變革與調(diào)適：技術(shù)治理下的基層治理結(jié)構(gòu)重塑

一、問(wèn)題的提出

近些年來(lái)，互聯(lián)網(wǎng)、通信等信息技術(shù)在基層治理中得到廣泛運(yùn)用，在一定程度上重塑了基層治理體系。作為推動(dòng)基層治理轉(zhuǎn)型的因素之一，技術(shù)融入治理的重要性被不斷強(qiáng)調(diào)。2021年印發(fā)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》將提高基層治理智能化水平作為改革方向之一，強(qiáng)調(diào)以技術(shù)賦能提升基層治理能力①。黨的二十大報(bào)告提出要“完善網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐的基層治理平臺(tái)\"②。2023年2月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《數(shù)字中國(guó)建設(shè)整體布局規(guī)劃》，全面部署數(shù)字中國(guó)建設(shè)，并指出要\"發(fā)展高效協(xié)同的數(shù)字政務(wù)\"①。這充分證明，技術(shù)治理是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要形式。不過(guò)，新技術(shù)的引人必然會(huì)對(duì)現(xiàn)有組織結(jié)構(gòu)和治理體系產(chǎn)生一定的影響，如何客觀分析新技術(shù)對(duì)國(guó)家治理的影響，實(shí)現(xiàn)技術(shù)與組織的有效融合與協(xié)同發(fā)展是當(dāng)前面臨的重大理論和實(shí)踐命題。

關(guān)于技術(shù)治理中技術(shù)與組織的關(guān)系問(wèn)題，學(xué)界積累了豐碩的研究成果。通過(guò)梳理相關(guān)研究，大致可提煉出以下兩種對(duì)技術(shù)治理的理解思路與研究脈絡(luò)。

第一，從宏觀層面討論技術(shù)與組織的關(guān)系問(wèn)題。技術(shù)與組織的關(guān)系是組織社會(huì)學(xué)的經(jīng)典話題，主要包括三種觀點(diǎn)：技術(shù)決定論、社會(huì)建構(gòu)論和互構(gòu)論。技術(shù)決定論認(rèn)為技術(shù)引人會(huì)導(dǎo)致組織結(jié)構(gòu)發(fā)展變化②。社會(huì)建構(gòu)論則認(rèn)為組織建構(gòu)了技術(shù)體系并賦予其意義，現(xiàn)存的組織結(jié)構(gòu)影響技術(shù)的應(yīng)用方式③?；?gòu)論超越了以上兩種觀點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)組織與技術(shù)之間的互動(dòng)，認(rèn)為組織結(jié)構(gòu)的制度邏輯與新技術(shù)暗含的制度邏輯始終都處于微妙的互動(dòng)中，相互影響相互塑造。隨著實(shí)踐的發(fā)展，互構(gòu)論的觀點(diǎn)逐步被主流學(xué)界所接受，不少學(xué)者轉(zhuǎn)而將該視角應(yīng)用于傳統(tǒng)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和基層治理等領(lǐng)域。

第二，從國(guó)家治理的角度審視新型技術(shù)與科層組織適配問(wèn)題。隨著政府越來(lái)越依靠先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)進(jìn)行群眾服務(wù)、政務(wù)管理和社會(huì)治理，技術(shù)與科層組織的關(guān)系受到學(xué)界廣泛關(guān)注。總體上存在互嵌論和脫嵌論兩種相反的觀點(diǎn)。互嵌論從國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的角度對(duì)技術(shù)的引人持積極評(píng)價(jià)，認(rèn)為新技術(shù)的運(yùn)用有利于破除條塊分割和層級(jí)明確的科層體系，推動(dòng)治理結(jié)構(gòu)趨于扁平化，有利于政府提升治理效率、重構(gòu)治理模式、破解治理難題，由此掀起一場(chǎng)“國(guó)家治理革命”。脫嵌論則更多關(guān)注新技術(shù)在基層的適配性，認(rèn)為當(dāng)下的基層數(shù)字治理未能完全適配相應(yīng)的制度和組織基礎(chǔ)，存在投入增加而治理效能未同步提高的“內(nèi)卷化”現(xiàn)象@和信息技術(shù)的效率悖論。還有學(xué)者認(rèn)為技術(shù)治理中的行政壓力與行政邏輯可能導(dǎo)致基層治理空間被擠壓，出現(xiàn)“技術(shù)消解自治”的意外后果。

上述研究全面闡釋了技術(shù)治理中技術(shù)與組織的關(guān)系，為后續(xù)的研究提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。不過(guò)，既有研究仍有一定的不足。一方面，技術(shù)與組織的互構(gòu)論及技術(shù)重塑科層體制的研究在宏觀上把握了發(fā)展趨勢(shì)，但是這些研究?jī)A向于將政府作為一個(gè)整體討論，忽視了技術(shù)與不同層級(jí)政府之間的差異化適配現(xiàn)象，因此有學(xué)者呼呼“把層級(jí)帶回技術(shù)治理”@。另一方面，部分學(xué)者注意到了不同層級(jí)政府的差異化適配現(xiàn)象并重點(diǎn)關(guān)注到了基層的脫嵌現(xiàn)象，但是他們的分析大部分只強(qiáng)調(diào)了技術(shù)邏輯與基層組織結(jié)構(gòu)不匹配的一面，沒有進(jìn)一步關(guān)注到在技術(shù)高強(qiáng)度應(yīng)用的背景下，基層為了適應(yīng)行政和技術(shù)邏輯不得不改變自身的結(jié)構(gòu)，可能出現(xiàn)基層組織“反向適配”的悖論。基于以上分析，本研究試圖從基層視角出發(fā)分析技術(shù)治理如何塑造基層治理結(jié)構(gòu)。

作為技術(shù)治理的代表，12345熱線近些年來(lái)在全國(guó)范圍內(nèi)受到大力推廣，逐步成為政府回應(yīng)群眾需求和增強(qiáng)服務(wù)能力的重要平臺(tái)②。但是各地的實(shí)踐表明，12345熱線的應(yīng)用也同樣遭遇到了一些困境，包括不合理訴求增多、政府“服務(wù)泛化\"③、行政主導(dǎo)的強(qiáng)力推行擠壓基層自主空間等。其中蘊(yùn)含的核心問(wèn)題是，在一些地方，12345熱線成為基層治理中心工作并通過(guò)行政力量強(qiáng)力推廣。在行政壓力之下，位于行政末梢的基層組織在面臨種種困境時(shí)，缺乏變通執(zhí)行的空間，只能改變自身的治理結(jié)構(gòu)以適應(yīng)外部環(huán)境?；谶@一判斷，本文試圖回答的問(wèn)題是，在高強(qiáng)度的行政壓力之下，技術(shù)治理如何重塑基層治理結(jié)構(gòu)。

