商業(yè)銀行托管業(yè)務(wù)發(fā)展、境外借鑒與相關(guān)建議

近年來，商業(yè)銀行托管業(yè)務(wù)發(fā)展迅速，并因其保障資產(chǎn)安全、提供專業(yè)服務(wù)等功能，成為商業(yè)銀行服務(wù)金融強(qiáng)國建設(shè)的有力抓手。但同時(shí)，我國托管業(yè)務(wù)起步較晚，在規(guī)制建設(shè)、風(fēng)險(xiǎn)管理、產(chǎn)品服務(wù)等方面仍有較大提升空間。本文從監(jiān)管實(shí)踐出發(fā)，按照問題導(dǎo)向，介紹中國香港、美國托管業(yè)務(wù)情況、監(jiān)管規(guī)則，提出進(jìn)一步推動(dòng)商業(yè)銀行托管業(yè)務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的相關(guān)建議。

商業(yè)銀行托管業(yè)務(wù)發(fā)展的總體情況

從國際市場著，托管業(yè)務(wù)已有近200年的發(fā)展歷史，源于金融產(chǎn)品投資治理需要，與投資管理相伴而生。托管業(yè)務(wù)起源于英國，成熟于美國，在共同基金托管業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上逐步發(fā)展起來。全球托管業(yè)內(nèi)權(quán)威媒體“全球托管人”（GlobalCustodian）將托管業(yè)務(wù)定義為：為客戶處理證券交易、安全保管金融資產(chǎn)及為相關(guān)投資組合提供服務(wù)。

從國內(nèi)市場看，1997年，國務(wù)院發(fā)布《證券投資基金管理暫行辦法》，明確在證券投資基金領(lǐng)域引人第三方獨(dú)立托管機(jī)制。1998年，我國首批封閉式基金一一基金開元和基金金泰的成功發(fā)行，標(biāo)志證券投資基金托管業(yè)務(wù)正式起步。2013年，證監(jiān)會(huì)和原銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《證券投資基金托管業(yè)務(wù)管理辦法》，為托管業(yè)務(wù)的健康發(fā)展提供了制度保障。2019年，中國銀行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)布《商業(yè)銀行資產(chǎn)托管業(yè)務(wù)指引》，促進(jìn)了資管行業(yè)的合規(guī)經(jīng)營。資管新規(guī)要求金融機(jī)構(gòu)發(fā)行的資管產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)由具有托管資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立托管，為托管機(jī)制全面嵌人各類資管產(chǎn)品提供了政策依據(jù)。

近20多年，商業(yè)銀行托管業(yè)務(wù)產(chǎn)品、服務(wù)領(lǐng)域、機(jī)構(gòu)數(shù)量不斷拓展，呈現(xiàn)出專業(yè)化、多元化發(fā)展趨勢。托管標(biāo)的從最初的證券投資基金擴(kuò)大至基金專戶、銀行理財(cái)、保險(xiǎn)、養(yǎng)老金等各類資產(chǎn)。托管服務(wù)包括傳統(tǒng)的資產(chǎn)保管、清算交收、估值核算、投資監(jiān)督、信息披露等基礎(chǔ)服務(wù)，以及風(fēng)險(xiǎn)管理、績效評估等增值服務(wù)。證券投資基金托管人由最初的國有大型商業(yè)銀行擴(kuò)大到當(dāng)前的66家。截至2023年末，中國銀行業(yè)資管類產(chǎn)品托管規(guī)模161.75萬億元。

加強(qiáng)商業(yè)銀行托管業(yè)務(wù)監(jiān)管的必要性

托管業(yè)務(wù)是金融基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分。托管作為金融基礎(chǔ)設(shè)施的有機(jī)組成部分，是保障金融市場交易順利進(jìn)行、維護(hù)金融體系穩(wěn)定的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從安全性看，托管業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)了投資資產(chǎn)的所有權(quán)、管理權(quán)和保管監(jiān)督權(quán)的分離，在托管機(jī)制的保障下，發(fā)揮獨(dú)立第三方的監(jiān)督和制衡作用，可有效防范管理人道德風(fēng)險(xiǎn)，保障委托人合法權(quán)益。從效率看，高效的資產(chǎn)托管業(yè)務(wù)能快速準(zhǔn)確地完成資產(chǎn)清算、結(jié)算等操作，加速資金流轉(zhuǎn)，提高金融市場的資源配置效率。

