擴展連帶型組織”：鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村制的組織特性及其治理效能

中圖分類號：C912.82 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1001-862X（2025）04-0116-008

一、引言

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是國家政權(quán)組織與社會直接接觸的行政末梢，是“鄉(xiāng)政村治\"基層治理體系的重要組成部分。鄉(xiāng)鎮(zhèn)處在政權(quán)體系的末端，其所掌握的人、財、物等體制性資源較為有限，因此有學(xué)者認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)是“不完整政權(quán)\"[]。然而，面對資源有限性的約束，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理卻是簡約高效的[2]，資源有限性和治理有效性成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中的一個悖論，面向一線治理情境的機制創(chuàng)新是理解上述悖論的關(guān)鍵[3]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村制就是其中一種治理機制（，它是指“鄉(xiāng)鎮(zhèn)對所轄的各個行政村配備專職鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，負(fù)責(zé)聯(lián)系協(xié)助該村的工作”，它從解放初期的駐村工作隊發(fā)展而來，是黨的群眾路線的具體體現(xiàn)，在全國各地鄉(xiāng)村應(yīng)用非常普遍[4]。學(xué)者們指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村制能夠基于人格化關(guān)系的生產(chǎn)潤滑體制運作[5]，通過推動干部下沉實現(xiàn)自下而上地表達(dá)民意和政治參與[6，具有顯著的治理效能。

那么，為什么鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村制能夠取得顯著的治理效能？既有研究主要是從非科層化治理的角度進(jìn)行分析。鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村制雖然建立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)科層組織的基礎(chǔ)上，但是其運作邏輯卻與常規(guī)的科層化方式不同，是一種非科層化的治理方式，這使其具有較高的靈活性，能夠與非程式化的鄉(xiāng)土社會相適應(yīng)，實現(xiàn)低成本的簡約治理。[7然而，非科層化治理所涵蓋的治理機制范圍十分廣泛，除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村制以外，還包括領(lǐng)導(dǎo)小組、工作專班等其他治理機制，這些機制也都具有較強的靈活適應(yīng)性，如果僅僅從非科層化治理的角度進(jìn)行分析，未能精準(zhǔn)揭示鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村制的組織特性。

鑒于此，學(xué)者們進(jìn)一步分析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村制的組織特性，主要有以下兩種觀點。

其一，“行政包干制\"的觀點。發(fā)包制最早是經(jīng)濟(jì)學(xué)中研究企業(yè)邊界時關(guān)注的一個問題，周黎安將其引入政府治理中，指出政府內(nèi)部不同層級之間也是一種發(fā)包關(guān)系，并提出了“行政發(fā)包制”的概念進(jìn)行分析，強調(diào)在“行政發(fā)包制”下地方政府擁有較高的自由裁量權(quán)，有利于根據(jù)地方實際開展治理，但同時也會面臨監(jiān)督不足的問題[8]?！靶姓l(fā)包制\"強調(diào)的是政府間的關(guān)系模式，此后又有學(xué)者提出“行政包干制\"的概念，是指為了完成某一治理目標(biāo)所進(jìn)行的發(fā)包式的責(zé)任分配，是政府內(nèi)部的一種治理機制[9-10]。具體而言，“行政包干制\"具有以下兩個特點：一是側(cè)重于結(jié)果管理而非過程管理，承擔(dān)發(fā)包任務(wù)的主體具有較大的自由裁量權(quán)[]；二是責(zé)任配置常常來自黨委、政府的結(jié)構(gòu)整合與功能重組，因此也有學(xué)者將其視為一種非正式的治理機制，責(zé)任配置的機動性也是其具有靈活性的原因之一[12-13]。相較于科層制，“行政包干制”具有更高的靈活適應(yīng)性，能夠與差異性的鄉(xiāng)村社會基礎(chǔ)相對接，尤其是在村級組織治理能力不足的情況下能夠?qū)崿F(xiàn)補充治理[14]?！靶姓芍芢"是從權(quán)責(zé)分配的角度進(jìn)行分析，鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村制不同于科層制的權(quán)責(zé)分配方式是其能夠?qū)崿F(xiàn)有效治理的關(guān)鍵。

其二，“結(jié)對治理”的觀點?！敖Y(jié)對子”是中國共產(chǎn)黨治國理政的一個傳統(tǒng)，通過黨建引領(lǐng)在兩個或兩個以上跨區(qū)域、跨層級、跨領(lǐng)域的目標(biāo)主體之間形成結(jié)對化的合作關(guān)系，能夠?qū)崿F(xiàn)“有組織的合作”，有利于解決經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡和治理失靈等問題。[15]鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村制就是一種跨層級的結(jié)對關(guān)系?！敖Y(jié)對治理\"的優(yōu)勢在于它帶有較為明顯的個體化和情感化特征，基層政府依托“結(jié)對治理”和群眾建立個體化聯(lián)結(jié)和情感化互動，能夠增加與群眾之間的信任。[16]\"結(jié)對治理\"是從包干主體與包干對象關(guān)系的角度分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村制的特性，強調(diào)了二者關(guān)系的合作性。

