農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)常態(tài)化幫扶：價(jià)值意蘊(yùn)、邏輯向度與推進(jìn)策略

基金項(xiàng)目：本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金后期資助項(xiàng)目“歷史性跨越：從脫貧攻堅(jiān)到鄉(xiāng)村振興\"（21FJYB053）、安徽省社科規(guī)劃青年項(xiàng)目“安徽新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展路徑與運(yùn)行機(jī)制研究”（AHSKQ2024D011）的階段性成果。

農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)是中國(guó)式現(xiàn)代化的突出短板，探索農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)常態(tài)化幫扶機(jī)制對(duì)于新征程上推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和實(shí)現(xiàn)共同富裕具有重要意義。脫貧攻堅(jiān)任務(wù)完成后，黨中央審時(shí)度勢(shì)，設(shè)立五年過(guò)渡期，保持脫貧人口和脫貧地區(qū)幫扶政策總體穩(wěn)定、投入力度不減，為鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接提供了重要支撐。過(guò)渡期內(nèi)，推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)時(shí)期的幫扶機(jī)制和政策體系持續(xù)創(chuàng)新和有序轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)向鄉(xiāng)村振興的平穩(wěn)過(guò)渡，是“三農(nóng)”工作的核心目標(biāo)①。五年過(guò)渡期已經(jīng)進(jìn)入最后一年，幫扶工作面臨新形勢(shì)、新任務(wù)、新挑戰(zhàn)。對(duì)此，黨中央多次強(qiáng)調(diào)要提前謀劃過(guò)渡期后幫扶工作的具體制度安排。2023 年中央一號(hào)文件要求，“研究過(guò)渡期后農(nóng)村低收人人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)常態(tài)化幫扶機(jī)制\"②;黨的二十屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，“完善覆蓋農(nóng)村人口的常態(tài)化防止返貧致貧機(jī)制，建立農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)分層分類(lèi)幫扶制度” ③ ;2025 年中央一號(hào)文件進(jìn)一步指出，要\"統(tǒng)籌建立農(nóng)村防止返貧致貧機(jī)制和低收人人口、欠發(fā)達(dá)地區(qū)分層分類(lèi)幫扶制度”④。不難看出，聚焦過(guò)渡期后農(nóng)村低收人人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)常態(tài)化幫扶機(jī)制開(kāi)展前瞻性研究，已成為“三農(nóng)”領(lǐng)域一項(xiàng)重要且緊迫的課題。

近年來(lái)，學(xué)者們圍繞如何開(kāi)展農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)幫扶進(jìn)行了廣泛探討。從農(nóng)村低收入人口幫扶來(lái)看，學(xué)者們普遍認(rèn)為，農(nóng)村低收入人口是新發(fā)展階段實(shí)現(xiàn)共同富裕應(yīng)當(dāng)瞄準(zhǔn)的關(guān)鍵群體①，應(yīng)當(dāng)科學(xué)制定農(nóng)村低收入人口識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測(cè)體系，通過(guò)深化農(nóng)村改革、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)體系、強(qiáng)化就業(yè)幫扶、健全三次分配制度等手段促進(jìn)農(nóng)村低收入人口持續(xù)增收②。同時(shí)，要重視農(nóng)村低收入群體內(nèi)部的異質(zhì)性特征，構(gòu)建以農(nóng)村低收入人口自身特質(zhì)、收入結(jié)構(gòu)、勞動(dòng)能力、內(nèi)生動(dòng)力等為主要衡量標(biāo)準(zhǔn)的分層分類(lèi)幫扶機(jī)制③。要加快健全分層分類(lèi)的社會(huì)救助體系，構(gòu)建兜底保障常態(tài)化體制機(jī)制 ④ ，逐步實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，全方位推動(dòng)形成過(guò)渡期后的新型兜底保障體系③。要以鄉(xiāng)村振興為戰(zhàn)略支撐，創(chuàng)新“眾參與、眾分享”的收益分配機(jī)制 ⑥ ，使農(nóng)村低收入人口更多地分享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果。此外，要加快推進(jìn)防止返貧政策和農(nóng)村低收入人口幫扶政策銜接并軌，建立系統(tǒng)性、多層次的常態(tài)化幫扶政策體系？。

從欠發(fā)達(dá)地區(qū)幫扶來(lái)看，有學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)階段針對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的幫扶政策具有明顯的“非常態(tài)化”特征③，過(guò)渡期后欠發(fā)達(dá)地區(qū)常態(tài)化幫扶體系應(yīng)當(dāng)在幫扶對(duì)象、幫扶主體和政策目標(biāo)等方面進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整③。從幫扶政策轉(zhuǎn)型思路來(lái)看，應(yīng)當(dāng)在治理模式上由運(yùn)動(dòng)式治理向常態(tài)化治理轉(zhuǎn)型，在治理重心上由“自上而下\"向“自下而上\"轉(zhuǎn)型，在治理方式上則要實(shí)現(xiàn)梯度化推進(jìn)。同時(shí)，要探索建立“整體一局部一個(gè)體”的系統(tǒng)性幫扶機(jī)制，創(chuàng)新形成“整體持續(xù)發(fā)展一局部應(yīng)急響應(yīng)一個(gè)體保險(xiǎn)兜底”的多層次幫扶體系①。要繼續(xù)優(yōu)化東西部協(xié)作、對(duì)口支援、定點(diǎn)幫扶等制度設(shè)計(jì)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)合作、勞務(wù)協(xié)作、資金支持、人才支援等方式，持續(xù)提升欠發(fā)達(dá)地區(qū)的內(nèi)生發(fā)展能力？。此外，要健全過(guò)渡期后欠發(fā)達(dá)地區(qū)幫扶工作的組織管理、力量動(dòng)員、動(dòng)態(tài)調(diào)整和考核激勵(lì)機(jī)制，并從時(shí)序和空間兩方面入手謀劃欠發(fā)達(dá)地區(qū)常態(tài)化幫扶工作的推進(jìn)策略。

綜上所述，已有研究從識(shí)別監(jiān)測(cè)、政策調(diào)整、路徑優(yōu)化等維度探討了農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)幫扶機(jī)制的轉(zhuǎn)型思路，相關(guān)成果為本文奠定了重要基礎(chǔ)。但是，關(guān)于農(nóng)村低收人人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)常態(tài)化幫扶這一議題仍然存在可拓展的研究空間。具體而言，聚焦過(guò)渡期后構(gòu)建農(nóng)村低收人人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)常態(tài)化幫扶機(jī)制具有怎樣的價(jià)值意蘊(yùn)？具有怎樣的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)？遵循怎樣的邏輯向度？如何瞄準(zhǔn)“分層分類(lèi)”和“常態(tài)化\"要求開(kāi)展體制機(jī)制創(chuàng)新？這些問(wèn)題尚未得到系統(tǒng)性回答。有鑒于此，本文在厘清農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)常態(tài)化幫扶的價(jià)值意蘊(yùn)、現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和邏輯向度的基礎(chǔ)上，提出建立分層分類(lèi)常態(tài)化幫扶機(jī)制，從而為推動(dòng)農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)加快跟上國(guó)家現(xiàn)代化的整體步伐，提供政策參考和實(shí)踐指導(dǎo)。

