精細(xì)化動(dòng)員：基層治理中政策執(zhí)行力的生產(chǎn)機(jī)制研究

中圖分類號：D669.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-8477（2025）06-0127-09

一、問題的提出

有效治理是政策執(zhí)行的目標(biāo)之一，基層政府在執(zhí)行政策時(shí)靈活運(yùn)用行政控制與政策動(dòng)員兩大策略，[1]135-155+25-206）以實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。在行政控制方面，鎮(zhèn)街通過目標(biāo)管理責(zé)任制將村居委會(huì)與科層制聯(lián)結(jié)起來，[2K61-92+244）通過區(qū)別化執(zhí)行[3]102-11+128）等將政策執(zhí)行壓力傳導(dǎo)至村居委會(huì)。但是村居委會(huì)并不是科層制的組成部分，鎮(zhèn)街在運(yùn)用“壓力型體制”的層級壓力動(dòng)員村居委會(huì)中大打折扣。因而，政策動(dòng)員是基層政府在完成政策目標(biāo)中不可忽視的一種策略。動(dòng)員是一個(gè)群體中個(gè)體從被動(dòng)狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極參與公共生活的過程。[469政策動(dòng)員蘊(yùn)涵著“國家與社會(huì)”的關(guān)系，是在政策執(zhí)行過程中，通過動(dòng)用一定的公共資源，發(fā)動(dòng)社會(huì)各界、各階層的廣泛參與，從而獲得社會(huì)其他成員支持的過程。[5K65-7）在我國基層治理體系中，村居委會(huì)作為“國家代理人\"和村居民代表往往是政策動(dòng)員的首要對象，對于基層政府動(dòng)員村居委會(huì)，主要集中在研究“以何動(dòng)員”，形成了兩大“權(quán)力 + ”的動(dòng)員范式。

“權(quán)力一利益”的動(dòng)員范式。即使在行政體系中，上級要求下級執(zhí)行“任務(wù)\"時(shí)，也須經(jīng)交換才能取得配合的“商品”，需要默許和交換才能得到。[685-97換言之，鎮(zhèn)街政府通過\"利益\"交易以動(dòng)員村居委會(huì)執(zhí)行政策。在正式制度層面，隨著村居委會(huì)成員的經(jīng)濟(jì)收入主要來自政府下?lián)艿慕?jīng)費(fèi)，以及考核優(yōu)秀獲得相關(guān)物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，從而形成了經(jīng)濟(jì)利益的誘導(dǎo)。在非正式層面，部分基層政府亦給予自治干部經(jīng)濟(jì)利益構(gòu)成了另一種動(dòng)員誘導(dǎo)，如在農(nóng)業(yè)稅未被廢止之前，有些基層政府傾向允許村干部搭車收費(fèi)（從農(nóng)民繳納稅費(fèi)中提成）來完成任務(wù)。[7191-99+*184）在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的背景下，國家大量資源進(jìn)入基層，資源共享成為部分基層政府動(dòng)員自治組織干部參與的重要方式，[8（40-48+164）甚至在執(zhí)行政策中形成了“分利秩序”。[9]（95-120）

“權(quán)力一情感”的動(dòng)員范式。基層政府與村居委會(huì)聯(lián)系緊密，往往形成良好的人際關(guān)系，成為動(dòng)員的基礎(chǔ)。傳統(tǒng)情感要素如“人情”成為宗族性農(nóng)村社會(huì)的重要?jiǎng)訂T因素，形成“人情式政策動(dòng)員”。[10150-63+170）除了傳統(tǒng)情感要素之外，在現(xiàn)代社會(huì)，基層政府運(yùn)用政治倫理和社會(huì)倫理相結(jié)合的方式形成“公一私倫理之網(wǎng)”來確保村干部的行為與其預(yù)期一致。[11（122-145+244-245）

在以上研究中，聚焦于研究何種動(dòng)員工具能夠發(fā)揮作用，假設(shè)權(quán)力、利益、情感等動(dòng)員工具及其組合足以生產(chǎn)政策執(zhí)行力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)基層治理目標(biāo)，呈現(xiàn)“刺激一反應(yīng)”的線性過程。然而，政策動(dòng)員工具并不必然產(chǎn)生政策執(zhí)行力。一方面，并非所有的基層政府均資源充足，在資源緊張的條件下，基于權(quán)力為基礎(chǔ)的“層級動(dòng)員\"需要轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸嗑€動(dòng)員”。[12K64-79+205）另一方面，動(dòng)員工具的有效性受到動(dòng)員對象的影響。其一，受到動(dòng)員對象是否將動(dòng)員目標(biāo)轉(zhuǎn)化為執(zhí)行目標(biāo)以及動(dòng)員對象自身的執(zhí)行能力的影響；其二，現(xiàn)有文獻(xiàn)主要研究的動(dòng)員對象是村居委會(huì)，無疑村居委會(huì)是基層政府動(dòng)員的主要對象，但是并非唯一對象，當(dāng)有多個(gè)被動(dòng)員的社會(huì)主體時(shí)，這些社會(huì)力量間的關(guān)系構(gòu)成了影響執(zhí)行結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性的因素。就政策動(dòng)員而言，基層政府使用此策略時(shí)并非遵循行政邏輯，也非遵循市場邏輯，因而本文所指的社會(huì)力量是廣義的，即除了政府、市場之外的主體，包括了村居委會(huì)、非營利性組織、志愿者等。因此，基層政府在使用動(dòng)員工具時(shí)，產(chǎn)生政策執(zhí)行力并非一個(gè)“輸入一產(chǎn)出\"的簡單過程，而是包含了“轉(zhuǎn)化”的復(fù)雜過程。這一轉(zhuǎn)化過程要求基層政府將政策動(dòng)員從粗放投放轉(zhuǎn)向精細(xì)化管理，即\"精細(xì)化動(dòng)員”。那么，基層政府在治理中如何實(shí)施精細(xì)化動(dòng)員以有效生產(chǎn)政策執(zhí)行力呢？