上述研究深化了關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村制組織特性的研究，但也存在以下不足。一是“行政包干制”的觀點側(cè)重于分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部黨委政府與包村干部之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，而忽視了作為承包主體的包村干部與所包村莊村級組織之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。在已經(jīng)存在村級組織的情況下，為何又要增設(shè)包村干部來完成相關(guān)任務(wù)，其與村級組織的關(guān)系又是如何調(diào)適的？這一問題在“行政包干制”的觀點下并未得到有效回答。二是“結(jié)對治理\"的觀點雖然指出了鄉(xiāng)-村之間能夠形成跨層級的合作關(guān)系，但是，對于合作關(guān)系何以實現(xiàn)則未能進(jìn)行解釋，而這實際上與包村干部和村級組織的權(quán)責(zé)關(guān)系有關(guān)。三是既有研究主要強調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)的下沉對村莊治理的支持和強化，卻忽視了村莊對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的能力反哺，事實上，包村工作能夠擴展鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的治理能力，對其開展科層常規(guī)工作具有反哺作用。

在借鑒既有研究的基礎(chǔ)上，本文將鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村制放在鄉(xiāng)-村關(guān)系的視角下分析其權(quán)責(zé)配置特點，重點分析其與村級組織的權(quán)責(zé)關(guān)系?；谝陨纤悸?，本文提出“擴展連帶型組織\"的概念來剖析鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村制的組織特性，即責(zé)任連帶性和責(zé)任擴展性：前者體現(xiàn)在包村干部需要協(xié)助村級組織開展工作，其和村級組織是一榮俱榮、一損俱損的責(zé)任共同體關(guān)系；后者體現(xiàn)在包村干部的職責(zé)是在科層組織的常規(guī)職責(zé)之外擴展而來的，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委根據(jù)實際治理需要為科層組織配置的新職責(zé)。

借用“擴展連帶型組織\"的上述特性，筆者嘗試對鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村制的雙重整合效能進(jìn)行解釋。其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村制的責(zé)任連帶性能夠使鄉(xiāng)鎮(zhèn)為村莊提供下沉支持，可以實現(xiàn)鄉(xiāng)-村之間的縱向整合。責(zé)任連帶促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部采用動員式治理方式開展工作，動員式治理方式又生產(chǎn)了二者之間的情感性信任關(guān)系，反過來潤滑了鄉(xiāng)-村之間的互動。其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村制的責(zé)任擴展性能夠使村莊為鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供能力反哺，促進(jìn)了科室之間的橫向整合。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，包村制提供了一個與科層常規(guī)工作不同的“塊塊\"工作環(huán)境，培養(yǎng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的總體戰(zhàn)略布局能力和因地制宜轉(zhuǎn)化能力。能力擴展反哺科層常規(guī)工作，有助于突破專業(yè)分工的局限，從而提升科層運轉(zhuǎn)的效能。

筆者在調(diào)研中長期關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村制，本文主要選擇陜西省的G鎮(zhèn)作為分析案例。筆者于2022年7月5日至25日對G鎮(zhèn)進(jìn)行了為期20天的田野調(diào)研，采用半結(jié)構(gòu)訪談的方式收集資料，訪談對象包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)正副職領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織部門負(fù)責(zé)人、包村干部、村干部以及普通村民。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，G鎮(zhèn)的案例具有典型性，主要體現(xiàn)在G鎮(zhèn)包村制的運行較實，得到了鄉(xiāng)村兩級的一致認(rèn)可。包村工作不是停留于紙面的規(guī)定上，而是體現(xiàn)在具體的工作中，尤其是人居環(huán)境治理等中心工作都是通過包村制落實，包村干部與村干部之間的聯(lián)系較為緊密，無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)還是村干部，都認(rèn)為包村干部發(fā)揮了重要作用。

二、“擴展連帶型組織”：鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村制的組織特性

鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村制是一種非科層化治理機制，主要體現(xiàn)在以下兩點：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村制具有扁平化的特點，包村干部對村莊承擔(dān)治理責(zé)任，兩者的關(guān)系并非上下級關(guān)系，而是合作治理關(guān)系；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村制側(cè)重于結(jié)果管理而非過程管理，包村干部對村莊治理承擔(dān)責(zé)任，在具體治理過程中擁有較大自主性。但是，僅僅用非科層化治理來分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村制還不夠，未能進(jìn)一步精準(zhǔn)地捕捉其組織特點、解釋其組織效能。為此，本文提出“擴展連帶型組織\"的概念來剖析其組織特性，具體分為責(zé)任連帶性與責(zé)任擴展性兩個特征。