本研究以B市K鎮(zhèn)的12345政府服務(wù)熱線運(yùn)行為例展開論述，探究技術(shù)治理對(duì)基層治理結(jié)構(gòu)的重塑作用及其內(nèi)在機(jī)制。站在基層的角度，可以從被動(dòng)和主動(dòng)兩方面思考技術(shù)治理對(duì)基層的影響。其一，作為行政組織的末梢，行政壓力和技術(shù)結(jié)構(gòu)構(gòu)成了基層應(yīng)用技術(shù)的任務(wù)環(huán)境和技術(shù)環(huán)境，它們共同變革了基層的治理環(huán)境，對(duì)基層治理提出新的要求。其二，作為能動(dòng)的行為主體，基層能夠通過(guò)改變治理結(jié)構(gòu)對(duì)環(huán)境做出一定的調(diào)適，但是這些調(diào)適可能帶來(lái)新的問(wèn)題?；谝陨纤伎?，本研究擬沿著技術(shù)治理環(huán)境一基層治理環(huán)境變革一基層治理結(jié)構(gòu)重塑的思路對(duì)技術(shù)治理重塑基層治理結(jié)構(gòu)的實(shí)踐邏輯進(jìn)行分析，具體見圖1。

選擇B市K鎮(zhèn)為論述對(duì)象，主要有兩方面原因。第一，B市12345熱線起步早，發(fā)展成熟，且被B市作為中心工作大力推廣，這對(duì)于研究行政壓力如何驅(qū)動(dòng)技術(shù)對(duì)基層產(chǎn)生影響具有重要的分析價(jià)值。第二，K鎮(zhèn)是B市郊區(qū)的一個(gè)普通農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，該鄉(xiāng)鎮(zhèn) 60%-70% 的精力用于處理12345熱線產(chǎn)生的各種工單，其治理結(jié)構(gòu)深受技術(shù)治理體系的影響，這一案例對(duì)于研究基層治理結(jié)構(gòu)如何發(fā)展變化具有典型性。本文的研究材料主要來(lái)自對(duì)鄉(xiāng)村干部、普通村民的訪談資料、鄉(xiāng)鎮(zhèn)12345臺(tái)賬的相關(guān)數(shù)據(jù)資料以及公開的報(bào)道。2023年5月，筆者及所在調(diào)研團(tuán)隊(duì)在B市K鎮(zhèn)開展了為期二十天的實(shí)地調(diào)查，訪談對(duì)象包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)12345熱線平臺(tái)的負(fù)責(zé)人、K鎮(zhèn)多個(gè)行政村的村干部和普通村民，收集了大量一手資料。為了深化對(duì)某些問(wèn)題及細(xì)節(jié)的把握，2024年1月，筆者又對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行了線上回訪。同時(shí)，筆者收集了一些公開的報(bào)道作為輔助性的分析材料。

二、技術(shù)治理體系的結(jié)構(gòu)及其實(shí)踐特征

B市12345政府服務(wù)熱線起源于1987年設(shè)立的“市長(zhǎng)電話”，經(jīng)過(guò)2000年“市便民服務(wù)中心”2007年“市非緊急救助服務(wù)中心\"和2017年“城市管理指揮中心”等不同階段的發(fā)展和完善，現(xiàn)已形成較為成熟的服務(wù)流程與治理體系。近年來(lái)B市將12345熱線工作確定為全市的中心工作，不斷加強(qiáng)利用12345熱線回應(yīng)群眾訴求的能力，提出“接訴即辦”。所謂“接訴即辦”，就是提高對(duì)訴的重視，加強(qiáng)辦的力度。從2019年起，12345政府服務(wù)熱線開始將街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）管轄權(quán)屬清晰的群眾訴求直接派給街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)，街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)迅速回應(yīng)，“接訴即辦”，區(qū)政府同時(shí)接到派單，負(fù)責(zé)督辦。

以上梳理說(shuō)明，B市的12345熱線是自上而下強(qiáng)力推動(dòng)的一種技術(shù)治理模式。其核心要素包括壓力型體制和12345熱線技術(shù)，兩者結(jié)合構(gòu)成形塑基層治理的任務(wù)環(huán)境和技術(shù)環(huán)境。從歷史定位角度看，壓力型體制是中國(guó)官僚體系長(zhǎng)期存在的管理模式，通過(guò)任務(wù)分解和壓力層層下達(dá)的方式動(dòng)員行政體系完成既定目標(biāo)。近些年來(lái)，國(guó)家在治理領(lǐng)域不斷加強(qiáng)對(duì)指標(biāo)完成手段的管理，將指標(biāo)管理和技術(shù)治理結(jié)合在一起①。B市的12345熱線是壓力型體制與技術(shù)治理相結(jié)合的典型代表。其中，技術(shù)是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的工具，帶有自身的邏輯結(jié)構(gòu)，需要行政體制為其設(shè)定目標(biāo)。壓力型體制則為技術(shù)設(shè)定目標(biāo)并通過(guò)行政手段強(qiáng)化技術(shù)的落實(shí)力度。換言之，技術(shù)治理是在壓力型體制下推動(dòng)進(jìn)行的?！靶姓毫?+ 技術(shù)手段”的技術(shù)治理體系兼具行政體系和技術(shù)手段的運(yùn)行邏輯，在實(shí)踐中表現(xiàn)出鮮明的特征。第一，在運(yùn)行范圍上呈現(xiàn)出全回應(yīng)與全時(shí)性的特征。第二，在運(yùn)行規(guī)則上呈現(xiàn)出標(biāo)準(zhǔn)化與簡(jiǎn)單化的特征。第三，在運(yùn)行中的權(quán)力關(guān)系上呈現(xiàn)出外生性和權(quán)威性的特征。

（一）運(yùn)行范圍：全回應(yīng)與全時(shí)性

在政策目標(biāo)的設(shè)定上，政府試圖通過(guò)12345熱線妥善解決群眾的各類訴求。

一方面，與業(yè)務(wù)部門只對(duì)專業(yè)領(lǐng)域的訴求進(jìn)行有限回應(yīng)不同，12345熱線表現(xiàn)出全回應(yīng)的特征，即對(duì)所有來(lái)電都必須及時(shí)回應(yīng)并解決相關(guān)訴求，強(qiáng)調(diào)事事有回應(yīng)和“接訴即辦”。12345熱線簡(jiǎn)單易記、撥打方便且不存在任何訴求分類限制，這就導(dǎo)致各種類型的治理事務(wù)大量進(jìn)入12345熱線平臺(tái)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，B市12345熱線訴求受理量逐年增多，2019年為695.1萬(wàn)件，2020年為1103.94萬(wàn)件，到2023年這一數(shù)字已經(jīng)達(dá)到2103萬(wàn)件。