為探討這一問題，本文選擇了L街道在Y社區(qū)實(shí)施生活垃圾分類治理的案例，深人研究基層政府如何動(dòng)員以居委會(huì)為主的社會(huì)力量執(zhí)行政策。研究的重點(diǎn)在于分析該街道如何通過精細(xì)化動(dòng)員來提升居委會(huì)為主導(dǎo)的社會(huì)力量的政策執(zhí)行力。為獲取翔實(shí)的數(shù)據(jù)和資料，本研究采用了訪談法收集數(shù)據(jù)，訪談對象包括街道辦事處的相關(guān)負(fù)責(zé)人、居委會(huì)成員、物業(yè)管理人員、保潔員和社區(qū)居民。通過四輪訪談，收集了豐富的實(shí)地資料，涵蓋了政策實(shí)施的各個(gè)層面和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在這個(gè)治理過程中，研究不僅關(guān)注動(dòng)員工具的應(yīng)用，還深人探討了動(dòng)員對象的選擇、能力建設(shè)、政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性在政策執(zhí)行中的作用。通過對L街道的案例分析，本文揭示了精細(xì)化動(dòng)員如何在實(shí)踐中轉(zhuǎn)化為有效的政策執(zhí)行力，并為其他基層政府在類似政策執(zhí)行中提供了可借鑒的經(jīng)驗(yàn)和策略。研究表明，精細(xì)化動(dòng)員不僅需要靈活運(yùn)用多種激勵(lì)手段，還需建立基層政府圍繞政策執(zhí)行過程保障動(dòng)員的有效執(zhí)行轉(zhuǎn)化，以確保治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和持續(xù)的社會(huì)支持。

二、L街道動(dòng)員社會(huì)力量參與生活垃圾分類治理

G市的生活垃圾分類政策實(shí)施，經(jīng)歷了從推廣倡導(dǎo)到立法確立的漸進(jìn)式發(fā)展過程。2010年，G市開始倡導(dǎo)生活垃圾分類，隨后在2015年出臺了《G市生活垃圾分類管理規(guī)定》，并于2018年將其上升為全國首部關(guān)于生活垃圾分類的地方性法規(guī)《G市生活垃圾分類管理?xiàng)l例》。該條例規(guī)定，對未進(jìn)行生活垃圾分類的個(gè)人和單位進(jìn)行罰款。為確保政策的有效執(zhí)行，G市建立了一個(gè)四級考核體系，逐級對區(qū)、鎮(zhèn)街、村居及生活垃圾分類責(zé)任人進(jìn)行考核。在對街道的考核中，通過第三方暗檢的方式，排名靠后的街道將面臨諸如削減年終績效、主要領(lǐng)導(dǎo)升遷受限等懲罰。這種考核壓力不僅來自上級政府部門，同時(shí)也來自居民的監(jiān)督。市政府的12345熱線專門設(shè)有生活垃圾分類投訴欄目，居民的投訴會(huì)得到迅速處理，這也使得基層政府面臨較大的壓力。

在此背景下，G市各鎮(zhèn)街主要采取三種方式應(yīng)對生活垃圾分類政策的執(zhí)行壓力。有些街道選擇通過服務(wù)外包，引入企業(yè)負(fù)責(zé)生活垃圾分類工作；另一些街道則依靠行政手段，通過任命權(quán)和財(cái)務(wù)審核權(quán)來調(diào)動(dòng)下屬環(huán)衛(wèi)站負(fù)責(zé)執(zhí)行生活垃圾分類政策。然而，這些方法在實(shí)際操作中面臨挑戰(zhàn)，因?yàn)榄h(huán)衛(wèi)站和承包企業(yè)缺乏執(zhí)法權(quán)，難以有效影響居民的行為，導(dǎo)致這些機(jī)構(gòu)本身成為政策執(zhí)行的“實(shí)際政策目標(biāo)群體”，與政策設(shè)計(jì)初衷相悖。有關(guān)機(jī)構(gòu)對G市市民的隨機(jī)抽樣調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，G市已“撤桶”小區(qū)的受訪市民中，多達(dá) 56% 的人反映存在“居民不分類扔垃圾”的現(xiàn)象，以至于近六成的受訪市民擔(dān)心垃圾投放點(diǎn)的環(huán)境衛(wèi)生問題會(huì)增加疾病傳播的風(fēng)險(xiǎn)。[3甚至有些小區(qū)在執(zhí)行過程中，亦引發(fā)新矛盾，如有些居民不滿垃圾分類裝置選址而破壞設(shè)施；因撤桶并點(diǎn)，有些居民不愿意繳納生活垃圾處理費(fèi)，造成部分環(huán)衛(wèi)站的收入銳減 20% ，引發(fā)財(cái)務(wù)危機(jī)。與此形成對比的是，Y社區(qū)所在的L街道采取了一種不同的方式，即動(dòng)員以居委會(huì)為主導(dǎo)的“社會(huì)力量\"來執(zhí)行政策。這里的“社會(huì)力量”包括居委會(huì)、物業(yè)、志愿者和保潔員。雖然物業(yè)通常被視為企業(yè)，但在此情境下，物業(yè)的參與主要依靠與居委會(huì)及居民的社會(huì)關(guān)系，而非有償?shù)氖袌鲞壿?。L街道號召包括Y社區(qū)等在內(nèi)的轄區(qū)居委會(huì)實(shí)施生活垃圾分類政策，通過動(dòng)員會(huì)明確了推動(dòng)生活垃圾分類是一項(xiàng)重點(diǎn)工作，需要居委會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)等社會(huì)力量參與到生活垃圾分類政策的宣傳之中，為轄區(qū)內(nèi)生活垃圾分類的治理效果負(fù)責(zé)。