（一）責(zé)任連帶性

有學(xué)者注意到了連帶式制衡這一治理方式，包括利益連帶、情感連帶、責(zé)任連帶等方面，這種連帶關(guān)系主要是指兩類不同事務(wù)之間的連帶。[17]而“擴展連帶型組織\"的責(zé)任連帶性則是指一個組織對另一個組織的工作職責(zé)承擔(dān)連帶責(zé)任的組織現(xiàn)象，具體到鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村制就是包村干部對所包村莊村級組織的治理任務(wù)承擔(dān)連帶責(zé)任。在連帶關(guān)系下，包村干部與村級組織的責(zé)任是一體的，獎懲也是一體的，二者是一榮俱榮、一損俱損的責(zé)任共同體。

1.責(zé)任一體性

有學(xué)者認(rèn)為包村制是鄉(xiāng)鎮(zhèn)控制村級組織的一種方式，加劇了村級組織的行政化。[18這種觀點缺乏對包村制責(zé)任內(nèi)容的全面理解，實際上，包村干部對村級組織固然有監(jiān)督管理的任務(wù)，但更多的則是幫扶協(xié)助的責(zé)任，有助于彌補村莊治理的不足。

G鎮(zhèn)的包村職責(zé)主要包括以下三點。一是中心任務(wù)的督促協(xié)同。中心任務(wù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重點工作，需要包村干部經(jīng)常下沉到村里，對村干部進(jìn)行實地督促，將行政壓力以面對面的方式傳導(dǎo)給村干部，同時也幫助村里向上協(xié)調(diào)解決難點問題，協(xié)同其完成治理任務(wù)。近些年，人居環(huán)境治理成為G鎮(zhèn)的中心工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對各村進(jìn)行考核排名，每次上級檢查前都要求包村干部下村督促和協(xié)助村干部完成任務(wù)。二是難點問題的協(xié)助治理。村莊治理也經(jīng)常會面臨一些難點問題，僅僅依靠村級組織的力量很難解決，需要包村干部的協(xié)助。例如，G鎮(zhèn)有四五個亮點村，爭取項目是這些村莊發(fā)展的中心任務(wù)，包村干部需要協(xié)助村干部向上爭?。辉俦热绱迩f內(nèi)部的復(fù)雜矛盾糾紛，包村干部必須和村干部一起去解決，以維護(hù)村莊社會穩(wěn)定。三是村莊治理的日常監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)有權(quán)對村級組織的工作進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，而包村干部就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實其指導(dǎo)監(jiān)督權(quán)力的載體。在黨建工作上，包村干部要監(jiān)督村級黨組織履行主體責(zé)任；在推動村民自治方面，包村干部要監(jiān)督村務(wù)公開、集體資產(chǎn)管理等自治制度的落實。

在上述三項職責(zé)中，除了村莊治理的日常監(jiān)督以外，前兩項職責(zé)中，包村干部并非以村級的上級組織面目出現(xiàn)，而是協(xié)助和幫扶村級組織開展工作，與村級組織一起為村莊治理承擔(dān)責(zé)任。正因為包村干部的工作職責(zé)是協(xié)助性的，包村工作的難度也會因村級組織治理能力的差異而不同。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在匹配包村干部與所包村莊時就會考慮到這一點，越是治理能力弱的村所配備的包村干部能力就要越強。如G鎮(zhèn)的26個村（社區(qū)）中，四五個工作先進(jìn)村的村干部治理能力較強，包村干部的治理壓力較小，配備的包村干部多是工作時間較短的年輕干部;而四五個工作后進(jìn)村的村干部治理能力較弱，包村干部的治理壓力相對較大，配備的包村干部也是經(jīng)驗豐富的“老鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。

承擔(dān)連帶責(zé)任并不意味著包村干部替代了村干部的角色，包村干部在執(zhí)行上級任務(wù)時，主要是通過調(diào)動村干部的積極性來完成任務(wù)。用G鎮(zhèn)一位包村干部的話說：“包村干部要想自己省心，就要支持村干部積極履行責(zé)任?！笨偟膩砜矗寮壗M織承擔(dān)主體責(zé)任，而包村干部承擔(dān)輔助幫扶責(zé)任。具體而言，包村干部的幫扶責(zé)任主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一是指導(dǎo)村干部提升治理水平，如協(xié)調(diào)村莊治理所需要的行政資源，為村干部開展治理提供支持；二是協(xié)助村干部開展面向村民的群眾動員工作，如在一些需要國家干部出面背書的場景中與村干部一起開展工作，或者是因涉及村莊內(nèi)部社會關(guān)系村干部不方便出面時，作為相對超脫的外部利益主體出面開展工作。以G鎮(zhèn)的低保評定為例，在人戶摸底和村民評議等環(huán)節(jié)，包村干部要和村干部打好配合：一方面作為外部主體，包村干部能夠?qū)Υ甯刹啃纬梢欢ǖ谋O(jiān)督和制衡；另一方面作為國家的人格化代表[19，包村干部在身份上更具有國家性，對政策問題的解答更容易獲得村民的信任。