另一方面，與時(shí)長(zhǎng)限定的政府工作時(shí)間相比，12345熱線平臺(tái)表現(xiàn)出全時(shí)性的特點(diǎn)，市民任何時(shí)候撥打熱線都可以得到回應(yīng)。在制度設(shè)置上，B市各街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)整合12345熱線與網(wǎng)格化指揮平臺(tái)力量，實(shí)現(xiàn) 7×24 小時(shí)值守，隨時(shí)回應(yīng)群眾訴求。在人員設(shè)置上，B市12345熱線設(shè)置服務(wù)熱線坐席員達(dá)650個(gè)，有近1500名工作人員24小時(shí)值守。

（二）運(yùn)行規(guī)則：標(biāo)準(zhǔn)化與簡(jiǎn)單化

12345熱線代表一種程序化的技術(shù)邏輯結(jié)構(gòu)。在壓力型體制強(qiáng)有力的推動(dòng)下，12345熱線能夠在實(shí)踐中堅(jiān)決貫徹標(biāo)準(zhǔn)化的治理流程。同時(shí)，12345熱線對(duì)信息流的處理采取分類處置的方式，是一種簡(jiǎn)單化的治理模式。

一方面，相比于以個(gè)性化、非規(guī)范化為特征的鄉(xiāng)村簡(jiǎn)約治理傳統(tǒng)①，12345熱線表現(xiàn)出標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化的特征。12345熱線是一套標(biāo)準(zhǔn)化的技術(shù)治理結(jié)構(gòu)，其標(biāo)準(zhǔn)化表現(xiàn)在過(guò)程精準(zhǔn)控制與事務(wù)辦理留痕兩方面。第一，過(guò)程精準(zhǔn)控制。12345熱線在實(shí)踐中遵循統(tǒng)一接電、派單、處理、督查、考評(píng)的閉環(huán)管理模式，每一個(gè)環(huán)節(jié)都精確控制。第二，事務(wù)辦理留痕。為了防止下級(jí)變通執(zhí)行，上級(jí)將12345熱線工作對(duì)象化，對(duì)下級(jí)進(jìn)行全流程監(jiān)督。這種監(jiān)督集中表現(xiàn)為對(duì)辦事留痕的檢查，下級(jí)不但需要實(shí)際解決問(wèn)題，更需要用材料和證據(jù)證明自己的工作成效。例如在接到工單之后聯(lián)系訴求人的環(huán)節(jié)，鄉(xiāng)村干部必須全程錄音并上傳到系統(tǒng)以應(yīng)對(duì)響應(yīng)率考核。電話錄音是證明工作的關(guān)鍵，沒有錄音就無(wú)法證明干部聯(lián)系過(guò)訴求人，在考核時(shí)會(huì)扣20分。再比如對(duì)于一些難以處理的案件，基層可以申訴，但是需要出具大量的照片、文字說(shuō)明等材料證明。

另一方面，12345熱線對(duì)信息流的處理存在簡(jiǎn)單化傾向。12345熱線本質(zhì)上是對(duì)信息的接收與處理。得益于信息通信技術(shù)和全響應(yīng)的制度設(shè)置，12345熱線能夠便捷地接收大量群眾的咨詢、訴求等信息，但是在信息處理上，12345熱線的事務(wù)分類和歸口處理模式則存在簡(jiǎn)單化傾向。一般來(lái)說(shuō)，在接到群眾的來(lái)電之后，工作人員會(huì)將問(wèn)題進(jìn)行簡(jiǎn)單分類，然后根據(jù)職能職責(zé)和問(wèn)題歸屬派發(fā)給相應(yīng)的部門或?qū)俚?。這一過(guò)程是一個(gè)人為識(shí)別和劃定事務(wù)歸屬的過(guò)程，也是對(duì)信息進(jìn)行簡(jiǎn)化的過(guò)程。

（三）運(yùn)行中的權(quán)力關(guān)系：外生性與權(quán)威性

12345熱線設(shè)立的另一個(gè)目標(biāo)是加強(qiáng)對(duì)基層的監(jiān)督。在B市，12345熱線工作被上級(jí)當(dāng)作檢驗(yàn)下級(jí)服務(wù)群眾能力、考核下級(jí)工作績(jī)效的重要抓手。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，上級(jí)通過(guò)壓力傳導(dǎo)和績(jī)效考核實(shí)現(xiàn)對(duì)基層的監(jiān)督。技術(shù)疊加壓力型體制呈現(xiàn)出外生性與權(quán)威性特征。

一方面，12345熱線對(duì)基層來(lái)說(shuō)具有外生性特征。12345服務(wù)熱線是市級(jí)平臺(tái)，對(duì)于基層政府來(lái)說(shuō)，它是由上級(jí)意志主導(dǎo)的、外生性的技術(shù)而非適用本級(jí)組織結(jié)構(gòu)自發(fā)產(chǎn)生的技術(shù)。具體而言，外生性在技術(shù)的權(quán)力關(guān)系上表現(xiàn)為技術(shù)由上級(jí)推動(dòng)且技術(shù)的核心結(jié)構(gòu)、運(yùn)行規(guī)則由上級(jí)掌握，考核標(biāo)準(zhǔn)由上級(jí)制定。外生性意味著基層必須主動(dòng)適應(yīng)技術(shù)的邏輯結(jié)構(gòu)。

另一方面，借助壓力型體制和嚴(yán)厲的考評(píng)制度，12345熱線對(duì)基層表現(xiàn)出權(quán)威性特征。B市12345熱線是市委主要領(lǐng)導(dǎo)主抓的中心工作。為推動(dòng)工作落實(shí)，B市實(shí)行了嚴(yán)格的考核制度，基層不得不高度重視該項(xiàng)工作。具體來(lái)說(shuō)，上級(jí)考核主要有以下三方面的特征。第一，責(zé)任層層下壓，實(shí)行目標(biāo)分解，具有典型的目標(biāo)管理責(zé)任制特征。B市建立起市一區(qū)一街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一村的考核體系，將責(zé)任下壓到基層，同時(shí)建立精細(xì)化的考核指標(biāo)，主要指標(biāo)是響應(yīng)率、解決率和滿意率，它們?cè)诳己梭w系中的占比分別為 10%.50% 和 40% 。第二，考核剛性化且以負(fù)向激勵(lì)為主。B市將12345熱線視為全域中心工作，用強(qiáng)政治動(dòng)員方式推動(dòng)工作落實(shí)。B市市委每月召開區(qū)委書記月度工作點(diǎn)評(píng)會(huì)，通報(bào)12345熱線情況，分為先進(jìn)類、進(jìn)步類、整改類和治理類。這種點(diǎn)評(píng)會(huì)通過(guò)排名與分類，營(yíng)造出區(qū)與區(qū)之間的競(jìng)爭(zhēng)氛圍。第三，考核數(shù)據(jù)可視化與公開化。技術(shù)引入為上級(jí)考核提供了信息化手段，方便上級(jí)進(jìn)行指標(biāo)考核。每次工單辦理結(jié)束之后，B市政務(wù)服務(wù)管理局會(huì)對(duì)市民進(jìn)行滿意率回訪，根據(jù)回訪結(jié)果對(duì)全市16區(qū)、333個(gè)街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行響應(yīng)率、解決率和滿意率排名，實(shí)現(xiàn)考核數(shù)據(jù)可視化和公開化。

