其次，秉持\"規(guī)劃先行、建設(shè)跟進(jìn)\"的理念，立足農(nóng)村發(fā)展實(shí)際，因地制宜探尋與城市的互補(bǔ)優(yōu)勢，確定差異化發(fā)展路徑。例如，對于大城市周邊農(nóng)村，可以發(fā)揮區(qū)位交通優(yōu)勢，承接城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動;對于遠(yuǎn)離城市的農(nóng)村，可以依托當(dāng)?shù)靥厣Y源優(yōu)先發(fā)展鄉(xiāng)村文旅、康養(yǎng)休閑等產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)資源優(yōu)勢互補(bǔ)。三是強(qiáng)化集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)劃銜接與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃緊密對接。新型城鎮(zhèn)化涉及人口、產(chǎn)業(yè)等方面的轉(zhuǎn)型與布局，將集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市規(guī)劃與新型城鎮(zhèn)化同步推進(jìn)，有助于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)功能互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展。這就需要加強(qiáng)省級層面土地利用的宏觀調(diào)控，統(tǒng)籌安排建設(shè)用地指標(biāo)，引導(dǎo)各地依據(jù)自身?xiàng)l件和發(fā)展需求有序開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作。在農(nóng)村土地規(guī)劃中，還應(yīng)強(qiáng)化鄉(xiāng)村生態(tài)空間與城市生態(tài)系統(tǒng)的有機(jī)銜接，優(yōu)先將集體經(jīng)營性建設(shè)用地用于生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展，推動城鄉(xiāng)綠色協(xié)同發(fā)展。

[責(zé)任編輯：鐘秋波]