2.獎懲一體性

包村干部雖然對村莊治理負(fù)有連帶責(zé)任，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)并沒有很清晰地劃分其與村級組織的責(zé)任邊界，二者需要共同為村莊治理的績效負(fù)責(zé)，這主要體現(xiàn)在包村工作的獎懲措施上。G鎮(zhèn)對于包村制并沒有建立專門的績效評價機制，而是用村莊治理的績效衡量包村干部的工作。如在人居環(huán)境治理工作中所包的村莊進(jìn)度落后，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)開會的時候，包村干部和村干部一樣也會感受到壓力。此外，如果村莊治理中出現(xiàn)重大失誤，如發(fā)生安全生產(chǎn)事故，包村干部也要被連帶追責(zé)，并且在評優(yōu)評先中被“一票否決”。除了懲罰措施以外，還有激勵措施，包村干部每月有200元的下村補貼，在干部提拔時也擁有優(yōu)先權(quán)。由于與村莊治理績效的強捆綁關(guān)系，包村干部很難清晰區(qū)分其與村級組織的責(zé)任邊界，這種連帶責(zé)任是包村干部的主要壓力來源。

（二）責(zé)任擴展性

所謂責(zé)任擴展性，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的包村職責(zé)是在科層組織的常規(guī)職責(zé)之外根據(jù)實際治理需要擴展的職責(zé)，意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要同時承擔(dān)科層職責(zé)與包村職責(zé)雙份職責(zé)?？茖咏M織的職責(zé)具有固定性和常規(guī)性，黨委可以通過政治動員對科層體系進(jìn)行重組，重新構(gòu)建出具有靈活適應(yīng)性的治理機制，以解決科層制難以解決的剩余問題。[20]鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村制就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委通過政治動員所構(gòu)建的治理機制，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)在上級政府所設(shè)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)科層職責(zé)之外，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)科層組織設(shè)置的新職責(zé)。換言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村制是鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)制度，而非國家體制要求。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村制的職責(zé)擴展并非新建了一套組織體系，而是依托既有的科層組織實現(xiàn)的，只是以政治動員的方式擴展了既有科層組織的職責(zé)范圍。

責(zé)任擴展性具體體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部身兼多職上，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不僅要承擔(dān)科室的常規(guī)職責(zé)，同時還要承擔(dān)包村的擴展職責(zé)。如G鎮(zhèn)的包村制共分三層，即包村領(lǐng)導(dǎo)、包村組長和包村組員。包村領(lǐng)導(dǎo)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職領(lǐng)導(dǎo)兼任，全鎮(zhèn)共有26個村（社區(qū)），每個領(lǐng)導(dǎo)包4～6個村；包村組長由鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)科室負(fù)責(zé)人兼任，由于村莊數(shù)量超過科室數(shù)量，一般每個科室負(fù)責(zé)人包2～3個村莊；而包村組員則是包村負(fù)責(zé)人所在科室的所有干部，他們由科室負(fù)責(zé)人根據(jù)包村工作的需要調(diào)配參與包村工作。在日常運轉(zhuǎn)中，包村組長是承擔(dān)包村工作的主體，包村領(lǐng)導(dǎo)是其領(lǐng)導(dǎo)者，幫助包村組長協(xié)調(diào)難點事項，而包村組員在其需要額外的人力物力支持時提供幫助。

三、責(zé)任連帶性與鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村莊的下沉支持

在科層制的組織關(guān)系下，不同層級之間由于所處的縱向結(jié)構(gòu)位置不同，在目標(biāo)取向上既有工作方向的一致性，又有工作策略的差異性。而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村制中，包村干部對村莊治理承擔(dān)連帶責(zé)任，鄉(xiāng)-村之間的關(guān)系更為扁平，能夠?qū)崿F(xiàn)縱向的整合。具體而言，責(zé)任連帶關(guān)系促使包村干部采用目標(biāo)導(dǎo)向式、重點任務(wù)驅(qū)動式、動員式等治理方式開展工作，其中，動員式治理能夠在動員過程中生成鄉(xiāng)-村之間的情感性信任關(guān)系，這一信任關(guān)系反過來對二者的互動發(fā)揮潤滑作用，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)下沉為村莊提供支持。

（一）責(zé)任連帶下的動員式治理

在連帶性責(zé)任關(guān)系下，一方面包村干部的責(zé)任擴展了，另一方面卻并未同步獲得新增的正式治理資源支持，存在權(quán)責(zé)不匹配問題。有的地方授予了包村干部財務(wù)支出審核的權(quán)力，村級財務(wù)支出需要經(jīng)過包村干部簽字才能報銷，還有的地方要求村級重大決策需要經(jīng)過包村干部把關(guān)，這些與其說是權(quán)力還不如說是責(zé)任。G鎮(zhèn)的包村干部所掌握的治理資源主要來自各個科室，此外無其他新增治理資源。如在低保分配中，包村干部主要是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦低保政策的范圍內(nèi)開展工作；或者在自身所在科室的權(quán)力范圍內(nèi)幫助村里解決實際問題，不能突破政策界限。