總之，12345技術(shù)的邏輯結(jié)構(gòu)與壓力型體制構(gòu)成了影響基層組織運(yùn)行的技術(shù)環(huán)境與任務(wù)環(huán)境，對(duì)基層治理產(chǎn)生了重要影響并驅(qū)動(dòng)基層積極調(diào)整內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

三、技術(shù)治理對(duì)基層治理環(huán)境的變革

從實(shí)踐效果上，12345政府服務(wù)熱線為市民提供了訴求反映的渠道，重塑了政府治理責(zé)任①，轉(zhuǎn)變了政府治理模式，顯著提升了公眾對(duì)政府的滿意度，在技術(shù)助力治理效能提升上取得了顯著成效。不過(guò)，伴隨著熱線電話以及不合理訴求的增多，政府不得不投人更多精力。在實(shí)踐過(guò)程中，12345政府服務(wù)熱線內(nèi)蘊(yùn)的技術(shù)治理邏輯對(duì)基層治理產(chǎn)生重要影響。

（一）治理任務(wù)加重，治理環(huán)境更加不確定

12345熱線全回應(yīng)與全時(shí)性特征客觀上加重了基層負(fù)擔(dān)，造成了基層行政資源緊張，增加了治理環(huán)境的不確定性。12345熱線在派單時(shí)采取部門負(fù)責(zé)、屬地兜底原則，將職責(zé)不清晰的事務(wù)直接派發(fā)給屬地處理。因此，基層作為行政體系的末端，承擔(dān)著大量本地外溢的治理事務(wù)，治理壓力明顯增大。以K鎮(zhèn)為例，K鎮(zhèn)面積為106.4平方公里，下轄31個(gè)行政村、3個(gè)社區(qū)，人口4.2萬(wàn)人。2023年，K鎮(zhèn)承辦的12345工單為3399件，訴求主要集中在農(nóng)村管理、城鄉(xiāng)建設(shè)、住房、物業(yè)管理、勞動(dòng)與社會(huì)保障、公共服務(wù)等，具體見圖2。

其中農(nóng)村管理問(wèn)題涉及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、投訴村干部及村莊治理問(wèn)題、鄰里矛盾、宅基地等政策咨詢等。

從數(shù)據(jù)可以看出，12345熱線承接了市民各種訴求，涉及市民生活的方方面面，在便利群眾的同時(shí)也給鄉(xiāng)鎮(zhèn)增加了額外的治理任務(wù)，一些本可以由村里解決的事務(wù)通過(guò)12345熱線進(jìn)入行政體系，由村務(wù)轉(zhuǎn)變成政務(wù)，成為基層必須及時(shí)處理的治理事務(wù)。

同時(shí)，工單的全面性和不確定性意味著基層不得不隨時(shí)準(zhǔn)備處置上級(jí)下派的各種治理任務(wù)，并為此長(zhǎng)期準(zhǔn)備相應(yīng)的治理資源。也即是說(shuō)，隨時(shí)而來(lái)的任務(wù)切割了基層工作人員的日常工作狀態(tài)，客觀上打破了正常工作與休息的界限，對(duì)具有穩(wěn)定性、模式化特征的科層體制產(chǎn)生了一定沖擊，基層不得不投入大量精力和資源以應(yīng)對(duì)工單。在治理資源未同步增加的背景下，基層行政資源日趨緊張。

（二）治理約束增多，治理空間被壓縮

技術(shù)應(yīng)用離不開具體的治理情景，治理工具應(yīng)該和治理情景相適配③。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化、簡(jiǎn)單化傾向與基層治理靈活性、事務(wù)復(fù)雜性之間存在內(nèi)在張力，壓縮了基層的自治空間，可能導(dǎo)致復(fù)雜事務(wù)難以得到解決。

首先，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化特征與基層治理靈活性特征之間存在張力。鄉(xiāng)村兩級(jí)處于國(guó)家與社會(huì)的交匯處，直接面對(duì)群眾進(jìn)行治理實(shí)踐。面對(duì)不規(guī)則的基層事務(wù)，必須保持靈活、自主的治理空間。基層治理具有非標(biāo)準(zhǔn)性，講究靈活多變，其特點(diǎn)是沒有嚴(yán)格的時(shí)間限制、根據(jù)情況靈活采用多種策略、完結(jié)事了不需要留痕。在12345熱線出現(xiàn)之前，鄉(xiāng)村社會(huì)正是采用靈活且非標(biāo)準(zhǔn)的治理策略處置各類復(fù)雜矛盾，包括通過(guò)及時(shí)調(diào)解、拉長(zhǎng)處置時(shí)間等方式自然消解復(fù)雜矛盾，通過(guò)村莊、社會(huì)輿論等方式應(yīng)對(duì)少數(shù)人的不合理訴求。相比之下，B市12345熱線對(duì)接電、派單、處理、督促和考評(píng)各個(gè)環(huán)節(jié)都有嚴(yán)格的時(shí)間限定和操作標(biāo)準(zhǔn)，表現(xiàn)出標(biāo)準(zhǔn)化和剛性化特征。例如在處理和督促環(huán)節(jié)，12345熱線制定了精細(xì)化的限時(shí)回應(yīng)制度，以確保快速回應(yīng)。按照事項(xiàng)不同類型劃分緊急程度，實(shí)行即時(shí)、3天、7天、15天的四級(jí)限時(shí)執(zhí)行反饋機(jī)制。咨詢類事項(xiàng)根據(jù)難易程度即時(shí)回訪、3天回復(fù)或者7天回復(fù)。一般訴求類和投訴舉報(bào)類事項(xiàng)，一般事項(xiàng)實(shí)行7天之內(nèi)辦結(jié)答復(fù)，復(fù)雜事項(xiàng)15天之內(nèi)辦結(jié)答復(fù)，接近限時(shí)或限時(shí)到期當(dāng)天，派單系統(tǒng)將通過(guò)提示燈自動(dòng)催辦和督辦。嚴(yán)格限制時(shí)間、處理方式和過(guò)程留痕的標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)手段實(shí)際上擠壓了基層自治的空間。有的干部表示：“頭一天收到單子，第二天催單，三天要結(jié)果。根本就來(lái)不及。\"①

