自由貿(mào)易試驗區(qū)深化差別化探索：現(xiàn)實困境與提升策略

一、引言

從2013年上海自貿(mào)試驗區(qū)獲批設立，到2023年新疆自貿(mào)試驗區(qū)掛牌成立，中國自貿(mào)試驗區(qū)歷經(jīng)七次擴容增至22個，形成了覆蓋東西南北中的網(wǎng)絡格局。黨的二十大部署實施自貿(mào)試驗區(qū)提升戰(zhàn)略，標志著自貿(mào)試驗區(qū)即將由“擴容”階段轉(zhuǎn)向“提質(zhì)\"階段，步人首創(chuàng)性、集成化、差別化改革探索的深化提升階段。其中，差別化探索主張“自上而下\"頂層設計與“自下而上\"基層探索的有機結(jié)合，是首創(chuàng)性探索的重要推進方式和集成化探索的重要實現(xiàn)基礎。作為新時代中國全面深化改革的重要經(jīng)驗與方法論①，“差別化探索”見于習近平總書記于2015年10月在中央全面深化改革領導小組第十七次會議上的講話：“中央通過的改革方案落地生根，必須鼓勵和允許不同地方進行差別化探索。\"這對自貿(mào)試驗區(qū)凝聚共識、細化分工和分散風險具有重要指導意義。從習近平總書記于2018年11月在首屆中國國際進口博覽會開幕式上指出中國將支持自貿(mào)試驗區(qū)“持續(xù)深化差別化探索\"②，到第六批（包含北京、湖南、安徽等）及之后自貿(mào)試驗區(qū)的總體方案明確要求“深入開展差別化探索\"③，再到商務部有關負責人在2023年9月舉行的國務院新聞辦發(fā)布會上表示“支持各自貿(mào)試驗區(qū)進一步深化差別化探索\"，深化差別化探索逐漸成為自貿(mào)試驗區(qū)提質(zhì)增效的重要方法論遵循。當前，中國改革開放事業(yè)面臨新形勢與新任務，肩負改革開放探索使命任務的自貿(mào)試驗區(qū)雖實現(xiàn)了數(shù)量擴張，卻面臨不均衡發(fā)展與同質(zhì)化建設并存的問題。這自然地衍生出自貿(mào)試驗區(qū)深化差別化探索的新邏輯基點，需要理論界加強自貿(mào)試驗區(qū)深化差別化探索的提升策略研究。

現(xiàn)有研究已基于“雙循環(huán)\"視角、法律視角②、經(jīng)驗總結(jié)與戰(zhàn)略構(gòu)想視角探討了自貿(mào)試驗區(qū)高質(zhì)量發(fā)展問題，已達成自貿(mào)試驗區(qū)應深化差別化探索的共識，但對自貿(mào)試驗區(qū)如何深化差別化探索的探討尚不充分。部分研究探討了特定自貿(mào)試驗區(qū)的改革探索任務，也有研究直接在一般意義上探討了自貿(mào)試驗區(qū)差別化探索的要求與路徑@，主張沿海、內(nèi)地與沿邊型自貿(mào)試驗區(qū)應差異化發(fā)展@。然而，上述研究都缺乏對自貿(mào)試驗區(qū)差別化探索的現(xiàn)實依據(jù)與難點堵點的把握，也未對當前自貿(mào)試驗區(qū)差別化探索的邏輯與實踐進行反思，需求導向與問題導向的不足則易使其政策建議缺乏針對性和現(xiàn)實指導意義?；诂F(xiàn)有研究的不足，本文在明確自貿(mào)試驗區(qū)深化差別化探索的新背景、新任務、新要求與現(xiàn)實困境的基礎上，圍繞深化差別化探索的方向、動力、支撐和效能四個方面探討其提升策略，以期為我國落實自貿(mào)試驗區(qū)提升戰(zhàn)略乃至全面深化改革與擴大開放提供有益參考。

二、自貿(mào)試驗區(qū)深化差別化探索的新邏輯基點

自貿(mào)試驗區(qū)深化差別化探索不僅要堅持因地制宜，也要因時制宜地調(diào)整推進策略。自前，自貿(mào)試驗區(qū)深化差別化探索既面臨全面深化改革與擴大開放的形勢轉(zhuǎn)變，也面臨落實自貿(mào)試驗區(qū)提升戰(zhàn)略賦予的新任務，因而在價值取向與主要內(nèi)容上有著新要求。