托管業(yè)務(wù)是衡量銀行系統(tǒng)重要性的關(guān)鍵因素之一。目前全球系統(tǒng)重要性銀行評估體系中，衡量商業(yè)銀行可替代性/金融基礎(chǔ)設(shè)施的指標(biāo)之一——托管資產(chǎn)（Assetsundercustody）規(guī)模占全球系統(tǒng)性重要性得分的 6.67% 。2020年，中國人民銀行、原銀保監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《系統(tǒng)重要性銀行評估辦法》，其中托管資產(chǎn)規(guī)模占我國銀行系統(tǒng)性重要性得分的 6.25% 。由此可見，托管業(yè)務(wù)已成為衡量商業(yè)銀行系統(tǒng)重要性的關(guān)鍵因素之一。國有大型商業(yè)銀行持續(xù)入選全球系統(tǒng)性重要銀行名單，截至2023年末，五家銀行托管業(yè)務(wù)規(guī)模合計(jì)37萬億元，占我國銀行業(yè)托管業(yè)務(wù)規(guī)模的23% ，其托管業(yè)務(wù)經(jīng)營狀況和風(fēng)險(xiǎn)管理能力對整個(gè)金融體系影響較大。

托管業(yè)務(wù)是服務(wù)國家戰(zhàn)略、提升競爭力的重要抓手。托管業(yè)務(wù)通過保障資產(chǎn)的獨(dú)立性和安全性，增強(qiáng)投資者信心，持續(xù)引導(dǎo)金融資源向國家重大戰(zhàn)略和重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域聚集，更好支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如通過參與公募REITs、資產(chǎn)證券化等新型融資工具，為基礎(chǔ)設(shè)施、房地產(chǎn)等領(lǐng)域提供新的融資渠道。此外，托管費(fèi)收人為非利息收入，不占用商業(yè)銀行資本金，在經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)下更具穩(wěn)定性，能夠提升銀行抗風(fēng)險(xiǎn)能力和綜合金融服務(wù)能力。

托管業(yè)務(wù)規(guī)模化、多元化發(fā)展?jié)摬馗囡L(fēng)險(xiǎn)。資產(chǎn)托管業(yè)務(wù)的規(guī)?；?、專業(yè)化和多元化發(fā)展，在提升金融服務(wù)效率的同時(shí)，也潛藏更多的風(fēng)險(xiǎn)隱患。一是托管業(yè)務(wù)規(guī)模不斷增長，使得操作失誤的影響范圍和損失規(guī)模被放大。二是金融市場創(chuàng)新活躍，托管涉及的金融產(chǎn)品和交易結(jié)構(gòu)越發(fā)復(fù)雜，如金融衍生品、資產(chǎn)證券化產(chǎn)品等，投資者信息不對稱風(fēng)險(xiǎn)加劇。三是跨市場、跨行業(yè)的融合加速風(fēng)險(xiǎn)的傳播與交織，提升管控難度。

當(dāng)前商業(yè)銀行托管業(yè)務(wù)存在的主要問題

托管業(yè)務(wù)監(jiān)管體系較為分散。一是商業(yè)銀行托管業(yè)務(wù)管理辦法尚未出臺(tái)?，F(xiàn)行《商業(yè)銀行資產(chǎn)托管業(yè)務(wù)指引》效力層級不高，實(shí)際作用有限。二是不同產(chǎn)品托管規(guī)則差異顯著。如信息披露方面，基金規(guī)范詳細(xì)，而信托、理財(cái)產(chǎn)品等較為粗略。三是其他領(lǐng)域法律要求或影響托管責(zé)任范圍界定。如2019年最高法發(fā)布《全國法院民商事審判工作會(huì)議紀(jì)要》（“九民紀(jì)要”），確認(rèn)了資管產(chǎn)品的信托法律性質(zhì)及《信托法》適用性，托管行的義務(wù)和責(zé)任或進(jìn)一步擴(kuò)大。