其次，技術(shù)簡(jiǎn)單化傾向與基層復(fù)雜事務(wù)之間存在內(nèi)在張力。基層社會(huì)存在大量細(xì)小瑣碎、無(wú)法定性、難以處置的復(fù)雜矛盾。包含復(fù)雜矛盾的訴求信息進(jìn)入12345熱線后只會(huì)被簡(jiǎn)化成可被科層制識(shí)別的訴求，并派發(fā)到相應(yīng)部門或地方處置。這種行為符合科層體制的工作程序，但是不利于個(gè)性化解決復(fù)雜矛盾。同時(shí)，基層的權(quán)責(zé)失衡、資源約束特征也會(huì)導(dǎo)致承辦的部分復(fù)雜矛盾無(wú)法有效解決。在B市的制度設(shè)計(jì)中，對(duì)于一些確實(shí)無(wú)法處理、單純是因?yàn)檎咴蚝蜌v史遺留問(wèn)題產(chǎn)生的復(fù)雜訴求，基層可以申請(qǐng)不納入考核。但是問(wèn)題在于，不納入考核的事項(xiàng)是由上級(jí)制定的。由于清晰的規(guī)則與復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)之間始終存在張力，上級(jí)在制定規(guī)則時(shí)只能盡可能做到邏輯上的完備，而無(wú)法窮盡現(xiàn)實(shí)生活中所有復(fù)雜情況，這就導(dǎo)致地方政府在申報(bào)不納人考核事項(xiàng)時(shí)遇到諸多困難。K鎮(zhèn)城市指揮中心的負(fù)責(zé)人說(shuō)：“（上級(jí)規(guī)定）共有415項(xiàng)內(nèi)容可以不納入考核，我可以根據(jù)問(wèn)題導(dǎo)向進(jìn)行選擇。但是申報(bào)不納入考核看似多了，里面形形色色的標(biāo)準(zhǔn)卻不太完整。具體辦工單的過(guò)程中很多對(duì)不上。\"②在簡(jiǎn)單化傾向下基層缺乏將清晰化規(guī)則與復(fù)雜矛盾相匹配的自主空間，使得部分復(fù)雜矛盾始終處于無(wú)解狀態(tài)。

（三）治理壓力增大，治理環(huán)境更加緊張

借助上級(jí)強(qiáng)有力的推動(dòng)，12345熱線在執(zhí)行強(qiáng)度和范圍上可能突破傳統(tǒng)中心工作的邊界，轉(zhuǎn)變成全域中心工作。但在行政增壓背景下，自上而下派送任務(wù)和強(qiáng)制下級(jí)無(wú)條件解決工單容易造成基層考核壓力過(guò)大、干部疲于應(yīng)對(duì)、基層治理環(huán)境更加緊張等負(fù)面影響。

一方面，作為一項(xiàng)中心工作，12345熱線工作考核頻率較高且經(jīng)常采取約談等政治化手段，考核體系呈現(xiàn)出剛性化特征，對(duì)基層造成極大壓力。從街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的情況來(lái)看，考核政治化與剛性化傾向更加突出。其一，在壓力傳導(dǎo)下，區(qū)里對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)排名，考核成績(jī)極大影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)的晉升。鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間為了避免落后，展開激烈競(jìng)爭(zhēng)。其二，排名靠后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可能受到市委書記點(diǎn)名批評(píng)、區(qū)領(lǐng)導(dǎo)約談、紀(jì)檢介入等多重監(jiān)督。在強(qiáng)大負(fù)面考核壓力下，基層工作者十分緊張，不得不謹(jǐn)慎對(duì)待每一件工單，以免被上級(jí)問(wèn)責(zé)。

另一方面，在行政高層主導(dǎo)的、嚴(yán)格且頻繁的考核中，處于行政末梢的基層政府實(shí)際上形成了責(zé)任共同體①。在強(qiáng)大的考核壓力下，各級(jí)行政體制都有向下轉(zhuǎn)移責(zé)任和壓力的趨勢(shì)，但是鄉(xiāng)村兩級(jí)位于行政體系的末梢，無(wú)法再向下轉(zhuǎn)移責(zé)任，只能選擇共同擔(dān)負(fù)。因此，在接受市、區(qū)一級(jí)政府考核時(shí)，鄉(xiāng)村兩級(jí)往往責(zé)任綁定，當(dāng)村一級(jí)出現(xiàn)麻煩的工單時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)也不得不幫助村里解決問(wèn)題。在鄉(xiāng)村責(zé)任共同體中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責(zé)任進(jìn)一步擴(kuò)展成必須解決轄區(qū)內(nèi)所有的工單，壓力進(jìn)一步增加。同時(shí)，為了調(diào)動(dòng)各村積極性，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也對(duì)各村進(jìn)行考核。例如K鎮(zhèn)為了突出12345熱線的重要性，規(guī)定12345熱線這一項(xiàng)指標(biāo)的分值在鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村考核的總成績(jī)中占比 20% 。在此基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將考核任務(wù)進(jìn)行分解，主要包括三率、村居百人訴求比，滿分為100分，分為平時(shí)分與年終考核分。每一項(xiàng)都給出了細(xì)化的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)都是數(shù)字化、可衡量的。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將考核結(jié)果直接與村黨支部書記的年終績(jī)效（1萬(wàn)元）掛鉤，扣一分扣100元。

四、技術(shù)治理下基層的“反向適配”及其后果

技術(shù)的邏輯結(jié)構(gòu)與上級(jí)的考核壓力疊加對(duì)基層治理造成了一定沖擊，在基層造成了行政資源緊張、治理約束增多和考核壓力增大等治理困境。在責(zé)任增強(qiáng)與治理資源未能同步增長(zhǎng)的權(quán)責(zé)失衡背景下，為了更好地適應(yīng)技術(shù)結(jié)構(gòu)、在考核體系中獲得優(yōu)勢(shì)位置，基層必須調(diào)適自身治理結(jié)構(gòu)，其主要措施包括調(diào)整組織結(jié)構(gòu)，通過(guò)政治統(tǒng)合的高度動(dòng)員體制應(yīng)對(duì)隨時(shí)可能發(fā)生的治理事務(wù)；調(diào)整規(guī)則結(jié)構(gòu)，通過(guò)策略主義的方式化解少數(shù)復(fù)雜問(wèn)題；調(diào)整人員結(jié)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)策略性支持具備特定治理能力的村干部參與治理，以減少顯性訴求數(shù)量。由此出現(xiàn)了技術(shù)與組織的“反向適配”悖論，即本來(lái)技術(shù)應(yīng)用的目的是賦能基層更好地服務(wù)群眾，但是基層組織為了應(yīng)對(duì)技術(shù)所蘊(yùn)含的邏輯結(jié)構(gòu)以及上級(jí)的行政考核壓力，不得不變革治理結(jié)構(gòu)以適應(yīng)其運(yùn)行?；鶎拥倪@種“反向適配”在一定程度上適應(yīng)了技術(shù)與考核的要求，但是也帶來(lái)了治理結(jié)構(gòu)畸變、治理規(guī)則私人化及村治主體行為模式異化等一系列非預(yù)期后果。