一開始，居委會(huì)等社會(huì)力量并沒有積極實(shí)施生活垃圾分類政策，但是在L街道采取不定期實(shí)地檢查，提供兩套腳踏式四色桶“定時(shí)定點(diǎn)\"投放亭、一套不裝桶式“誤點(diǎn)誤時(shí)”投放設(shè)備以及相關(guān)宣傳物資之后，社會(huì)力量實(shí)施生活垃圾分類政策的積極性提升，在具體執(zhí)行生活垃圾分類政策過程中發(fā)揮政策宣傳和監(jiān)督的作用。在政策宣傳方面，居委會(huì)動(dòng)員黨員和志愿者向居民發(fā)放生活垃圾分類手冊，并組織定期宣講和不定期上門宣傳活動(dòng)。在政策實(shí)施的第一個(gè)月，就集中進(jìn)行三次宣講，人戶宣傳350次。物業(yè)服務(wù)企業(yè)則設(shè)置了生活垃圾分類宣傳欄，內(nèi)容包括生活垃圾分類的意義、分類指引、垃圾處理流向圖、垃圾分類公示牌、管理制度，并在小區(qū)路口拐角處懸掛宣傳標(biāo)語。

在監(jiān)督方面，以保潔員為主體的站桶員發(fā)揮了監(jiān)督和引導(dǎo)居民行為的作用。對于不進(jìn)行分類的居民，總體年齡偏大的保潔員“罵”該行為，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)很多居民不想被“罵”就進(jìn)行分類?！拔覄倎淼竭@個(gè)小區(qū)的時(shí)候不知道怎么分類，就被老奶奶（保潔員充當(dāng)?shù)恼就皢T）不耐煩地罵了”，后面不想被罵就分類了。（訪談資料：YCSQJ01，2020年9月11日）此外，為了進(jìn)一步激勵(lì)居民參與生活垃圾分類，居委會(huì)引入了小黃狗環(huán)?？萍加邢薰荆赮社區(qū)內(nèi)投放了一套“智能垃圾分類回收機(jī)”用于回收資源型垃圾，方便居民出售可回收垃圾。例如，每公斤紙類可獲得實(shí)時(shí)到賬的1.2元，從而提高居民進(jìn)行垃圾分類的積極性。最終，Y社區(qū)在未被開出罰單的情況下，僅在四個(gè)月時(shí)間內(nèi)就實(shí)現(xiàn)了高達(dá)90% 以上的準(zhǔn)確投放率。訪談資料：QJJZG01，2020年1月9日）換言之，L街道通過動(dòng)員社會(huì)力量參與執(zhí)行生活垃圾分類政策的方式以及這種方式所產(chǎn)生政策執(zhí)行效果在G市是獨(dú)樹一幟的。那么，L街道為什么能夠在生活垃圾分類治理中激發(fā)并保持Y社區(qū)“社會(huì)力量\"執(zhí)行政策的積極性，并且生產(chǎn)政策執(zhí)行力呢？

三、精細(xì)化動(dòng)員：基層治理中政策執(zhí)行力生產(chǎn)的一個(gè)分析框架

政策執(zhí)行力不僅包含執(zhí)行能力和執(zhí)行方向兩個(gè)基本要素，而且是一個(gè)具有復(fù)雜結(jié)構(gòu)的向量，而非僅有大小無方向的標(biāo)量。[14（62-65可見，政策執(zhí)行力包括三個(gè)構(gòu)成要素，即執(zhí)行方向、執(zhí)行能力和執(zhí)行結(jié)構(gòu)。執(zhí)行方向確保了政策執(zhí)行的治理目標(biāo)的一致性，執(zhí)行能力提供了實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的基礎(chǔ)條件，而執(zhí)行結(jié)構(gòu)則保障了執(zhí)行過程的有序和持續(xù)性。只有這三個(gè)要素緊密結(jié)合才能生產(chǎn)出政策執(zhí)行力，從而實(shí)現(xiàn)政策自標(biāo)。因而，衡量政策動(dòng)員如何“轉(zhuǎn)化”為政策執(zhí)行力需要從政策動(dòng)員與政策執(zhí)行力三個(gè)構(gòu)成因素的關(guān)系展開分析。

自20世紀(jì)70年代以來，政策執(zhí)行理論經(jīng)歷了自上而下、自下而上以及整合研究的不斷迭代。[15]（119148+205-206]政策執(zhí)行主體的范圍已從政府部門擴(kuò)展至私營部門、非營利組織和公民團(tuán)體，形成了復(fù)雜的政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)。在基層政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中，社會(huì)力量，尤其是村居委會(huì)，成為各職能部門在社區(qū)層面執(zhí)行政策的重要抓手，呈現(xiàn)出“上面千根線，下面一根針”的特征，村居委會(huì)在繁重的任務(wù)中容易出現(xiàn)能力和資源不足的問題。同時(shí)，基層政府動(dòng)員社會(huì)力量參與基層治理，在執(zhí)行政策方面呈現(xiàn)出“委托一代理\"的關(guān)系，如監(jiān)督不到位，可能產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇的問題。在此背景下，政策動(dòng)員“轉(zhuǎn)化”為政策執(zhí)行力需要應(yīng)對以下挑戰(zhàn)。

首先，村居委會(huì)等社會(huì)力量并非被動(dòng)的“適應(yīng)者”，而是具有自我理性的“行動(dòng)者”，面對繁重任務(wù)與資源短缺的結(jié)構(gòu)性張力，村居委會(huì)可能采取“逃避”“合作”“抗?fàn)帯薄稗D(zhuǎn)代理”等策略進(jìn)行自我減負(fù)，[16（86-90+101）從而難以維持政策執(zhí)行力的方向。尤其是缺乏硬性考核指標(biāo)的政策，社會(huì)力量這種“理性\"更具有發(fā)揮的空間。盡管在生活垃圾分類政策的執(zhí)行中，基層政府可以通過罰款等行政控制手段約束社會(huì)力量，從而驅(qū)動(dòng)其將壓力傳遞到居民，從而將居民行為意愿轉(zhuǎn)化為實(shí)際行動(dòng)，[17]（121-128）但這將不可避免地耗費(fèi)大量的行政成本，導(dǎo)致基層政府的超負(fù)荷運(yùn)作，難以持續(xù)。[18]6-21）實(shí)際上，目前全國范圍內(nèi)就生活垃圾分類而開出的罰單數(shù)量和金額有限，強(qiáng)制措施并未廣泛應(yīng)用，更多地是以警告為主。因而，生活垃圾分類政策難以通過強(qiáng)制性推動(dòng)社會(huì)力量參與執(zhí)行，其政策動(dòng)員方式面臨動(dòng)員對象目標(biāo)不聚焦的挑戰(zhàn)。

