法典化背景下行政法的雙重體系建構(gòu)

難以法典化是長(zhǎng)期以來行政法學(xué)普遍接受的命題，甚至被作為行政法特征之一。隨著編撰行政基本法典列入全國(guó)人大常委會(huì)立法工作計(jì)劃，學(xué)界圍繞行政法法典化問題集中產(chǎn)生了大量研究成果，包括法典化必要性、可行性以及法典名稱、邏輯主線、編撰路徑、框架內(nèi)容等。在行政法法典化成為主流意見的同時(shí)，幾乎每一個(gè)方面都有不同或相反意見，甚至直接觸及法典編撰必要性。

法典以法的體系化為基礎(chǔ)，是法體系的立法轉(zhuǎn)換和最高制定法表現(xiàn)形式，但法的體系化也可以在局部領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)，未必都要制定法典。體系化主要是學(xué)術(shù)作業(yè)，是對(duì)分散的法規(guī)范按照一定的邏輯準(zhǔn)則進(jìn)行整理形成的一個(gè)有序的規(guī)范集合。作為學(xué)理研究的法體系化是立法工作的法典化基礎(chǔ)，沒有法體系化就難有法典化。與此同時(shí)，法典化本身也是促進(jìn)或?qū)崿F(xiàn)法體系化的過程，法典就是體系化法規(guī)范的集中成文表達(dá)。但在我國(guó)，“行政法學(xué)體系化仍是一項(xiàng)未竟的任務(wù)，現(xiàn)階段仍難以形成體系化的共識(shí)，難以建構(gòu)出一致認(rèn)可的體系”①。這是當(dāng)前學(xué)界關(guān)于法典編撰諸多爭(zhēng)議的根源。如此一來，相較于對(duì)法典編撰的直接立法建言，學(xué)界更為重要的擔(dān)當(dāng)和使命是做好學(xué)理研究，扎實(shí)推進(jìn)行政法體系化。

推動(dòng)行政法體系化乃至建構(gòu)成熟而科學(xué)的行政法體系，是我國(guó)行政法學(xué)長(zhǎng)期關(guān)注的重要問題。相對(duì)已經(jīng)取得豐碩成果的理論基礎(chǔ)、基本原則、制度概念等研究，我國(guó)行政法體系建構(gòu)在核心概念、邏輯主線、體系功能等諸多基礎(chǔ)問題上仍存重大分歧，為此，極有必要反思我國(guó)行政法體系建構(gòu)的方法論。

法體系分為內(nèi)在體系和外在體系，外在體系是按照形式邏輯規(guī)則建構(gòu)的抽象概念體系，內(nèi)在體系是由不同位階的原則建構(gòu)的價(jià)值體系①。那么，行政法體系是否也分內(nèi)在體系和外在體系？行政法雙重體系應(yīng)當(dāng)如何建構(gòu)？

一、我國(guó)行政法典編撰困境的體系根源

20世紀(jì)80年代，受民法通則的啟發(fā)和影響，我國(guó)開始探索制定行政法總則，并試圖以此為基礎(chǔ)開展體系化的行政法制建設(shè)?！睹穹ǖ洹返某晒幾俅吸c(diǎn)燃了學(xué)界對(duì)行政法典編撰的熱情，“研究啟動(dòng)環(huán)境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領(lǐng)域的法典編纂工作”也正式列入《全國(guó)人大常委會(huì)2021年度立法工作計(jì)劃》。然而，我國(guó)行政基本法典編撰的現(xiàn)實(shí)進(jìn)展并不像想象的那樣順利，《全國(guó)人大常委會(huì)2024年度立法工作計(jì)劃》只規(guī)定了“扎實(shí)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境法典編纂工作”，并未提及行政法典編撰問題。立法工作的放緩，和學(xué)界對(duì)行政法典編撰的理論貢獻(xiàn)不足不無關(guān)系。綜觀近些年學(xué)界對(duì)行政法典編撰問題的研究可以發(fā)現(xiàn)，在如下幾個(gè)重大且較為基礎(chǔ)的問題上仍然存在較大分歧。一是應(yīng)否之爭(zhēng)?？隙ㄕf認(rèn)為行政法典具有政治、文化、社會(huì)和法治等多方面價(jià)值，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)也可以完成編撰工作。反對(duì)說雖不反對(duì)行政法法典化命題，但認(rèn)為當(dāng)前我國(guó)尚不具備編撰行政法典的事實(shí)條件和法律條件。兩種意見在不同層次均有一定合理性，尚達(dá)不到一方否定另一方的程度。編撰行政法典確有諸多價(jià)值，但從政治、文化或其他規(guī)范以外角度論證編撰價(jià)值，本身就是在行政法法典化命題以外進(jìn)行說理，難以有“證偽\"標(biāo)準(zhǔn)。至于當(dāng)前行政法規(guī)范存在的“缺失、重復(fù)、散亂\"等問題以及行政法治價(jià)值彰顯問題，通過編撰行政基本法典以外的途徑同樣可以實(shí)現(xiàn)，比如制定行政處罰法就是為了解決行政處罰規(guī)范的\"缺失、重復(fù)、散亂\"問題，并在全社會(huì)樹立了法律保留、處罰法定、正當(dāng)程序等法治價(jià)值。二是大小之爭(zhēng)。我國(guó)學(xué)者對(duì)行政法典的構(gòu)想按照規(guī)模大體可以分為大、中、小三種類型。小行政法典是將一般行政法中的行政程序規(guī)范整合起來形成行政程序法典。中行政法典的常用表述有行政基本法典、行政基本法、通用行政法典等，是指將一般行政法進(jìn)行完全的法典化而形成的法典，內(nèi)容除了行政程序規(guī)范以外，還包括大量行政實(shí)體法規(guī)范。大行政法典是所有關(guān)于公共行政的法規(guī)范集合。全部關(guān)于公共行政的法規(guī)范實(shí)則有不同性質(zhì)，從部門法角度，公共行政涉及憲法、民法、刑法等規(guī)范；從功能角度，公共行政涉及調(diào)整組織活動(dòng)的規(guī)范、調(diào)整管理活動(dòng)的規(guī)范以及調(diào)整權(quán)利救濟(jì)的規(guī)范。作為法典對(duì)象的規(guī)范大或者小到何種程度，目前并無共識(shí)。三是結(jié)構(gòu)之爭(zhēng)。受大小之爭(zhēng)影響，學(xué)界關(guān)于行政法典框架結(jié)構(gòu)也眾說紛紜。是否區(qū)分總則和分則存在一定分歧，對(duì)行政法總則是一般行政法還是僅指一般行政法中的總則也存在相當(dāng)分歧，至于何為行政法分則以及行政法分則與部門行政法之間的關(guān)系，相關(guān)意見更是復(fù)雜多樣。在法典框架設(shè)計(jì)中，行政活動(dòng)、行政法律關(guān)系和整體化行政何者為邏輯主線難以選擇，分成幾編意見多樣，甚至行政組織法、行政監(jiān)督救濟(jì)法應(yīng)否納人法典框架都有相當(dāng)爭(zhēng)議。

法典是法體系的最高表現(xiàn)形式，幾乎所有行政法典編撰的爭(zhēng)議，都可以追溯至行政法體系化問題。行政法體系化是把分散的行政法規(guī)范按照一定邏輯和方法組合成一個(gè)有機(jī)系統(tǒng)，主要通過學(xué)術(shù)研究推動(dòng)，但也可以通過立法如編撰法典實(shí)現(xiàn)。這兩種體系化路徑并非截然對(duì)立。沒有行政法學(xué)研究難以有效編撰法典，反之法典編撰也便于法學(xué)研究，促進(jìn)行政法體系進(jìn)一步完善。通過立法和學(xué)術(shù)研究，我國(guó)局部領(lǐng)域行政法規(guī)范實(shí)現(xiàn)了初步體系化，但有中國(guó)特色的行政法學(xué)體系尚未建立，難以為行政法典編撰提供必要的規(guī)范基礎(chǔ)和理論支撐，這是我國(guó)行政法典編撰面臨諸多困境的最主要原因。