農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)常態(tài)化幫扶的價(jià)值意蘊(yùn)

第一，建立常態(tài)化幫扶機(jī)制是鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的有效手段。過(guò)渡期內(nèi)，黨中央聚焦農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，加快構(gòu)建防止返貧監(jiān)測(cè)幫扶體系，較好地守住了不發(fā)生規(guī)模性返貧致貧底線(xiàn)。但是，相當(dāng)一部分農(nóng)村低收人人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)仍然存在就業(yè)增收不穩(wěn)定、產(chǎn)業(yè)發(fā)展不充分、抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱等問(wèn)題，因疾病、災(zāi)害等原因造成部分農(nóng)村低收入人口甚至局部區(qū)域發(fā)生規(guī)模性返貧致貧的風(fēng)險(xiǎn)仍然存在①。因此，必須前瞻性謀劃常態(tài)化幫扶機(jī)制，為持續(xù)鞏固和拓展脫貧攻堅(jiān)成果提供有力保障。

第二，建立常態(tài)化幫扶機(jī)制是緩解相對(duì)貧困的關(guān)鍵舉措。相對(duì)貧困作為社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中的伴生現(xiàn)象，不僅體現(xiàn)為收入水平低下和生活條件落后等外在表征，而且植根于資源分配失衡、發(fā)展機(jī)會(huì)受限以及制度結(jié)構(gòu)缺陷等深層次矛盾。改革開(kāi)放后，我國(guó)遵循農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、先富帶動(dòng)后富的發(fā)展策略，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)取得了巨大的發(fā)展成就；但與此同時(shí)，也造成了較為嚴(yán)峻的城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展失衡問(wèn)題，并形成了規(guī)模較大的農(nóng)村低收入人口。雖然這些農(nóng)村低收入人口已經(jīng)擺脫絕對(duì)貧困，但仍然處于相對(duì)貧困狀態(tài)，他們大多缺乏自我發(fā)展的能力和機(jī)會(huì)。建立常態(tài)化幫扶機(jī)制，有助于向農(nóng)村低收入人口“賦權(quán)增能”，提升他們的資源掌控感、主觀效能感和社會(huì)參與能力，從而為構(gòu)建解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制提供基本支撐。

第三，建立常態(tài)化幫扶機(jī)制是破解社會(huì)主要矛盾的重要抓手。城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分是新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的集中體現(xiàn)，而農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)是這一矛盾的癥結(jié)所在。常態(tài)化幫扶蘊(yùn)含著包容性發(fā)展理念，強(qiáng)調(diào)幫扶政策的制定和實(shí)施應(yīng)當(dāng)同時(shí)關(guān)注效率和公平②。從包容性發(fā)展的視角來(lái)看，健全常態(tài)化幫扶機(jī)制就是要對(duì)部分特惠性、臨時(shí)性的幫扶政策進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，形成更多更具包容性、普惠性和可持續(xù)性的幫扶政策，使農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)更多地分享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展紅利。通過(guò)構(gòu)建一套具有包容性的常態(tài)化幫扶機(jī)制，有利于從根本上改善農(nóng)村低收人人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r，進(jìn)而縮小城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距和農(nóng)村內(nèi)部差距，助力破解城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分難題。

第四，建立常態(tài)化幫扶機(jī)制是實(shí)現(xiàn)共同富裕的必然路徑。共同富裕是中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)特征，蘊(yùn)含著全域性、全民性的內(nèi)在要求。如果農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展問(wèn)題得不到解決，共同富裕的目標(biāo)就不可能實(shí)現(xiàn)。一方面，我國(guó)農(nóng)村低收入人口基數(shù)大，且這部分群體往往面臨資源稟賦不足、人力資本欠缺等問(wèn)題，在過(guò)渡期后的相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期，這部分群體仍然離不開(kāi)必要的政策扶持。另一方面，欠發(fā)達(dá)地區(qū)是農(nóng)村低收入人口的主要集中區(qū)域，這些地區(qū)普遍面臨自然條件較差、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、科技支撐不夠等困境，在短期內(nèi)很難依靠自身?xiàng)l件實(shí)現(xiàn)內(nèi)源式發(fā)展。因此，實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)，必須加快創(chuàng)新常態(tài)化幫扶機(jī)制，持續(xù)改善農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展條件。

二農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)常態(tài)化幫扶的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

過(guò)渡期以來(lái)，黨中央立足新的發(fā)展階段和目標(biāo)任務(wù)，對(duì)部分幫扶政策進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，基本實(shí)現(xiàn)了幫扶機(jī)制的轉(zhuǎn)移接續(xù)和政策體系的平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。總體上看，規(guī)模性返貧致貧風(fēng)險(xiǎn)得到有效控制，農(nóng)村低收人人口具備良好的就業(yè)增收前景，欠發(fā)達(dá)地區(qū)也基本具備跟上國(guó)家現(xiàn)代化整體步伐的基礎(chǔ)條件。

第一，規(guī)模性返貧致貧風(fēng)險(xiǎn)得到有效控制。守住防止發(fā)生規(guī)模性返貧致貧底線(xiàn)是開(kāi)展常態(tài)化幫扶的基本前提。過(guò)渡期以來(lái)，受全球經(jīng)濟(jì)低迷、國(guó)內(nèi)需求乏力、新冠疫情沖擊等多方面因素的影響，部分脫貧人口和貧困邊緣人口面臨較大的致貧返貧風(fēng)險(xiǎn)③。為守住不發(fā)生規(guī)模性返貧致貧底線(xiàn)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、民政部、財(cái)政部、教育部、人力資源社會(huì)保障部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等出臺(tái)了一系列政策措施。一方面，對(duì)守底線(xiàn)、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的兜底性政策繼續(xù)保持穩(wěn)定并提高標(biāo)準(zhǔn);另一方面，對(duì)教育、醫(yī)療、住房、飲水等民生保障領(lǐng)域的政策進(jìn)行調(diào)整完善。與此同時(shí)，黨中央聚焦提升幫扶對(duì)象識(shí)別的精準(zhǔn)性、增強(qiáng)幫扶政策實(shí)施的有效性，對(duì)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和分類(lèi)救助機(jī)制進(jìn)行改進(jìn)優(yōu)化。截至2024年第四季度，全國(guó)共認(rèn)定農(nóng)村低保對(duì)象3361.6萬(wàn)人，認(rèn)定城鄉(xiāng)特困人員救助供養(yǎng)對(duì)象479.7萬(wàn)人④。當(dāng)前，中西部 22個(gè)省份已全部建立監(jiān)測(cè)幫扶機(jī)制，監(jiān)測(cè)對(duì)象發(fā)現(xiàn)識(shí)別時(shí)間減少到15天以?xún)?nèi) ① ，全國(guó)累計(jì)幫扶534萬(wàn)名監(jiān)測(cè)對(duì)象穩(wěn)定消除返貧致貧風(fēng)險(xiǎn)②?？傮w而言，農(nóng)村低收入人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和分類(lèi)救助體系初步建立，社會(huì)保障網(wǎng)繼續(xù)織密扎牢，防止規(guī)模性返貧致貧長(zhǎng)效機(jī)制已初具雛形。