其次，村居委會(huì)等社會(huì)力量在政策執(zhí)行過程中可能因能力不足而陷入“有心無力”的狀態(tài)。我國大部分地區(qū)尚缺乏\"有能力的社會(huì)”，[19][91-98）因此不能假定社會(huì)力量具備執(zhí)行政策的能力。特別是村居委會(huì)等社會(huì)力量可能缺乏與政策執(zhí)行相配套的財(cái)政資源[20[70-76）和人才資源。[21[120-130）從而，政策動(dòng)員在基層治理中可能面臨“曲高和寡\"的挑戰(zhàn)。

最后，通過政策動(dòng)員對象往往包括村居委會(huì)在內(nèi)的多方社會(huì)力量執(zhí)行政策，各動(dòng)員對象并非鐵板一塊，如村居委會(huì)甚至面臨來自非營利組織在公共服務(wù)提供方面的挑戰(zhàn)，削弱其權(quán)力和聲望。22（2-38+2-223同時(shí)，相關(guān)目標(biāo)群體也可能通過責(zé)任連帶的方式對自治組織干部進(jìn)行反制，形成“連帶式制衡”的局面。[23]104-125）因而，政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)受到政策執(zhí)行主體間在執(zhí)行政策過程中的利益差異而可能引發(fā)結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定的問題，從而政策動(dòng)員轉(zhuǎn)化為政策執(zhí)行力缺乏可持續(xù)性。

可見，基層政府運(yùn)用政策動(dòng)員工具之后，并非就可以實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)，而是需要深入到政策執(zhí)行的動(dòng)態(tài)過程之中圍繞政策執(zhí)行力構(gòu)成因素進(jìn)行精細(xì)化管理。本文將這一過程稱之為“精細(xì)化動(dòng)員”，即通過一系列機(jī)制和策略管理政策動(dòng)員過程，直接影響政策執(zhí)行力的生成和提升（見圖1），這與粗放式動(dòng)員投入是不同的，它強(qiáng)調(diào)的是在基層治理中從動(dòng)員到政策產(chǎn)出全過程的精細(xì)化管理。第一，通過軟性監(jiān)督機(jī)制將政策動(dòng)員的目標(biāo)凝聚為政策執(zhí)行目標(biāo)。如何保障動(dòng)員對象不偏離執(zhí)行目標(biāo)需要有效的監(jiān)督，但是政策動(dòng)員的執(zhí)行過程中往往缺乏強(qiáng)制性，從而采取軟性監(jiān)督，即雖然沒有強(qiáng)制性但也可以發(fā)揮監(jiān)督的作用。第二，通過資源賦能機(jī)制提升動(dòng)員對象的能力，轉(zhuǎn)化為政策執(zhí)行能力。這里的資源包括了有形資源和無形資源。第三，通過利益平衡機(jī)制整合政策動(dòng)員對象間利益，避免沖突，從而將多元?jiǎng)訂T主體可能存在的沖突性轉(zhuǎn)化為政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性。

總之，“精細(xì)化動(dòng)員\"強(qiáng)調(diào)在動(dòng)員過程中，不能僅僅依賴于參與者的自發(fā)熱情和初始積極性，而是需要通過一系列系統(tǒng)化的支持和能力建設(shè)，確保他們具備實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)所需的充分能力和資源。這種方法不僅關(guān)注動(dòng)員的廣度，還注重其深度和精確性。通過精細(xì)化動(dòng)員，基層政府能夠更好地識別和滿足動(dòng)員對象的具體需求，提供針對性的培訓(xùn)和資源支持，幫助他們克服在政策執(zhí)行過程中可能遇到的障礙。這種系統(tǒng)化的支持提升了政策執(zhí)行的效率和效果，生產(chǎn)政策執(zhí)行力，使治理目標(biāo)得以更順利地達(dá)成。

四、基層治理中精細(xì)化動(dòng)員生產(chǎn)政策執(zhí)行力的機(jī)制

基層政府根據(jù)動(dòng)員對象的特點(diǎn)，靈活運(yùn)用動(dòng)員策略及控制策略。然而，以項(xiàng)目制為核心確立的分級治理機(jī)制在財(cái)政上切斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村莊之間的責(zé)任關(guān)系，[24]（13-130+207）從而弱化了“動(dòng)員武器\"的有效性。因而，基層政府并非動(dòng)員村居委會(huì)就完成了政策執(zhí)行，而是需要支持和幫助社會(huì)力量克服政策執(zhí)行力中的梗阻問題。下文將分析L街道如何在生活垃圾分類治理中運(yùn)用精細(xì)化動(dòng)員以居委會(huì)為主導(dǎo)的社會(huì)力量生產(chǎn)政策執(zhí)行力。這一過程包括了軟性監(jiān)督機(jī)制凝聚目標(biāo)轉(zhuǎn)化為政策執(zhí)行目標(biāo)，資源賦能機(jī)制提升社會(huì)力量的執(zhí)行能力，利益平衡機(jī)制整合不同動(dòng)員對象的利益以穩(wěn)定執(zhí)行結(jié)構(gòu)，從而生產(chǎn)出政策執(zhí)行力。