（一）全面深化改革和擴大開放面臨新形勢

“十四五\"以來，國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境發(fā)生重大深刻變化，我國各項事業(yè)面臨復雜嚴峻的國際環(huán)境和艱巨繁重的國內(nèi)改革發(fā)展穩(wěn)定任務①。在全面深化改革上，國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)調(diào)整、民營企業(yè)要素獲取與市場準入條件改善、高標準市場體系建設等重點領域改革還有不少“硬骨頭”，行業(yè)壁壘、地方保護和區(qū)域分割仍制約著部門之間、行業(yè)之間及區(qū)域之間的均衡發(fā)展。在擴大對外開放上，我國既面臨一些國家不斷升級的遏制打壓、疫情后世界經(jīng)濟增長與貨物貿(mào)易復蘇乏力、國際地緣政治沖突等不確定因素，也存在服務業(yè)領域及相關制度型開放步伐緩慢、人才與數(shù)據(jù)等要素跨境流動便利度有待提升、糧食與能源資源等重點領域風險隱患仍較多等客觀現(xiàn)實問題。嚴峻復雜的國內(nèi)國際形勢變化既制約著我國進一步深化改革開放，也制約著“十四五”目標實現(xiàn)和“十五五\"順利開局。同時，不同部門、行業(yè)和地區(qū)在發(fā)展基礎與開放進程上有著顯著差異，它們面臨的重點改革任務與主要開放對象亦有所不同，因而應在堅持黨的領導和頂層設計下，結(jié)合自身特點積極開展差別化探索?？紤]到我國設立自貿(mào)試驗區(qū)的初衷就是為全面深化改革和擴大開放探索新途徑、積累新經(jīng)驗，各自貿(mào)試驗區(qū)要在適應改革開放新形勢和開展差別化探索上主動擔當作為。國務院自貿(mào)試驗區(qū)工作部際聯(lián)席會議辦公室要牽頭做好深化改革開放探索的頂層設計，各自貿(mào)試驗區(qū)要結(jié)合自身區(qū)位優(yōu)勢、資源稟賦與發(fā)展定位深入開展差別化探索，以頂層設計與差別化探索的有機結(jié)合耕好改革發(fā)展的“試驗田”，建好對外開放的“橋頭堡”。

（二）落實自貿(mào)試驗區(qū)提升戰(zhàn)略提出新任務

自貿(mào)試驗區(qū)提升戰(zhàn)略肇始于自貿(mào)試驗區(qū)由“擴容\"轉(zhuǎn)向“提質(zhì)\"的階段。根據(jù)改革開放面臨的新形勢與自貿(mào)試驗區(qū)發(fā)展實際，自貿(mào)試驗區(qū)承載的“提質(zhì)”任務主要有三個方面。其一，自貿(mào)試驗區(qū)要擴大高水平對內(nèi)對外開放。這包含兩層含義：一方面要提升對內(nèi)開放與對外開放的范圍、領域和層次，尤其要加快推進服務業(yè)領域高水平開放；另一方面要提升對內(nèi)對外開放的協(xié)調(diào)度，著力扭轉(zhuǎn)思想觀念、政策導向和資源配置上長期存在的\"重對外開放、輕對內(nèi)開放\"傾向②。這是對改革開放國策的應然遵循，是構(gòu)建新發(fā)展格局的必然要求，也應是今后自貿(mào)試驗區(qū)改革探索的重要任務和方向。其二，自貿(mào)試驗區(qū)要提升對周邊地區(qū)的輻射帶動能力。自貿(mào)試驗區(qū)的功用既體現(xiàn)在通過制度創(chuàng)新與壓力測試為全面深化改革開放探索新途徑、積累新經(jīng)驗上，也體現(xiàn)在通過輻射帶動周邊地區(qū)提升區(qū)域整體改革開放水平上。如何克服對周邊地區(qū)要素資源的“虹吸效應”和改革創(chuàng)新活動的“擠出效應”，進而推動區(qū)域改革開放的均衡一體化，亦是自貿(mào)試驗區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的重要方向。其三，自貿(mào)試驗區(qū)要形成規(guī)模效應與范圍效應。自貿(mào)試驗區(qū)已形成覆蓋東西南北中的網(wǎng)絡格局，如何在現(xiàn)有規(guī)模體量的基礎上增進各自貿(mào)試驗區(qū)之間的協(xié)同聯(lián)動，進而以優(yōu)勢互補與經(jīng)驗共享形成規(guī)模效應和范圍效應，是自貿(mào)試驗區(qū)質(zhì)量提升的又一重要方向。無論是提升自貿(mào)試驗區(qū)深化改革開放的探索能力，還是強化自貿(mào)試驗區(qū)對周邊地區(qū)的輻射帶動作用，抑或是實現(xiàn)自貿(mào)試驗區(qū)之間的協(xié)同聯(lián)動效應，都需要各自貿(mào)試驗區(qū)充分發(fā)揮主觀能動性，深化差別化探索，將自貿(mào)試驗區(qū)提升戰(zhàn)略任務落細落實。

