農(nóng)村宅基地有償退出機制研究

隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，農(nóng)村宅基地制度改革成為當前農(nóng)村土地制度改革的重要內容。農(nóng)村宅基地有償退出機制作為改革的重要舉措，對于盤活農(nóng)村土地資源、優(yōu)化土地資源配置、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入具有重要意義。目前，農(nóng)村宅基地的有償退出工作雖已在多地實施，但由于配套設施不足、補償標準不統(tǒng)一等問題，農(nóng)村宅基地有償退出在實踐中面臨諸多挑戰(zhàn)。針對這些挑戰(zhàn)提出針對性舉措，完善農(nóng)村宅基地有償退出機制，在城鎮(zhèn)化過程中，既能緩解土地資源緊缺的問題，又能提高我國農(nóng)地制度改革政策執(zhí)行的連貫性和持續(xù)性，也有助于提升農(nóng)村宅基地的功能和利用價值，保護農(nóng)民權益，逐漸縮小城鄉(xiāng)差距。

農(nóng)村宅基地有償退出試點成效

近年來，隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，大量農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉移，導致農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)象日益嚴重。據(jù)統(tǒng)計，全國農(nóng)村宅基地閑置率已超過10% ，部分地區(qū)甚至超過 20‰ 為盤活農(nóng)村土地資源，提高土地利用效率，國家開始探索農(nóng)村宅基地有償退出機制。2015年以來，按照黨中央、國務院的部署，全國33個縣（市、區(qū)）開展農(nóng)村宅基地制度改革試點。各地按照“依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出”的目標要求，積極探索建立宅基地有償使用和退出機制，取得明顯成效。例如，浙江省義烏市通過“集地券”模式，鼓勵農(nóng)民自愿退出閑置宅基地，并將騰退的土地指標用于城鎮(zhèn)建設。四川省成都市則探索了“地票”制度，農(nóng)民退出宅基地后可獲得地票，可在市場上交易或用于城鎮(zhèn)購房。這些試點地區(qū)主要通過貨幣補償、住房安置、就業(yè)扶持等方式，鼓勵農(nóng)民自愿退出閑置或多余的宅基地。從實施效果來看，宅基地有償退出機制在一定程度上促進了農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置，增加了農(nóng)民財產(chǎn)性收入。例如，義烏市自實施“集地券”模式以來，截至2024年底，累計生成“集地券”1.2萬畝，帶動3.6萬畝閑置宅基地復墾，土地集約利用率提升 45% 。成都市“地票”制度實施后，已累計交易地票5萬余畝，為農(nóng)民增加收入超過50億元。

農(nóng)村宅基地有償退出存在的問題

推進農(nóng)村宅基地制度改革，盤活閑置資源，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措。近年來，為了減少宅基地閑置的現(xiàn)象，部分地區(qū)圍繞宅基地有償退出機制開展了實踐探索。盡管試點地區(qū)在制度實施中取得了一定成果，但在具體操作過程中，受制于農(nóng)民參與意愿、補償標準、配套設施及資金來源等多重因素，改革推進仍面臨諸多現(xiàn)實困境，這些問題制約了宅基地改革的深入實施。

農(nóng)民騰地意愿不強。農(nóng)村宅基地有償退出進程受阻，重要原因是農(nóng)民較低的騰退意愿，構成了一項固有挑戰(zhàn)。調研數(shù)據(jù)顯示，當前僅有31.91% 的農(nóng)戶傾向于流轉其閑置宅基地，且在這部分人群中，僅有 57.73% 愿意永久退出。這一現(xiàn)象的成因包括以下三個方面：第一，農(nóng)民普遍將宅基地及其附屬房屋視為不可舍棄的“家族遺產(chǎn)”，認為這些資產(chǎn)具有可繼承性，即便遷居城市，也難以割舍這份情感與物質上的聯(lián)結，不愿輕易放棄。第二，深厚的鄉(xiāng)土情感成為農(nóng)民保留宅基地的另一大動因，他們期望在晚年能回歸故里安享天倫。盡管經(jīng)濟上已與農(nóng)村漸行漸遠，但心理與家族紐帶上的鄉(xiāng)土依戀依然強烈，難以割舍。第三，部分農(nóng)民基于對未來宅基地價值增值的預期，認為當前騰退得不償失。村集體可能依據(jù)“市場估價”邏輯進行考量，而農(nóng)民則更多基于個人判斷。他們預期未來如遇拆遷補償、土地征用或開發(fā)等情況，所能獲得的經(jīng)濟回報將遠超當前，故持觀望態(tài)度。此外，擁有宅基地被視為村民身份的象征，關乎在村內的其他權益，進一步增強了農(nóng)民的保留意愿。

