公共關(guān)系視域下公眾參與生態(tài)環(huán)境立法的提升

引言

2025年4月30日，《中華人民共和國生態(tài)環(huán)境法典（草案）》（以下簡稱《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》）開始為期45天的公開征求意見。根據(jù)中國人大網(wǎng)公開征求意見欄信息，有3154人參與《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》征求意見活動，提出了11176條意見。與民法典編纂中42.5萬人參加并提出102萬條意見的情況相比，公眾參與生態(tài)環(huán)境法典編纂的積極性顯然不足。當(dāng)然，民法典編纂過程中收到的意見和建議數(shù)為通過中國人大網(wǎng)先后10次公開征求意見的累計(jì)數(shù)，但即便如此，從數(shù)據(jù)對比來看，即便通過中國人大網(wǎng)對《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》再進(jìn)行20次公開征求意見，也未必能達(dá)到民法典編纂的公眾參與度。這一現(xiàn)象一方面源于民法典所涉及的內(nèi)容與民眾生活息息相關(guān)，具有天然吸納公眾關(guān)注的能力；另一方面也反映出生態(tài)環(huán)境法典的公眾參與度亟須提升?；诖?，本文將以公共關(guān)系的視角，對如何提升我國生態(tài)環(huán)境立法、公眾參與度進(jìn)行思考。

一、公共關(guān)系理論何以成為公眾參與提升的法理基礎(chǔ)

《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》第一條明確指出，制定生態(tài)環(huán)境法典的目的在于保障公眾健康和生態(tài)環(huán)境權(quán)益。公眾參與生態(tài)環(huán)境立法，就是公眾行使環(huán)境權(quán)利和保障環(huán)境權(quán)益的重要體現(xiàn)，它將對提高生態(tài)環(huán)境立法質(zhì)量，尤其是生態(tài)環(huán)境地方立法質(zhì)量具有重要意義。然而，誠如上文所述，公眾對生態(tài)環(huán)境法典的參與積極性不高。因此，本文嘗試從公共關(guān)系理論尋找提升公眾參與生態(tài)環(huán)境立法的法律基礎(chǔ)。

（一）公共關(guān)系的指代特征能為提升公眾參與度提供路徑

從現(xiàn)行的公共關(guān)系理論與實(shí)踐發(fā)展來看，公共關(guān)系可以指代為一種狀態(tài)、活動、意志、思想、學(xué)說，以及一種藝術(shù)和方法[。因此，“公共關(guān)系”具有多重指代意義。在這些指代中，作為思想或?qū)W說的公共關(guān)系，可以成為提升公眾參與生態(tài)環(huán)境立法的法理基礎(chǔ)，因?yàn)楣碴P(guān)系十分重視公共性，其關(guān)注公共生活中人與人之間的交流對話，以及關(guān)注通過交流對話積極介入到公共生活中的所有社會關(guān)系[。這種關(guān)注為提升公眾參與生態(tài)環(huán)境立法活動提供了理論上的路徑。

（二）公共關(guān)系構(gòu)成要素與公眾參與生態(tài)環(huán)境立法提升主體和路徑相重疊

就構(gòu)成要素而言，公共關(guān)系包含組織、公眾和傳播3個(gè)彼此聯(lián)系的要素。這與公眾參與的內(nèi)涵具有重疊性。公眾參與是指政府之外的個(gè)人或社會組織通過一系列途徑直接參與立法或政府的公共決策中，從而實(shí)現(xiàn)對相關(guān)行為施加影響的過程?；谶@一表述，公眾參與包括組織和公眾，然而，從政府之外的個(gè)人或社會組織參與效果看，又離不開對立法或者公共決策事項(xiàng)的傳播，比如，生態(tài)環(huán)境法典的編纂，必須通過傳播才可能使更大多數(shù)的公眾群體知曉，從而增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境法典的公眾參與度[]。

（三）積極的公共關(guān)系可以增強(qiáng)公眾參與生態(tài)環(huán)境立法的情感獲得

公共關(guān)系是一種組織與公眾基于情感共鳴、價(jià)值認(rèn)同的信息交流過程，其中，積極的公共關(guān)系呼喚組織與公眾之間的信任、滿意、承諾和幸福等積極心理狀態(tài)。這種積極的心理狀態(tài)就是公眾參與生態(tài)環(huán)境立法所需要的狀態(tài)，因?yàn)樵诠妳⑴c機(jī)制中，公眾在進(jìn)行公共選擇時(shí)容易陷入“集體行動的困境”，即具有相同利益的個(gè)人聚集在一起形成集體行動時(shí)，個(gè)人是否參與集體行動，會因?yàn)閷⑴c行動的理性分析和選擇而陷入可能不參與的困境。因此，如果在生態(tài)環(huán)境立法中運(yùn)用積極的公共關(guān)系策略，可能會激發(fā)公眾對生態(tài)環(huán)境立法的信任、滿意、承諾和幸福等情感[4]。

