鹽池縣土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益保障問題與對策探析

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2025.12.046

寧夏鹽池縣地處陜甘寧蒙四省區(qū)交界地帶，總面積 8522.2km² ，屬典型的大陸性季風氣候，光能資源豐富，年平均氣溫 7.8°C 。鹽池縣是農(nóng)業(yè)大縣，擁有可利用草原47.6萬 hm² 、耕地8.87萬 hm² ，是寧夏重要的糧食、灘羊和小雜糧生產(chǎn)基地。2023年，鹽池縣農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值33.45億元，糧食總產(chǎn)量12萬t。隨著城鎮(zhèn)化進程加快，部分農(nóng)村勞動力外出務(wù)工經(jīng)商，農(nóng)村發(fā)展正面臨人口流失、勞動力短缺等挑戰(zhàn)。在這一背景下，推動農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)、實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營，成為提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平、增加農(nóng)民收益的關(guān)鍵路徑。黨的二十大報告明確提出要保障進城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益，為土地流轉(zhuǎn)工作指明了方向。規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序、維護農(nóng)民合法權(quán)益，不僅關(guān)系到農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進程，而且是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要保障。基于此，以鹽池縣為例，研究其土地流轉(zhuǎn)過程中的農(nóng)民權(quán)益保障問題，對推動西北地區(qū)乃至全國農(nóng)村發(fā)展具有重要的借鑒價值。

1鹽池縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)概況

1.1土地流轉(zhuǎn)形式

近年來，隨著城鎮(zhèn)化進程和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)步伐的加快，鹽池縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)日益活躍的態(tài)勢，流轉(zhuǎn)形式主要包括以下3種。1）托管模式。該模式主要是將分散的農(nóng)戶土地集中起來，由農(nóng)民專業(yè)合作社或企業(yè)承包后統(tǒng)一進行管理、生產(chǎn)，農(nóng)戶按約定獲取收益分紅，無須親自耕種。例如，花馬池鎮(zhèn)田記掌村采用“實物（現(xiàn)金）分紅 + 二次分配 + 盈利分紅”的托管模式，村集體經(jīng)濟合作社充當“田管家”角色，解決了農(nóng)戶分散經(jīng)營和勞動力轉(zhuǎn)移的困境。2）人股合作社模式。這種模式下，農(nóng)戶以土地經(jīng)營權(quán)入股發(fā)起設(shè)立農(nóng)民專業(yè)合作社，并將土地統(tǒng)一流轉(zhuǎn)給合作社規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)戶按股份比例分享收益。例如，高沙窩鎮(zhèn)施記圈村64戶村民以 56.53hm² 田地入股合作社，合作社提供全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)。3）機械代耕模式。農(nóng)戶委托農(nóng)民專業(yè)合作社提供機械化服務(wù)代勞，解決了農(nóng)時用工短缺的問題。例如，花馬池鎮(zhèn)郭記溝村成立農(nóng)機服務(wù)專業(yè)合作社，為該村及周邊農(nóng)戶提供旋耕、播種、收割等機械化作業(yè)服務(wù)。上述多種流轉(zhuǎn)形式，有效解決了農(nóng)村生產(chǎn)力散、小、弱的問題，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化集約經(jīng)營。

1.2現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)政策措施

2023年5月，鹽池縣進一步規(guī)范和加強土地管理，從登記監(jiān)管、資格審查、合同管理、委托管理等方面對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進行全面規(guī)范。具體為要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建立土地流轉(zhuǎn)臺賬，實時準確登記流轉(zhuǎn)情況，并定期上報縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局；根據(jù)流轉(zhuǎn)面積，分級審查審批，其中 66.67hm² 以下的田地由村集體經(jīng)濟組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審查， 66.67hm² 以上的田地需要上報縣級審查；代耕期限在一年以內(nèi)可不簽訂書面合同，超過一年須簽訂正式流轉(zhuǎn)合同；允許承包方自愿委托他人代為流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，但需要出具委托書并明確事項和期限。對于村內(nèi)部分農(nóng)戶與村集體經(jīng)濟組織成員間的流轉(zhuǎn)，由村民申請、經(jīng)濟組織審核后報鄉(xiāng)鎮(zhèn)備案；對跨村流轉(zhuǎn)和工商資本等經(jīng)營主體參與的流轉(zhuǎn)，需要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府申請、審核、洽談并簽訂流轉(zhuǎn)合同。工商資本租賃農(nóng)地總量需要控制在全縣農(nóng)地的 20% 以內(nèi)。企業(yè)租賃農(nóng)戶土地時先行支付當年租金，并按次年租金的 10%～30% 向村集體繳納風險保障金。同時，鹽池縣積極構(gòu)建縣、鄉(xiāng)、村三級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，為流轉(zhuǎn)雙方提供信息發(fā)布、價格指導(dǎo)、政策咨詢、合同辦理、糾紛調(diào)解等全程服務(wù)。該政策堅持政府監(jiān)管和農(nóng)民自主相統(tǒng)一，有利于規(guī)范流轉(zhuǎn)秩序、維護農(nóng)戶權(quán)益。