權(quán)責(zé)不匹配使包村干部難以對村干部建立正式支配關(guān)系，只能采取更少資源依賴的動員式治理方式開展工作。所謂動員式治理，即“經(jīng)由各種社會關(guān)系或情感紐帶，通過說服方式，‘動之以情、曉之以理’，影響和改變行為主體的內(nèi)在動機或偏好，進(jìn)而影響或改變其行為\"[21]，它是黨從革命時期就形成并一直延續(xù)至今的治理傳統(tǒng)，在與群眾互動更為緊密的基層治理中應(yīng)用尤為廣泛。相較于科層治理所依賴的強制性治理手段，動員式治理的一大特點是其弱資源依賴性?？茖又卫硪揽繃覚?quán)力的支撐強制改變治理對象的行為，而強制本身是高成本的。動員式治理側(cè)重于改變治理對象的內(nèi)在動機或偏好，由治理對象自覺改變其行為，因此對治理資源的依賴較低，具有低成本的優(yōu)勢。

動員式治理的運用主要體現(xiàn)在以下幾個方面。首先，包村干部需要和村干部建立扁平化的關(guān)系。G鎮(zhèn)的一位包村干部說：“不要用上下級的姿態(tài)去對待村干部，要不然村干部可能會對你有意見，工作就很難開展。\"雖然在正式身份上包村干部和村干部存在差異，這進(jìn)一步會表現(xiàn)在思維方式、行為習(xí)慣等方面，如果包村干部不能主動融入，在工作上就可能會產(chǎn)生隔閡。其次，包村干部主要采用說服而非壓服的方式開展工作。有些政策落到基層，村干部并沒有真正理解政策精神，包村干部要耐心地進(jìn)行政策解釋，提高村干部對政策的認(rèn)識水平，進(jìn)而提升其執(zhí)行動力。再次，包村干部通過為村干部解決實際問題，進(jìn)一步換取村干部的工作支持。在治理任務(wù)的執(zhí)行中，村干部常常面臨著超出自身治理能力的難點問題，包村干部對政策更為熟悉，與同級和上級部門的關(guān)系也更為暢通，能夠發(fā)揮其協(xié)調(diào)優(yōu)勢支持村干部的工作。最后，包村干部也常常采用身體在場的方式進(jìn)行動員。為了督促村干部，包村干部必須經(jīng)常下到村里去，尤其是在開展中心工作的集中攻堅階段，包村干部必須每天都下村，協(xié)同村干部一起開展工作。

中心工作的強度越大，包村干部對動員式治理的依賴也越強，其和村干部的互動也越頻繁、關(guān)系也越緊密，包村制的運作就顯得更實一些。例如，與中西部地區(qū)的農(nóng)業(yè)型村莊不同，東部發(fā)達(dá)地區(qū)的村莊或者中西部地區(qū)的城郊村莊常常面臨土地開發(fā)等任務(wù)，這類任務(wù)牽涉的利益主體眾多、利益關(guān)系復(fù)雜，是基層治理中的難點問題，為了完成治理任務(wù)，包村干部必須頻繁下村，并與村干部、村民建立緊密的聯(lián)系，包村工作因此也更實。而在縣域范圍內(nèi)，由于不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)在縣域治理中所處的位置不同，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格不同，中心任務(wù)的數(shù)量和要求存在差異，包村制的運作強度也會存在差異。如在先進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，為了維持先進(jìn)位置，各項常規(guī)工作可能會被升級為中心工作，用更高的標(biāo)準(zhǔn)去要求，包村干部的連帶責(zé)任也更大，工作也更實；再比如在換了新領(lǐng)導(dǎo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如果領(lǐng)導(dǎo)想更有作為，也會提出更高的治理要求，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)強化包村干部的責(zé)任。反之，如果沒有中心工作的推動，包村制的運作容易變得常規(guī)化，包村干部成為上傳下達(dá)的一個環(huán)節(jié)，缺少深入村莊、融入村莊的動力。

（二）動員式治理與鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村莊的下沉支持

情感治理在基層治理中的作用不斷凸顯[22]，而情感性信任的建立是情感治理的基礎(chǔ)。有學(xué)者強調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村制能夠使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部之間的人格關(guān)系得到正式化增密，進(jìn)而對治理體系的運作進(jìn)行潤滑5，但是該研究并未說明包村制如何推動鄉(xiāng)-村之間建立情感性信任關(guān)系。包村制固然增進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部之間的互動機會，但這并不意味著二者必然會形成情感性信任關(guān)系，這與二者的互動方式有關(guān)，是動員式治理的互動方式再生產(chǎn)了情感性信任關(guān)系。