（三）自貿(mào)試驗區(qū)深化差別化探索的新要求

在新形勢與新任務下，自貿(mào)試驗區(qū)差別化探索進人深化提升階段，面臨著價值取向與主要內(nèi)容上的更高要求。價值取向上，在高質(zhì)量發(fā)展理念的指引下，自貿(mào)試驗區(qū)深化差別化探索要堅持以人民為中心的發(fā)展思想①，將自貿(mào)試驗區(qū)提升戰(zhàn)略的任務落實與人民的期待有機融合起來，使改革探索內(nèi)容精準對接各地發(fā)展所需、基層所盼、民心所向，讓人民群眾切實享受到深化差別化探索的紅利。在歷史唯物主義語境下，這一價值取向可轉(zhuǎn)化為自貿(mào)試驗區(qū)深化差別化探索引致的生產(chǎn)關系變革能否解放和發(fā)展生產(chǎn)力、能否促進區(qū)域間生產(chǎn)力均衡布局與協(xié)調(diào)發(fā)展的問題。主要內(nèi)容上，各自貿(mào)試驗區(qū)要提升擴大對內(nèi)對外開放、輻射帶動周邊地區(qū)和協(xié)同聯(lián)動其他自貿(mào)試驗區(qū)等方面的差別化探索能力，為縱深推進自貿(mào)試驗區(qū)提升戰(zhàn)略提供支撐。沿海型、內(nèi)陸型和沿邊型自貿(mào)試驗區(qū)因所處的地理區(qū)位不同，要在擴大對內(nèi)對外開放進程中圍繞開放對象、領域和范圍的差異以及對接國家戰(zhàn)略任務的不同進一步深化差別化探索。進一步地，各自貿(mào)試驗區(qū)所在地區(qū)的主導產(chǎn)業(yè)、改革基礎、開放階段與發(fā)展目標迥異，各自貿(mào)試驗區(qū)要結(jié)合腹地及周邊地區(qū)的發(fā)展實際與未來需求深化差別化探索，努力形成與腹地及周邊地區(qū)之間的良性互動與協(xié)調(diào)發(fā)展格局。至于自貿(mào)試驗區(qū)之間的協(xié)同聯(lián)動效應，各自貿(mào)試驗區(qū)可自行根據(jù)地理距離、經(jīng)濟距離或改革探索任務的遠近結(jié)成橫向聯(lián)盟，在聯(lián)盟網(wǎng)絡內(nèi)共同探索個性問題、攻克共性問題，這實際上是自貿(mào)試驗區(qū)橫向聯(lián)盟作為一個整體進行差別化探索的過程，

三、自貿(mào)試驗區(qū)深化差別化探索的現(xiàn)實困境

各自貿(mào)試驗區(qū)圍繞自身戰(zhàn)略定位和區(qū)位優(yōu)勢因地制宜地開展了一系列各具特色的差別化探索，如廣東自貿(mào)試驗區(qū)率先擴大對港澳服務業(yè)開放、福建自貿(mào)試驗區(qū)持續(xù)探索兩岸融合發(fā)展新路、廣西自貿(mào)試驗區(qū)推動建設面向東盟的金融開放門戶等等?；诓顒e化探索實踐，自貿(mào)試驗區(qū)先后向全國范圍和特定區(qū)域推廣了七批共167項改革試點經(jīng)驗，向所在地區(qū)輸出的改革探索經(jīng)驗更是不勝枚舉。然而根據(jù)自貿(mào)試驗區(qū)深化差別化探索的新任務與新要求，結(jié)合相關研究對自貿(mào)試驗區(qū)建設中存在問題的分析②，自貿(mào)試驗區(qū)深化差別化探索的能效提升仍面臨頂層設計尚需完善、自主改革權限有待提升、產(chǎn)業(yè)支撐能力有所不足和聯(lián)動發(fā)展機制不夠健全等主客觀制約因素。

（一）自貿(mào)試驗區(qū)建設的頂層設計尚需完善

自貿(mào)試驗區(qū)建設的頂層設計主要源自國務院印發(fā)的總體方案和所在?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府制定的建設實施方案，在激勵自貿(mào)試驗區(qū)深化差別化探索上有兩點可進一步完善③。其一，總體方案與建設實施方案大都未直接涉及深化差別化探索的具體任務與舉措。盡管總體方案部署了各自貿(mào)試驗區(qū)的功能定位、發(fā)展目標與主要任務，也從第六批自貿(mào)試驗區(qū)開始正式要求“深入開展差別化探索”，但僅針對浙江自貿(mào)試驗區(qū)擴展區(qū)域明確了深化差別化探索的重點任務（“圍繞油氣全產(chǎn)業(yè)鏈深入開展差別化探索\"）。在總體方案指向不明確的情況下，自貿(mào)試驗區(qū)可能出于急于求成或規(guī)避風險的考慮，產(chǎn)生注重共性改革任務探索而輕視差別化探索的動機，由此背離國家層面通過不預設具體探索任務來鼓勵自貿(mào)試驗區(qū)自由探索的初衷，甚或造成重復性探索與同質(zhì)化發(fā)展問題。這主要表現(xiàn)在后發(fā)自貿(mào)試驗區(qū)低水平重復先發(fā)自貿(mào)試驗區(qū)的改革探索路徑與內(nèi)容上。重復性探索與同質(zhì)化發(fā)展同樣存在于自貿(mào)試驗區(qū)各片區(qū)之間，這在一定程度上也是各自貿(mào)試驗區(qū)建設實施方案對深化差別化探索的要求、內(nèi)容和機制不明確、不具體所致。其二，自貿(mào)試驗區(qū)的考核評價體系與退出機制尚不健全，難以形成對自貿(mào)試驗區(qū)深化差別化探索的有效引導與激勵。在考核內(nèi)容上，主要考察自貿(mào)試驗區(qū)對總體方案與建設實施方案部署任務的完成情況，往往未將自貿(mào)試驗區(qū)建設過程中面臨的新形勢與新任務納入考核范疇，也難以有效反映各自貿(mào)試驗區(qū)在深化差別化探索上的努力及據(jù)此增強人民群眾獲得感和幸福感的成效。在考核評價結(jié)果運用方面，雖有部分自貿(mào)試驗區(qū)先行探索建立了重大差異化探索成果獎勵機制，但國家層面尚未形成規(guī)范化的制度安排，更未建立起建設不合格自貿(mào)試驗區(qū)及相關片區(qū)的動態(tài)退出機制，這也制約著考核評價機制對自貿(mào)試驗區(qū)深化差別化探索的政策導向與激勵作用。