2 鹽池縣土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益保障存在的問題

2.1土地權(quán)屬不明確

在鹽池縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，土地權(quán)屬關(guān)系不夠明確成為一大問題。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，農(nóng)村土地所有權(quán)歸農(nóng)村集體所有，農(nóng)民個人只擁有承包經(jīng)營權(quán)。但在實踐中，對“農(nóng)村集體”的界定存在分歧，到底是指村一級集體經(jīng)濟組織、村民小組，還是根據(jù)建制村的概念劃定，有不同說法，導(dǎo)致真正的所有權(quán)主體有待厘清[]。同時，一些地方將集體經(jīng)濟組織代表或村干部等代理人視為所有權(quán)人，忽視了作為承包方的廣大農(nóng)民的所有權(quán)人地位。此外，一些地方由于對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)理解不充分，將其簡單等同于所有權(quán)，在土地流轉(zhuǎn)過程中超越經(jīng)營權(quán)賦予的權(quán)能范圍，影響了農(nóng)民合法權(quán)益。

2.2 流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范

在鹽池縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實踐中，流轉(zhuǎn)程序的不規(guī)范問題較為普遍，侵犯了農(nóng)民的自主決策權(quán)利。1）很多地方在土地流轉(zhuǎn)前缺少對農(nóng)民充分告知和向農(nóng)民征求意見的環(huán)節(jié)，有的地方是村集體或上級部門直接決策，完全忽視了農(nóng)民的知情權(quán)和意愿，流轉(zhuǎn)行為缺乏民主的決策基礎(chǔ)[2]。2）部分流轉(zhuǎn)合同內(nèi)容不完整，未對流轉(zhuǎn)期限、用途、權(quán)利義務(wù)等作出明確約定，給未來的履約執(zhí)行埋下隱患。甚至一些流轉(zhuǎn)行為根本沒有簽訂書面合同，存在極大的隨意性和不確定性，極易產(chǎn)生糾紛。3）一些地方對土地流轉(zhuǎn)的審批把關(guān)不嚴，或者缺乏監(jiān)管，致使一些違規(guī)違法的流轉(zhuǎn)行為存在，不僅危及農(nóng)民利益，而且可能導(dǎo)致耕地非農(nóng)化、糧食安全受損等不利后果。

2.3農(nóng)民缺乏申訴維權(quán)渠道

在鹽池縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實踐中，農(nóng)民缺乏有效的申訴維權(quán)渠道，權(quán)益受損后難以及時獲得幫助。1）目前鹽池縣還未建立起完善的土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處機制。雖然有一些基層組織可以受理相關(guān)糾紛，但職能定位不明確，專業(yè)性和權(quán)威性不強，難以高效妥善化解矛盾。2）由于農(nóng)民法律意識淡薄，大多數(shù)農(nóng)民對于自身在土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)利缺乏認識，即便權(quán)益受損也無從維護。3）獲取法律援助的渠道不暢，缺乏專業(yè)的法律服務(wù)支持，農(nóng)民在面對土地糾紛時的維權(quán)能力有限。4）相關(guān)申訴維權(quán)途徑不夠透明，信息公開不充分，農(nóng)民難以全面了解法律救濟程序，加之基層單位對此問題重視不足，導(dǎo)致一些合理合法的訴求難以獲得及時回應(yīng)。