其一，動員式治理能夠?qū)崿F(xiàn)平等互動?！耙哉f服和情感工作為主要內(nèi)容的動員要起作用，需要動員者與被動員對象之間形成盡可能密切的交往互動和平等關(guān)系。\"[21]包村干部要融人村干部和村民中間去，學(xué)習(xí)他們的語言、傾聽他們的心聲，才能有效開展動員工作。比如，G鎮(zhèn)的一位“老鄉(xiāng)鎮(zhèn)”說，他在村里看到認(rèn)識的村民在地里忙，也會下去搭把手，幫著干會活，在干活的過程中和村民自然而然地聊起來，從中就能了解不少情況，還能拉近與村民的關(guān)系。

其二，動員式治理能夠?qū)崿F(xiàn)增密互動。因為動員式治理的目標(biāo)是做通村干部和村民的思想工作，贏得其自愿支持，但是思想工作不是一次兩次就能做通的，而是要反復(fù)多次，尤其是涉及利益調(diào)整的時候更是難上加難。這種情況下，包村干部也沒有其他的訣竅，就是多做幾次工作，多了解村干部和村民的想法，多解決他們的實際困難，這必然會增密他們之間的互動。包村干部的連帶責(zé)任越大，其動員難度往往也越大，與之相應(yīng)，其互動密度也越大。

正是在平等互動和增密互動的基礎(chǔ)上，包村干部和村干部才能夠熟悉起來和親密起來，建立情感性信任關(guān)系，而這一關(guān)系反過來能夠?qū)崿F(xiàn)鄉(xiāng)-村之間更順暢地上傳下達(dá)，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的下沉。在層級化的科層組織關(guān)系中，自下而上的真實信息傳送可能會被等級化關(guān)系抑制，面臨信息不對稱的風(fēng)險；而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村制中，包村干部和村干部的關(guān)系比較平等也比較緊密，有利于信息自下而上的傳遞。G鎮(zhèn)的村干部說，接觸少的時候總覺得鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是個“官”，和自己有距離，但和包村干部熟了之后就沒有這個心理顧慮，不熟悉的科室還可以通過包村干部去反饋。除此之外，包村工作不僅要推動自上而下的行政任務(wù)，同時還要積極回應(yīng)村民自下而上的內(nèi)生需求。這是因為包村干部所面臨的自上而下的連帶責(zé)任越大，其就越要深入到村莊之中，通過積極回應(yīng)村莊需求，建立自身的村莊群眾基礎(chǔ)。這一點尤其表現(xiàn)在包村干部剛下村和村干部還不熟悉的階段，包村干部必須積極回應(yīng)村莊治理的實際需要，比如出謀劃策為村莊治理提供思路，或者爭取項目為村莊治理提供資源支持，才能換取村干部在日常治理中的支持。

四、責(zé)任擴展性與村莊對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的能力反哺

在科層制的組織關(guān)系下，科室之間的分工比較固化，提升了專業(yè)化治理水平，但也限制了科室之間的協(xié)調(diào)整合，容易削弱總體治理效率，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村制則有助于加強科室之間的橫向整合。具體而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村制的責(zé)任擴展性為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部提供了一個科層常規(guī)工作之外的成長平臺，培養(yǎng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的創(chuàng)造性工作能力，包括總體戰(zhàn)略布局能力與因地制宜轉(zhuǎn)化能力。能力擴展又反哺于科層常規(guī)工作的開展，提升了科層組織的運轉(zhuǎn)效率。

（一）責(zé)任擴展性與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的治理能力擴展

責(zé)任擴展賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包村職責(zé)，使其深度參與村莊治理。而村莊治理相較于“條條\"科層常規(guī)工作而言，屬于“塊塊\"的范疇，不僅工作內(nèi)容更為綜合，而且工作環(huán)境更加復(fù)雜，為包村干部提升其創(chuàng)造性工作能力提供了成長平臺。具體而言，創(chuàng)造性工作能力包括總體戰(zhàn)略布局能力與因地制宜轉(zhuǎn)化能力。

1.總體戰(zhàn)略布局能力的培養(yǎng)

包村工作不同于業(yè)務(wù)工作，工作內(nèi)容具有綜合性，涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各個科室，范圍非常廣泛。用G鎮(zhèn)包村干部的話說就是，包村工作“寬度大了”例如，G鎮(zhèn)的包村干部需要承擔(dān)的重點中心工作包括村莊黨建、鄉(xiāng)村振興、人居環(huán)境整治等，分別涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨建辦、扶貧辦（鄉(xiāng)村振興辦）環(huán)保辦等科室。