“1989年4月頒布的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》，是中國(guó)現(xiàn)代行政法制建設(shè)的第一塊里程碑。\"①在《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱“《行政訴訟法》”）倒逼之下，我國(guó)行政法律制度在不同領(lǐng)域、不同層面逐步建立起來，并在局部領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了較低程度的體系化。關(guān)于行政監(jiān)督救濟(jì)法，我國(guó)已制定行政訴訟法、國(guó)家賠償法、行政復(fù)議法、監(jiān)察法、審計(jì)法等法律，在監(jiān)督救濟(jì)領(lǐng)域圍繞“管行為”\"管人\"\"管錢\"實(shí)現(xiàn)了初步體系化。關(guān)于行政行為法，我國(guó)開創(chuàng)性地以單個(gè)行政行為作為調(diào)整對(duì)象制定了融實(shí)體與程序于一體的行政處罰法、行政許可法和行政強(qiáng)制法。沿著這一立法思路，我國(guó)還制定了調(diào)整規(guī)章和規(guī)范性文件、政府信息公開、重大行政決策等其他形式化或非形式化行政行為的法律、法規(guī)。關(guān)于行政組織法，目前已制定地方各級(jí)人民政府和中央人民政府法、公務(wù)員法等法律，在組織法領(lǐng)域就組織手段、人員手段和物質(zhì)手段初步實(shí)現(xiàn)了體系化。截至目前，一般行政法領(lǐng)域不論是上游的行政組織法、中游的行政行為法，還是下游的行政監(jiān)督救濟(jì)法，局部體系已初步成型，其中尤以行政行為法體系化程度最高。除了一般行政法領(lǐng)域外，在環(huán)境、教育、財(cái)稅、衛(wèi)生等大多數(shù)部門行政法領(lǐng)域，我國(guó)通過立法基本建立起一定程度的部門法體系，但是部門行政法領(lǐng)域立法多是“問題導(dǎo)向”，建構(gòu)獨(dú)立部門法體系的自覺意識(shí)仍有待提升。不論是在一般行政法還是部門行政法領(lǐng)域，通過立法推動(dòng)的體系化只是局部領(lǐng)域較低層次行政法規(guī)范的不完全體系化，還存在不少問題，“致使傳統(tǒng)行政法表現(xiàn)出與法治體系不能有效銜接、調(diào)控功能疲軟、凸顯行政封閉、與公眾訴求脫節(jié)等時(shí)代滯后性\"②。一是規(guī)范缺失。在一般行政法領(lǐng)域，統(tǒng)攝全部行政行為的行政程序法或者規(guī)范行政收費(fèi)、行政補(bǔ)償、行政獎(jiǎng)勵(lì)等典型行政行為的行政程序法，以及統(tǒng)攝全部行政組織的行政編制法、公物法等尚未制定。在部門行政法領(lǐng)域，也存在不少無法可依情形。二是規(guī)范重復(fù)?？v向上，行政法的法律淵源有法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件等形式，不同層級(jí)的法律規(guī)范重復(fù)現(xiàn)象十分嚴(yán)重。橫向上，調(diào)整處罰行為、許可行為和強(qiáng)制行為的大量程序規(guī)范基本一致，與部門行政法中的相關(guān)規(guī)定也存在相當(dāng)程度的重復(fù)。三是規(guī)范散亂。一般行政法領(lǐng)域有的行政法規(guī)范以單獨(dú)立法形式體現(xiàn)，也有不少規(guī)范散落于部門行政法甚至是民法之中，還有不少重要行政法規(guī)范以判例、慣例、基本原則等方式體現(xiàn)。規(guī)范散亂問題在部門行政法領(lǐng)域同樣存在，法典化過程中普遍存在規(guī)范選擇難題。以教育領(lǐng)域?yàn)槔?，涉“教育\"規(guī)范散見于《教育法》等8部教育類單行法律、《國(guó)防教育法》等164部其他法律以及23項(xiàng)決定決議之中③。

學(xué)術(shù)研究方面行政法學(xué)對(duì)行政法體系化學(xué)理貢獻(xiàn)不足，具有中國(guó)特色的行政法學(xué)體系尚未建立。20世紀(jì)80年代以來，通過對(duì)奧拓·邁耶創(chuàng)立的行政法體系的傳承或借鑒，我國(guó)行政法學(xué)以行政行為為中心，初步建構(gòu)涵蓋行政組織法體系、行政行為法（行政程序法）體系和行政救濟(jì)法體系的理論框架。但作為我國(guó)行政法學(xué)理中心的“行政行為”概念內(nèi)涵大于奧拓·邁耶筆下的“行政行為”，后者僅相當(dāng)于前者范圍之中的“具體行政行為”。從體系建構(gòu)方法論角度二者具有一致性，均可以稱為行政行為形式論。這一體系的積極意義非常明顯，圍繞行政行為的構(gòu)成要件、法律效果、行為效力、程序要求等一整套行政行為教義已經(jīng)確立。行政行為也已經(jīng)作為行政過程和行政救濟(jì)的重要概念工具，通過事中的行為規(guī)范和事后的行為救濟(jì)，基本可以實(shí)現(xiàn)行政受法律約束的價(jià)值目標(biāo)。不僅如此，不論能否構(gòu)成嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的體系，行政組織法、行政行為法和行政監(jiān)督救濟(jì)法這行政法“三段論”已基本成為學(xué)科共識(shí)。不過隨著國(guó)家任務(wù)變遷和公共行政轉(zhuǎn)型，以行政行為形式為中心的行政法學(xué)體系困境日益明顯，有學(xué)者將其精準(zhǔn)地概括為“缺乏統(tǒng)領(lǐng)性的抽象概念”“既有概念無法統(tǒng)合新的問題\"\"形式框架難以容納政策目的”?，F(xiàn)有行政法“三段論”尚不能稱為科學(xué)的行政法學(xué)體系。第一，行政法學(xué)體系應(yīng)當(dāng)具有價(jià)值統(tǒng)一性，應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)一的基本原則。但是，行政組織法、行政行為法和行政監(jiān)督救濟(jì)法的價(jià)值取向并不相同，也沒有統(tǒng)一遵循的基本原則。行政組織法價(jià)值傾向于行政權(quán)力設(shè)置和分配，行政行為法價(jià)值傾向于程序正當(dāng)，行政訴訟法價(jià)值傾向于私主體合法權(quán)益保護(hù)。第二，行政組織法、行政行為法和行政監(jiān)督救濟(jì)法三者之間的相互關(guān)系也沒有得以清晰界定。比如行政組織法本質(zhì)上屬于憲法問題，行政組織如何規(guī)范以及其規(guī)范程度，與行政行為法及其規(guī)范程度并無必然關(guān)聯(lián)。再如行政訴訟法，盡管與行政法共享了行政行為等諸多概念，但大部分規(guī)范屬于訴訟程序規(guī)范，訴訟目的、訴權(quán)、訴訟標(biāo)的、審判程序、既判力等問題本質(zhì)上屬于訴訟法學(xué)研究范疇，與行政行為自身的規(guī)范問題也相距甚遠(yuǎn)。即便在行政行為法內(nèi)部，已型式化行政行為如行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制等，與大量非型式化行政行為也沒有邏輯一致的制度安排，不同行為規(guī)范之間交叉重疊甚至抵悟的現(xiàn)象也極為普遍。第三，既有行政法體系雖將行政權(quán)力設(shè)立、行使和監(jiān)督救濟(jì)全過程納入研究視域，但核心理論議題是行政權(quán)力是否對(duì)私人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響以及如何救濟(jì)。換言之，若對(duì)私人權(quán)利義務(wù)沒有產(chǎn)生影響，似乎行政權(quán)力可以自由行使。行政是對(duì)法律的執(zhí)行但又不只是對(duì)法律的執(zhí)行，對(duì)于行政任務(wù)能否完成，現(xiàn)有行政法體系難以提供合理解答。第四，最為重要的是，現(xiàn)行行政法體系的重要使命是解決“行政與法\"的關(guān)系，對(duì)私人主體的地位缺乏應(yīng)有重視。比如私人主體在行政法上的權(quán)利如何證立、有哪些類型、與行政權(quán)力之間如何互動(dòng)、如何救濟(jì)等，尚未得到全面研究，遑論形成理論體系。就新行政法體系建構(gòu)問題學(xué)界目前已提出多種探索方案，但共識(shí)性方案尚未形成。較有代表性的方案是強(qiáng)調(diào)行政法體系應(yīng)當(dāng)回應(yīng)行政實(shí)踐，學(xué)科議題從控制行政權(quán)力轉(zhuǎn)向?yàn)樾姓蝿?wù)實(shí)現(xiàn)提供規(guī)范基礎(chǔ)，如政府規(guī)制論②、發(fā)展行政法、制度設(shè)計(jì)型行政法等④。這類方案的總體趨勢(shì)是弱化行政法規(guī)范功能，強(qiáng)化行政法管理功能。還有一種典型方案可以概括為行政法律關(guān)系論，學(xué)科議題從關(guān)注“行政與法\"轉(zhuǎn)向“行政與公民”，強(qiáng)化私人行政法地位，強(qiáng)調(diào)私人權(quán)利與行政權(quán)力在行政過程中的互動(dòng)而非事后救濟(jì)。這類方案法學(xué)色彩更加濃厚，和現(xiàn)有行政法體系一樣側(cè)重于行政法規(guī)范功能，但規(guī)范重點(diǎn)和規(guī)范方式有所調(diào)整。其他方案如行政過程論、行政法律機(jī)制論等，根據(jù)對(duì)規(guī)范功能和管理功能的強(qiáng)調(diào)程度大都可以在前述兩種方案之中予以具體闡釋。