（一）軟性監(jiān)督機(jī)制凝聚執(zhí)行目標(biāo)

對于居委會(huì)而言，生活垃圾分類只是鎮(zhèn)街所要求開展的眾多工作中的一項(xiàng)，居委會(huì)根據(jù)自身資源和考核軟硬指標(biāo)采取“\"選擇性應(yīng)付\"策略。[25]105-126+243-244）換言之，硬性指標(biāo)所蘊(yùn)含的強(qiáng)制力將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為執(zhí)行目標(biāo)，而軟性目標(biāo)則難以轉(zhuǎn)化。根據(jù)《G市生活垃圾分類處理工作考核暫行辦法》，考核結(jié)果的運(yùn)用包括排名靠后或者被評為“差”的社區(qū)，“鎮(zhèn)街黨政主要領(lǐng)導(dǎo)對村居黨組織書記進(jìn)行談話反饋，連續(xù)3次被談話反饋的則結(jié)合實(shí)際調(diào)整崗位。\"這似乎具有一定的強(qiáng)制力，但是硬件、宣傳是主要的考核內(nèi)容，分類成效只是其中一個(gè)細(xì)項(xiàng)。由于Y社區(qū)被確定為試點(diǎn)單位，L街道為其配置了新的生活垃圾分類裝置，相對于其他安裝生活垃圾分類裝置進(jìn)度緩慢的小區(qū)，其考核有了基礎(chǔ)分，不至于太差，而且有三次機(jī)會(huì)調(diào)整。因而，對于Y社區(qū)而言，這些考核指標(biāo)的約束力不足。

基于此，L街道在實(shí)踐中，采取協(xié)商的方式與居委會(huì)確定了小區(qū)生活垃圾分類工作的具體目標(biāo)，最終在生活垃圾分類的減量化（體現(xiàn)為生活垃圾分類越充分，“其他垃圾\"數(shù)量則越減少）上達(dá)成一致目標(biāo)，這形成了在治理目標(biāo)和動(dòng)員目標(biāo)上的共識?！拔覀兛隙ㄓ袀€(gè)自標(biāo)給他們，主要看他們做得好不好，主要把人頭增量減下來。我們沒有預(yù)先設(shè)定多少量給小區(qū)，還是看先前和之后垃圾量的變化，如先前90桶，后來能不能減到70桶之類的。”（訪談資料：QJJCG01，2020年1月9日）那么，動(dòng)員目標(biāo)就能夠形成政策執(zhí)行目標(biāo)嗎？

一開始，Y社區(qū)執(zhí)行緩慢，并未開展政策宣傳和監(jiān)督行為，很多居民并未按照要求分類生活垃圾，導(dǎo)致減量化的目標(biāo)沒有得到落實(shí)。此時(shí)，L街道也并未按照所在城市的規(guī)定，對Y社區(qū)和物業(yè)服務(wù)企業(yè)進(jìn)行懲罰，認(rèn)為“如果動(dòng)不動(dòng)開罰單，人家還怎么配合我們的工作”。（訪談資料：QJJCG01，2020年10月16日）最終采用時(shí)不時(shí)實(shí)地到Y(jié)社區(qū)通過翻看垃圾桶的方式，檢查分類效果，發(fā)現(xiàn)問題則反映給居委會(huì)和物業(yè)服務(wù)企業(yè)整改。這種非正式的反映問題的方式，得到居委會(huì)的認(rèn)可，“我們內(nèi)部做得不好，內(nèi)部互相說，我就改。如果是在外部說，那性質(zhì)就不一樣了。別在外傳來傳去，就會(huì)變了樣了。我們內(nèi)部只要團(tuán)結(jié)了，工作就好開展了。”（訪談資料：JWHZR01，2020年1月9日）

在L街道的反饋下，Y社區(qū)成立生活垃圾分類政策執(zhí)行的聯(lián)席會(huì)議，“之前街道辦傳達(dá)了一些垃圾分類工作勢在必行的指示，然后我們當(dāng)時(shí)就說不如成立一套機(jī)制。\"（訪談資料：JWHZR02，2020年12月25日）該聯(lián)席會(huì)議由社區(qū)黨組織、社區(qū)內(nèi)機(jī)關(guān)企事業(yè)單位負(fù)責(zé)人、保潔公司負(fù)責(zé)人、物業(yè)服務(wù)企業(yè)負(fù)責(zé)人、業(yè)委會(huì)負(fù)責(zé)人等組成，共同研究如何執(zhí)行生活垃圾分類政策，將減量化作為生活垃圾分類政策執(zhí)行的目標(biāo)。相對于G市其他區(qū)采取市場化外包以及以環(huán)衛(wèi)站為執(zhí)行主體的做法，Y社區(qū)沒有推脫責(zé)任的對象，因而該目標(biāo)也成為Y社區(qū)所在居委會(huì)和物業(yè)服務(wù)企業(yè)等的目標(biāo)。同時(shí)，由于Y社區(qū)居委會(huì)和物業(yè)本身資源匱乏難以采取外包的方式，為了完成減量化的目標(biāo)只能通過引導(dǎo)居民開展生活垃圾分類。

L街道通過與居委會(huì)等社會(huì)力量協(xié)商，獲得承諾，這種通過口頭協(xié)商的方式確定下來的承諾屬于“在場的承諾”，[26[25-27）是基于對人際交往范型的相信與信賴，[2769這種信賴關(guān)系是基于街道與居委會(huì)長期具有良好的合作關(guān)系。有了承諾之后，L街道進(jìn)而對生活垃圾分類效果的檢查和反饋構(gòu)成對Y社區(qū)所在居委會(huì)和物業(yè)服務(wù)企業(yè)的監(jiān)督，當(dāng)然這種監(jiān)督并沒有強(qiáng)制力，但是由于長期以來L街道、居委會(huì)和物業(yè)服務(wù)企業(yè)是合作的關(guān)系，如果在L街道反饋以后沒有改進(jìn)，居委會(huì)由于存在“承諾”而會(huì)覺得“不好意思”。（訪談資料：JWHZR01，2020年1月9日）因而，此為基于關(guān)系基礎(chǔ)上的軟性監(jiān)督具有道德和情感的約束力，將政策動(dòng)員目標(biāo)凝聚轉(zhuǎn)化為動(dòng)員對象的政策執(zhí)行目標(biāo)，從而維護(hù)了政策執(zhí)行方向。