雖然包村工作的內(nèi)容具有綜合性，但是，協(xié)助村干部進(jìn)行村莊治理的總體戰(zhàn)略布局是包村干部開展各項具體工作的基礎(chǔ)。在此過程中，包村干部的總體戰(zhàn)略布局能力得以提升。其一，包村干部需要協(xié)助村干部建立村莊發(fā)展規(guī)劃，提出一個前瞻性的發(fā)展目標(biāo)。這一點在G鎮(zhèn)的四五個亮點村表現(xiàn)比較明顯，包村干部對政策導(dǎo)向比較了解，而村干部對村莊情況比較熟悉，兩者相互碰撞、相互協(xié)商制定的村莊發(fā)展規(guī)劃能夠?qū)崿F(xiàn)政策導(dǎo)向和村莊實際的結(jié)合，為村莊發(fā)展提供長遠(yuǎn)可靠的方向指引。其二，包村干部需要協(xié)助村干部確立工作重點。村干部所面臨的工作任務(wù)十分龐雜，容易陷人事務(wù)主義之中去，往往缺乏總體統(tǒng)籌和有序規(guī)劃。包村干部的知識水平和政策水平相對較高、工作站位也更高，能夠協(xié)助村干部找準(zhǔn)村莊治理中的重點，從重點工作人手將各項工作統(tǒng)合為一個有機總體，使村莊治理更為條理化。例如，在矛盾較多的村莊，村莊治理的工作重心是梳理和調(diào)解矛盾，為村莊下一步發(fā)展奠定穩(wěn)定的社會基礎(chǔ)；在較為平穩(wěn)的村莊，村莊治理的工作重心則是結(jié)合村莊特點找到村莊進(jìn)一步發(fā)展的方向，包村干部不僅要協(xié)助村干部明確治理重點，更要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面大力支持村干部在重點事項上的治理。

2.因地制宜轉(zhuǎn)化能力的培養(yǎng)

包村干部是國家力量向村莊的延伸，而統(tǒng)一性的國家政策在進(jìn)入村莊時，常常面臨差異性的社會基礎(chǔ)，有效的政策執(zhí)行需要包村干部根據(jù)村莊治理的實際進(jìn)行因地制宜地轉(zhuǎn)化。因地制宜轉(zhuǎn)化能力表現(xiàn)在兩個方面。一是善于將政策語言轉(zhuǎn)化為喜聞樂見、通俗易懂的群眾語言。村民的知識文化水平可能不高，對政策的理解水平也有限，如果直接對其宣講政策文件，往往影響政策要點傳達(dá)，會降低政策執(zhí)行的效能。因此，包村干部的一個必備能力就是要將政策語言轉(zhuǎn)化為群眾語言，用群眾聽得懂的方式進(jìn)行政策宣傳。這要求包村干部既要對政策內(nèi)容非常熟悉，還要對群眾語言非常熟悉，在此基礎(chǔ)上才能實現(xiàn)政策有效轉(zhuǎn)化。例如，G鎮(zhèn)人居環(huán)境治理中的一項工作是拆除建在戶外的旱廁，一些村民存在抵觸情緒，H村的包村干部和村干部一起上門做工作，說其他家的旱廁都拆掉了，就你們家不拆，生活環(huán)境太差會影響你家兒子找媳婦。為兒子娶媳婦是村民最在意的事，從這個角度進(jìn)行政策宣傳起到了較好的效果。二是從關(guān)系調(diào)適的角度推動具體問題的解決。鄉(xiāng)村治理具有“關(guān)系嵌入性\"的特點，“這類村莊事務(wù)通常集結(jié)著各種錯綜復(fù)雜、相互交織的人們之間的利益關(guān)系、社會關(guān)系、情感關(guān)系，表現(xiàn)出人事融合特征\"[23]，對這類問題的解決不能光著眼于具體事務(wù)，而且還要看到事務(wù)背后的社會關(guān)系，并從調(diào)適社會關(guān)系的角度推動問題解決，才能實現(xiàn)源頭上的有效治理。否則可能就會出現(xiàn)以下情況：A事上的問題解決了，但是關(guān)系沒有調(diào)適，矛盾又延續(xù)到B事上，而且以更激烈的方式表現(xiàn)出來；或者A事上的問題解決了，但是問題解決方式并未讓當(dāng)事人服氣，損害了人們之間的社會關(guān)系，累積的怨氣可能會在B事上表現(xiàn)出來。因此，包村工作不僅要解決問題，更要調(diào)適關(guān)系，這一點在糾紛調(diào)解中表現(xiàn)最為突出，糾紛調(diào)解需要“情理法\"并用才能推動問題的徹底解決。

（二）治理能力擴展與村莊對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的能力反哺

包村工作使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的總體戰(zhàn)略布局能力與因地制宜轉(zhuǎn)化能力得到培養(yǎng)，成為能力更為全面的全能型干部；同時，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在包村時并未脫離科層常規(guī)工作，需要具備完成常規(guī)工作所需的專業(yè)能力，因此，通過責(zé)任擴展所培養(yǎng)的干部可以稱之為“一專多能型\"干部?！耙粚６嗄苄蚛"干部中“多能”的培養(yǎng)不僅有利于包村工作的開展，還能夠反哺科層常規(guī)工作，提升常規(guī)工作的效能，具體體現(xiàn)在以下兩個方面。