第二，農(nóng)村低收人人口就業(yè)增收前景良好。促進(jìn)農(nóng)村低收人人口持續(xù)增收是開(kāi)展常態(tài)化幫扶的基本目標(biāo)。過(guò)渡期以來(lái)，國(guó)家有關(guān)部門(mén)以增強(qiáng)農(nóng)村低收人人口的內(nèi)生發(fā)展能力為導(dǎo)向，不斷強(qiáng)化開(kāi)發(fā)式幫扶，對(duì)產(chǎn)業(yè)就業(yè)等發(fā)展性政策進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。例如，人力資源社會(huì)保障部聯(lián)合國(guó)家發(fā)展改革委等部門(mén)印發(fā)《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)就業(yè)幫扶鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果助力鄉(xiāng)村振興的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《關(guān)于開(kāi)展防止返貧就業(yè)攻堅(jiān)行動(dòng)的通知》等政策文件，強(qiáng)調(diào)通過(guò)拓展完善勞務(wù)協(xié)作對(duì)接機(jī)制、大力扶持就業(yè)幫扶車(chē)間健康發(fā)展、全力挖潛以工代賑就業(yè)帶動(dòng)能力等手段，推動(dòng)有勞動(dòng)能力的農(nóng)村低收人人口穩(wěn)定就業(yè)和持續(xù)增收。數(shù)據(jù)顯示，截至2024年11月底，全國(guó)近四分之三的脫貧人口與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體建立了利益聯(lián)結(jié)機(jī)制;截至2024年底，脫貧勞動(dòng)力務(wù)工就業(yè)人數(shù)達(dá)3305萬(wàn)人③。2021年至2024年，脫貧縣農(nóng)村居民人均可支配收入由14051元增長(zhǎng)至17522元，收人增速連續(xù)4年高于全國(guó)農(nóng)村居民④。不難看出，各類(lèi)幫扶政策的優(yōu)化調(diào)整和有效落實(shí)，為農(nóng)村低收入人口創(chuàng)造了良好的就業(yè)增收前景。

第三，欠發(fā)達(dá)地區(qū)具備跟上國(guó)家現(xiàn)代化步伐的基本條件。對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)特別是欠發(fā)達(dá)縣域而言，是否形成具有地域特色的核心產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)或主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、投資、消費(fèi)是否形成良性循環(huán)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的軟硬件基礎(chǔ)是否得到有效改善，是判斷其現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程的重要標(biāo)準(zhǔn)。過(guò)渡期以來(lái)，國(guó)家持續(xù)加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的扶持，政策措施覆蓋加大財(cái)政投入、創(chuàng)新金融服務(wù)、完善用地政策、促進(jìn)產(chǎn)銷(xiāo)銜接、培育經(jīng)營(yíng)主體等多個(gè)方面，并明確過(guò)渡期內(nèi)中央銜接資金重點(diǎn)用于支持優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。當(dāng)前，不少欠發(fā)達(dá)縣域已初步構(gòu)建起以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)為補(bǔ)充的多元化產(chǎn)業(yè)體系。數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)832個(gè)脫貧縣均已培育形成2至3個(gè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，總產(chǎn)值超過(guò)1.7萬(wàn)億元③。與此同時(shí)，欠發(fā)達(dá)縣域商業(yè)體系建設(shè)態(tài)勢(shì)良好，2022年全國(guó)改造縣城綜合商貿(mào)服務(wù)中心983個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)商貿(mào)中心、集貿(mào)市場(chǎng)3941個(gè)，建設(shè)各類(lèi)縣級(jí)物流和寄遞配送中心1500個(gè)③。可見(jiàn)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和發(fā)展環(huán)境正在迅速改善，有條件逐步跟上國(guó)家現(xiàn)代化的整體步伐。

三農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)常態(tài)化幫扶的邏輯向度

如前所述，建立農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)常態(tài)化幫扶機(jī)制已經(jīng)具備較好的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。但也應(yīng)該看到，現(xiàn)行幫扶體系在工作目標(biāo)定位、對(duì)象瞄準(zhǔn)方式、主體參與機(jī)制、資源配置手段等方面仍然存在一定的“非常態(tài)化\"或“過(guò)渡性\"特征，難以適應(yīng)新征程上推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的需要，迫切需要立足新的發(fā)展任務(wù)和目標(biāo)要求，重新認(rèn)識(shí)和把握農(nóng)村低收人人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)常態(tài)化幫扶的邏輯向度。

第一，幫扶目標(biāo)應(yīng)由兜底保障向共同富裕轉(zhuǎn)型。脫貧攻堅(jiān)時(shí)期，各級(jí)政府針對(duì)貧困人口的幫扶主要集中在基本生活保障方面，以確保他們不會(huì)因?yàn)樨毨Ф萑肷嫖C(jī)。過(guò)渡期內(nèi)，各級(jí)政府雖然對(duì)相關(guān)幫扶政策進(jìn)行了調(diào)整，但政策重點(diǎn)仍然在于做好兜底保障工作，幫扶政策存在\"重保障、輕發(fā)展\"的傾向。例如，不少幫扶項(xiàng)目、幫扶資產(chǎn)與幫扶對(duì)象的利益聯(lián)結(jié)僅通過(guò)收益分紅的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，幫扶對(duì)象的實(shí)際參與度較低，難以實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式增長(zhǎng)。此外，部分幫扶政策泛福利化特征明顯，同一幫扶對(duì)象可能享受雙重甚至多重福利和救助，從而產(chǎn)生政策依賴(lài)。因此，過(guò)渡期后的農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)常態(tài)化幫扶機(jī)制設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變“重保障、輕發(fā)展\"的思維，充分激活幫扶機(jī)制的兜底保障、促進(jìn)發(fā)展和“賦權(quán)增能\"等多重功能。具體而言，應(yīng)在守住防止發(fā)生規(guī)模性返貧致貧底線(xiàn)的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)更多“激活動(dòng)力\"和\"提升能力\"的幫扶政策，以增強(qiáng)農(nóng)村低收入人口參與發(fā)展的積極性和主動(dòng)性，同時(shí)讓更多欠發(fā)達(dá)地區(qū)的內(nèi)生發(fā)展能力得到提升。