從立法和學(xué)術(shù)研究?jī)蓚€(gè)方面檢視可以發(fā)現(xiàn)，足以支撐法典化的行政法體系尚不具備。對(duì)行政法現(xiàn)象的任何一個(gè)問題的研究都有助于推動(dòng)行政法體系化，但行政法體系本身也是一個(gè)研究課題，比如行政法體系由哪些基本要素構(gòu)成、行政法體系的邏輯框架、行政法體系化的方法等。對(duì)于我國(guó)行政法體系尚不足以支撐法典化的原因可以從多個(gè)方面分析，但絕不能忽視的一個(gè)重要原因是學(xué)界對(duì)行政法體系本身研究不夠。

體系并非天然存在，而是人對(duì)知識(shí)進(jìn)行加工的產(chǎn)物。從學(xué)術(shù)研究角度，某類知識(shí)的體系化是相應(yīng)學(xué)科建構(gòu)的標(biāo)志，一定程度上可以說體系是科學(xué)與理性的象征。“從古希臘開始經(jīng)羅馬直至近代歐洲法典化運(yùn)動(dòng)，體系化思想對(duì)法學(xué)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響?！狈ǖ捏w系化是作為部分的法律規(guī)范按照一定邏輯規(guī)則形成整體的過程。亞里士多德法律秩序觀已經(jīng)包含對(duì)法的體系化追求①。優(yōu)士丁尼的《法學(xué)階梯》以作為經(jīng)驗(yàn)對(duì)象的人、物、訴訟等為邏輯基點(diǎn)初步建構(gòu)了古羅馬民法體系②。約自16世紀(jì)開始，自覺的體系化方法開始適用。17世紀(jì)和18世紀(jì)，強(qiáng)調(diào)最高基本原則的理性自然法對(duì)法體系尤其是民法體系建構(gòu)產(chǎn)生了十分重要的影響。19世紀(jì)概念法學(xué)極為強(qiáng)調(diào)追求法體系的邏輯一致性，真正建立了現(xiàn)代意義的法律體系。隨著利益法學(xué)興起，法的內(nèi)在體系問題開始逐漸受到重視。在漫長(zhǎng)歷史過程中，法的雙重體系理論對(duì)民法影響顯著，對(duì)行政法和刑法等其他學(xué)科也產(chǎn)生了一定的影響。下文擬運(yùn)用法的雙重體系理論，探討行政法內(nèi)在體系和外在體系建構(gòu)問題。

二、行政法的雙重體系

（一）行政法的內(nèi)在體系

行政法內(nèi)在體系是指行政法的價(jià)值取向體系，其外在表現(xiàn)形式是彰顯不同價(jià)值取向的行政法原則。通過對(duì)行政法原則的列舉，可以展現(xiàn)出行政法內(nèi)在體系。法律原則對(duì)于行政法內(nèi)在體系建構(gòu)具有十分重要的意義，行政法內(nèi)在體系建構(gòu)過程就是尋找確立行政法原則和行政法基本精神的過程。確立行政法基本精神應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)行政法特性，不能將公平、正義、自由、安全等法的一般精神直接移植到行政法中。這些基本精神所有法律部門都應(yīng)當(dāng)遵循，不宜作為一個(gè)特定法律部門的指導(dǎo)精神。

行政法內(nèi)在體系具有抽象性、階層性、穩(wěn)定性和開放性等特征。不同行政法原則具有不同體系位置?！白罡邔拥脑瓌t根本上不區(qū)分構(gòu)成要件及法效果，其毋寧只是一作為進(jìn)一步具體工作指標(biāo)的—‘一般法律思想’?！弊罡邔哟卧瓌t是行政法內(nèi)在體系的出發(fā)點(diǎn)，以此為基礎(chǔ)可以進(jìn)一步具體化為其他行政法原則。行政法內(nèi)在體系具體化過程是從最高層次原則到最低層次原則的過程，但不應(yīng)具體化為規(guī)則，行政法規(guī)則屬于行政法外在體系范疇。不論行政法內(nèi)在體系如何建構(gòu)，作為起點(diǎn)的最高層次原則或作為最高層次原則基礎(chǔ)的一般法律思想固定不變，行政法內(nèi)在體系也因此具有相當(dāng)?shù)姆€(wěn)定性。不同時(shí)代以及不同國(guó)家在較低層次行政法原則的界定上盡管有所不同，但在行政應(yīng)受法律約束以及行政法的核心使命在于規(guī)范行政權(quán)力保障公民權(quán)利等方面，卻長(zhǎng)期保持統(tǒng)一。也正因?yàn)榇?，行政法?nèi)在體系往往是行政法與相關(guān)法律部門得以區(qū)分的標(biāo)志。行政法內(nèi)在體系的穩(wěn)定性并不影響或限制其開放性。隨著社會(huì)基礎(chǔ)變遷以及政府與社會(huì)市場(chǎng)邊界的調(diào)整，行政法原則也在不斷變化。

行政法內(nèi)在體系對(duì)行政法體系建構(gòu)具有奠基性價(jià)值。首先，行政法體系能否形成以及體系化至何種程度取決于內(nèi)在體系。較為廣泛的一種觀點(diǎn)認(rèn)為行政法不能或難以體系化，主要原因在于涉及面廣泛、行政法律規(guī)范易于變動(dòng)、實(shí)體性規(guī)范與程序性規(guī)范相互交融等④。然而，隨著支配全部行政法規(guī)范基本原則的形成，行政法可以體系化的觀點(diǎn)逐漸獲得承認(rèn)。例如，法國(guó)“通過行政法院富有創(chuàng)造性的努力建構(gòu)了一個(gè)完整的行政法體系。而支撐這一龐大的行政法體系的正是隱藏在其背后的行政法基本原則\"。其次，行政法內(nèi)在體系是行政法區(qū)別于其他法律部門的主要標(biāo)志。行政法之所以能夠成為一門獨(dú)立學(xué)科和一個(gè)獨(dú)立法律部門，應(yīng)歸功于學(xué)術(shù)上對(duì)行政法內(nèi)在體系的建構(gòu)。以德國(guó)為例，18世紀(jì)有關(guān)行政法的研究很少，偶有涉及也是行政學(xué)研究的附帶主題。19世紀(jì)初期有關(guān)行政法的研究主要體現(xiàn)于部門法，如警察法、財(cái)政法、建筑法等。1862年費(fèi)迪南德·弗朗茨·馮·邁爾首次嘗試建構(gòu)行政法“總則”，推動(dòng)行政法體系化。1895年奧托·邁耶明確提出依法律行政原則，并以此為基礎(chǔ)建構(gòu)了一般行政法。

德國(guó)經(jīng)驗(yàn)表明，行政法作為一門學(xué)科或一個(gè)獨(dú)立法律部門，歸功于在秩序觀念指引下，從部門行政法規(guī)則逐漸提煉總結(jié)成一般行政法規(guī)范，進(jìn)而再形成一般行政法原則①。最后，行政法內(nèi)在體系有助于維系行政法統(tǒng)一性和連續(xù)性。“只有經(jīng)過體系化建構(gòu)的行政法才能夠綜合地考慮各種不同的價(jià)值取向并抵制部門行政法領(lǐng)域法律的分散發(fā)展。”②

（二）行政法的外在體系

行政法外在體系是指行政法概念、規(guī)范和制度等行政法素材按照一定邏輯方式組合成的體系。概念是行政法外在體系的基礎(chǔ)，規(guī)范是行政法外在體系的主要構(gòu)成單元。不同的概念和規(guī)范按照一定邏輯方式組合在一起，形成不同的制度。不同的制度組合在一起，進(jìn)而形成不同的行政法外在體系。由于外在體系是人為建構(gòu)的結(jié)果，以相同要素可以建構(gòu)出不同的外在體系。行政法概念是行政法外在體系的基本要素，如行政主體、行政行為、行政處罰、行政許可等。作為行政法外在體系構(gòu)成要素的行政法概念，與日常生活概念有所不同，其是對(duì)日常生活概念的抽象和提煉，是剝離了與法律無關(guān)的非主要特征之后生活事實(shí)所具有的共同特征。行政法規(guī)范由行政法概念組成，是行政法外在體系的基本單元。具有相同性質(zhì)的行政法規(guī)范組合在一起，形成不同的行政法制度。行政法制度具有層次性，較低層次制度從屬于上一層級(jí)制度，不同層級(jí)制度組合在一起形成完整的行政法體系。例如，行政處罰是行政處罰法的基礎(chǔ)概念。具有處罰性質(zhì)的行政法規(guī)范組合在一起，形成行政處罰制度。行政處罰制度從屬于行政行為制度，行政行為制度從屬于行政活動(dòng)制度，依次類推，直至形成行政法體系。