（二）自貿(mào)試驗區(qū)的改革自主權限有待提升

自貿(mào)試驗區(qū)深化差別化探索是在差異化、個性化領域大膽試、大膽闖、自主改，不可避免地觸及總體方案與建設實施方案之外的內(nèi)容，還往往與現(xiàn)行的管理體制有所沖突，因而需要有一定的改革自主權限。然而，自貿(mào)試驗區(qū)的改革自主權仍受制于其實施范圍、管理體制和立法權限等，這易引致自貿(mào)試驗區(qū)改革探索的同質(zhì)化、淺層化和碎片化傾向，進而減損自貿(mào)試驗區(qū)深化差別化探索的質(zhì)效。在實施范圍上，除海南、新疆以及擴區(qū)后的上海、浙江四地之外，大多數(shù)自貿(mào)試驗區(qū)都在120平方公里左右，且分散布局于3一4個片區(qū)。地理空間的有限性和分散性在一定程度上限制著自貿(mào)試驗區(qū)的承載能力和功能空間，從而制約著自貿(mào)試驗區(qū)深化差別化探索和制度創(chuàng)新的場域與權能。在管理體制上，自貿(mào)試驗區(qū)在跨層級事權約束下面臨縱向賦權不足、空間治權疊加和政治權威依賴等問題②。縱向賦權不足表現(xiàn)為自貿(mào)試驗區(qū)相關的大部分事權仍集中在國務院各部委，空間治權疊加源于自貿(mào)試驗區(qū)與當?shù)亟?jīng)濟功能空間的重合與疊加，政治權威依賴在本質(zhì)上源于自貿(mào)試驗區(qū)的虛擬治理單元屬性。在這些限制下，自貿(mào)試驗區(qū)具有在地方權限范圍內(nèi)進行“小修小補\"式差別化探索的策略性動機。在立法權限上，自貿(mào)試驗區(qū)的法律制度建設普遍具有滯后性，與現(xiàn)行法律法規(guī)的關系尚未理順，雖有經(jīng)由全國人大常委會、國務院以及省級人大常委會授權的暫時調(diào)整適用法律、列舉授權立法、通知授權立法等立法方式，但諸如此類授權立法方式存在法律依據(jù)不充分、自主權模糊和監(jiān)督機制不完善等問題，使得自貿(mào)試驗區(qū)深化差別化探索的合法性依然不足。值得強調(diào)的是，各自貿(mào)試驗區(qū)在改革自主權限上存在明顯差異④，這也會抑制自貿(mào)試驗區(qū)之間的制度競爭以及差別化探索的整體進程。如表1所示，各自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新指數(shù)因其獲批時間與區(qū)域類型不同而有所差異。這種差異直接映射出自貿(mào)試驗區(qū)建設成效的非均衡態(tài)勢，而其實質(zhì)可溯源至自貿(mào)試驗區(qū)實施范圍、管理體制和立法權