二、公眾參與生態(tài)環(huán)境立法問題的審視

目前，我國公眾參與生態(tài)立法已有法律和國家政策的明確規(guī)定，并且這些規(guī)定已超越了原則性的范疇，具體化為實(shí)際操作。這體現(xiàn)在公眾參與生態(tài)立法上已經(jīng)有聽證會、座談會、論證會和網(wǎng)上征集立法意見等形式，從而滿足了公眾參與立法的需求。然而，公眾參與立法制度的聲音時(shí)有出現(xiàn)，立法實(shí)踐中也出現(xiàn)應(yīng)然和實(shí)然不契合的現(xiàn)象。

從而導(dǎo)致了公眾參與的有效性不足。

（二）基層立法聯(lián)系點(diǎn)的設(shè)置與職能發(fā)揮未充分體現(xiàn)

基層立法聯(lián)系點(diǎn)是公眾參與立法的新途徑。與傳統(tǒng)的公眾參與路徑相比，聯(lián)系點(diǎn)不僅在參與主體上，而且在模式和渠道上都發(fā)生了變化，從而使公眾參與立法更加深入。

然而，從應(yīng)然層面而言，聯(lián)系點(diǎn)并未充分發(fā)揮公眾參與“增點(diǎn)提質(zhì)”的功效，其中的原因除了受傳統(tǒng)“官本位”思想的影響外，還在于聯(lián)系點(diǎn)自身的弊端，即在設(shè)置上存在基準(zhǔn)粗放現(xiàn)象，以及職能界限模糊導(dǎo)致立法意見專業(yè)性受阻情形。以筆者參與的基層立法聯(lián)系點(diǎn)活動為例，某些設(shè)區(qū)的市人大常委的基層立法聯(lián)系點(diǎn)設(shè)立在社區(qū)，從形式上看，這種設(shè)置確實(shí)可以增強(qiáng)公眾參與的深入性，但在相關(guān)的活動中發(fā)現(xiàn)，此類聯(lián)系點(diǎn)的負(fù)責(zé)人對“立法”的內(nèi)涵及其外延理解不足，而且認(rèn)為聯(lián)系點(diǎn)的工作與日常工作存在時(shí)間精力分配的沖突，無法將二者有效結(jié)合。這種現(xiàn)象的存在無疑彰顯出聯(lián)系點(diǎn)在設(shè)置時(shí)的基準(zhǔn)粗放性，以及對聯(lián)系點(diǎn)所賦予的職能的認(rèn)識缺乏科學(xué)性[。

（一）公眾參與形式具有有限性、被動性且易流于形式 （三）缺乏公眾參與的激勵(lì)機(jī)制

從公眾參與立法的形式而言，無論是何種領(lǐng)域的立法活動，目前公眾參與的途徑主要還是集中在座談會、聽證會和征求意見3種形式。這3種形式使得公眾參與生態(tài)環(huán)境立法非常有限，因?yàn)槟軌騾⑴c座談會和聽證會的人數(shù)畢竟有限，并且能夠參與座談會和聽證會的通常大多只能是法學(xué)專家，或者生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的專家。普通公眾可能由于身份地位未達(dá)到專家水平，或者缺乏足夠的法律或生態(tài)環(huán)境專業(yè)知識，甚至完全不具備這些領(lǐng)域的專業(yè)知識，因此難以參與立法過程。同時(shí)，由于法律對參與座談會、聽證會的公眾參與人選范圍未作規(guī)定，即使是公眾參與生態(tài)環(huán)境立法的最新規(guī)定《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》，也未對此作出規(guī)定，因此參與立法的公眾都由政府主導(dǎo)選擇，這可能導(dǎo)致與政府立法立場不一致的公眾被排除在外。由此選出的公眾代表在參與立法時(shí)，往往表現(xiàn)出一定的被動性。而對于征求意見的參與形式，其參與面也極為有限，這種局限性主要體現(xiàn)在公眾參與的被動性上。實(shí)際上，能夠主動參與意見征求的公眾數(shù)量并不多，因?yàn)檫@首先要求公眾必須具備較強(qiáng)的政治參與意識。而公眾容易出現(xiàn)更關(guān)注自己利益的事情，而不關(guān)注公共事務(wù)的現(xiàn)象。況且，即便是涉及自己的利益，也存在容易陷入“集體行動的困境”。