一般情況下，不同行政法制度首先組合成部門行政法或特別行政法，因而特別行政法即一種專門適用于特定領(lǐng)域的法律規(guī)范，是行政法的本來面貌。典型例子是，警察行政領(lǐng)域的諸多行政法制度組合成警察行政法，財(cái)政行政領(lǐng)域的諸多行政法制度組合成財(cái)政行政法等。隨著學(xué)術(shù)界對(duì)行政法體系化的深人探索，逐漸形成了一般行政法。一般行政法是所有部門共通的法律規(guī)范，適用于所有行政活動(dòng)領(lǐng)域，典型例子是相關(guān)行政程序制度組合成的行政程序法。和特別行政法不同，一般行政法開始時(shí)并無實(shí)在法表現(xiàn)形式，而是表現(xiàn)為通過判例、學(xué)說等形成的一般行政法原則或規(guī)則。隨著行政程序法制定，一般行政法在世界范圍內(nèi)開始成文化，一般行政法外在體系也逐漸成形。

（三）行政法內(nèi)在體系與外在體系間的辯證互動(dòng)

行政法內(nèi)在體系和外在體系存在辯證互動(dòng)關(guān)系。行政法內(nèi)在體系決定外在體系，當(dāng)內(nèi)在體系發(fā)生變化時(shí)，外在體系也將隨之發(fā)生變化。行政行為是德國(guó)行政法外在體系的核心概念，但行政行為概念形成的根源卻是“依法律行政原則”。該原則“要求行政受立法機(jī)關(guān)規(guī)則的約束，同時(shí)處于行政法院的控制之下\"③，是德國(guó)行政法體系建構(gòu)的起點(diǎn)，也是理解德國(guó)行政法體系各項(xiàng)內(nèi)容之關(guān)鍵?！芭c以往法治階段不同，法治國(guó)不只是通過法律把大量豐富的行政活動(dòng)限制起來，而是還要使行政活動(dòng)在其內(nèi)部也逐漸形成一些確定內(nèi)容，以保住個(gè)人權(quán)利及個(gè)人對(duì)行政活動(dòng)的可預(yù)測(cè)性。產(chǎn)生這個(gè)作用的法律制度就是行政行為。”除了行政行為概念以外，“依法律行政原則\"影響行政法外在體系各個(gè)方面?！白鳛橐环N穩(wěn)定的、完整的、明確的法秩序理念的起點(diǎn)，它將諸多概念、形式和結(jié)構(gòu)有效地統(tǒng)合為一個(gè)有機(jī)整體。它的存在和確立既確保了系統(tǒng)構(gòu)成要素的首尾一貫和相對(duì)穩(wěn)定，同樣協(xié)助各種構(gòu)成要素與法體系整體的相稱定位。\"在英國(guó)，“公共機(jī)關(guān)不應(yīng)越權(quán)（越權(quán)無效），這一簡(jiǎn)單的命題可以恰當(dāng)?shù)胤Q為行政法的核心原則。\"①在這一原則指引下，英國(guó)行政法外在體系主要包括公共機(jī)關(guān)及其職能、管轄權(quán)、裁量權(quán)，委任立法與行政裁判，針對(duì)公共機(jī)關(guān)的普通救濟(jì)和特權(quán)救濟(jì)等內(nèi)容②。在我國(guó)，控權(quán)論、管理論和平衡論等各種行政法基礎(chǔ)理論，實(shí)則是對(duì)行政法內(nèi)在體系的凝練表達(dá)，基于控權(quán)論的行政法外在體系側(cè)重于行政行為和行政程序，基于管理論的行政法外在體系側(cè)重于行政權(quán)力和相對(duì)人義務(wù)，而基于平衡論的行政法外在體系則側(cè)重于行政主體與行政相對(duì)人之間的法律關(guān)系。

行政法內(nèi)在體系通過原則的逐步具體化對(duì)外在體系產(chǎn)生影響。行政法內(nèi)在體系是由不同層級(jí)和位階的原則構(gòu)成的體系，其通過具體化方式逐步演繹出較低層次原則，再進(jìn)一步至具體規(guī)則，從而影響外在體系?！胺ㄖ螄?guó)原則毋寧是主導(dǎo)性的思想，是所有下位原則的基礎(chǔ)，指示后者方向；然而，也只有借著一一將之具體化的一一下位原則，此主導(dǎo)思想才能清楚顯示出來。\"行政法內(nèi)在體系對(duì)外在體系的影響還表現(xiàn)為影響外在體系解釋。“一種法律體系理論對(duì)于任何充分的關(guān)于某一法規(guī)的定義來說，完全是必不可少的前提?！雹?/p>

行政法外在體系發(fā)展反過來也會(huì)影響行政法內(nèi)在體系。行政法外在體系廣泛存在于部門行政法中，隨著部門行政法制革新，行政法內(nèi)在體系也在不斷發(fā)生變革。“行政法總論系作為行政法之一般性的法之規(guī)范，其必須接受來自行政法各論的各種發(fā)展，尤其得以屬于較新型或推陳出新而有綜合意義的環(huán)境法、社會(huì)法作為舉例加以觀察，這此兩大領(lǐng)域皆有其利益調(diào)和、隨時(shí)空轉(zhuǎn)變的動(dòng)態(tài)發(fā)展及相應(yīng)的法制調(diào)整必要?！闭?yàn)榇?，諸如綠色原則、生存照顧等價(jià)值導(dǎo)向已逐步融入行政法內(nèi)在體系之中。

三、行政法內(nèi)在體系建構(gòu)

行政法內(nèi)在體系建構(gòu)是尋求彰顯行政法統(tǒng)一價(jià)值的行政法原則的過程。行政法內(nèi)在體系并非先驗(yàn)存在，建構(gòu)行政法內(nèi)在體系應(yīng)首先確定體系化對(duì)象，然后對(duì)作為體系化對(duì)象的法律規(guī)范進(jìn)行理論加工和剖析，進(jìn)而從中發(fā)現(xiàn)或提煉彰顯統(tǒng)一價(jià)值的行政法原則。

（一）行政法體系化之對(duì)象

通過編撰行政基本法典推動(dòng)我國(guó)行政法體系化，首先要明確行政法體系化對(duì)象，本質(zhì)上是回答何種法律規(guī)范屬于行政法規(guī)范。行政法教材或?qū)Ｖ紩?huì)涉及如何界定行政法問題，其中一種較有影響的觀點(diǎn)認(rèn)為，“行政法是關(guān)于行政權(quán)力的授予、行使以及對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和對(duì)其后果予以補(bǔ)救的法律規(guī)范的總稱，用以調(diào)整在行政權(quán)力的授予、行使以及對(duì)其監(jiān)督過程中發(fā)生的各類社會(huì)關(guān)系”?？傮w來看，深受法德影響，我國(guó)傾向于寬泛地界定行政法，認(rèn)為行政組織法、行政活動(dòng)法、行政程序法、行政監(jiān)督救濟(jì)法等與行政相關(guān)的法律規(guī)范均屬于行政法。尤為明顯的是，我國(guó)行政法也借鑒了德國(guó)行政法的“阿基米德支點(diǎn)”概念——行政行為。

理論上說，作為行政法體系化對(duì)象的法律規(guī)范范圍不是預(yù)先設(shè)定的。在推動(dòng)體系化之前，應(yīng)當(dāng)盡可能擴(kuò)大考察范圍，將相關(guān)法律規(guī)范均作為體系化對(duì)象。當(dāng)然，眾多法律規(guī)范并不一定能建構(gòu)起預(yù)想的法體系。即便通過一定的學(xué)術(shù)努力建構(gòu)了所謂法體系，也存在體系化程度高低之差異?？梢哉f，法的體系化過程一定程度上就是排除邊緣法律規(guī)范的過程。在所有與行政有關(guān)的法律規(guī)范中，首先應(yīng)排除憲法、民法以及刑法等部門法律規(guī)范，將剩余法律規(guī)范作為行政法體系化對(duì)象。

因刑法規(guī)范較為容易識(shí)別，以下僅簡(jiǎn)要分析憲法規(guī)范和民法規(guī)范。

憲法主要內(nèi)容是規(guī)定國(guó)家機(jī)構(gòu)組成、國(guó)家權(quán)力分配以及國(guó)家與公民關(guān)系等，自然涉及對(duì)行政的規(guī)范。憲法中關(guān)于行政的規(guī)定毫無疑問屬于憲法規(guī)范，應(yīng)首先予以排除，因?yàn)椤熬哂兄贫刃詸?quán)威和規(guī)范約束力的真正憲法淵源，只能是憲法典自身”①。涉及國(guó)家權(quán)力之間橫向關(guān)系的法律規(guī)范，也應(yīng)屬于憲法而予以排除，例如，立法法中調(diào)整立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間關(guān)系的法律規(guī)范、監(jiān)察法中調(diào)整監(jiān)察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間關(guān)系的法律規(guī)范等。需要特別指出的是，行政組織法是在行政系統(tǒng)內(nèi)調(diào)整行政機(jī)關(guān)的設(shè)置、職權(quán)等內(nèi)容的法律規(guī)范，并不涉及憲法層面行政權(quán)力與其他國(guó)家權(quán)力之間的關(guān)系，可以作為行政法體系化對(duì)象。