（一）組織結(jié)構(gòu)調(diào)適：政治統(tǒng)合與動(dòng)員型體制的產(chǎn)生

技術(shù)帶來(lái)的治理事務(wù)不確定性和復(fù)雜性倒逼鄉(xiāng)鎮(zhèn)圍繞12345熱線這一中心工作長(zhǎng)時(shí)間保持積極的高度動(dòng)員體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)由常規(guī)體制進(jìn)入到動(dòng)員型體制，整個(gè)治理結(jié)構(gòu)被重塑。

在技術(shù)輸入之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)保持一種分工明確的常規(guī)體制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是正式行政體系的最末端，具備大部分科層體制特征?？茖芋w制的一大特征是部門分立、職能分工，按照任務(wù)分配而劃分出不同的業(yè)務(wù)部門，以避免職能交叉②。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能劃分總體不夠清晰，但是也存在業(yè)務(wù)部門的分野。各職能部門日常處理職能范圍的業(yè)務(wù)工作，偶爾配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成中心工作的運(yùn)行模式構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的常規(guī)體制。這種常規(guī)體制有利于解決邊界清晰、非緊急的事務(wù)，但是在面對(duì)復(fù)雜、緊急的任務(wù)時(shí)則面臨權(quán)責(zé)交叉、資源分散和響應(yīng)緩慢等困境。

12345熱線全回應(yīng)與全時(shí)性等特征帶來(lái)了治理事務(wù)的不確定性和復(fù)雜性，這導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)身處的環(huán)境趨于不可預(yù)測(cè)和復(fù)雜。在這種環(huán)境下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的常規(guī)體制因?yàn)槿狈`活性和資源調(diào)配能力而逐漸無(wú)法適應(yīng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不變革組織形式以適應(yīng)環(huán)境變化，其主要策略是降低組織正式化程度，用更加靈活有力的方式集中行政資源。其中最為重要的舉措是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)利用政治統(tǒng)合的方式保持積極的高度動(dòng)員體制以適應(yīng)全面、不確定性且緊急的治理任務(wù)。政治統(tǒng)合指的是黨委圍繞中心工作，對(duì)行政科層制進(jìn)行結(jié)構(gòu)整合、資源聚集、功能重組的治理模式③。這是當(dāng)前體制中一種重要的動(dòng)員模式。在K鎮(zhèn)，12345熱線工作是書記、鎮(zhèn)長(zhǎng)主抓的中心工作，主要領(lǐng)導(dǎo)常投人大量精力整合行政資源處理復(fù)雜工單。首先，K鎮(zhèn)通過(guò)黨委調(diào)動(dòng)大量人員負(fù)責(zé)辦理12345工單。除了鎮(zhèn)城市指揮中心的8位專職工作人員之外，分管12345熱線的副書記、一名副鎮(zhèn)長(zhǎng)和社區(qū)建設(shè)科長(zhǎng)也被安排重點(diǎn)分管工單處置工作。另外，各村包村干部、各職能部門以及村干部都需要隨時(shí)接受工單任務(wù)。其次，K鎮(zhèn)設(shè)置重點(diǎn)工單處置的早餐會(huì)制度。每天早上，書記、鎮(zhèn)長(zhǎng)、分管12345熱線的副書記和城市指揮中心負(fù)責(zé)人四位領(lǐng)導(dǎo)利用食堂就餐時(shí)間就最近的重點(diǎn)工單碰頭討論。最后，K鎮(zhèn)每周召開工單處理調(diào)度會(huì)。針對(duì)一些重點(diǎn)工單，書記和鎮(zhèn)長(zhǎng)會(huì)以問(wèn)題為導(dǎo)向召集相關(guān)部門和村社召開調(diào)度會(huì)，打破部門分割局面，集中行政資源依次處理。調(diào)度會(huì)一般是一周開一次，工單多時(shí)三天開一次。

政治統(tǒng)合能有效應(yīng)對(duì)治理事務(wù)的不確定性和復(fù)雜性，不過(guò)也重塑了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)，產(chǎn)生了一些非預(yù)期后果。首先，由于事務(wù)的不確定性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不進(jìn)行頻繁、高度的動(dòng)員，不斷成立臨時(shí)工作組或?qū)０附M以調(diào)配各種治理資源。在這種情況下，運(yùn)動(dòng)式治理不斷常態(tài)化。運(yùn)動(dòng)式治理不僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)對(duì)復(fù)雜工單的機(jī)制，更成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的一部分。在這種體制下，所有干部隨時(shí)保持準(zhǔn)備狀態(tài)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制處于高成本運(yùn)行狀態(tài)。例如K鎮(zhèn)某包村干部在五一節(jié)假日期間不得不臨時(shí)從外地返回鄉(xiāng)鎮(zhèn)處理一件突發(fā)工單①。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的注意力是有限的，在以12345為中心工作的結(jié)構(gòu)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的注意力分配極不均衡，出現(xiàn)中心工作擠壓常規(guī)工作的現(xiàn)象。據(jù)K鎮(zhèn)城市指揮中心負(fù)責(zé)人反映：“12345牽扯了大量精力，所有的機(jī)關(guān)干部 60%-70% 的精力在這上面?！边@一傾向?qū)е鲁Ｒ?guī)工作無(wú)法有效開展。以K鎮(zhèn)社區(qū)建設(shè)辦為例，社區(qū)建設(shè)辦投人了大量精力以應(yīng)對(duì)數(shù)量巨大且復(fù)雜的工單，這導(dǎo)致社區(qū)的社區(qū)文明服務(wù)、物業(yè)管理、社區(qū)黨建等常規(guī)工作受到擠壓，這些工作只能往后拖延。

（二）規(guī)則結(jié)構(gòu)調(diào)適：策略主義與治理規(guī)則的去公共化

技術(shù)的結(jié)構(gòu)邏輯要求治理標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化，這與復(fù)雜、模糊的治理事務(wù)之間存在內(nèi)在張力，這種張力表現(xiàn)為基層治理中出現(xiàn)大量無(wú)法通過(guò)正式規(guī)則解決的復(fù)雜矛盾以及一些不合理的個(gè)人訴求。但是為了應(yīng)對(duì)上級(jí)考核，在正式程序失效的情況下，基層政府不得不采取利益收買、反復(fù)做工作等策略主義方式滿足訴求人要求③?；鶎又卫硪?guī)則出現(xiàn)去公共化傾向。