補償機制不健全。一是補償標準不統(tǒng)一。當前各地宅基地有償退出的補償標準尚在探索中制定，國家層面上相對統(tǒng)一的退出補償政策還未確立。比如，退出宅基地在面積認定上標準不統(tǒng)一，對宅基地的附屬設施（庭院、廁所、豬圈、牛棚等）是否計入宅基地面積存在爭議，自有宅基地面積超過規(guī)定面積時如何處理、宅基地置換安置房時按什么標準實行等補償標準難以統(tǒng)一。二是補償方式單一。目前試點地區(qū)主要以貨幣補償為主，難以滿足農(nóng)民的多元化需求。例如，一些老年農(nóng)民更傾向于住房安置或社會保障，但現(xiàn)有政策往往難以滿足這些需求。

配套設施不完善。配套措施不完善也制約了宅基地有償退出機制的有效實施。例如，部分試點地區(qū)在農(nóng)民退出宅基地后，未能及時提供充分的就業(yè)扶持和社會保障，導致部分農(nóng)民在失去土地后難以獲得穩(wěn)定的收入來源，導致生活水平下降。這不僅削弱了農(nóng)民退出的意愿，還可能引發(fā)社會不穩(wěn)定問題。同時，農(nóng)村基礎設施建設滯后，交通、通信、水電等公共服務設施不完善，導致宅基地的市場價值難以提升，進一步降低了農(nóng)民退出的積極性。

補償資金缺乏。宅基地退出必須對農(nóng)民進行補償，但無論采取什么形式的補償，都需要龐大的資金作為支持。村莊只能以村集體經(jīng)濟組織的名義對退地者進行補償，補償資金主要來源于集體自有資金、政府補貼撥款。但實際上，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自身的經(jīng)濟實力相對薄弱，無法在推動宅基地退出工作中給予農(nóng)民足夠的補償資金。這也直接導致農(nóng)民所收到的補償金偏低。在推廣宅基地退出等類似政策時，地方財力不足是一個重要的問題。尤其是在經(jīng)濟欠發(fā)達、地理位置不夠優(yōu)越、地形比較復雜的地區(qū)，大規(guī)模的宅基地退出更是面臨巨大的資金壓力。

完善農(nóng)村宅基地有償退出的對策建議

宅基地有償退出改革勢在必行，但其實踐過程復雜且充滿挑戰(zhàn)。當前，農(nóng)村宅基地有償退出機制仍不健全，宅基地的復雜屬性以及與退出機制配套的補償標準、保障設施和資金來源等問題未能及時跟進，導致改革缺乏全面推廣的可操作性。為實現(xiàn)目標，仍需在實踐中不斷探索更加合理有效的途徑。其中，圍繞提高農(nóng)民騰地積極性、優(yōu)化補償機制、完善配套設施以及豐富資金來源四個方面展開工作，有助于破解當前宅基地有償退出機制中的難點問題，推動改革目標的實現(xiàn)。

提高農(nóng)民騰地積極性。完善宅基地的有償退出機制，要切實尊重和維護農(nóng)民的切身利益，提高農(nóng)民騰地積極性。首先，要通過多種渠道向農(nóng)民宣傳宅基地有償退出的政策和意義，提高農(nóng)民的認知度和參與意愿。在政策制定和實施過程中，要充分聽取農(nóng)民意見，保障農(nóng)民的知情權和參與權，增強政策的透明度和公信力。例如，可以建立農(nóng)民代表參與機制，讓農(nóng)民代表參與政策制定和實施的全過程。其次，要通過制定合理的補償機制來保障農(nóng)民的經(jīng)濟利益，從而提升其財產(chǎn)性收入水平。在制定農(nóng)村宅基地退出補償機制時，應構建科學合理的評價體系，既要系統(tǒng)考察宅基地的經(jīng)濟價值屬性，還應將農(nóng)戶生計的持續(xù)性保障納入考量范圍，確保補償方案既能客觀反映土地資產(chǎn)的現(xiàn)實價值，又能有效維護農(nóng)民群體的可持續(xù)發(fā)展權益。在此基礎上，要建立城鄉(xiāng)銜接的社會支持系統(tǒng)。進城農(nóng)民的市民化進程會影響其騰退決策，因此，政府應當將宅基地退出政策與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略有機銜接，重點構建包含職業(yè)技能培訓、隨遷子女教育保障、基本醫(yī)療保險銜接以及住房保障等在內的制度支撐體系，通過制度性安排消除農(nóng)民后顧之憂。