行政活動(dòng)也可以適用私法。在行政所適用的全部法律規(guī)范中，如何將私法排除，或者如何識(shí)別專門適用于行政的法律規(guī)范，需援引公私法區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。遺憾的是，這一問題法學(xué)史上至今難有定論。可以探索的一條簡(jiǎn)便路徑是借鑒民法典編撰經(jīng)驗(yàn)。《民法典》第二條規(guī)定：“民法調(diào)整平等主體的自然人、法人和非法人組織之間的人身關(guān)系和財(cái)產(chǎn)關(guān)系。”根據(jù)本條規(guī)定，調(diào)整平等主體的自然人、法人和非法人組織之間人身關(guān)系和財(cái)產(chǎn)關(guān)系的法是民法。《民法典》作出上述規(guī)定的理論源于法是調(diào)整社會(huì)關(guān)系的規(guī)范，對(duì)不同社會(huì)關(guān)系的調(diào)整形成不同屬性法規(guī)范。那么，調(diào)整哪些主體之間的何種社會(huì)關(guān)系的法規(guī)范屬于行政法呢？第一，行政法調(diào)整的主體是不平等行政主體和自然人、法人和非法人組織?！睹穹ǖ洹分兄黧w平等性主要體現(xiàn)在設(shè)定法律關(guān)系方面，各民事主體意思表示效力一樣，均可以平等地設(shè)定、變更或消滅民事法律關(guān)系。行政法中雙方主體之間所謂“不平等”，是指行政主體可以單方面通過行政行為設(shè)立、變更或消滅行政法律關(guān)系，但是行政相對(duì)人的意思表示卻沒有這個(gè)效力。第二，行政法調(diào)整的內(nèi)容是各主體之間的行政關(guān)系?！靶姓P(guān)系是擁有國(guó)家行政權(quán)的行政主體為了實(shí)現(xiàn)其職能，運(yùn)用指示、命令及其他手段，同行政相對(duì)人之間發(fā)生的各種社會(huì)關(guān)系的總稱。\"諸如立法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)等與行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，雖也和行政有關(guān)，但不應(yīng)作為行政法調(diào)整內(nèi)容。行政關(guān)系有時(shí)也可以體現(xiàn)為人身關(guān)系或財(cái)產(chǎn)關(guān)系，故在識(shí)別私法規(guī)范時(shí)，應(yīng)側(cè)重考察主體間的平等性。如果主體雙方意思表示效力相同，則這種規(guī)范應(yīng)當(dāng)歸入私法規(guī)范，不應(yīng)作為行政法體系化對(duì)象。

排除邊緣規(guī)范以后，可以作為行政法體系化對(duì)象的法律規(guī)范大體上包括兩類：一類以規(guī)范行政權(quán)力為主；另一類以規(guī)范行政相對(duì)人為主。前者構(gòu)成一般行政法的主要內(nèi)容，后者構(gòu)成部門行政法的主要內(nèi)容?！靶姓ê筒块T行政法可以依此種規(guī)范進(jìn)行區(qū)別，規(guī)范行政主體行為的規(guī)則應(yīng)當(dāng)是行政法的構(gòu)成，而規(guī)范行政管理相對(duì)方當(dāng)事人的規(guī)則則是部門行政法的構(gòu)成?！雹鄄煌瑲v史時(shí)期可以納入行政法體系化對(duì)象的行政法規(guī)范范圍有所不同。在行政法初創(chuàng)期，作為行政法體系化對(duì)象的法律規(guī)范以約束秩序行政活動(dòng)為主。奧托·邁耶將這部分法律規(guī)范單獨(dú)析出，并運(yùn)用法學(xué)方法將其體系化，創(chuàng)立了影響深遠(yuǎn)的傳統(tǒng)行政法體系。國(guó)家任務(wù)變遷必將導(dǎo)致行政法任務(wù)變遷，進(jìn)而影響或沖擊行政法體系?！懊鎸?duì)給付行政任務(wù)比重的急劇上升，傳統(tǒng)行政法學(xué)知識(shí)體系的解釋力和回應(yīng)性日顯不足。為此，新時(shí)代的行政法學(xué)研究應(yīng)當(dāng)將視域投射到給付行政領(lǐng)域，為行政法學(xué)總論體系的更新提供新的智識(shí)來源?！苯o付行政背景下，調(diào)整公民權(quán)利義務(wù)的法律規(guī)范日益增多，也應(yīng)作為行政法體系化對(duì)象。

（二）行政法內(nèi)在體系的建構(gòu)過程

行政法能否體系化，關(guān)鍵在于能否抽象出體現(xiàn)統(tǒng)一價(jià)值的行政法原則。德國(guó)先提取依法行政的基本原則，再借鑒司法判決提煉核心范疇“行政行為”，并通過釋義學(xué)方法將行政法諸要素連接在一起，形成一個(gè)完整的體系①。法國(guó)行政法的形成也有賴于幾個(gè)獨(dú)創(chuàng)性原則：行政權(quán)和司法權(quán)分立原則、與普通法抵觸原則、合法性原則和對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督原則②。如果能歸納出體現(xiàn)統(tǒng)一價(jià)值的行政法原則，則意味著行政法具備內(nèi)在體系。行政法內(nèi)在體系建構(gòu)過程可以考慮按照如下方式進(jìn)行：

首先，將行政法規(guī)范區(qū)分為原則和規(guī)則。現(xiàn)代社會(huì)糾紛紛繁復(fù)雜，單純依靠具有明確權(quán)利義務(wù)責(zé)任的規(guī)則難以為個(gè)案提供適當(dāng)?shù)囊罁?jù)，為此，不論是大陸法系還是英美法系國(guó)家，均出現(xiàn)了一類較為彈性的法律規(guī)范—原則。在適用方式上，規(guī)則通過“全有或全無”方式適用，原則則通過權(quán)衡方式適用。從性質(zhì)上來說，規(guī)則是一種“確定性命令”，原則是一種“最佳化命令”③。行政法規(guī)范大體上可以分為規(guī)則和原則兩類。行政法原則是專門適用于行政法的原則，而非適用于全部法律的一般法原則。

其次，尋找行政法基本原則。法的基本原則被視為“是體現(xiàn)法的根本價(jià)值的原則，是整個(gè)法律活動(dòng)的指導(dǎo)思想和出發(fā)點(diǎn)，構(gòu)成法律體系或法律部門的神經(jīng)中樞”④。已有學(xué)者從體系建構(gòu)或法典編撰角度嘗試建構(gòu)行政法內(nèi)在體系，并將行政法內(nèi)在體系總體上列舉為權(quán)益保障、行政法定、行政均衡、行政正當(dāng)和行政效能五大基本原則，進(jìn)而又對(duì)五大基本原則細(xì)化分為十二項(xiàng)具體的子原則。上述原則列舉的問題在于：其一，關(guān)于行政法基本矛盾的歸納不盡準(zhǔn)確，行政法并不只圍繞行政與法的關(guān)系展開，還包括行政與公民的關(guān)系。其二，上述原則不在同一層次上，如行政均衡和行政正當(dāng)。行政法基本原則應(yīng)是指能夠統(tǒng)領(lǐng)全部行政法規(guī)范的原則，既能夠調(diào)整所有行政法主體，也能夠調(diào)整所有行政法行為。以民法原則為例，誠(chéng)實(shí)信用原則對(duì)于所有民事主體及其所有民事行為均適用。

最后，抽象提煉行政法最高原則。何為行政法最高原則，學(xué)界見仁見智。筆者認(rèn)為，鑒于行政法脫胎于民法，為探尋或確立行政法最高原則，較為簡(jiǎn)便的方式是借鑒民法經(jīng)驗(yàn)。作為調(diào)整民事關(guān)系的規(guī)范，“居于最優(yōu)先地位的是自愿原則（意思自治原則），這是私法能夠安身立命的最根本原則\"。意思自治原則具體包括兩層含義：第一層含義是法律關(guān)系是否設(shè)定由當(dāng)事人之間自行設(shè)定，是民法主體“自治\"事項(xiàng)；第二層含義是自治的依據(jù)是當(dāng)事人的自由意志。行政法脫胎于民法，典型外在特征是一方法律關(guān)系主體恒定為行政機(jī)關(guān)。參照民法，行政法的首要原則或者最高原則應(yīng)當(dāng)是“法律他治\"，具體也可以分為兩層含義：其一，行政法律關(guān)系設(shè)定不是行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人“自治\"事項(xiàng)，是否設(shè)定、變更、消滅等均由法律主體以外的因素決定；其二，決定行政法律關(guān)系設(shè)定、變更、消滅的依據(jù)不是自由意志，而是實(shí)在法律。法律規(guī)定了行政行為的操作空間，行政行為可以在與相對(duì)人意思不一致的情況下直接設(shè)定行政法律關(guān)系。行政法最高原則應(yīng)能夠直接彰顯行政法統(tǒng)一價(jià)值理念。“法律是人類的作品，并且像其他人類作品一樣，只有從它的理念出發(fā)，才可能被理解?！雹僮鳛槿祟愖髌?，全部法律價(jià)值理念或價(jià)值追求在于人權(quán)保障。各部門法之所以存在區(qū)分和不同，主要源于實(shí)現(xiàn)人權(quán)保障價(jià)值的方式不同：憲法通過限制國(guó)家權(quán)力方式保障人權(quán)，刑法通過罪刑法定方式保障人權(quán)，民法通過意思自治方式保障人權(quán)，而行政法通過“法律他治\"方式保障人權(quán)。