（三）自貿(mào)試驗區(qū)的產(chǎn)業(yè)支撐能力有所不足

特色產(chǎn)業(yè)集群是自貿(mào)試驗區(qū)深化差別化探索的重要支撐載體，可為差別化探索明確市場需求和提升方向、提供物質(zhì)基礎和演進場域。然而，自貿(mào)試驗區(qū)產(chǎn)業(yè)集群仍存在發(fā)展程度不高、特色優(yōu)勢不強和經(jīng)濟帶動能力不足等問題②，限制著其對自貿(mào)試驗區(qū)深化差別化探索的支撐能力。這背后的原因可能有三：其一，產(chǎn)業(yè)集群尚處于培育階段。產(chǎn)業(yè)集群的形成與效用發(fā)揮需經(jīng)歷一個過程，其中既需要政府層面的規(guī)劃引導與基建服務，也需要龍頭骨干企業(yè)的帶頭示范和中小企業(yè)的積極參與。在自貿(mào)試驗區(qū)建設初期，產(chǎn)業(yè)集群通常更多地表現(xiàn)為物理空間集聚，企業(yè)間的關聯(lián)度以及分工與專業(yè)化程度并不高，不足以形成完整的、具有國際競爭力的產(chǎn)業(yè)鏈。盡管自貿(mào)試驗區(qū)在片區(qū)劃分時會將產(chǎn)業(yè)及產(chǎn)業(yè)集群納入考慮范疇，但原有產(chǎn)業(yè)及產(chǎn)業(yè)集群面臨著向外向型轉(zhuǎn)變、與新興產(chǎn)業(yè)融合及與自貿(mào)試驗區(qū)戰(zhàn)略定位相適應的升級任務，這也需要一個過程。其二，產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展缺乏強有力的支持。自貿(mào)試驗區(qū)不是政策“洼地”，而是通過制度創(chuàng)新消除壁壘、簡化程序、減少干預和放開準入，進而以市場化、法治化和國際化的營商環(huán)境吸引企業(yè)集聚。在實然層面，自貿(mào)試驗區(qū)存在不同程度的政策措施不透明、金融服務創(chuàng)新不足、放寬市場準入的余地仍較大等營商環(huán)境不佳的表現(xiàn)，企業(yè)及產(chǎn)業(yè)集群可獲得的實際利好相對有限。其三，主導產(chǎn)業(yè)特色不鮮明，與自貿(mào)試驗區(qū)戰(zhàn)略定位不相適應。這既源于自貿(mào)試驗區(qū)在產(chǎn)業(yè)基礎、底層技術和參與產(chǎn)業(yè)鏈分工上的不足，也與自貿(mào)試驗區(qū)缺乏規(guī)劃布局和引導培育相關聯(lián)，將限制產(chǎn)業(yè)集群特色化發(fā)展與自貿(mào)試驗區(qū)深化差別化探索任務的有機結(jié)合與良性互動。

（四）自貿(mào)試驗區(qū)的聯(lián)動發(fā)展機制不夠健全

自貿(mào)試驗區(qū)深化差別化探索及其成果應用的場景并不局限于自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)部，需要充分發(fā)揮自貿(mào)試驗區(qū)地處國內(nèi)、聯(lián)通國際的優(yōu)勢，在融人和服務國家及地方發(fā)展戰(zhàn)略中落實改革探索任務。然而，自貿(mào)試驗區(qū)與國內(nèi)國際的聯(lián)動發(fā)展機制尚不健全，通過自貿(mào)試驗區(qū)聯(lián)動國內(nèi)國際兩個市場、兩種資源和擴大中國對內(nèi)對外開放的通道還不暢通，這反過來又會制約自貿(mào)試驗區(qū)深化差別化探索的效能。一方面，自貿(mào)試驗區(qū)對外與中國自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡以及《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定（RCEP）》《數(shù)字經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定（DEPA）》《全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定（CPTPP）》等高標準國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則、對內(nèi)與其他自貿(mào)試驗區(qū)和周邊地區(qū)的聯(lián)動性有所不足。這在本質(zhì)上源于自貿(mào)試驗區(qū)在推進服務業(yè)領域高標準制度型開放和服務國家及地方發(fā)展戰(zhàn)略上的能力尚有不足，將在很大程度上制約自貿(mào)試驗區(qū)深化差別化探索的場景。為此，國務院于2023年6月印發(fā)《關于在有條件的自由貿(mào)易試驗區(qū)和自由貿(mào)易港試點對接國際高標準推進制度型開放若干措施的通知》。這種聯(lián)動性不足亦存在于自貿(mào)試驗區(qū)各片區(qū)之間，致使各片區(qū)難以形成良性的分工與競合格局。另一方面，自貿(mào)試驗區(qū)對周邊地區(qū)兼具正向的“輻射效應\"和負向的“虹吸效應”，前者主要源于自貿(mào)試驗區(qū)的改革開放示范引領、改革試點經(jīng)驗推廣以及要素資源擴散作用，后者則表現(xiàn)為自貿(mào)試驗區(qū)對周邊地區(qū)生產(chǎn)要素資源的吸納效應和改革開放行為的“擠出效應”。當前者小于后者時，自貿(mào)試驗區(qū)將對周邊地區(qū)改革開放進程產(chǎn)生負向溢出效應，這既不利于區(qū)域改革開放的整體提升，也會削弱自貿(mào)試驗區(qū)深化差別化探索的腹地支持。最近的幾項經(jīng)驗研究也證實了自貿(mào)試驗區(qū)對周邊地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級①、碳減排②和經(jīng)濟增長③等方面具有一定的負向溢出效應。