（二）資源賦能機(jī)制提升執(zhí)行能力

在居委會(huì)等社會(huì)力量將生活垃圾分類減量化作為政策目標(biāo)時(shí)，其就需要采取相應(yīng)的行動(dòng)推動(dòng)居民實(shí)施生活垃圾分類，包括政策宣傳和監(jiān)督居民分類生活垃圾的行為。多種調(diào)查結(jié)果顯示，分類態(tài)度、主觀規(guī)范和感知行為控制對生活垃圾分類意愿有顯著的正向影響，，[28]（114-122）政策宣傳影響前三者，有助于提升居民的生活垃圾分類意愿。[29]（142-153+160）反之，宣傳不足是導(dǎo)致生活垃圾分類回收困境的主要原因。[30X57-62）同樣地，居民分類生活垃圾的能力也可通過宣傳傳授分類知識予以增強(qiáng)。無論是宣傳還是生活垃圾分類設(shè)施均需要投人相應(yīng)的物資資源。然而，Y社區(qū)居委會(huì)連日常辦公經(jīng)費(fèi)都依賴于L街道，并無相關(guān)資源。同時(shí)，Y社區(qū)是一個(gè)老舊小區(qū)，自身物業(yè)收入僅維持其正常運(yùn)作，居委會(huì)工作人員數(shù)量有限，整合人力資源進(jìn)行政策宣傳有些難度，制約了政策執(zhí)行能力的發(fā)揮。最終，“還好街道提供了幫忙”。（訪談資料：JWHZR02，2020年12月25日）

L街道通過資源嵌人提升居委會(huì)執(zhí)行能力。首先，提供生活垃圾分類設(shè)施和物資。按照規(guī)定，物業(yè)管理費(fèi)超過2.8元/平方米則由物業(yè)公司提供生活垃圾分類設(shè)施，而Y社區(qū)的物業(yè)管理費(fèi)才0.8元/平方米，由街道出資投放生活垃圾分類設(shè)施。同時(shí)，提供大量宣傳物資，包括宣傳單、宣傳模型和小禮品等。對于定期宣傳活動(dòng)，由街道直接提供給居委會(huì)；對于不定期宣傳活動(dòng)，“一般我們要舉辦活動(dòng)，會(huì)跟街道辦反映，它那邊如果有的話就會(huì)提供給我們居委會(huì)。溝通問題不大。\"（訪談資料：JWHZR02，2020年12月25日）街道提供的充足的宣傳物資，提高了宣傳活動(dòng)的吸引力，有些居民沖著禮品參加活動(dòng)。每周日下午會(huì)有生活垃圾分類倡導(dǎo)活動(dòng)，每次都能夠吸引30一40位居民參與。街道對于積極參與生活垃圾分類的居民給予獎(jiǎng)勵(lì)。這些獎(jiǎng)品包括垃圾桶、垃圾袋等與生活垃圾分類息息相關(guān)的物品，價(jià)值不高但很受歡迎，甚至有些人沖著獎(jiǎng)品“參加活動(dòng)”。針對小朋友，舉行“小小志愿者\(yùn)"活動(dòng)，通過小孩子帶動(dòng)家長進(jìn)行生活垃圾分類，做得好的小孩子會(huì)得到表彰等。政策宣傳發(fā)揮政策信息傳播功能、政策行動(dòng)引導(dǎo)功能和政策行為勸誡功能。[31]（11-18+125）政策認(rèn)同能夠有效化解政策執(zhí)行阻力，[32（219-226）有些居民認(rèn)同宣傳效果，表示“如果不參加那些活動(dòng)，一些比較專業(yè)的分類可能不是那么清楚”。（訪談資料：YCSQJ02，2020年9月10日）其次，L街道為Y社區(qū)執(zhí)行政策供給人力資源。街道發(fā)動(dòng)居住地黨員和街道志愿者服務(wù)隊(duì)開展政策宣傳和監(jiān)督政策執(zhí)行?！拔覀兘M織過兩至三次大型的社區(qū)黨員志愿活動(dòng)，讓他們參與到宣傳與站桶活動(dòng)。他們參與率挺高的，很積極的。\"（訪談資料：JWHZR02，2020年12月25日）最后，提供權(quán)威資源支持。居委會(huì)等社會(huì)力量沒有執(zhí)法權(quán)，遇到不配合的個(gè)別居民，則需要借助街道的權(quán)威，使得政策執(zhí)行具有威懾力。“有一次我看到快遞盒未按規(guī)定投放，根據(jù)紙盒上的居民信息，我就找管理處一起上去?！保ㄔL談資料：YCSQW01，2020年1月9日）最終居民表示抱歉，并按要求分類投放，可見，這種無形的權(quán)威資源增強(qiáng)了監(jiān)督的威慢力。

可見，L街道在Y社區(qū)社會(huì)力量確定執(zhí)行目標(biāo)的基礎(chǔ)上，圍繞生活垃圾分類政策執(zhí)行所缺的資源，給予具有針對性的支持。從而，通過資源賦能為Y社區(qū)的社會(huì)力量提供有形和無形的資源，增強(qiáng)動(dòng)員對象的能力，最終得以轉(zhuǎn)化為政策執(zhí)行能力。

（三）利益平衡機(jī)制整合動(dòng)員對象利益穩(wěn)定執(zhí)行結(jié)構(gòu)