從一般行政法原則到基本原則再到最高原則，不同位階行政法原則按照一定價(jià)值排序形成行政法內(nèi)在體系。確立行政法最高原則，目的是創(chuàng)造一個(gè)學(xué)科公理，并以此為起點(diǎn)展開行政法體系。這一點(diǎn)類似于康德哲學(xué)上的自由意志公設(shè)，以這種公設(shè)為起點(diǎn)建構(gòu)了民法體系。原則位階越清晰，行政法體系的融貫性就越強(qiáng)，相應(yīng)地行政法外在體系的邏輯一致性也就越嚴(yán)密。只要最高原則不被顛覆，則行政法體系就不會(huì)坍塌。

（三）行政法內(nèi)在體系的具體化

行政法內(nèi)在體系建構(gòu)是通過對(duì)作為體系化對(duì)象的行政法規(guī)范進(jìn)行歸納，進(jìn)而抽象出行政法最高原則。但歸納出最高原則并非意味著行政法內(nèi)在體系建構(gòu)任務(wù)全部完成，還需要從最高原則向一般原則進(jìn)行具體化。具體化以后的最低層次原則與規(guī)則仍有不同。如果通過具體化研究已經(jīng)形成了具體規(guī)則，則這一過程是原則的規(guī)則化過程，是從內(nèi)在體系向外在體系的轉(zhuǎn)化過程。

以“法律他治”作為出發(fā)點(diǎn)，行政法原則的具體化可以沿著兩條路徑展開：第一條路徑圍繞行政與法的關(guān)系；第二條路徑圍繞行政與公民之間的關(guān)系。從行政與法律關(guān)系角度，“法律他治”的首要要求是行政機(jī)關(guān)依法行政。行政機(jī)關(guān)如何依法行政，又可以進(jìn)一步區(qū)分形式依法行政和實(shí)質(zhì)依法行政。按照這種邏輯推演方式，可以在“法律他治”以及行政法具體原則之間形成有序的行政法原則體系。從行政與公民關(guān)系角度，“法律他治”的首要要求是對(duì)公民端進(jìn)行弱者保護(hù)。弱者保護(hù)已經(jīng)滲透到行政法各項(xiàng)制度之中，不再只是單純的某項(xiàng)制度問題，也不只是行政法外在體系的安排和位置問題，已經(jīng)成為行政法內(nèi)在體系之一。如何進(jìn)行弱者保護(hù)又可以進(jìn)一步形成一些行政法原則，包括參與、義務(wù)法定和信賴保護(hù)等。因行政機(jī)關(guān)可以單方面決定法律關(guān)系設(shè)立、變更或終止，為彰顯弱者保護(hù)②精神，必然要求行政過程的公民參與。為防范行政機(jī)關(guān)額外設(shè)定義務(wù)，有必要確立義務(wù)法定原則。盡管如此，行政機(jī)關(guān)仍可能因?yàn)楹戏ɑ虿缓戏ㄐ袨閱畏矫鏋楣裨O(shè)定義務(wù)，從弱者保護(hù)角度應(yīng)賦予公民信賴保護(hù)利益。

綜上，行政法內(nèi)在體系的具體化過程如圖1所示：

四、行政法的外在體系建構(gòu)

自1989年《行政訴訟法》頒布以來，我國(guó)行政法律制度建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，立法方面一個(gè)顯著特征是\"特別重視對(duì)共同行政行為的規(guī)范”③，先后制定了行政處罰法、行政許可法、行政強(qiáng)制法等。學(xué)理上普遍認(rèn)為，我國(guó)行政法的基石概念是具體行政行為，基本架構(gòu)由組織法、行為法、程序法、監(jiān)督救濟(jì)法等組成。經(jīng)過多年學(xué)術(shù)努力，我國(guó)行政法體系化程度仍不足，根本原因可能在于缺乏統(tǒng)領(lǐng)行政法體系的核心概念。有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)行政法中的具體行政行為概念“并沒有完成將我國(guó)行政法學(xué)理論體系化的任務(wù)\"①。為彰顯行政基本法典之“基本”地位，充分借鑒民法雙重體系建構(gòu)經(jīng)驗(yàn)，誠(chéng)有必要追根溯源，在行政法內(nèi)在體系的指引下，從基礎(chǔ)概念出發(fā)，按照一定邏輯方法，建構(gòu)一座融合價(jià)值統(tǒng)一性和邏輯一致性的行政法“概念金字塔\"或\"規(guī)范金字塔”。

（一）行政法外在體系建構(gòu)的基礎(chǔ)概念和規(guī)范表達(dá)

建構(gòu)行政法外在體系的首要任務(wù)是確定核心概念或元概念，也有學(xué)者將其稱為“支撐性概念”②。有觀點(diǎn)認(rèn)為，“人權(quán)才是行政法的邏輯起點(diǎn)，因?yàn)樗軌蛘_地說明行政法的來源、性質(zhì)、目標(biāo)、功能以及為什么要制約行政權(quán)”③。此說固然有一定道理，但沒有彰顯行政法特性。所有法律都指向于人權(quán)保障，不能將人權(quán)僅僅設(shè)定為行政法的邏輯起點(diǎn)。以“法律他治”內(nèi)在體系為指導(dǎo)，行政法的核心概念或元概念應(yīng)是行政權(quán)力，因?yàn)樾姓ㄆ渌嚓P(guān)概念無不與行政權(quán)密切相關(guān)，行政權(quán)是“行政法一切特殊性的根源”④。行政權(quán)作為行政法的邏輯起點(diǎn)，能夠彰顯行政法制度特性和價(jià)值特性，行政法所有概念、規(guī)范和制度無不圍繞行政權(quán)展開。

不同行政法概念圍繞行政權(quán)組合成不同行政法規(guī)范。例如，“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自行政處罰案件立案之日起九十日內(nèi)作出行政處罰決定”，這條行政法規(guī)范由行政機(jī)關(guān)、行政處罰、立案等不同行政法概念組合而成，內(nèi)容是對(duì)行政處罰權(quán)行使期限作出限定。為此，設(shè)定一條行政法規(guī)范，實(shí)質(zhì)上就是規(guī)定行政權(quán)的設(shè)立、運(yùn)行、變更、消滅等相關(guān)內(nèi)容。和其他法律規(guī)范一樣，行政法律規(guī)范設(shè)定的人的行為模式也可以分為“應(yīng)為\"“勿為\"和“可為”三種類型，這三種行為模式都可以圍繞行政權(quán)展開。規(guī)范行政權(quán)最主要的行為模式是“應(yīng)為”，但“勿為”和“可為”也可以規(guī)范行政權(quán)。例如，“未依照本法第四十四條、第四十五條的規(guī)定向當(dāng)事人告知擬作出的行政處罰內(nèi)容及事實(shí)、理由、依據(jù)，或者拒絕聽取當(dāng)事人的陳述、申辯，不得作出行政處罰決定”就是一種“勿為\"模式，“當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以采取下列措施\"就是一種\"可為\"模式。

有些行政法規(guī)范盡管是為行政機(jī)關(guān)以外的其他主體設(shè)定某種權(quán)利義務(wù)，但這種立法表達(dá)仍未脫離行政權(quán)，只不過是以間接方式規(guī)范行政權(quán)而已。例如，“當(dāng)事人或者有關(guān)人員有權(quán)要求執(zhí)法人員出示執(zhí)法證件”，這條行政法規(guī)范表面上是直接規(guī)定當(dāng)事人或者有關(guān)人員的權(quán)利，實(shí)際上也是以設(shè)定證件出示義務(wù)方式規(guī)范行政權(quán)。