四、自貿(mào)試驗區(qū)深化差別化探索的提升策略

在當前及未來一段時間，自貿(mào)試驗區(qū)深化差別化探索既面臨以新背景、新任務和新要求為表征的新邏輯基點，也受制于頂層設計尚需完善、改革自主權限有待提升、產(chǎn)業(yè)支撐能力不足和聯(lián)動發(fā)展機制不健全等現(xiàn)實困境。為適應新邏輯基點、克服現(xiàn)實困境，自貿(mào)試驗區(qū)深化差別化探索應踐行“方向一動力一支撐一效能\"四位一體的提升策略。

（一）完善自貿(mào)試驗區(qū)頂層設計與考評體系，明確差別化探索的方向

應在自貿(mào)試驗區(qū)總體方案與建設實施方案的基礎上，進一步完善激勵深化差別化探索的頂層設計與考評體系，為深化差別化探索明確方向。在頂層設計上，可結(jié)合總體方案、建設實施方案、《自貿(mào)試驗區(qū)重點工作清單（2023—2025年）》以及各自貿(mào)試驗區(qū)發(fā)展實際，由國務院自貿(mào)試驗區(qū)工作部際聯(lián)席會議牽頭制定專門針對自貿(mào)試驗區(qū)深化提升差別化探索的文件，在國家政策層面明確自貿(mào)試驗區(qū)深化差別化探索的指導思想、主要任務、路徑措施與保障機制。此舉旨在強化政府主導作用，推動和保障自貿(mào)試驗區(qū)頂層設計導向與自由探索實踐的有機結(jié)合，將對自貿(mào)試驗區(qū)改革探索的統(tǒng)籌謀劃和分類指導落到實處。在考評體系上，要明確自貿(mào)試驗區(qū)領導小組作為深化差別化探索的考核責任主體，組建由相關職能部門、專家學者、企業(yè)與群眾代表等構(gòu)成的考核工作小組，負責統(tǒng)籌考核自貿(mào)試驗區(qū)及各片區(qū)差別化探索任務的完成情況，充分發(fā)揮績效考評的“指揮棒”作用。例如，廣西壯族自治區(qū)制定《中國（廣西）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》，將有關部門推進自貿(mào)試驗區(qū)改革創(chuàng)新工作的情況納入績效管理，實行制度創(chuàng)新績效考核？。這里有三點值得強調(diào)：一是要細化考評指標，把深化差別化探索的過程與成效納入考評指標體系，尤其注重考核差別化探索是否增進了企業(yè)和群眾的獲得感與幸福感；二是由于深化差別化探索具有改革風險且成效顯現(xiàn)需要一定周期，要合理設計考核周期并輔之以精準的獎懲機制和合理的容錯機制，尤其是針對重大差異化探索成果的獎勵機制；三是注重分析研判考評結(jié)果，各自貿(mào)試驗區(qū)（片區(qū)）要根據(jù)考評結(jié)果及時動態(tài)調(diào)整差別化探索的工作思路與推進策略。進一步地，國務院自貿(mào)試驗區(qū)工作部際聯(lián)席會議可適時研判針對建設不合格自貿(mào)試驗區(qū)及相關片區(qū)的退出機制，以流動機制激勵自貿(mào)試驗區(qū)持續(xù)深化差別化探索。

（二）進一步擴大自貿(mào)試驗區(qū)改革自主權限，激發(fā)差別化探索的動力

擴大自貿(mào)試驗區(qū)改革自主權限可從功能空間、管理體制和立法權限三個方面發(fā)力，以擴區(qū)與賦權激發(fā)自貿(mào)試驗區(qū)深化差別化探索的動力與活力。在功能空間上，批準自貿(mào)試驗區(qū)以備案制的方式在區(qū)域內(nèi)有條件的地區(qū)設立聯(lián)動發(fā)展區(qū)，賦予聯(lián)動發(fā)展區(qū)一定的自貿(mào)試驗區(qū)權限與任務，通過擴大實施范圍拓展自貿(mào)試驗區(qū)的綜合承載力和差別化探索的場域空間，增強自貿(mào)試驗區(qū)對周邊地區(qū)的融合帶動作用。在管理體制上，國務院自貿(mào)試驗區(qū)工作部際聯(lián)席會議要協(xié)同國務院各部委進一步推進自貿(mào)試驗區(qū)管理主體事權的法定化和清單化，在科學研判、嚴謹論證的基礎上進一步加大“放管服\"改革和賦權力度，加快破除深化差別化探索的體制機制障礙，降低深化差別化探索的協(xié)調(diào)成本。自貿(mào)試驗區(qū)領導小組要注重解決自貿(mào)試驗區(qū)功能疊加問題，把握好自貿(mào)試驗區(qū)與國家及地方發(fā)展戰(zhàn)略的融合度，在推進自貿(mào)試驗區(qū)服務國家及地方發(fā)展戰(zhàn)略的同時，防正自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新以及為全面深化改革開放探索經(jīng)驗這一功能定位的弱化和泛化。全國人大常委會及國務院要探索確立自貿(mào)試驗區(qū)治理主體的合法地位，通過法律賦權而非政治權威賦權的方式推動自貿(mào)試驗區(qū)深化差別化探索。在立法權限上，全國人大常委會與國務院一方面要繼續(xù)探索完善授權立法的方式與監(jiān)管機制；另一方面要適時推進各自貿(mào)試驗區(qū)在授權立法力度和監(jiān)管強度上向上海自貿(mào)試驗區(qū)看齊，在自貿(mào)試驗區(qū)之間形成平等的競爭合作空間，進而推進深化差別化探索整體水平的提升。同時，要提升自貿(mào)試驗區(qū)法律法規(guī)的透明度、穩(wěn)定性和可預見性，提高公共法律服務質(zhì)效，提振企業(yè)的投資信心與活力，吸納更多的企業(yè)尤其是外資企業(yè)入駐，增強區(qū)內(nèi)各主體對深化差別化探索的積極預期。例如，廣東自貿(mào)試驗區(qū)南沙片區(qū)全自主知識產(chǎn)權打造全球溯源中心，構(gòu)建“聲明公證、承諾擔責”機制，通過聚集全球優(yōu)質(zhì)的公證法律服務資源為企業(yè)提供便捷高效的公證法律服務。