第二，對(duì)象瞄準(zhǔn)應(yīng)由靜態(tài)界定向動(dòng)態(tài)識(shí)別轉(zhuǎn)型。脫貧攻堅(jiān)時(shí)期，扶貧對(duì)象識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)全國(guó)統(tǒng)一，但技術(shù)手段缺乏、識(shí)別程序復(fù)雜、識(shí)別成本較高，導(dǎo)致扶貧政策存在較為普遍的“瞄不準(zhǔn)\"現(xiàn)象。過(guò)渡期內(nèi)，農(nóng)村低收入人口識(shí)別仍然主要采用“自上而下\"的方式，加之分層分類(lèi)瞄準(zhǔn)機(jī)制仍未建立、退出機(jī)制尚不健全，導(dǎo)致幫扶政策仍然存在一定的“瞄不準(zhǔn)\"問(wèn)題。與此同時(shí)，當(dāng)前的幫扶政策仍然主要聚焦于農(nóng)村低收人人口，對(duì)于那些同樣存在返貧致貧風(fēng)險(xiǎn)的低收人邊緣人口的關(guān)注度不高。過(guò)渡期后，對(duì)農(nóng)村低收人人口的識(shí)別和認(rèn)定應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持分層分類(lèi)、動(dòng)態(tài)瞄準(zhǔn)的方法，遵循“自上而下\"和“自下而上\"相結(jié)合的思路，加快構(gòu)建農(nóng)村低收入人口科學(xué)分類(lèi)機(jī)制、動(dòng)態(tài)瞄準(zhǔn)機(jī)制和政策退出機(jī)制，增強(qiáng)分類(lèi)識(shí)別監(jiān)測(cè)機(jī)制的科學(xué)性和靈活性。此外，要適度擴(kuò)展識(shí)別監(jiān)測(cè)對(duì)象范圍，探索建立需求導(dǎo)向機(jī)制和主動(dòng)發(fā)現(xiàn)機(jī)制，對(duì)農(nóng)村低收入人口和低收人邊緣人口的發(fā)展梗阻和實(shí)際需求進(jìn)行全方位監(jiān)測(cè)和精準(zhǔn)分類(lèi)，以實(shí)現(xiàn)幫扶政策的精準(zhǔn)化、高效率供給。

第三，參與主體應(yīng)由政府主導(dǎo)向多元協(xié)同轉(zhuǎn)型。無(wú)論是脫貧攻堅(jiān)時(shí)期還是過(guò)渡期內(nèi)，各級(jí)政府都是幫扶政策的主要制定者和執(zhí)行者，社會(huì)組織、市場(chǎng)主體、村集體、農(nóng)村低收人人口等則是重要的參與主體。然而，現(xiàn)階段的幫扶工作仍然由政府主導(dǎo)，社會(huì)組織、市場(chǎng)主體、村集體等參與主體的能動(dòng)性不足，作為主要受益對(duì)象的農(nóng)村低收入人口的主體性也有待提升?？傮w上看，不同參與主體之間的協(xié)同配合機(jī)制仍不健全，政策制定、項(xiàng)目安排、資金投入、方案落實(shí)等缺乏明確分工和有效協(xié)調(diào)，工作銜接、信息傳遞、資源整合等仍然存在較大問(wèn)題，往往導(dǎo)致幫扶資源碎片化和政策執(zhí)行效率損失。例如，防止返貧監(jiān)測(cè)幫扶工作和低收入人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)幫扶工作分屬農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)和民政部門(mén)，“兩項(xiàng)政策”在識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)、幫扶政策等方面存在很大的不同，但在幫扶對(duì)象、基本目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)手段上又存在一定的交叉，迫切需要實(shí)現(xiàn)“兩項(xiàng)政策”的銜接并軌。因此，過(guò)渡期后開(kāi)展常態(tài)化幫扶必須改變不同部門(mén)、不同主體“各自為戰(zhàn)\"的狀況，重視不同部門(mén)、不同主體之間的協(xié)同配合，以高效聚合各類(lèi)幫扶資源，提高幫扶政策的實(shí)施效率。

第四，資源配置應(yīng)由行政為主向激活市場(chǎng)轉(zhuǎn)型。從脫貧攻堅(jiān)到鄉(xiāng)村振興，不同的發(fā)展階段肩負(fù)著不同的歷史使命和目標(biāo)任務(wù)，決定了需要因勢(shì)利導(dǎo)選擇不同的資源配置方式。脫貧攻堅(jiān)時(shí)期，幫扶工作的核心目標(biāo)是消除絕對(duì)貧困，主要舉措是通過(guò)“行政化”和\"超常規(guī)\"手段配置幫扶資源。過(guò)渡期內(nèi)，幫扶工作的核心目標(biāo)是在防止發(fā)生規(guī)模性返貧的基礎(chǔ)上推進(jìn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，目標(biāo)任務(wù)的艱巨性和緊迫性決定了仍然需要堅(jiān)持“行政為主\"的資源配置方式。過(guò)渡期后，“三農(nóng)\"工作的階段性目標(biāo)發(fā)生變化，以“行政為主\"的幫扶資源配置方式已難以滿(mǎn)足農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的需求，迫切需要進(jìn)一步激活和發(fā)揮市場(chǎng)在幫扶資源配置和經(jīng)營(yíng)中的作用。具體來(lái)看，一方面，脫貧攻堅(jiān)時(shí)期和過(guò)渡期內(nèi)所形成的巨量的幫扶項(xiàng)目資產(chǎn)，存在不容忽視的低效使用、閑置浪費(fèi)，甚至減值滅失等問(wèn)題，需要通過(guò)引入市場(chǎng)機(jī)制加以盤(pán)活利用，實(shí)現(xiàn)保值增值;另一方面，過(guò)渡期后新增的幫扶項(xiàng)目資產(chǎn)，其投入和利用應(yīng)當(dāng)符合市場(chǎng)規(guī)律與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，以更加市場(chǎng)化的方式發(fā)揮其益貧作用。

四農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)常態(tài)化幫扶的推進(jìn)策略

（一）農(nóng)村低收人人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的分層分類(lèi)

農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)是過(guò)渡期后開(kāi)展常態(tài)化幫扶的“一體兩面”，對(duì)二者進(jìn)行分層分類(lèi)是建立常態(tài)化幫扶機(jī)制的基本前提。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，不同幫扶對(duì)象（包括農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)）的發(fā)展梗阻和現(xiàn)實(shí)需求存在較大差異，采用同質(zhì)化的幫扶策略容易因幫扶資源供需錯(cuò)配導(dǎo)致政策邊際效益遞減，甚至加劇結(jié)構(gòu)性矛盾。對(duì)農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行科學(xué)分類(lèi)，有利于以現(xiàn)實(shí)需求為導(dǎo)向，分門(mén)別類(lèi)地設(shè)計(jì)針對(duì)性的幫扶政策，從而降低幫扶政策執(zhí)行成本，提高幫扶資源配置效率。