其一是基層面對(duì)復(fù)雜矛盾時(shí)采取的策略主義。社會(huì)生活中存在大量模糊、復(fù)雜、無(wú)法簡(jiǎn)單分類的事務(wù)，而標(biāo)準(zhǔn)化分類根本無(wú)法涵蓋這些事務(wù)。雖然基層可以通過(guò)政治統(tǒng)合方式整合資源，但是這種方式并沒有改變體制結(jié)構(gòu)，一些處于部門交叉地帶的事務(wù)仍然無(wú)法解決。更為重要的是，現(xiàn)實(shí)中存在少部分由于法律原因、政策原因和歷史遺留原因而無(wú)法解決的\"剩余事務(wù)”④。在無(wú)法解決問(wèn)題本身的情況下，基層只能轉(zhuǎn)而想辦法安撫提出問(wèn)題的市民，盡力消除工單的影響

例1：某工單反映K鎮(zhèn)糧食庫(kù)家屬樓積水問(wèn)題。某國(guó)企家屬院內(nèi)部積水排不出去，職工要求排水并且修路，但是誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)排水和修路成為難以解決的問(wèn)題。該家屬院因?yàn)闅v史遺留問(wèn)題成為了“三不管”地帶，土地歸社區(qū)管理但是房屋不歸社區(qū)管理，房屋歸前國(guó)有集團(tuán)管理但是當(dāng)時(shí)并沒有辦理正規(guī)的建房手續(xù)，國(guó)企2000年左右破產(chǎn)整合之后隸屬于另外一家集團(tuán)，但是現(xiàn)在的集團(tuán)不承認(rèn)職工不合法的建房行為。在“三不管”的背景下，K鎮(zhèn)政府承受了巨大壓力，他們必須限期給出解決方案。在事情暫時(shí)無(wú)法解決時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能盡力安撫職工的情緒，防止事件升級(jí)。

其二是基層面對(duì)不合理訴求時(shí)采取的策略主義。除了復(fù)雜事務(wù)與簡(jiǎn)單化分類的內(nèi)在張力，標(biāo)準(zhǔn)化的技術(shù)取向也替代了對(duì)訴求性質(zhì)的區(qū)分。技術(shù)僅僅提供了便捷化的問(wèn)題處置手段，其標(biāo)準(zhǔn)化意味著所有問(wèn)題都可以按照統(tǒng)一的方式處置，但是流程標(biāo)準(zhǔn)化恰恰忽視了對(duì)問(wèn)題性質(zhì)本身的判斷。由于12345熱線缺乏必要的篩選機(jī)制，大量不合理訴求進(jìn)人熱線處置流程中。這些不合理訴求在滿意率考核下成為基層不得不重視的治理事務(wù)。為了應(yīng)對(duì)這些不合理訴求，基層政府不得不采取各種策略滿足訴求人不合理的私人利益。

例2：K鎮(zhèn)有一女子長(zhǎng)期利用12345熱線提出不合理訴求。一次，該女子在一個(gè)攤位上買了一份涼皮，一個(gè)禮拜后她鬧肚子，她堅(jiān)持說(shuō)是涼皮過(guò)期導(dǎo)致的，找攤主要賠償金4000元。攤主認(rèn)為女子無(wú)理取鬧，不同意賠償，女子就撥打了12345。政府工作人員介入之后，攤主做出讓步，提出愿意出1000元帶女子去醫(yī)院做檢查。但是女子不同意這一方案，堅(jiān)持要攤主賠錢。最后沒辦法，鎮(zhèn)里賠償了女子1000元，暫時(shí)了結(jié)了此事。

類似案例2的情況在K鎮(zhèn)還有很多。技術(shù)中訴求識(shí)別機(jī)制的缺位加上科層體制的壓力傳導(dǎo)，導(dǎo)致基層為了達(dá)到考核結(jié)果不惜打破程序化規(guī)則，采取各種策略滿足群眾的不合理訴求。代表公共利益的基層政府被驅(qū)使去滿足私人化利益，治理規(guī)則逐步去公共化，基層政府治權(quán)及合法性在這一過(guò)程中遭到弱化。

（三）人員結(jié)構(gòu)調(diào)適：村治主體強(qiáng)硬化與治理風(fēng)格異化

鄉(xiāng)村關(guān)系是基層治理結(jié)構(gòu)的重要內(nèi)容①。從稅費(fèi)時(shí)期的“鄉(xiāng)村利益共同體”，到稅費(fèi)改革后村級(jí)組織的行政化吸納，再到當(dāng)前技術(shù)治理時(shí)代形成的“鄉(xiāng)村責(zé)任共同體”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)介入村級(jí)治理的方式不斷變化。在高度指標(biāo)化、強(qiáng)負(fù)向激勵(lì)的考核體系下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)須承擔(dān)村級(jí)治理效果的直接責(zé)任。為規(guī)避考核落后的風(fēng)險(xiǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在實(shí)踐中形成了一種結(jié)果導(dǎo)向的策略，即通過(guò)介人村干部（尤其是村支書）的選任過(guò)程，優(yōu)先選拔能有效管控工單數(shù)量、提升“三率\"并具備處理復(fù)雜或棘手村民訴求能力的“能人型”干部。這種選任邏輯客觀上推動(dòng)村莊治理主體及其治理風(fēng)格的強(qiáng)硬化并逐漸呈現(xiàn)出異化特征。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)介人村治的核心場(chǎng)域是村莊選舉。K鎮(zhèn)的村支書選任流程（見圖3）包含村級(jí)推薦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審查建議、村級(jí)選舉三個(gè)環(huán)節(jié)。村級(jí)通過(guò)村民（戶代表）和黨員會(huì)議推薦初步候選人，通常為得票數(shù)前三的黨員，經(jīng)公示后上報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)依據(jù)年齡、學(xué)歷、無(wú)犯罪記錄等標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行資格審查，并基于綜合評(píng)估，推薦一人為村支書候選人，其余為支部委員候選人。最后，在村級(jí)黨員大會(huì)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)推薦人選通常經(jīng)過(guò)等額選舉當(dāng)選村支書。這一流程展現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)審查權(quán)和提名建議權(quán)，篩選符合治理需要的村干部人選的主導(dǎo)作用。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在12345熱線考核壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)高度青睞能夠顯著降低工單量、提升考核排名的村支書。K鎮(zhèn)的H村作為多年“零工單\"的典范，其村支書因“能力強(qiáng)、威信高”獲得鄉(xiāng)鎮(zhèn)表彰并被推薦連任。D村也有類似傾向。在高壓考核環(huán)境下，“能力強(qiáng)\"往往直接體現(xiàn)為工單少、“三率\"高、能有效處置難題。但實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的手段，并非必然源于良性的治理效能提升，還可能依賴于特定治理風(fēng)格的強(qiáng)化。這類被鄉(xiāng)鎮(zhèn)倚重的“能人\"型村支書，其治理風(fēng)格呈現(xiàn)出顯著的非制度化、強(qiáng)力主導(dǎo)特征。例如，H村村支書在日常管理中，慣用剛性方法，缺乏柔性溝通，不善于運(yùn)用協(xié)商、疏導(dǎo)等群眾工作方法，習(xí)慣通過(guò)村莊廣播進(jìn)行帶有指令性、半強(qiáng)制性的公共動(dòng)員（如指揮掃雪、勞動(dòng)），村民在訪談中普遍表現(xiàn)出謹(jǐn)慎與回避態(tài)度。案例表明，在強(qiáng)考核導(dǎo)向下被選拔和倚重的“能人”，其有效維持村莊秩序、降低“問(wèn)題可見度”的方式，往往伴隨著治理方式的剛性化、簡(jiǎn)單化以及對(duì)柔性溝通策略（如思想政治教育方式方法）的忽視。這種治理風(fēng)格雖短期內(nèi)有助于達(dá)成考核指標(biāo)，卻容易導(dǎo)致村民因顧慮潛在壓力而自我抑制訴求表達(dá)，不敢或不輕易使用12345等正式渠道。