（二）行政法外在體系建構(gòu)的主要制度

受前述兩條行政法原則具體化路徑影響，行政法制度建構(gòu)形成了兩種理想類型，學(xué)理上一般稱為客觀行政法和主觀行政法。圍繞行政權(quán)展開是行政法制度傳統(tǒng)形成路徑，以此形成的行政法體系一般稱為客觀行政法，關(guān)注的核心問題是行政如何受法的約束。行政法初創(chuàng)期首先形成的制度是圍繞行政權(quán)展開的行政行為制度，后隨著行政法學(xué)研究的深人，行政行為制度內(nèi)部又細(xì)分出更為具體的制度，包括行政處罰制度、行政許可制度、行政征收制度等。在行政行為制度外部，也形成了非型式化行政行為制度、行政契約制度、行政事實(shí)行為制度等。前述制度進(jìn)一步整合，形成了客觀行政法體系。客觀行政法體系彰顯了行政法的控權(quán)價(jià)值導(dǎo)向，使得行政法獨(dú)立于民法成為一個(gè)獨(dú)立法律部門，成為后世諸多國(guó)家效仿的典范。客觀行政法體系圍繞行政與法律之間的關(guān)系展開，根據(jù)行政行為效力之不同將行政行為劃分為不同形式，自然會(huì)忽略行政活動(dòng)的整體性，難以覆蓋到行政指導(dǎo)、行政協(xié)議等其他行政行為，且因過度關(guān)注行政行為效力而忽視相對(duì)人的權(quán)利和地位。為克服上述缺陷，有學(xué)者在設(shè)計(jì)我國(guó)行政基本法典方案時(shí)提出以行政活動(dòng)作為核心概念，其最大優(yōu)點(diǎn)是能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)全部行政活動(dòng)的合法性控制。當(dāng)然，這種方案也存在對(duì)相對(duì)方權(quán)益關(guān)注不夠的問題①。盡管如此，行政行為作為行政法主要制度的體系地位始終沒有改變。行政法制度可以表現(xiàn)為一部完整的實(shí)在法，如行政處罰法、行政許可法等；也可以分散的形式存在于不同實(shí)在法之中，如行政收費(fèi)制度、行政獎(jiǎng)勵(lì)制度、行政指導(dǎo)制度等。

行政法制度另一條形成路徑圍繞行政法上的權(quán)利義務(wù)展開，以此形成的行政法體系一般稱為主觀行政法。主觀行政法體系關(guān)注的核心問題是，行政主體與相對(duì)人之間具有何種權(quán)利義務(wù)。由行政主體的權(quán)力（利）規(guī)范和義務(wù)規(guī)范形成相應(yīng)制度，較為普遍也較為容易。例如，規(guī)定行政主體在調(diào)查時(shí)的權(quán)力（利）規(guī)范和義務(wù)規(guī)范，可以形成行政調(diào)查制度。具有相同性質(zhì)的相對(duì)人義務(wù)規(guī)范也可以組合成相關(guān)制度，多體現(xiàn)于部門行政法中，如企業(yè)的環(huán)境保護(hù)義務(wù)制度、安全生產(chǎn)制度等。主觀行政法中較為復(fù)雜且難以形成穩(wěn)定制度的是相對(duì)人權(quán)利規(guī)范。不論是行政主體的權(quán)力（利）規(guī)范還是義務(wù)規(guī)范，規(guī)范主題均是行政受法律約束。和私法不同，行政主體的義務(wù)并不必然對(duì)應(yīng)相對(duì)人權(quán)利。“‘行政法權(quán)利在哪里'的問題可謂是行政法學(xué)史上的一個(gè)謎團(tuán)。\"②盡管如此，有關(guān)相對(duì)人權(quán)利的行政法規(guī)范及其相關(guān)制度仍有不可忽視的價(jià)值。“從法技術(shù)層面而言，公權(quán)理論的提出，也使‘權(quán)利”同樣成為整序公法的結(jié)構(gòu)單元，公法得以如私法一般被理解為一套公民權(quán)利／請(qǐng)求權(quán)體系?！雹?/p>

從雙重體系建構(gòu)角度，行政法的諸項(xiàng)原則可以也應(yīng)當(dāng)在行政法制度中得以系統(tǒng)體現(xiàn)和落實(shí)。比如行政處罰設(shè)定、行政許可設(shè)定、行政強(qiáng)制設(shè)定等相關(guān)行政行為設(shè)定制度，就是法律保留原則和職權(quán)法定原則在外在體系中的體現(xiàn)和落實(shí)④。事實(shí)上，全部行政法原則都需要相應(yīng)行政法制度予以體現(xiàn)和落實(shí)，全部行政法制度也必須遵循某一項(xiàng)或幾項(xiàng)行政法原則。唯有如此，行政法內(nèi)在體系和外在體系方能真正實(shí)現(xiàn)價(jià)值統(tǒng)一和邏輯統(tǒng)一。在實(shí)踐中，某些行政法原則沒有相應(yīng)制度予以落實(shí)的現(xiàn)象并不鮮見，有不少行政法原則甚至是法院通過判例形式發(fā)展出來的。某些制度不符合行政法原則的情況更是常見，這也構(gòu)成了相關(guān)立法工作的持續(xù)議題。

（三）行政法外在體系建構(gòu)的制定法形式

行政法外在體系建構(gòu)最終落腳于形成具有特定形式的制定法，這種制定法是一座彰顯內(nèi)在體系價(jià)值取向的“概念金字塔\"或“規(guī)范金字塔”，應(yīng)兼具價(jià)值統(tǒng)一性和邏輯一致性。就我國(guó)行政基本法典編撰而言，當(dāng)前重要且集中的論題是如何形成總則及與其對(duì)應(yīng)的分則。

受自然法系統(tǒng)性思維和數(shù)學(xué)方法影響，潘德克頓學(xué)派采用“提取公因式法”創(chuàng)立了法的總分結(jié)構(gòu)理論?；静襟E是，首先把具有共同特征的法律規(guī)范群歸納起來，從中抽象出一般規(guī)則，再把這些一般規(guī)則按照一定的邏輯整合為協(xié)同有序的制度體系，就此形成的文本即為總則?？偡纸Y(jié)構(gòu)理論在立法中的正式體現(xiàn)是《德國(guó)民法典》，其中總則部分是全部民法規(guī)范的“公因式”，總則統(tǒng)攝分則。從理論上說，行政法也應(yīng)有潘德克頓式總則。按照民法總則“公因式”標(biāo)準(zhǔn)，行政法總則也應(yīng)兼具共通性和抽象性，可以涵蓋行政法全部要素。“在行政法上，作為所有行政活動(dòng)必須共同遵循的一般性規(guī)則的集合，行政法總則時(shí)常也被稱為行政法通則、行政基本法或行政法綱要。\"行政法總則首先應(yīng)當(dāng)是全部行政法規(guī)范的“公因式”，能夠輻射到全部行政領(lǐng)域。據(jù)此，特別行政法規(guī)范不可能屬于總則，行政法總則只能形成于一般行政法。但是，并非所有一般行政法規(guī)范均屬于總則。因缺乏相當(dāng)抽象性，有些一般行政法規(guī)范難以構(gòu)成全部行政法規(guī)范的“公因式”，不應(yīng)納入總則。

例如，行政處罰法關(guān)于簡(jiǎn)易程序的規(guī)定屬于一般行政法內(nèi)容，但不應(yīng)屬于總則?！芭c民法和刑法不同的是，行政法的總則不一像民法典或者刑法典的總則那樣一—是一個(gè)龐大法典的組成部分。\"①

如何形成行政法總則并盡可能促使其成文化，是行政法外在體系建構(gòu)的重要任務(wù)和突出難點(diǎn)。目前，受已有以行政行為形式論為基礎(chǔ)的行政法學(xué)思想影響，學(xué)界關(guān)于行政法總則的立法設(shè)計(jì)多圍繞行政行為展開。作為外在體系的行政法總則，應(yīng)當(dāng)是受內(nèi)在體系制約并與內(nèi)在體系保持價(jià)值統(tǒng)一性的立法表達(dá)。如前所述，“法律他治”是行政法最高原則，“法律他治\"原則精準(zhǔn)地把握了行政法律關(guān)系形成邏輯，并將之與以意思自治原則為主導(dǎo)的民事法律關(guān)系清晰切割。如果說“潘德克頓學(xué)派一個(gè)最偉大的貢獻(xiàn)就在于，以法律關(guān)系的要素作為構(gòu)建民法典總則體系的骨架”②，那么從“法律他治”原則出發(fā)，應(yīng)以行政法律關(guān)系要素作為行政法總則體系的骨架。也有學(xué)者擔(dān)心，以法律關(guān)系方法建構(gòu)行政法外在體系，需要同時(shí)規(guī)定雙方權(quán)利義務(wù)責(zé)任，內(nèi)容較為龐雜。相關(guān)行政法律關(guān)系理論也不夠成熟，與傳統(tǒng)行政法是不對(duì)等法律關(guān)系的理念不盡相符③。不同時(shí)代行政法有不同使命。傳統(tǒng)行政法使命在于通過規(guī)范行政行為實(shí)現(xiàn)法治國(guó)目標(biāo)，現(xiàn)代行政法重心已轉(zhuǎn)移至權(quán)利保護(hù)。若以權(quán)利保護(hù)為主要使命，行政法外在體系建構(gòu)應(yīng)當(dāng)也可以以法律關(guān)系作為邏輯方法。最為主要的是，法律關(guān)系方法論可以使行政法外在體系與內(nèi)在體系保持價(jià)值統(tǒng)一，以此為基礎(chǔ)形成的法典是名實(shí)相符的法典。