對(duì)于農(nóng)村低收入人口而言，經(jīng)過(guò)四年多的“鞏固幫扶”，其中一部分群體的收人水平已經(jīng)達(dá)到或超過(guò)農(nóng)村居民人均收入水平，不宜繼續(xù)針對(duì)這一部分群體開(kāi)展常態(tài)化幫扶。同時(shí)，一部分農(nóng)村低收入人口由于種種原因，收入仍然存在較大的波動(dòng)，他們屬于較易返貧群體。針對(duì)這一部分群體，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注他們的就業(yè)和增收情況，通過(guò)常態(tài)化手段給予必要的幫扶。此外，還有一部分農(nóng)村低收入人口由于缺乏勞動(dòng)能力，只能依靠政府兜底實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧，在未來(lái)也很難依靠自身能力實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。因此，根據(jù)個(gè)體特征和幫扶需求的不同，可以將過(guò)渡期后的農(nóng)村低收入人口劃分為三類(lèi)。一是兜底保障類(lèi)。主要是指失能群體，包括重度殘疾人，重病患者，無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源且無(wú)法定蟾養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人等。該類(lèi)群體無(wú)法通過(guò)自身的人力資本獲取收入，只能依靠政府財(cái)政進(jìn)行兜底保障。二是臨時(shí)救助類(lèi)。主要是指突發(fā)性、臨時(shí)性等特殊原因?qū)е禄旧顣簳r(shí)出現(xiàn)困難的群體，包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生等突發(fā)事件導(dǎo)致收入驟減或支出驟增的家庭或個(gè)人。這一類(lèi)群體需要政府的臨時(shí)救助，以渡過(guò)暫時(shí)性難關(guān)。前兩類(lèi)農(nóng)村低收入人口本質(zhì)上均屬于社會(huì)救助幫扶的范疇，其幫扶的主要責(zé)任部門(mén)是民政部門(mén)。三是開(kāi)發(fā)式幫扶類(lèi)。這一類(lèi)群體的基本特征是有一定的勞動(dòng)能力和就業(yè)創(chuàng)業(yè)意愿，但受制于勞動(dòng)技能、資源稟賦、發(fā)展機(jī)會(huì)等因素，其就業(yè)不穩(wěn)定、收人有波動(dòng)，難以依靠自身?xiàng)l件有效參與就業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)或開(kāi)展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。這一類(lèi)農(nóng)村低收入人口是過(guò)渡期后開(kāi)展常態(tài)化幫扶的重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象，需要通過(guò)體制機(jī)制和政策體系的優(yōu)化調(diào)整，提升他們的人力資本水平和就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力，使他們加快邁入中等收入行列。

對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，其分層分類(lèi)可以參考我國(guó)在長(zhǎng)期的扶貧實(shí)踐中形成的以集中連片特困地區(qū)、貧困縣、貧困村為代表的貧困區(qū)域劃分經(jīng)驗(yàn)。但是，由于集中連片特困地區(qū)往往涉及多個(gè)省區(qū)市，不同行政區(qū)域之間的政策協(xié)調(diào)、工作統(tǒng)籌和資源整合難度較大、成本較高，因而針對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的分層分類(lèi)宜重點(diǎn)關(guān)注“縣\"和“村\"兩個(gè)層級(jí)。具體而言，可以依據(jù)現(xiàn)階段全國(guó)各地幫扶工作推進(jìn)的實(shí)際情況，將欠發(fā)達(dá)地區(qū)劃分為重點(diǎn)幫扶縣和經(jīng)濟(jì)薄弱村兩個(gè)類(lèi)別。一是重點(diǎn)幫扶縣。2021年，國(guó)家確定了160個(gè)國(guó)家鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣，范圍涉及內(nèi)蒙古、廣西、四川等10個(gè)西部省區(qū)市①。與此同時(shí)，不同省區(qū)市（包括非西部省區(qū)市）根據(jù)各自情況確定了省級(jí)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣名單。例如，四川省除有25個(gè)縣被列人國(guó)家鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣之外，還有25個(gè)縣被列人省級(jí)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣②。二是經(jīng)濟(jì)薄弱村。經(jīng)濟(jì)薄弱村是開(kāi)展欠發(fā)達(dá)地區(qū)常態(tài)化幫扶的另一類(lèi)重點(diǎn)對(duì)象。從現(xiàn)實(shí)情境來(lái)看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是各級(jí)各類(lèi)幫扶資源和幫扶項(xiàng)目的核心承接主體和直接受益對(duì)象。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織兼具經(jīng)濟(jì)和社會(huì)“雙重屬性”，不僅是發(fā)展村莊經(jīng)濟(jì)的平臺(tái)，也是帶領(lǐng)農(nóng)民增收致富的載體，在常態(tài)化幫扶機(jī)制的落地執(zhí)行中發(fā)揮著重要作用。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展壯大，帶領(lǐng)農(nóng)民增收致富的能力也不斷增強(qiáng)。但也要看到，截至2022年底仍然有39.6%③ 的村集體經(jīng)濟(jì)處于“空殼化\"狀態(tài)，是事實(shí)上的經(jīng)濟(jì)薄弱村。因此，這些集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后的經(jīng)濟(jì)薄弱村也是未來(lái)開(kāi)展常態(tài)化幫扶需要重點(diǎn)關(guān)注的對(duì)象。

（二）農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)常態(tài)化幫扶機(jī)制設(shè)計(jì)

過(guò)渡期后開(kāi)展常態(tài)化幫扶，要堅(jiān)持兜底式幫扶和開(kāi)發(fā)式幫扶相結(jié)合、普惠性支持和差異化支持相協(xié)調(diào)，從優(yōu)化農(nóng)村低收入人口分層分類(lèi)幫扶機(jī)制、探索重點(diǎn)幫扶縣城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制和創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)薄弱村新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)制三個(gè)方面入手進(jìn)行機(jī)制設(shè)計(jì)。

1.優(yōu)化農(nóng)村低收人人口分層分類(lèi)幫扶機(jī)制

第一，完善農(nóng)村低收入人口動(dòng)態(tài)識(shí)別監(jiān)測(cè)機(jī)制。要加快提升農(nóng)村低收入人口監(jiān)測(cè)幫扶效能，優(yōu)化農(nóng)村低收人人口識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)定流程，健全主動(dòng)發(fā)現(xiàn)、預(yù)警排查和分類(lèi)處置等機(jī)制。要有序推進(jìn)防止返貧監(jiān)測(cè)對(duì)象識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)村低收入人口識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)“兩線(xiàn)合一”，以民政部門(mén)的救助（保障）對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，建立“低收入線(xiàn) + 致貧原因\"的農(nóng)村低收入人口識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，形成指標(biāo)統(tǒng)一、運(yùn)行規(guī)范的農(nóng)村低收入人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系。要完善動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)信息系統(tǒng)，打破統(tǒng)計(jì)口徑和識(shí)別方法等技術(shù)壁壘，加快防正返貧監(jiān)測(cè)系統(tǒng)和農(nóng)村低收入人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)信息系統(tǒng)互聯(lián)互通，加強(qiáng)相關(guān)部門(mén)、單位的數(shù)據(jù)對(duì)接和共享。要強(qiáng)化數(shù)字技術(shù)應(yīng)用，拓展監(jiān)測(cè)平臺(tái)功能、擴(kuò)大監(jiān)測(cè)范圍，借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、AI等技術(shù)，精確識(shí)別各類(lèi)需要幫扶的農(nóng)村低收入人口，解決“識(shí)別難”、“瞄不準(zhǔn)”的問(wèn)題。