2.4價格虛高導(dǎo)致收益失衡

在鹽池縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實踐中，農(nóng)村土地生產(chǎn)條件改善提升了土地的內(nèi)在價值，農(nóng)村土地要素稀缺則導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)價格容易上漲，土地用途轉(zhuǎn)變的不合理預(yù)期及行為導(dǎo)致流轉(zhuǎn)價格虛高。鹽池縣近兩年新流轉(zhuǎn)的土地流轉(zhuǎn)費用一般旱地每 667m² 為 100～300 元，水利條件好的揚黃灌溉區(qū)的水田每 667m² 在 500～1000 元。一些經(jīng)營者或工商資本對土地流轉(zhuǎn)后\"非糧化\"甚至\"非農(nóng)化”的不合理預(yù)期及行為誘導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)費用超過合理價格，導(dǎo)致市場機制失靈，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到影響。因土地流轉(zhuǎn)收益預(yù)期升高，流轉(zhuǎn)后農(nóng)業(yè)收益一旦彌補不了虛高的土地流轉(zhuǎn)價格，往往會發(fā)生轉(zhuǎn)入土地的經(jīng)營者“跑路”的情況，農(nóng)戶的利益很難得到保障。

3 對策建議

3.1 明確土地權(quán)屬，保障農(nóng)民知情權(quán)

土地雖歸農(nóng)村集體所有，但農(nóng)民作為家庭承包經(jīng)營的實際經(jīng)營者，應(yīng)當擁有對土地的占有、使用、收益等核心權(quán)能，同時享有知情權(quán)和參與權(quán)。因此，鹽池縣應(yīng)堅持以農(nóng)民權(quán)益為本，賦予農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位。1）明確規(guī)定以建制村一級農(nóng)民集體經(jīng)濟組織為農(nóng)村土地所有權(quán)的主體，行使所有權(quán)職責，但在重大事項上需要經(jīng)村民代表大會表決[3]。2）清晰界定農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)，將其明確確認為用益物權(quán)，使農(nóng)民在流轉(zhuǎn)過程中享有充分的知情權(quán)、自主權(quán)。相關(guān)部門要借鑒其他地區(qū)的成功做法，結(jié)合鹽池縣實際，制定詳細的操作規(guī)程，保障農(nóng)民的知情權(quán)不受侵犯。例如，規(guī)定在流轉(zhuǎn)前必須充分告知農(nóng)民相關(guān)信息，取得農(nóng)民的明確同意；在確定流轉(zhuǎn)方案時也要經(jīng)過農(nóng)民討論通過等。只有切實理順和厘清農(nóng)村土地的權(quán)屬關(guān)系，賦予農(nóng)民應(yīng)有的地位和權(quán)利，農(nóng)民的合法權(quán)益才能得到根本保障，土地流轉(zhuǎn)才能真正遵循農(nóng)民意愿、體現(xiàn)農(nóng)民主體地位。

3.2完善流轉(zhuǎn)程序，維護農(nóng)民自主權(quán)

完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序，切實維護農(nóng)民的自主決策權(quán)，是規(guī)范鹽池縣土地流轉(zhuǎn)秩序、保障農(nóng)民權(quán)益的關(guān)鍵一環(huán)，鹽池縣要從制度層面對流轉(zhuǎn)全過程作出細化規(guī)定。1）政策制定過程中，應(yīng)堅持民主協(xié)商、決策公開的原則，賦予農(nóng)民以充分的知情權(quán)和參與權(quán)。具體而言，可以規(guī)定在流轉(zhuǎn)方案確定前，必須廣泛征求農(nóng)民意見，并通過村民大會表決作出決議；同時對土地流轉(zhuǎn)信息進行公示，接受社會監(jiān)督。2）在流轉(zhuǎn)實施環(huán)節(jié)，應(yīng)明確要求雙方當事人必須簽訂完整的書面合同，對流轉(zhuǎn)面積、期限、用途、權(quán)利義務(wù)、違約責任等作出明晰約定，并報相關(guān)部門備案，防止出現(xiàn)合同不全、口頭承諾等漏洞[4。3）相關(guān)部門要建立健全審核審批制度，對流轉(zhuǎn)面積達到一定規(guī)模的，實行分級審批機制，加強事中事后監(jiān)管，堅決查處違法違規(guī)行為。同時，建立完善的裁決仲裁機制，依法及時調(diào)處各類糾紛，為規(guī)范流轉(zhuǎn)保駕護航。