運(yùn)用法律關(guān)系方法建構(gòu)行政法總則應(yīng)圍繞法律關(guān)系要素展開。法律關(guān)系要素包括主體、客體、內(nèi)容以及作為法律關(guān)系產(chǎn)生、變更、消滅前提的法律事實(shí)。行政法律關(guān)系主體恒定一方為行政主體，需特別規(guī)定其權(quán)利能力和行為能力。對(duì)于私人主體方而言，其身份和普通民事主體無異，民法大丁日然八、法入或非法入組織的規(guī)定仕仃政法中可以直接適用，不必重復(fù)規(guī)定。行政法律關(guān)系客體與民事法律關(guān)系客體并無不同，可以直接援用民法相關(guān)規(guī)定。在內(nèi)容方面，行政與民事法律關(guān)系差異較大。民法中權(quán)利的設(shè)定對(duì)所有民事主體均適用，故只需要統(tǒng)一規(guī)定權(quán)利的種類即可，無須特別規(guī)定一方民事主體的權(quán)利。民法中權(quán)利與義務(wù)相對(duì)應(yīng)，也無須特別規(guī)定義務(wù)。行政法中行政主體享有的權(quán)力是特有的，與公民的權(quán)利也不對(duì)應(yīng)，故行政法外在體系中需要對(duì)權(quán)力和權(quán)利區(qū)別規(guī)定。行政法律關(guān)系內(nèi)容應(yīng)從行政權(quán)力和公民權(quán)利兩個(gè)方面同時(shí)展開，除規(guī)定行政權(quán)的來源、類型與行使以外，還需規(guī)定公民權(quán)利的確立與類型等?？倓t對(duì)行政法權(quán)力或權(quán)利的規(guī)定，主要是通過列舉方式明確權(quán)力或權(quán)利的類型及行使要件，至于各特別領(lǐng)域的具體權(quán)力、權(quán)利或義務(wù)，應(yīng)納入分則。以法律關(guān)系方法建構(gòu)行政法外在體系時(shí)不應(yīng)忽略法律責(zé)任，包括行政主體的行政法律責(zé)任和相對(duì)人的行政法律責(zé)任。同時(shí)，也應(yīng)明確行政法律責(zé)任的豁免方式等相關(guān)內(nèi)容。法律事實(shí)問題在行政法律關(guān)系中較為復(fù)雜、特殊。關(guān)于行政行為在行政法律關(guān)系中的地位，有觀點(diǎn)認(rèn)為，行政行為是利害關(guān)系的分配，行政與私人主體之間只存在程序法關(guān)系，不存在實(shí)體上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。這種認(rèn)識(shí)源于奧托·邁耶提出的行政行為類比司法觀，法院與當(dāng)事人之間只存在程序法律關(guān)系，不存在實(shí)體法律關(guān)系，行政機(jī)關(guān)與當(dāng)事人之間的關(guān)系也是如此。將行政行為類比司法，意圖是使行政行為像司法那樣接受法律的規(guī)制。但奧托·邁耶也承認(rèn)，行政行為在很多方面和司法不同，行政與公民之間不只是程序法律關(guān)系，也存在實(shí)體法律關(guān)系，如行政給付法律關(guān)系等。從效力角度觀察，行政行為應(yīng)定位為可以引起行政法律關(guān)系變動(dòng)的法律事實(shí)。在此定位下，行政基本法典總則可以專門規(guī)定行政行為的概念、成立、形式、生效、效力、附款等內(nèi)容。以法律關(guān)系作為行政法總則建構(gòu)方法時(shí)，應(yīng)時(shí)刻把握其“法律他治”特征。除形式上體現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)為一方當(dāng)事人外，行政法律關(guān)系與民事法律關(guān)系本質(zhì)上的區(qū)別在于，行政法律關(guān)系設(shè)立、變更或消滅奉行法定主義。

有行政法總則就必然有分則，且總則的框架內(nèi)容與相關(guān)分則大體形成一一對(duì)應(yīng)關(guān)系。例如，針對(duì)行政權(quán)力主體和權(quán)力取得問題，應(yīng)形成系統(tǒng)的行政組織法分則；針對(duì)行政權(quán)力行使，應(yīng)形成系統(tǒng)的行政程序法分則；針對(duì)行政權(quán)力責(zé)任，應(yīng)形成行政賠償法分則。行政法總則形成于一般行政法規(guī)范，因而特別行政法應(yīng)作為單行法處理，而非作為分則。這里需要特別指出的是，行政訴訟法不應(yīng)作為行政法分則內(nèi)容。構(gòu)成行政法外在體系的規(guī)范主要是實(shí)體規(guī)范和程序規(guī)范，但行政訴訟法是救濟(jì)性規(guī)范。訴訟法本身體系化程度很高，行政訴訟法應(yīng)當(dāng)納入訴訟法體系。正如有學(xué)者所言，“將行政救濟(jì)法規(guī)范與行政行為法規(guī)范共同納入行政法法典中，只能是在匯編意義上實(shí)現(xiàn)體系的完整，而非法典編纂意義上的體系整合\"①

本文無意為我國(guó)行政基本法典編撰提供具體立法設(shè)計(jì)，但為兼顧行政法體系學(xué)術(shù)的完整性、融貫性和立法的現(xiàn)實(shí)性、科學(xué)性，如下幾個(gè)方面仍需特別指出：第一，行政基本法典的調(diào)整范圍應(yīng)僅限于行政主體與自然人、法人和非法人組織之間的行政管理關(guān)系，條款可以表述為“行政主體與自然人、法人和非法人組織之間的行政管理關(guān)系，適用本法”。行政組織內(nèi)部關(guān)系以及其他國(guó)家對(duì)行政組織的權(quán)力監(jiān)督關(guān)系不作為行政基本法典調(diào)整對(duì)象，將其納人憲法體系。作為司法救濟(jì)法，行政訴訟法也不作為行政基本法典調(diào)整對(duì)象，應(yīng)將其納人訴訟法體系。第二，作為內(nèi)在體系的外顯，行政基本法典列舉基本原則時(shí)，應(yīng)以“法律他治”作為出發(fā)點(diǎn)，同時(shí)列舉規(guī)范行政權(quán)力的基本原則和保護(hù)公民權(quán)利的基本原則。第三，行政基本法典設(shè)總則。總則以行政法律關(guān)系作為結(jié)構(gòu)主線，涵蓋法律關(guān)系全部要素，包括行政機(jī)關(guān)及其主體資格、行政權(quán)力職責(zé)及其類型、公民權(quán)利義務(wù)及其類型、以行政行為為主的行政法律事實(shí)、行政法律責(zé)任等。第四，行政基本法典并不當(dāng)然設(shè)分則。相對(duì)于分則強(qiáng)調(diào)與總則的對(duì)應(yīng)性，分編更強(qiáng)調(diào)法律規(guī)范的同質(zhì)性和集成性，立法難度相對(duì)較小。若某些法律關(guān)系要素內(nèi)容較為豐富且相對(duì)獨(dú)立，可以在總則一般規(guī)定基礎(chǔ)上編撰分編，如行政組織編、公民權(quán)利編、行政行為編、行政程序編、政務(wù)公開編等。

五、結(jié)語

當(dāng)前，如何回應(yīng)編撰行政基本法典的政治決斷，毫無疑問是學(xué)界重要課題?；诓煌瑢W(xué)識(shí)背景，每位學(xué)人都可以對(duì)行政基本法典提出自己的設(shè)計(jì)方案。但行政基本法典之所以稱為“法典”不在于立法機(jī)關(guān)使用了“行政基本法典”的名稱，而在于組合成行政基本法典的規(guī)范群具有體系性，既能彰顯行政法的價(jià)值統(tǒng)一性，又具有結(jié)構(gòu)安排上的邏輯一致性。為此，建構(gòu)兼具價(jià)值統(tǒng)一性和邏輯一致性的行政法體系是編撰行政基本法典的前提。而在推動(dòng)行政法體系化過程中，內(nèi)在體系、外在體系及其之間的邏輯互動(dòng)，是不可或缺的方法論。

然而需要注意的是，建構(gòu)行政法體系是學(xué)術(shù)作業(yè)，而編撰行政基本法典是立法工作，二者追求目標(biāo)并不一致。從學(xué)術(shù)角度而言，體系完整性和融貫性是首要目標(biāo)。作為立法工作，編撰法典更側(cè)重考慮現(xiàn)實(shí)性和科學(xué)性。作為學(xué)術(shù)建構(gòu)成果的行政法體系同時(shí)包括一般行政法和部門行政法，從立法角度而言，將部門行政法完全納人行政基本法典顯然并不現(xiàn)實(shí)。

行政法是一門年輕的學(xué)科，幾乎所有行政法研究都可以說是在為行政法體系建構(gòu)而努力，作為異常龐大的課題，行政法體系建構(gòu)永遠(yuǎn)在路上。本文只是將法的雙重體系理論運(yùn)用到行政法的一項(xiàng)初步嘗試，是關(guān)于行政法雙重體系建構(gòu)的方法論而非本體論。行政法內(nèi)在體系究竟外顯為哪些原則，行政外在體系究竟包括哪些具體內(nèi)容和制度，行政法內(nèi)在體系變遷對(duì)外在體系究竟有哪些影響，諸如此類的本體論問題，本文只是偶爾涉及，尚需更加全面和深入地研究。

責(zé)任編輯 楊 幸