在Y社區(qū)社會(huì)力量確定政策執(zhí)行目標(biāo)和具備一定政策執(zhí)行能力之后，其執(zhí)行行為能否持續(xù)發(fā)展，還是只是“運(yùn)動(dòng)式治理”？政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)中的行動(dòng)者并非鐵板一塊，而是帶有自身的目標(biāo)和利益。[33（21-27）這就涉及各執(zhí)行結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性問題，其中最為關(guān)鍵就是各方的利益問題。從混投到分類，居民的習(xí)慣產(chǎn)生變化的同時(shí)，各主體附著在“垃圾”和“垃圾分類”之中的各種利益發(fā)生不同程度的改變，這里的“利益”主要是經(jīng)濟(jì)利益，誘導(dǎo)著行動(dòng)者的行為傾向。

居民分類生活垃圾產(chǎn)生的分類成本制約其分類行為。調(diào)控成本是引導(dǎo)居民分類生活垃圾的途徑，通過改變定額收費(fèi)制為超額累進(jìn)價(jià)格的垃圾計(jì)費(fèi)，提高居民的垃圾處理成本;34（152-155）通過提供便利的生活垃圾分類設(shè)施[35]（121-28）降低居民分類—投放成本。其中，生活垃圾分類設(shè)施的便利性成為影響居民生活垃圾處理行為的關(guān)鍵因素，[36（I-19）因?yàn)榉诸悺⒒厥赵O(shè)施便利性降低居民垃圾分類的時(shí)間成本。在分類行為產(chǎn)生成本的同時(shí)，分類的意愿和分類的能力亦成為影響居民分類行為的因素。因而，居委會(huì)等社會(huì)力量執(zhí)行生活垃圾分類政策時(shí)需要增加居民生活垃圾分類的意愿、能力，降低其分類成本，否則政策難以執(zhí)行，最終街道動(dòng)員居委會(huì)執(zhí)行政策失效。

同樣地，居民實(shí)施生活垃圾分類能夠獲得一定的回報(bào)，這也是直接影響居民行為的因素，尤其是在網(wǎng)購產(chǎn)生大量包裝紙皮等可回收資源的背景下，分類可以變賣可回收資源獲得一定的經(jīng)濟(jì)收入，從而肯定分類行為。然而這些可回收資源如何便捷售賣出去，不至于在自己家里“堆積如山”，成為居民是否能夠?qū)⒖苫厥召Y源變現(xiàn)的制約因素。雖然有些“智能垃圾分類回收”企業(yè)提供便捷的可回收垃圾變現(xiàn)服務(wù)，但是這對Y社區(qū)保潔員和物業(yè)服務(wù)企業(yè)的短期利益產(chǎn)生不利影響。由于可回收垃圾在居民投放之時(shí)已被分離出去，大部分流向入駐小區(qū)的“智能垃圾分類回收機(jī)”，這減少了Y社區(qū)每位保潔員1000多元/月的收入，占工資收入的1/2左右。（訪談資料：YCSQB01，2020年10月16日）與此同時(shí)，物業(yè)安排她們充當(dāng)站桶員和監(jiān)督員增加了她們的工作量。無疑，可回收垃圾裝置損害了保潔員的利益，進(jìn)而損害物業(yè)的利益，因?yàn)楸崋T收入減少容易引起離職，影響物業(yè)服務(wù)隊(duì)伍的穩(wěn)定性。因而，起初物業(yè)并不歡迎回收企業(yè)進(jìn)駐小區(qū)。在這種情況下，L街道為保潔員的站桶行為提供補(bǔ)助，每個(gè)小時(shí)20元，一天5個(gè)小時(shí)，增加保潔員的收入，彌補(bǔ)生活垃圾分類工作對她們造成的損失，提高她們參與生活垃圾分類工作的積極性，從而也推動(dòng)了物業(yè)服務(wù)企業(yè)允許回收資源企業(yè)在該社區(qū)安裝回收設(shè)施。最終，“智能垃圾分類回收機(jī)”使得居民可以隨時(shí)將可回收垃圾變現(xiàn)，提高分類積極性，“用的人挺多的”。（訪談資料：YCSQW01，2021年1月15日）

因而，街道為保潔員提供站桶補(bǔ)貼，使得“智能垃圾分類回收機(jī)”公司得以入駐Y社區(qū)，居民能夠及時(shí)獲得生活垃圾分類帶來的收益，維護(hù)了政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性。對于此類問題，L街道主要通過分管居委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)參與社區(qū)生活垃圾分類工作聯(lián)席會(huì)議予以解決。該聯(lián)席會(huì)議還解決其他糾紛問題，包括“投放不標(biāo)準(zhǔn)”、“周邊環(huán)境清理不及時(shí)”相關(guān)工作人員提出的一些問題，以及居民反映的其他問題，做到問題及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)處理。居委會(huì)認(rèn)為之所以能夠平衡利益“跟每個(gè)地方的掛點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)有關(guān)，領(lǐng)導(dǎo)重視、認(rèn)真。掛點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)是街道分管領(lǐng)導(dǎo)，每個(gè)社區(qū)都有個(gè)分管領(lǐng)導(dǎo)，有什么問題向領(lǐng)導(dǎo)反映。”（訪談資料：JWHZR01，2020年1月9日）

可見，在政策目標(biāo)明確、執(zhí)行能力強(qiáng)的情況下，執(zhí)行結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性構(gòu)成了政策執(zhí)行能否持續(xù)執(zhí)行下去的影響因素。在精細(xì)化動(dòng)員中，基層政府的“相機(jī)”體現(xiàn)在于圍繞政策執(zhí)行力的三個(gè)機(jī)制。換言之，精細(xì)化動(dòng)員中政府的角色除了運(yùn)用動(dòng)員手段動(dòng)員村居委會(huì)之外，還在政策具體執(zhí)行過程中洞悉村居委會(huì)的行為，靈活應(yīng)對來自基層治理過程中產(chǎn)生的挑戰(zhàn)，以將動(dòng)員的力量整合到政策執(zhí)行過程之中。