（三）加快培育自貿(mào)試驗區(qū)特色產(chǎn)業(yè)集群，強化差別化探索的支撐

自貿(mào)試驗區(qū)要加快提升產(chǎn)業(yè)集群的集聚程度、特色優(yōu)勢和經(jīng)濟帶動能力，強化特色產(chǎn)業(yè)集群對深化差別化探索的支撐效能。首先，自貿(mào)試驗區(qū)要站在全局和戰(zhàn)略的高度認識特色產(chǎn)業(yè)集群的重要性，堅持系統(tǒng)規(guī)劃與引導并重，以制度創(chuàng)新消除壁壘、簡化程序、減少干預和放開準入，為特色產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展以及集群內(nèi)各市場主體深化差別化探索營造市場化、法治化和國際化環(huán)境。其次，自貿(mào)試驗區(qū)要根據(jù)戰(zhàn)略定位、資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎培育壯大特色支柱產(chǎn)業(yè)，圍繞支柱產(chǎn)業(yè)吸納和培育骨干龍頭企業(yè)與專精特新“小巨人\"企業(yè)，以特色支柱產(chǎn)業(yè)帶動產(chǎn)業(yè)鏈上下游產(chǎn)業(yè)及相關企業(yè)融通創(chuàng)新、協(xié)同發(fā)展，進而以支柱產(chǎn)業(yè)與關聯(lián)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動、大中小企業(yè)協(xié)同推動自貿(mào)試驗區(qū)打造具有比較優(yōu)勢和技術支撐的特色產(chǎn)業(yè)集群。再次，自貿(mào)試驗區(qū)要加快現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設，有選擇、有計劃地發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)，使支柱產(chǎn)業(yè)在與新興產(chǎn)業(yè)深度融合的過程中向數(shù)字化、智能化和集群化方向發(fā)展。推進特色產(chǎn)業(yè)集群向?qū)嶓w地理集聚與虛擬平臺集聚相結(jié)合的方向發(fā)展，通過拓展集群內(nèi)各市場主體競爭與合作的空間，擴大自貿(mào)試驗區(qū)深化差別化探索的機遇與場域。最后，自貿(mào)試驗區(qū)要增強特色產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的技術支撐，以制度創(chuàng)新推動科技體制機制改革、關鍵核心技術攻關和創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化，從而以新質(zhì)生產(chǎn)力以及產(chǎn)業(yè)鏈與創(chuàng)新鏈的深度融合提升特色產(chǎn)業(yè)集群的比較優(yōu)勢與競爭優(yōu)勢，并形成制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新與差別化探索之間的良性互動與正反饋效應。根據(jù)商務部的部署，上海、北京、浙江等自貿(mào)試驗區(qū)要加快打造集成電路、生物醫(yī)藥、高端裝備制造等領域全產(chǎn)業(yè)鏈開放創(chuàng)新發(fā)展的產(chǎn)業(yè)集群格局。至于在制度創(chuàng)新、技術創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)基礎上都處于相對弱勢地位的自貿(mào)試驗區(qū)，可采取“非對稱式”的競爭策略，以難以復制的自然資源或人文資源打造特色產(chǎn)業(yè)集群。例如，新增的新疆自貿(mào)試驗區(qū)旨在立足資源稟賦、區(qū)位優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)基礎，以構(gòu)建中亞等周邊國家初級產(chǎn)品整合集成中心、特色農(nóng)副產(chǎn)品和特色醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)基地等為抓手，打造開放型特色產(chǎn)業(yè)體系①