第二，落實(shí)農(nóng)村低收入人口分類(lèi)救助幫扶機(jī)制。一方面，要針對(duì)兜底保障類(lèi)、臨時(shí)救助類(lèi)和開(kāi)發(fā)式幫扶類(lèi)群體分別落實(shí)針對(duì)性幫扶舉措。例如，對(duì)于兜底保障類(lèi)群體，重點(diǎn)在于穩(wěn)步提升補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化政府救助能力;對(duì)于臨時(shí)救助類(lèi)群體，重點(diǎn)在于提高救助政策響應(yīng)靈敏度和執(zhí)行時(shí)效性，推動(dòng)救助方式從“人找政策”向“政策找人\"轉(zhuǎn)變，做到“先幫扶、再納入”;對(duì)于開(kāi)發(fā)式幫扶類(lèi)群體，重點(diǎn)在于增強(qiáng)幫扶政策的發(fā)展性、賦能性和可持續(xù)性，通過(guò)產(chǎn)業(yè)就業(yè)等幫扶舉措提升他們的自我發(fā)展能力。另一方面，要加快推進(jìn)農(nóng)村低收入人口幫扶政策目標(biāo)轉(zhuǎn)型。堅(jiān)持“扶志”與“扶智\"結(jié)合，“輸血”與“造血”并重，建立兜底保障、促進(jìn)發(fā)展和“賦權(quán)增能\"等多元目標(biāo)相協(xié)調(diào)的常態(tài)化幫扶政策體系。此外，要將農(nóng)村低收入人口常態(tài)化幫扶政策納入國(guó)家發(fā)展規(guī)劃，建立健全監(jiān)督評(píng)估考核機(jī)制，確保幫扶政策有效落實(shí)。

第三，創(chuàng)新農(nóng)村低收入人口幫扶工作推進(jìn)機(jī)制。要瞄準(zhǔn)整體性治理目標(biāo)，將防止返貧的“底線(xiàn)思維”與常態(tài)長(zhǎng)效幫扶的“發(fā)展導(dǎo)向\"統(tǒng)一于共同富裕目標(biāo)，創(chuàng)新幫扶工作推進(jìn)機(jī)制。一是強(qiáng)化政策協(xié)同。加快推進(jìn)防止返貧幫扶政策和農(nóng)村低收入人口常態(tài)化幫扶政策銜接并軌，通過(guò)“兜底保障 + 發(fā)展賦能\"的政策工具分層適配，將防止返貧的兜底救助與常態(tài)化幫扶的能力建設(shè)有機(jī)嵌套，解決“政策雙軌制”下的對(duì)象重疊與覆蓋盲區(qū)問(wèn)題，破解幫扶資源錯(cuò)配困境。二是強(qiáng)化部門(mén)協(xié)同。完善常態(tài)化幫扶協(xié)調(diào)工作機(jī)制，建立以民政部門(mén)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)為核心，財(cái)政部、教育部、人力資源社會(huì)保障部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門(mén)共同參與的部門(mén)協(xié)同機(jī)制，解決各級(jí)各類(lèi)部門(mén)各自為戰(zhàn)、幫扶政策碎片化問(wèn)題。三是強(qiáng)化主體協(xié)同。聚焦構(gòu)建“有為政府、有效市場(chǎng)、有能集體、有志農(nóng)民\"共同發(fā)力的常態(tài)化幫扶新格局，創(chuàng)新多元主體協(xié)同參與機(jī)制，實(shí)現(xiàn)工作力量整合、幫扶資源共享，提高幫扶政策實(shí)施效率。

2.探索重點(diǎn)幫扶縣城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制

第一，創(chuàng)新重點(diǎn)幫扶縣富民產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制。要突破傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的路徑依賴(lài)，以重點(diǎn)幫扶縣的資源稟賦為基礎(chǔ)、以市場(chǎng)機(jī)制為主導(dǎo)、以制度創(chuàng)新為保障，加快培育新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)鏈條延伸串聯(lián)城鄉(xiāng)，提升縣域內(nèi)要素循環(huán)動(dòng)力。要通過(guò)組織創(chuàng)新、空間重構(gòu)、技術(shù)賦能和金融支持等，加快培育重點(diǎn)幫扶縣富民產(chǎn)業(yè)新的增長(zhǎng)點(diǎn)。例如，鼓勵(lì)符合條件的重點(diǎn)幫扶縣因地制宜建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)，參與建設(shè)優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)集群；探索建立“鏈長(zhǎng)制\"產(chǎn)業(yè)培育模式，健全“鏈長(zhǎng) + 鏈主十鏈員”的組織架構(gòu)，統(tǒng)籌整合產(chǎn)業(yè)鏈上下游資源;創(chuàng)新“飛地經(jīng)濟(jì)\"發(fā)展機(jī)制，突破行政區(qū)劃限制，引導(dǎo)重點(diǎn)幫扶縣與發(fā)達(dá)地區(qū)共建產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，通過(guò)健全稅收分成等制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域的資源配置、產(chǎn)業(yè)協(xié)作和收益共享;拓寬“數(shù)字賦能\"發(fā)展路徑，培育直播電商、智慧農(nóng)業(yè)等新業(yè)態(tài)；健全\"綠色金融”支持體系，聚焦重點(diǎn)幫扶縣設(shè)立鄉(xiāng)村振興綠色發(fā)展基金，創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制；等等。

第二，完善重點(diǎn)幫扶縣城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)籌機(jī)制。要順應(yīng)新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興要求，以全局視角通盤(pán)謀劃重點(diǎn)幫扶縣的城鄉(xiāng)空間，制定城鄉(xiāng)一體的空間規(guī)劃，健全推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制。要以“千萬(wàn)工程\"經(jīng)驗(yàn)為引領(lǐng)穩(wěn)妥推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)，建立重點(diǎn)幫扶縣城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)普惠共享機(jī)制，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基本具備現(xiàn)代生活條件。要加快開(kāi)展縣域鎮(zhèn)村基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃編制，探索“規(guī)劃師下鄉(xiāng)\"制度，引入專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)參與鎮(zhèn)村規(guī)劃編制，建立動(dòng)態(tài)規(guī)劃調(diào)整機(jī)制，定期評(píng)估規(guī)劃實(shí)施效果并優(yōu)化調(diào)整。要引導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策向重點(diǎn)幫扶縣傾斜，允許結(jié)余指標(biāo)跨區(qū)域交易，收益優(yōu)先用于重點(diǎn)幫扶縣鄉(xiāng)村振興。此外，要持續(xù)實(shí)施數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)工程，推動(dòng)5G基站、冷鏈物流等設(shè)施向農(nóng)村覆蓋，推廣“教育聯(lián)合體”、“醫(yī)共體\"等模式，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)清單，提高重點(diǎn)幫扶縣公共資源配置效率，推動(dòng)優(yōu)質(zhì)資源城鄉(xiāng)共享。