因此，即便座談會和聽證會是最常使用的兩種公眾參與立法的形式，它們也容易變得僅具形式。從筆者參與過的立法座談會、聽證會來看，出現(xiàn)該現(xiàn)象的癥結(jié)在于負(fù)責(zé)組織立法座談會的部門領(lǐng)導(dǎo)人存在“官本位”思想，認(rèn)為立法座談會、聽證會活動也是一種行政活動，其結(jié)果應(yīng)該符合行政機(jī)關(guān)意志，從而未對立法座談會、聽證會結(jié)果進(jìn)行有效處理，而是更多將專家提出的意見作為一種擺設(shè)，不會去分析專家意見是否有利于提升立法質(zhì)量，對專家修改意見的反饋不規(guī)范，對于意見是否采納未能給予反饋，

從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的層面，無論公眾參與的主體是個(gè)人、社會團(tuán)體還是利益集團(tuán)，他們都是理性的“經(jīng)濟(jì)人”，都在謀求利益最大化。相比《中華人民共和國民法典》的內(nèi)容，生態(tài)環(huán)境立法對公民利益的影響顯得更為間接性和潛在性，并且根據(jù)現(xiàn)行的法律規(guī)定，公眾參與立法主體可能因?yàn)閰⒓恿⒎ǖ幕顒有枰孕谐袚?dān)交通等費(fèi)用，甚至影響工作導(dǎo)致誤工損失和精神壓力大，從而一定程度上影響了公眾參與意愿。

三、公眾參與生態(tài)環(huán)境立法的提升路徑

著眼于在公共關(guān)系的話語體系，要實(shí)現(xiàn)提升公眾參與生態(tài)環(huán)境立法的目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)以擴(kuò)大公眾參與范圍為立足點(diǎn)，充分利用好新媒體的功能、基層立法聯(lián)系點(diǎn)的優(yōu)勢，以及人民團(tuán)體的中國特色。

（一）發(fā)揮新媒體傳播方式，提升公眾參與范圍和官民對話互動

在公眾參與立法中，信息公開是一項(xiàng)非常重要的環(huán)節(jié)，可以說，立法信息公開的程度，將直接決定公眾參與度和成效。當(dāng)前，法律草案的公開通常采取的方式是人大網(wǎng)站、政府網(wǎng)站、政務(wù)微博、網(wǎng)絡(luò)論壇等，比如，《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》只是在中國人大網(wǎng)和國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫上公布，社會公眾要通過這些官方網(wǎng)站才能查閱。筆者通過中國人大網(wǎng)提交了對《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》的意見，但在參與過程中明顯感受到了不便。其原因?yàn)椋旅襟w迅速發(fā)展，人們的生活與手機(jī)緊密聯(lián)系，使人更為習(xí)慣通過微信、視頻直播等媒體獲取社會熱點(diǎn)事件和輿論的聲音。因此，要提升公眾參與生態(tài)環(huán)境的立法中，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮新媒體平臺，特別是通過微信公眾號的平臺，利用其推送功能進(jìn)行生態(tài)環(huán)境立法草案信息公開，使公眾參與顯得更為便捷，并且可以通過網(wǎng)絡(luò)直播的方式，以圖文的方式提煉立法內(nèi)容進(jìn)行解讀，增加公眾的關(guān)注度。

此外，立法機(jī)關(guān)利用新媒體提升公眾參與，可以防范輿情泛濫，形成主流觀點(diǎn)，營造健康有序的公眾參與環(huán)境，引導(dǎo)公眾進(jìn)入健康合理的良性立法討論。在此情況下，立法機(jī)關(guān)便搭建起了公眾溝通平臺，實(shí)現(xiàn)公眾參與立法的互動，比如，可以通過新媒體的評論區(qū)進(jìn)行互動。如果立法機(jī)關(guān)在時(shí)間和精力上不足，可以選擇爭議較多的主題在評論區(qū)或者視頻直播在線互動，實(shí)現(xiàn)平等對話[]。

（二）建立激勵(lì)機(jī)制，優(yōu)化布局基層立法聯(lián)系點(diǎn)

上文已述，人具有“經(jīng)濟(jì)人”的屬性。公眾參與生態(tài)環(huán)境立法中需要付出時(shí)間成本、物質(zhì)成本以及精神成本，特別是設(shè)立在居（村）民委員會的基層立法聯(lián)系點(diǎn)，囿于法律或者生態(tài)環(huán)境的專業(yè)知識不足，參與立法活動中將需要花費(fèi)比其他參與主體更多的精力。因此，建立激勵(lì)機(jī)制，將更能充分調(diào)動公眾參與的積極性。