（四）健全自貿(mào)試驗區(qū)多維聯(lián)動發(fā)展機制，增強差別化探索的效能

自貿(mào)試驗區(qū)應在“雙循環(huán)\"新發(fā)展格局下健全對內(nèi)對外的聯(lián)動發(fā)展機制，以國內(nèi)國際兩個市場、兩種資源提升改革探索的差別化和集成化效能，為擴大中國對內(nèi)對外開放賦能。在對外層面，自貿(mào)試驗區(qū)要加強與“一帶一路\"倡議、RCEP等多雙邊經(jīng)貿(mào)合作框架和自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡的聯(lián)動，借此為對外開放領域的深化差別化探索明確需求方向、提供實踐場景和檢驗實際效能。這既能夠引領和倒逼對內(nèi)開放領域的深化差別化探索，也能為中國全面對接DEPA和CPTPP等高標準國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則、加快制度型對外開放積累經(jīng)驗、探索路徑、把控風險，進而擴大中國對外開放。在對內(nèi)層面，自貿(mào)試驗區(qū)要大力推廣差別化探索成果，加強與其他自貿(mào)試驗區(qū)和周邊地區(qū)的聯(lián)動，增進自貿(mào)試驗區(qū)之間以及自貿(mào)試驗區(qū)各片區(qū)之間的分工與合作，提升自貿(mào)試驗區(qū)與周邊地區(qū)之間的輻射帶動作用以及周邊地區(qū)對自貿(mào)試驗區(qū)的腹地支持作用，以此促進全國統(tǒng)一大市場構(gòu)建。例如，云南自貿(mào)試驗區(qū)昆明片區(qū)首創(chuàng)“四區(qū)（經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、綜合保稅區(qū)、跨境合作區(qū)和自貿(mào)試驗區(qū)）\"聯(lián)動模式，形成“四區(qū)\"資源要素高效聚集、政策優(yōu)勢互補互促，以此打造對內(nèi)對外開放新樣板②。全國統(tǒng)一大市場構(gòu)建還需自貿(mào)試驗區(qū)在反壟斷與不正當競爭、破除地方保護和區(qū)域壁壘、清除妨礙依法平等準入和退出規(guī)則等領域深化差別化探索。在某種意義上，這一過程也是中國擴大對內(nèi)開放的過程。自貿(mào)試驗區(qū)差別化探索要與促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的國家戰(zhàn)略（包括區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略等）和地方發(fā)展目標有機結(jié)合，這既有助于為自貿(mào)試驗區(qū)明確差別化探索任務、提供政策紅利疊加效應，也能夠提升自貿(mào)試驗區(qū)對國家及地方高質(zhì)量發(fā)展的輻射帶動作用。進一步地，自貿(mào)試驗區(qū)要充分發(fā)揮地處國內(nèi)、聯(lián)通國際的優(yōu)勢，以對內(nèi)對外的聯(lián)動發(fā)展機制賦能“雙循環(huán)”新發(fā)展格局構(gòu)建，通過推動內(nèi)外貿(mào)規(guī)則制度銜接、市場渠道對接和發(fā)展環(huán)境融合提升內(nèi)外貿(mào)一體化水平，進而提升中國對內(nèi)對外開放的協(xié)調(diào)度。

五、結(jié)論與展望

深化差別化探索的成效關乎自貿(mào)試驗區(qū)改革“試驗田”開放“橋頭堡”功能的發(fā)揮和自貿(mào)試驗區(qū)提升戰(zhàn)略的落地。在當前及未來一段時間內(nèi)，自貿(mào)試驗區(qū)深化差別化探索面臨新形勢、新任務和新要求，存在頂層設計尚需完善、改革自主權限有待提升、產(chǎn)業(yè)支撐能力不足和聯(lián)動發(fā)展機制不健全四個方面的現(xiàn)實困境。自貿(mào)試驗區(qū)深化差別化探索要實現(xiàn)“方向一動力一支撐一效能”四位一體的全面提升，即完善自貿(mào)試驗區(qū)頂層設計與考評體系，進一步擴大自貿(mào)試驗區(qū)改革自主權限，加快培育自貿(mào)試驗區(qū)特色產(chǎn)業(yè)集群，健全自貿(mào)試驗區(qū)多維聯(lián)動發(fā)展機制。應當指出，自貿(mào)試驗區(qū)深化差別化探索具有較強的問題性和實踐性，本文雖已涉及其現(xiàn)實困境，但仍停留在理論探討上，還需經(jīng)驗數(shù)據(jù)予以驗證；自貿(mào)試驗區(qū)深化差別化探索提升策略的生效還需在宏觀層面考慮差別化探索經(jīng)驗的可復制、可推廣和可集成問題，在微觀層面考慮自貿(mào)試驗區(qū)多元主體的目標訴求及其協(xié)同協(xié)商路徑。因此，如何持續(xù)推進自貿(mào)試驗區(qū)深化差別化探索這一問題，仍需理論界與實業(yè)界的進一步深入研究。

責任編輯 倪子雯