五、結(jié)論

隨著公共事務(wù)越來越復(fù)雜，模糊了作為卓越的規(guī)則創(chuàng)制者的國家與作為這些規(guī)則接受者的社會(huì)之間的明確的界限，[37]（21在這種背景下，傳統(tǒng)的壓力傳導(dǎo)方式在動(dòng)員村居委會(huì)等社會(huì)力量參與執(zhí)行政策時(shí)，效果逐漸減弱。因此，政策動(dòng)員作為一種策略在政策執(zhí)行中顯得愈發(fā)重要。政策動(dòng)員的效果和方式受到治理網(wǎng)絡(luò)的影響。在傳統(tǒng)中國，基層政府主要通過“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)\"等非正式手段來動(dòng)員基層社會(huì)和推行政策。[384）新中國成立后到改革開放前，單位制等組織形態(tài)擁有超強(qiáng)的社會(huì)整合力，幾乎將全部社會(huì)成員都吸納到單位之中。[39I56-62）在單位制中，政府職能部門的影響力只能達(dá)到單位，而無法直接實(shí)施到社會(huì)的最基層。[40]632-63改革開放以來，基層政府與基層社會(huì)的關(guān)系不斷調(diào)整，形塑出多種治理結(jié)構(gòu)，包括統(tǒng)合式結(jié)構(gòu)、吸納式結(jié)構(gòu)、共治式結(jié)構(gòu)。其中，共治式結(jié)構(gòu)創(chuàng)造政府與社會(huì)共治的開放結(jié)構(gòu)，基層民主和有效監(jiān)督能夠改進(jìn)政策動(dòng)員的有效性。[41118-114）然而，我們需要進(jìn)一步分析基層政府在其中是什么樣的角色，以便更好地在基層治理中運(yùn)用政策動(dòng)員策略以生產(chǎn)政策執(zhí)行力。

基層政府通過運(yùn)用利益、文化、制度、技術(shù)、情感等多種激勵(lì)組合方式，動(dòng)員社會(huì)力量以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。這些社會(huì)力量雖然成為實(shí)際的政策執(zhí)行主體，但這并不意味著基層政府可以在動(dòng)員后從“前臺\"退居“后臺”。動(dòng)員工具的有效性不僅在于其對動(dòng)員對象的直接影響力，還在于其能否有效轉(zhuǎn)化為政策執(zhí)行力。因此，我們不能假設(shè)動(dòng)員工具總是有效的，而需要關(guān)注在基層治理中轉(zhuǎn)化為政策執(zhí)行力的具體過程。這一轉(zhuǎn)化過程涉及從粗放動(dòng)員到精細(xì)化動(dòng)員的轉(zhuǎn)變?；鶎诱枰ㄟ^“精細(xì)化動(dòng)員\"生產(chǎn)政策執(zhí)行力。具體地，軟性監(jiān)督機(jī)制將不聚焦的目標(biāo)凝聚為執(zhí)行目標(biāo)，資源賦能機(jī)制提升動(dòng)員對象的執(zhí)行能力，利益平衡機(jī)制整合動(dòng)員對象間的利益鞏固執(zhí)行結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性。

從“國家”和“社會(huì)\"的互動(dòng)視角來看，精細(xì)化動(dòng)員實(shí)現(xiàn)了兩者之間的共贏。首先，科層化的技術(shù)治理機(jī)制面臨的一個(gè)重大挑戰(zhàn)是如何將龐大的行政體系與社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的具體經(jīng)驗(yàn)和問題相結(jié)合，而不喪失與基層社會(huì)的親和性。[42104-127+207）精細(xì)化動(dòng)員使得基層政府能夠深入動(dòng)員對象的執(zhí)行過程，嵌入到政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)中，與動(dòng)員對象共同提升政策執(zhí)行力，為基層治理提供了堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。其次，精細(xì)化動(dòng)員在保持基層政府自主性的同時(shí)，構(gòu)建了一個(gè)“有能力的社會(huì)”，實(shí)現(xiàn)了從政策執(zhí)行到國家和社會(huì)的協(xié)同治理，推動(dòng)了多元治理主體共同協(xié)作的平臺和成長空間的構(gòu)建。[43][370）通過這種方式，精細(xì)化動(dòng)員不僅實(shí)現(xiàn)了政策執(zhí)行的高效性和高質(zhì)量，還促進(jìn)了動(dòng)員對象的能力提升和責(zé)任意識的增強(qiáng)，為基層治理的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。再次，精細(xì)化動(dòng)員瞄準(zhǔn)政策執(zhí)行力中的梗阻因素，為社會(huì)力量解決執(zhí)行過程中存在的問題提供支持，避免了基層政府與被動(dòng)員對象之間基于利益分配而陷入“分利\"與“共謀\"的泥潭，使得基層治理更具有合法性。因而，精細(xì)化動(dòng)員策略促進(jìn)了基層政府與村居委會(huì)等社會(huì)力量在政策執(zhí)行中的建設(shè)性互動(dòng)，體現(xiàn)了國家與社會(huì)互利共贏的政策執(zhí)行模式。最后，基層政府主要依靠動(dòng)員社會(huì)力量來實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)，這不僅降低了行政成本，還通過社區(qū)內(nèi)部的協(xié)作和支持增強(qiáng)了政策執(zhí)行的有效性。精細(xì)化動(dòng)員的應(yīng)用，體現(xiàn)了政策執(zhí)行過程中國家與社會(huì)之間的有效互動(dòng)和協(xié)同發(fā)展。這種治理模式不僅提高了政策執(zhí)行的效率和效果，還為未來的政策實(shí)施和基層治理提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)和借鑒。通過這種方式，國家與社會(huì)的合作關(guān)系得到了進(jìn)一步的優(yōu)化和深化，為構(gòu)建共建共治共享的社會(huì)治理格局奠定了基礎(chǔ)。

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責(zé)任編輯 賈曉林