第三，優(yōu)化重點(diǎn)幫扶縣居民權(quán)益保障機(jī)制。要積極回應(yīng)進(jìn)城農(nóng)民和下鄉(xiāng)市民需求，率先在縣域內(nèi)破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，有效保障進(jìn)城農(nóng)民和下鄉(xiāng)市民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益和民主權(quán)利，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本公共權(quán)益平等化①。一方面，要持續(xù)深化戶(hù)籍制度改革，進(jìn)一步破除農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化障礙，弱化戶(hù)籍制度的公共服務(wù)等附加屬性，拓展進(jìn)城農(nóng)民的城市權(quán)益。例如，建立城鄉(xiāng)均等的公共就業(yè)服務(wù)機(jī)制和社會(huì)保障機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工平等就業(yè)，同等享受城市社會(huì)保障服務(wù)。同時(shí)，要避免城鎮(zhèn)盲目擴(kuò)張，將新型城鎮(zhèn)化發(fā)展重心從“物\"轉(zhuǎn)向“人”，把推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與轉(zhuǎn)移支付、要素配置等掛鉤①。另一方面，要順應(yīng)村莊開(kāi)放發(fā)展的歷史趨勢(shì)，創(chuàng)新下鄉(xiāng)市民村民化體制機(jī)制，保障下鄉(xiāng)市民依法享有農(nóng)村相關(guān)權(quán)益，讓下鄉(xiāng)市民真正融入鄉(xiāng)村。例如，針對(duì)下鄉(xiāng)發(fā)展產(chǎn)業(yè)、經(jīng)營(yíng)集體經(jīng)濟(jì)的企業(yè)家和職業(yè)經(jīng)理人，按照《中華人民共和國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》的相關(guān)規(guī)定，試點(diǎn)探索集體經(jīng)濟(jì)組織“特殊成員”加入機(jī)制，并有條件地賦予他們財(cái)產(chǎn)權(quán)益和民主權(quán)利，讓他們真正融入鄉(xiāng)村。

3.創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)薄弱村新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)制

第一，創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)薄弱村幫扶項(xiàng)目資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制。脫貧攻堅(jiān)時(shí)期和過(guò)渡期內(nèi)投人形成的幫扶項(xiàng)目資產(chǎn)在過(guò)渡期后持續(xù)發(fā)揮益貧性作用，不僅是守住防止發(fā)生規(guī)模性返貧致貧底線(xiàn)的內(nèi)在要求，也是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)薄弱村新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要依托。中央和地方各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)加快制定幫扶項(xiàng)目資產(chǎn)的具體管理辦法，積極創(chuàng)新幫扶項(xiàng)目資產(chǎn)的高效運(yùn)營(yíng)機(jī)制。一方面，要聚焦幫扶項(xiàng)目資產(chǎn)的投人形成、確權(quán)移交、管護(hù)運(yùn)營(yíng)、處置退出等關(guān)鍵環(huán)節(jié)開(kāi)展機(jī)制創(chuàng)新，厘清幫扶項(xiàng)目資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬和主體責(zé)任；另一方面，要鼓勵(lì)和支持經(jīng)濟(jì)薄弱村通過(guò)聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、委托經(jīng)營(yíng)、自主經(jīng)營(yíng)等方式，推動(dòng)幫扶項(xiàng)目資產(chǎn)高效率配置和市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)。此外，要?jiǎng)?chuàng)新幫扶項(xiàng)目資產(chǎn)的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制和收益分配方式，優(yōu)先滿(mǎn)足農(nóng)村低收入人口、低收入邊緣人口等的發(fā)展需要，充分發(fā)揮他們?cè)趲头鲰?xiàng)目資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和管理中的主體作用，重點(diǎn)提升他們的自我發(fā)展能力。

第二，完善經(jīng)濟(jì)薄弱村經(jīng)營(yíng)主體培育提升機(jī)制。對(duì)于涉農(nóng)經(jīng)濟(jì)薄弱村，要充分發(fā)揮村集體的“統(tǒng)籌經(jīng)營(yíng)”和\"扶弱助小\"功能，建立經(jīng)營(yíng)主體扶持政策同帶動(dòng)低收入農(nóng)戶(hù)增收掛鉤機(jī)制，推動(dòng)形成更多帶動(dòng)低收入農(nóng)戶(hù)、服務(wù)低收入農(nóng)戶(hù)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和分配方式。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，一方面，要聚焦推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，加快培育多元化新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，增強(qiáng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展規(guī)范性和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力;另一方面，要深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制，改善新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展環(huán)境。此外，要鼓勵(lì)村集體通過(guò)領(lǐng)辦創(chuàng)辦社會(huì)化服務(wù)組織等方式，為低收入農(nóng)戶(hù)提供統(tǒng)耕統(tǒng)收、統(tǒng)防統(tǒng)治等社會(huì)化服務(wù)，有效化解“小生產(chǎn)”與“大市場(chǎng)\"之間的矛盾，助力低收入農(nóng)戶(hù)融入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道。

第三，探索經(jīng)濟(jì)薄弱村新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展機(jī)制。要把發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)作為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)薄弱村常態(tài)化幫扶的重要突破口，持續(xù)創(chuàng)新新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑和運(yùn)行機(jī)制。一方面，要在堅(jiān)持農(nóng)村集體所有制的基礎(chǔ)上，穩(wěn)步擴(kuò)大農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)開(kāi)放性②。例如，對(duì)集體資源產(chǎn)權(quán)權(quán)能和流轉(zhuǎn)范圍進(jìn)行拓展，創(chuàng)新參股交易、流轉(zhuǎn)繼承、有償退出、抵押擔(dān)保等機(jī)制。另一方面，要多維創(chuàng)新新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)形式，推動(dòng)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化運(yùn)行和高質(zhì)量發(fā)展。例如，鼓勵(lì)有條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立或參與設(shè)立企業(yè)法人，以突破集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的社區(qū)封閉性和“行政化”限制，實(shí)現(xiàn)與市場(chǎng)的有效對(duì)接 ③ ；因地制宜探索“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織 + 公司 + 農(nóng)戶(hù)”、“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織 + 合作社 + 農(nóng)戶(hù)”等新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，拓寬農(nóng)村低收人人口參與發(fā)展的機(jī)會(huì)和渠道，提高他們的工資性收人和財(cái)產(chǎn)性收入。

（三）農(nóng)村低收人人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)常態(tài)化幫扶的支持政策

開(kāi)展常態(tài)化幫扶離不開(kāi)高效且可持續(xù)的政策支持。為更有效地適應(yīng)新征程上的發(fā)展需求，必須聚焦社會(huì)保障、產(chǎn)業(yè)就業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整幫扶政策，以更好地發(fā)揮幫扶政策在兜底保障、促進(jìn)發(fā)展和“賦權(quán)增能\"等方面的作用。