3.3暢通申訴渠道，強化農(nóng)民維權(quán)能力

鹽池縣應(yīng)秉持公平正義理念，從制度頂層設(shè)計著手，保證農(nóng)民權(quán)益受損后能夠獲得及時有效的救濟。1）健全協(xié)商、調(diào)解、仲裁、司法等多渠道調(diào)處糾紛工作機制，充分發(fā)揮縣級農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁委員會的作用，將其作為受理和裁決的中樞機構(gòu)；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設(shè)立工作站，負責基層矛盾調(diào)查和初步處置；在村組層面配備信息員，及時反饋維權(quán)訴求。借助這一維權(quán)網(wǎng)絡(luò)，使農(nóng)民權(quán)益保護工作體系化、制度化。2）充分發(fā)揮司法資源優(yōu)勢，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛的行政裁決、行政復(fù)議和行政訴訟“三級審查”機制，通過法治途徑及時調(diào)處紛爭，切實維護農(nóng)民正當權(quán)益[5]。同時，借力律師事務(wù)所等專業(yè)力量，為涉農(nóng)維權(quán)提供優(yōu)質(zhì)高效的法律服務(wù)。3）切實加大法治宣傳教育力度，通過多種形式向農(nóng)民普及相關(guān)法律法規(guī)，提高其法律意識，幫助其了解并應(yīng)用法律武器捍衛(wèi)自身合法權(quán)益。積極調(diào)動農(nóng)民在鄉(xiāng)村自治組織中的參與積極性，暢通他們表達利益訴求的渠道，讓廣大農(nóng)民真正參與土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督管理工作。

3.4制定價格機制，確保農(nóng)民合理收益

《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》指出，“充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”“完善承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格形成機制”。要想健全土地市場價格形成機制，需要在市場形成流轉(zhuǎn)價格的基礎(chǔ)上，建立土地流轉(zhuǎn)價格調(diào)節(jié)指導(dǎo)機制，防止市場失靈，防止流轉(zhuǎn)費用不合理上漲。鹽池縣應(yīng)著眼長遠，根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定，確保縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管（農(nóng)村經(jīng)營管理）部門加強對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府農(nóng)村土地承包管理部門工作的指導(dǎo)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府農(nóng)村土地承包管理部門依法開展土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)和管理工作。同時，明確將土地流轉(zhuǎn)價格調(diào)節(jié)指導(dǎo)作為地方政府開展土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)和管理工作的內(nèi)容?？梢詤f(xié)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村、發(fā)展改革（價格管理）、自然資源、統(tǒng)計等部門，考慮土地生產(chǎn)條件、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用途、生產(chǎn)成本收益、地理區(qū)位等因素，綜合平衡土地流轉(zhuǎn)雙方利益與公共利益，采用價格調(diào)節(jié)指導(dǎo)的方式，聯(lián)合確定合理的土地流轉(zhuǎn)價格，積極探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價格評估機制。

4結(jié)語

加強農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)益保障意義重大，鹽池縣應(yīng)在明確土地權(quán)屬、完善流轉(zhuǎn)程序、暢通申訴渠道、制定流轉(zhuǎn)價格機制等方面持續(xù)完善相關(guān)制度。只有切實保障農(nóng)民的知情權(quán)、自主權(quán)、維權(quán)權(quán)、收益權(quán)等，讓廣大農(nóng)民真正享有土地資源的所有權(quán)主體地位，農(nóng)村土地資源才能實現(xiàn)高效流轉(zhuǎn)和優(yōu)化配置，農(nóng)民增收致富的預(yù)期目標才能如期實現(xiàn)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略才能順利實施。鹽池縣應(yīng)進一步規(guī)范和創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)方式，促進農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置，確保農(nóng)民獲得應(yīng)有收益，為全面推進鄉(xiāng)村振興、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化貢獻力量。

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（責任編輯：劉寧寧）