當(dāng)前，基層立法聯(lián)系點(diǎn)更多彰顯的是一塊政治招牌，抑或說，是一種政治任務(wù)。因此，以筆者參與的基層立法聯(lián)系點(diǎn)為例，相關(guān)人員在匯報(bào)聯(lián)系點(diǎn)的工作時(shí)，更多的是在匯報(bào)工作中遇到的困難，特別是與其他日常工作中在時(shí)間精力和經(jīng)費(fèi)沖突的無奈，而對基層立法聯(lián)系點(diǎn)在基層治理中發(fā)揮的作用卻闡述極少。出現(xiàn)此種情況，除了相關(guān)工作人員由于自身素質(zhì)不足對基層立法聯(lián)系點(diǎn)的認(rèn)知不足外，還由于缺乏物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)，導(dǎo)致他們對聯(lián)系點(diǎn)的工作事項(xiàng)興趣缺乏。

在設(shè)置基層立法聯(lián)系點(diǎn)時(shí)，應(yīng)盡可能地覆蓋最廣泛的區(qū)域。以筆者所在的昆明市人大常委設(shè)立的18個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)來看，有9個(gè)設(shè)在村（社區(qū)）居委委員會，4個(gè)設(shè)在街道辦事處，卻未有設(shè)在企業(yè)組織的基層立法聯(lián)系點(diǎn)。企業(yè)職工特別是國企職工的專業(yè)知識，相比村（社區(qū)）居委委員會、街道辦事處，甚至更高，而且企業(yè)內(nèi)部的工會是維護(hù)工人利益的組織，因此，無論在參與立法的熱情上，還是在參與立法活動的質(zhì)量上，均不會遜色于村（社區(qū)）居委委員會、街道辦事處的整體人員，特別是在當(dāng)前就業(yè)形勢低迷的社會環(huán)境下，大量的高校畢業(yè)生進(jìn)入企業(yè)就業(yè)，更加提高了企業(yè)組織人員的素質(zhì)。此外，對于基層立法聯(lián)系點(diǎn)優(yōu)化布局上，應(yīng)當(dāng)充分利用人大代表的政治屬性和專業(yè)性，將人大代表嵌入基層立法聯(lián)系中，設(shè)立人大代表工作站，實(shí)現(xiàn)“點(diǎn)站”融合，從而提升公眾參與立法范圍和參與的有效性。

（三）賦予人民團(tuán)體全面參與立法權(quán)

當(dāng)前，中國公眾參與立法的總體情況是公民個(gè)體參與立法缺乏積極性，利益集團(tuán)參與立法可能影響公平性，而社會團(tuán)體參與立法則不具有穩(wěn)定性，因此，為了提升公眾參與，可以考慮賦予人民團(tuán)體全面參與立法權(quán)。

人民團(tuán)體是全國性群眾組織，如工會、婦聯(lián)、工商聯(lián)、科協(xié)、法學(xué)會等。它們從事特定的社會活動，不僅具有政治性的特征，還具有社會性和行政性的特征，并且在參與立法上，可以體現(xiàn)廣泛的代表性。這些特征彰顯了人民團(tuán)體不僅在本質(zhì)上可以更大可能地代表公眾，而且在參與立法中也更具政治正當(dāng)性。歷史上，人民團(tuán)體曾經(jīng)參與過諸如《中華人民共和國勞動合同法》《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》等法律的制定。

然而，從現(xiàn)行的法律規(guī)定看，人民團(tuán)體不僅沒有立法起草權(quán)、立法聽證主動權(quán)，而且參與立法的權(quán)利也僅僅在《中華人民共和國立法法》中規(guī)定了參與聽證的權(quán)利。當(dāng)前人民團(tuán)體參與立法的主要依據(jù)不是法律，而是政治慣例?，F(xiàn)行法律只賦予了人民團(tuán)體的局部參與權(quán)。因此，要解決當(dāng)前中國公眾參與生態(tài)環(huán)境立法的困境，可以考慮賦予人民團(tuán)體的立法起草權(quán)、立法聽證主動權(quán)等，使人民團(tuán)體不再只是局部參與到立法中。

結(jié)語

公眾參與生態(tài)環(huán)境立法是民主立法的內(nèi)在要求。然而，公眾參與生態(tài)環(huán)境立法情況不容樂觀。這不僅是因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境領(lǐng)域與公眾的利益存在間接性，更主要的原因在于公眾在立法過程中的參與積極性普遍不高。本文認(rèn)為公共關(guān)系理論可以為提升公眾參與生態(tài)環(huán)境立法提供法理基礎(chǔ)，認(rèn)為公眾參與生態(tài)環(huán)境立法的提升可以采取發(fā)揮新媒體功能、優(yōu)化布局基層立法聯(lián)系點(diǎn)和賦予人民團(tuán)體全面參與立法權(quán)來實(shí)現(xiàn)。

本文系2020年云南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目《習(xí)近平關(guān)于生態(tài)立法重要論述研究》（項(xiàng)目編號：YB2020043）的研究成果。

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（作者單位：西南林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院）

（責(zé)任編輯：宋宇靜）