當(dāng)然，村莊治理主體的特征及其風(fēng)格是鄉(xiāng)村兩級(jí)與村莊內(nèi)部多重力量互動(dòng)的結(jié)果。然而，不可否認(rèn)的是，在當(dāng)前剛性考核體制的重壓下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在選任村干部時(shí)，存在一種基于現(xiàn)實(shí)考量的路徑依賴，即傾向于選擇并依賴那些能夠運(yùn)用強(qiáng)力或特殊影響力來(lái)快速維穩(wěn)、確?？己诉_(dá)標(biāo)的個(gè)體。這種策略性偏好客觀上為具有上述治理風(fēng)格的“能人”提供了制度空間。

由此，一個(gè)深刻的治理悖論浮現(xiàn)：旨在通過(guò)嚴(yán)格考核保障民意渠道暢通、提升服務(wù)響應(yīng)性的12345熱線制度，在執(zhí)行過(guò)程中卻因基層對(duì)排名壓力的應(yīng)對(duì)，意外誘導(dǎo)出一種抑制民意表達(dá)的治理模式?；鶎訛榱俗非罂己诉_(dá)標(biāo)而扶持的強(qiáng)力型治理主體，其維持秩序的方式恰恰限制了制度設(shè)計(jì)的初衷一一暢通無(wú)阻的訴求表達(dá)。這不僅會(huì)導(dǎo)致村莊矛盾隱性淤積，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看還會(huì)侵蝕治理權(quán)威，使12345熱線等發(fā)生顯著的目標(biāo)替代。

五、結(jié)論與討論

伴隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和信息技術(shù)等各種先進(jìn)科學(xué)技術(shù)在國(guó)家治理領(lǐng)域的運(yùn)用與拓展，技術(shù)已經(jīng)成為影響國(guó)家治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的重要變量。既有研究或是停留在哲學(xué)思辨上，或者將國(guó)家治理體系視為一個(gè)整體，相對(duì)缺乏基層的視角，抑或是僅強(qiáng)調(diào)技術(shù)與組織在基層的錯(cuò)配。鮮有研究將基層作為行動(dòng)主體，從行動(dòng)主體面對(duì)的制度環(huán)境及其調(diào)適行為出發(fā)，全方位探究技術(shù)治理對(duì)基層治理結(jié)構(gòu)的重塑作用及其內(nèi)在機(jī)制。

基于12345政府服務(wù)熱線的基層實(shí)踐分析，本研究發(fā)現(xiàn)12345熱線技術(shù)的邏輯結(jié)構(gòu)與壓力型體制是影響基層組織運(yùn)作的重要環(huán)境變量，其表現(xiàn)出的全回應(yīng)與全時(shí)性、標(biāo)準(zhǔn)化與簡(jiǎn)單化、外生性與權(quán)威性等特征，在提升基層治理效能的同時(shí)也給基層治理創(chuàng)造了一個(gè)復(fù)雜的、不確定的與充滿壓力的環(huán)境。受這一環(huán)境影響，基層在回應(yīng)市民訴求時(shí)出現(xiàn)了行政資源不足、復(fù)雜問(wèn)題難以解決以及考核壓力大等治理困境。技術(shù)環(huán)境與任務(wù)環(huán)境的變化要求基層變革內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)以實(shí)現(xiàn)利益最大化。但這些變革舉措在適應(yīng)治理體系的同時(shí)，也產(chǎn)生了自標(biāo)替代和治理異化等非預(yù)期后果，諸如動(dòng)員型體制常態(tài)化，致使常規(guī)工作被擠壓、鄉(xiāng)鎮(zhèn)高成本運(yùn)行；治理規(guī)則去公共化削弱基層政府權(quán)威；村治主體行為模式異化導(dǎo)致群眾訴求被壓制等。

技術(shù)治理中基層的“反向適配”現(xiàn)象背后其實(shí)是治理彈性空間的問(wèn)題。理想狀態(tài)下，技術(shù)僅僅是服務(wù)治理目標(biāo)達(dá)成的工具。在輸人基層社會(huì)時(shí)，技術(shù)與基層治理結(jié)構(gòu)應(yīng)該是一種良性適配過(guò)程，即技術(shù)在嵌入過(guò)程中既能克服科層體系固有的惰性，重塑基層治理結(jié)構(gòu)，又在基層實(shí)踐中得到檢驗(yàn)并改變與基層實(shí)踐不相符合的部分，促使治理技術(shù)適配國(guó)家機(jī)器①。在這種循環(huán)互動(dòng)中，技術(shù)與組織互構(gòu)并形成適應(yīng)基層的治理模式。但是，這一切都建立在技術(shù)調(diào)整存在彈性空間、基層存在反饋渠道的基礎(chǔ)之上。目前的問(wèn)題是，在強(qiáng)考核體制下，技術(shù)攜帶上級(jí)的意志成為支撐中心工作的重要手段。在剛性化任務(wù)壓力下，作為上級(jí)權(quán)威的一部分，技術(shù)的應(yīng)用具有不容挑戰(zhàn)的絕對(duì)性?；鶎拥姆答伹磊呌谡荒芨淖冏陨碇卫斫Y(jié)構(gòu)以適應(yīng)技術(shù)的邏輯結(jié)構(gòu)，進(jìn)而產(chǎn)生了“反向適配\"問(wèn)題。因此，有必要重審技術(shù)介入基層治理時(shí)的彈性空間問(wèn)題。一方面要破除技術(shù)萬(wàn)能、技術(shù)賦能的幻象②，避免剛性化考核導(dǎo)致的技術(shù)至上傾向；另一方面，賦予基層靈活處理問(wèn)題、向上反映技術(shù)問(wèn)題的渠道，推動(dòng)基層治理形成良性互動(dòng)。

責(zé)任編輯 楊幸技術(shù)編輯 王文浩