一是總體戰(zhàn)略布局能力反哺與科層常規(guī)工作的整體化?？茖又频膬?yōu)勢是專業(yè)性，但是同時也容易帶來缺乏總體統(tǒng)籌的問題。而包村工作培養(yǎng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的總體戰(zhàn)略布局能力，能夠提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的全局站位，更為主動地將科層常規(guī)工作融人鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作大局，從而提升常規(guī)工作的整體性。比如，由于包村干部對其他科室的業(yè)務(wù)都了解一些，在制定和執(zhí)行政策的時候不會僅僅從本科室的立場出發(fā)，還會考慮到和其他科室工作的聯(lián)系，避免“按下葫蘆浮起瓢\"的局面出現(xiàn)。而且，在實際工作開展中，由于各個科室的工作都要依賴包村干部落實且各個科室都承擔(dān)包村工作，因此科室之間具有相互依賴的關(guān)系，能夠推動科室之間進(jìn)行合作治理，更多地從工作便利的原則出發(fā)而非從科室最小負(fù)擔(dān)的原則出發(fā)進(jìn)行治理。最突出地表現(xiàn)在“下去一把抓，回來再分家\"的工作方法上，包村干部在下村工作時，并不是只關(guān)注自己科室的工作，而是方方面面的工作都會關(guān)注，回去以后再向相關(guān)科室反饋。

二是因地制宜轉(zhuǎn)化能力反哺與科層常規(guī)工作的回應(yīng)化?？茖又卫硎且粋€縱向一元化的治理體系[24，權(quán)力向上集中以實現(xiàn)高效治理，但是其運作具有封閉性的缺點，容易與群眾需求發(fā)生脫節(jié)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村制能夠提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的因地制宜轉(zhuǎn)化能力，而因地制宜建立在深入了解群眾需求的基礎(chǔ)上，這幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在開展科層常規(guī)工作時，不僅從專業(yè)角度出發(fā)思考問題，同時也從群眾需求角度出發(fā)思考問題，主動將群眾需求納入治理視野中，提升基層治理與群眾需求的契合度。例如，G鎮(zhèn)L村的包村小組組長是鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦主任，該村也是G鎮(zhèn)低保戶數(shù)量最大的村莊，在包村過程中，民政辦主任對L村的貧困群體進(jìn)行了深人走訪，了解了村民對低保分配的意見和看法，在此基礎(chǔ)上，不僅協(xié)助村干部做好了該村的低保分配工作，而且由點及面進(jìn)行一般化的反思，在政策界限范圍內(nèi)對全鎮(zhèn)的低保分配過程進(jìn)行了優(yōu)化，推動了低保分配工作總體效能的提升。

五、結(jié)論

鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村制是一種具有中國特色的非科層化治理機制，它具有較長的歷史延續(xù)性和較廣的應(yīng)用普遍性，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中的一項重要制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村制下，包村干部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派，對村莊治理承擔(dān)連帶責(zé)任，與村級組織在責(zé)任和獎懲上具有一體性，形成的是責(zé)任共同體關(guān)系；同時，包村制是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一項內(nèi)設(shè)制度，是在國家設(shè)定的科層組織常規(guī)職責(zé)之外新增的擴展職責(zé)?；卩l(xiāng)鎮(zhèn)包村制的以上兩個特征，本文將其組織特性概括為“擴展連帶型組織”。由此出發(fā)，本文對鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村制的治理效能進(jìn)行了解釋。其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村制能夠?qū)崿F(xiàn)鄉(xiāng)-村之間的縱向整合，責(zé)任連帶性促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部采用動員式治理方式開展工作，生產(chǎn)了二者的情感性信任，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為村莊提供下沉支持。其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村制能夠?qū)崿F(xiàn)科室之間的橫向整合，責(zé)任擴展性為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部提供了不同于科層常規(guī)工作的工作環(huán)境，能夠增強其總體戰(zhàn)略布局能力與因地制宜轉(zhuǎn)化能力，培養(yǎng)“一專多能型\"的治理人才，而“多能\"對“一專\"的能力反哺使科層常規(guī)工作更具有整體性和回應(yīng)性。

相較于“行政包干制\"和“結(jié)對治理\"等既有的分析觀點，“擴展連帶型組織”的分析具有以下創(chuàng)新：一是從鄉(xiāng)-村關(guān)系的角度討論了鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村制中包村干部與村級組織的權(quán)責(zé)關(guān)系特點，解釋了鄉(xiāng)-村何以形成合作關(guān)系；二是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村制治理效能的分析更為全面，不僅指出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)對包村的下沉支持，同時也指出了村莊對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的能力反哺。

注釋：

（1）各地的叫法存在差異，有的地方叫“包村”，有的地方叫“聯(lián)村”，還有的地方叫“駐村”，本文統(tǒng)稱為“包村制”；為了與從更上級部門跨層級抽調(diào)干部組成的駐村工作隊相區(qū)分，本文稱其為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村制”。

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（責(zé)任編輯 李青）