第一，優(yōu)化調(diào)整社會(huì)保障支持政策。要切實(shí)發(fā)揮社會(huì)保障的兜底民生功能和再分配功能，建立更及時(shí)的社會(huì)救助響應(yīng)機(jī)制，提高返貧致貧風(fēng)險(xiǎn)防范能力。繼續(xù)優(yōu)化完善最低生活保障制度，在城鄉(xiāng)最低生活保障制度逐步統(tǒng)一的框架下，加大對(duì)農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的中央財(cái)政補(bǔ)助資金傾斜力度，逐步提高最低生活保障補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，要適度擴(kuò)大社會(huì)救助范圍，盡量滿(mǎn)足各類(lèi)困難群體的差異化需求，提高對(duì)各類(lèi)困難群體的兜底保障能力。例如，持續(xù)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村低收入人口的醫(yī)療救助，提高對(duì)特困供養(yǎng)老人的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)臨時(shí)救助領(lǐng)域的“放管服\"改革，將臨時(shí)救助的審批權(quán)限下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)等。此外，針對(duì)兒童、婦女、殘疾人、老年人等特定群體，可探索制定相對(duì)普惠的社會(huì)保障政策，以降低政策支持對(duì)象的瞄準(zhǔn)識(shí)別成本，改善相關(guān)群體的社會(huì)福利水平。

第二，優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持政策。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是增強(qiáng)農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)內(nèi)生發(fā)展能力的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。過(guò)渡期后，要因地制宜推進(jìn)幫扶產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效，產(chǎn)業(yè)幫扶資源投入應(yīng)重點(diǎn)聚焦特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)、公用品牌培育等領(lǐng)域。與此同時(shí)，要進(jìn)一步強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支持政策的聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)作用，拓展產(chǎn)業(yè)幫扶政策的支持對(duì)象，形成以實(shí)際需求為導(dǎo)向、普惠 + 特惠\"的產(chǎn)業(yè)幫扶政策體系；改變以資產(chǎn)收益分紅為主的利益聯(lián)結(jié)方式，形成“聯(lián)農(nóng)多、扶持多\"的政策導(dǎo)向，使農(nóng)村低收人人口真正參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程，分享產(chǎn)業(yè)發(fā)展成果。此外，要將產(chǎn)業(yè)幫扶與產(chǎn)業(yè)升級(jí)結(jié)合起來(lái)。一方面，將欠發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)幫扶政策與招商引資政策有機(jī)結(jié)合，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)幫扶的市場(chǎng)化屬性;另一方面，將農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持范圍延伸到鄉(xiāng)村康養(yǎng)、休閑農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品電商等領(lǐng)域，開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能和農(nóng)村多元價(jià)值。

第三，優(yōu)化調(diào)整就業(yè)幫扶支持政策。強(qiáng)化對(duì)有勞動(dòng)能力的農(nóng)村低收人人口的就業(yè)支持，是開(kāi)展常態(tài)化幫扶的重要內(nèi)容。過(guò)渡期后，首先，要進(jìn)一步優(yōu)化東西部協(xié)作、對(duì)口支援、定點(diǎn)幫扶等政策，健全差異化政策支持體系。其次，要繼續(xù)改進(jìn)鄉(xiāng)村公益性崗位、就業(yè)幫扶車(chē)間、以工代賑等支持政策，在統(tǒng)籌整合現(xiàn)有公益性崗位的基礎(chǔ)上，根據(jù)幫扶對(duì)象的實(shí)際需求設(shè)置和開(kāi)發(fā)新的崗位類(lèi)型，適當(dāng)提高公益性崗位的工資待遇，增強(qiáng)就業(yè)吸納能力。再次，要將幫扶項(xiàng)目資產(chǎn)的管理重心由“建\"和\"管\"向“管\"和\"用\"轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)市場(chǎng)機(jī)制在幫扶項(xiàng)目資產(chǎn)配置和經(jīng)營(yíng)中的作用，發(fā)揮幫扶項(xiàng)目資產(chǎn)在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)等方面的功能。此外，要加大對(duì)農(nóng)村低收入人口的培訓(xùn)力度，發(fā)揮企業(yè)在就業(yè)培訓(xùn)中的主體作用，大力開(kāi)展以工代訓(xùn)、訂單式培訓(xùn)，強(qiáng)化對(duì)企業(yè)開(kāi)展就業(yè)培訓(xùn)的政策支持。

第四，優(yōu)化調(diào)整基礎(chǔ)設(shè)施支持政策。要遵循“精準(zhǔn)識(shí)別一系統(tǒng)重構(gòu)一效能提升\"的邏輯主線(xiàn)，優(yōu)化對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的幫扶政策。根據(jù)不同欠發(fā)達(dá)地區(qū)的差異化需求實(shí)施針對(duì)性的基礎(chǔ)設(shè)施供給，適度拓展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)幫扶范圍，加大對(duì)“產(chǎn)業(yè)路”、供水工程、環(huán)境保護(hù)等基礎(chǔ)設(shè)施的投人力度。例如，繼續(xù)強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村公路建設(shè)和管護(hù)的政策支持，解決農(nóng)村公路設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)低、養(yǎng)護(hù)資金缺口大、農(nóng)村公路寬度過(guò)窄等建設(shè)管理養(yǎng)護(hù)問(wèn)題;加強(qiáng)農(nóng)村供水工程建后管護(hù)，針對(duì)農(nóng)村供水工程小散的問(wèn)題，積極試點(diǎn)農(nóng)村供水縣域統(tǒng)管，探索引進(jìn)專(zhuān)業(yè)化供水企業(yè)統(tǒng)一管理、運(yùn)行和維護(hù)。此外，可探索建立農(nóng)民管護(hù)積分制，將基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)與惠民政策、集體收益分紅掛鉤;推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革，對(duì)符合條件的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施推行“使用權(quán)確權(quán) + 管護(hù)責(zé)任承包\"機(jī)制，以明晰管護(hù)主體及權(quán)責(zé)。

第五，優(yōu)化調(diào)整公共服務(wù)支持政策。要加快建立精準(zhǔn)化公共服務(wù)供給機(jī)制，構(gòu)建“縣域一鄉(xiāng)鎮(zhèn)一村莊”三級(jí)公共服務(wù)需求評(píng)估體系，精準(zhǔn)識(shí)別公共服務(wù)短板。要以滿(mǎn)足農(nóng)民美好生活需要為基本原則，加強(qiáng)農(nóng)民“可感\(zhòng)"的公共服務(wù)支持政策設(shè)計(jì)，持續(xù)改善欠發(fā)達(dá)地區(qū)醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等方面的公共服務(wù)供給質(zhì)量和水平。例如，加快推進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)普惠性教育向?qū)W前教育和高中教育延伸，試點(diǎn)實(shí)施15年免費(fèi)教育。同時(shí)，要在城鄉(xiāng)融合框架下強(qiáng)化相關(guān)公共服務(wù)供給政策的統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，通過(guò)合理布局公共服務(wù)設(shè)施、積極運(yùn)用數(shù)字化技術(shù)等多種方式兼顧城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給的效率和公平。此外，要鼓勵(lì)有條件有意愿的搬遷群眾進(jìn)城落戶(hù)，從保障就業(yè)增收、完善配套設(shè)施、提升安置區(qū)社區(qū)管理服務(wù)水平、提高融入城鎮(zhèn)能力等方面，提升搬遷安置后續(xù)幫扶工作質(zhì)效。

[責(zé)任編輯：鐘秋波]