優(yōu)化補償機制。首先，要建立相對統(tǒng)一的補償標準。宅基地的補償可以分為兩個部分：一是宅基地上的房屋及附屬設施的補償，按照房屋及其附屬設施的結構和功能制定的補償，其具體的補償標準可以參照當?shù)卣鞯匮a償?shù)臉藴蕘碇贫ǎ欢钦厥褂脵嗟难a償，建議以當?shù)啬甓热司芍涫杖霝橛嬎銟藴?，給予自愿退出宅基地的群眾一定倍數(shù)的獎勵。其次，要豐富補償方式。除了貨幣補償外，還可探索住房安置、就業(yè)扶持、社會保障等多種補償方式，滿足農(nóng)民的多元化需求。例如，對于老年農(nóng)民，可以提供住房安置和醫(yī)療保障；對于年輕農(nóng)民，可以提供就業(yè)培訓和創(chuàng)業(yè)扶持。

完善配套設施。要加強農(nóng)村基礎設施建設，提升農(nóng)村土地的利用價值，為宅基地有償退出創(chuàng)造更加有利的條件。當前，許多農(nóng)村地區(qū)的基礎設施建設滯后，交通不便、公共服務設施不足等問題嚴重制約了宅基地的市場價值。要通過加大對農(nóng)村道路、水電、通信等基礎設施的投入，不僅可以改善農(nóng)民的生活條件，還能提高宅基地的潛在利用價值，增強農(nóng)民退出的積極性。同時，應進一步完善農(nóng)村社會保障體系，為退出宅基地的農(nóng)民提供基本生活保障，消除他們的后顧之憂。例如，可以建立宅基地退出農(nóng)民就業(yè)扶持基金，專門用于為退出宅基地的農(nóng)民提供就業(yè)培訓、創(chuàng)業(yè)支持以及過渡期的生活補貼。通過系統(tǒng)的職業(yè)技能培訓，幫助農(nóng)民掌握新的就業(yè)技能，拓寬就業(yè)渠道；通過創(chuàng)業(yè)支持政策，鼓勵有條件的農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，實現(xiàn)穩(wěn)定增收。

豐富資金來源。資金來源上，除政府投入外，應撬動社會資本，鼓勵金融創(chuàng)新，如推出“宅基地退出貸”，甚至建立土地銀行等金融機構，提供資金支持。通過政府、市場與金融工具的協(xié)同發(fā)力，宅基地有償退出的資金來源可從單一財政依賴轉向多元共擔模式。關鍵在于以產(chǎn)權改革為基礎，以風險可控為前提，以農(nóng)民利益為核心，構建“資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本”的閉環(huán)，最終實現(xiàn)宅基地退出資金可持續(xù)、農(nóng)民權益有保障、鄉(xiāng)村發(fā)展有動力的多贏格局。此外，還應堅持量入為出，按需退出。一方面綜合使用政府財政補貼、土地出讓收益以及城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余的指標收益等方式籌集宅基地退出補償資金；另一方面根據(jù)本地預期可有效盤活閑置宅基地的地段和規(guī)模進行有序退出，避免大規(guī)模的退出造成資金短缺和群體事件。

完善農(nóng)村宅基地有償退出機制需堅持市場化導向與民生保障并重。通過加強農(nóng)民參與、優(yōu)化補償機制、完善配套設施、豐富資金來源等舉措，既能實現(xiàn)土地資源高效利用，又能確保農(nóng)民退得出、穩(wěn)得住、能發(fā)展。未來應注重區(qū)域差異化管理，在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)優(yōu)先探索資產(chǎn)證券化路徑，在欠發(fā)達地區(qū)側重就業(yè)保障與基礎設施改善，最終形成可持續(xù)的宅基地退出模式。