托管業(yè)務(wù)差異化競爭不足。目前各銀行在托管業(yè)務(wù)中提供的服務(wù)內(nèi)容和形式高度相似，缺乏創(chuàng)新和差異化。隨著資管產(chǎn)品種類不斷豐富，客戶需求逐步多樣化，契合市場與客戶的需求、拓寬服務(wù)外延、開展差異化競爭應(yīng)是各托管銀行值得考慮的問題。同時(shí)托管銀行在市場競爭中多采用價(jià)格戰(zhàn)等傳統(tǒng)策略爭奪市場份額，往往陷人低價(jià)競爭的困境。

技術(shù)投入需要進(jìn)一步加大。資產(chǎn)托管屬于技術(shù)密集型領(lǐng)域，對業(yè)務(wù)系統(tǒng)的安全穩(wěn)定運(yùn)營要求較高。目前我國尚未建立起統(tǒng)一的安全規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。部分托管機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和預(yù)警能力有待提升，個(gè)別托管運(yùn)營環(huán)節(jié)依賴人工操作，存在一定的操作風(fēng)險(xiǎn)。

投資監(jiān)督面臨一定的資金流向跟蹤困境。托管產(chǎn)品的資金流向監(jiān)管難度存在差異。對于投向債券、股票等標(biāo)品的資金，因流向交易所、銀行間市場等公開市場，有相對多樣的跟蹤手段，監(jiān)測難度較低。若資金投向非標(biāo)資產(chǎn)或未上市股權(quán)，托管銀行往往因缺乏有效的跟蹤手段，追蹤能力受到較大制約。托管行一般僅能對本行賬戶內(nèi)的資金動(dòng)態(tài)進(jìn)行監(jiān)測，一旦資金出現(xiàn)跨行、跨地區(qū)、跨部門或跨境流動(dòng)，便難以掌握最終去向。

部分托管行內(nèi)控管理不到位。部分商業(yè)銀行自身內(nèi)控管理存在漏洞，未切實(shí)履行托管人職責(zé)。如監(jiān)管部門檢查發(fā)現(xiàn)，部分機(jī)構(gòu)存在逆程序開展托管業(yè)務(wù)、未按規(guī)定監(jiān)督理財(cái)產(chǎn)品投資運(yùn)作、未按規(guī)定對托管資產(chǎn)估值核算等問題。同時(shí)托管銀行經(jīng)營管理也面臨其他風(fēng)險(xiǎn)，如托管資產(chǎn)在管理人難以兌付時(shí)的聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)等。

中國香港及美國托管業(yè)務(wù)發(fā)展借鑒

中國香港托管業(yè)務(wù)基本情況

托管資產(chǎn)較為豐富。中國香港常見的托管資產(chǎn)包括：股票、債券等證券類產(chǎn)品，如中國香港本地發(fā)行的股票、權(quán)證、債券、存款證等及其他衍生品或結(jié)構(gòu)化產(chǎn)品，通過“滬港通”“深港通”“債券通”等互聯(lián)互通機(jī)制托管內(nèi)地股票及債券，通過次托管行托管其他市場的證券等；跨境資產(chǎn)，即作為次托管行托管（R）QDII基金投資于中國香港及境外資產(chǎn)，或托管中國香港本地的（R）QFII基金，同時(shí)委托境內(nèi)次托管行托管投資于境內(nèi)的資產(chǎn)。托管產(chǎn)品類型上，主要包括投資專戶、私募基金、公募基金、職業(yè)退休保障計(jì)劃等。

托管服務(wù)較為多樣。除資產(chǎn)保管、賬戶管理、資金清算、交易結(jié)算、投資監(jiān)督、信息披露、公司行動(dòng)等基礎(chǔ)服務(wù)外，托管人通?？筛鶕?jù)客戶需求提供現(xiàn)金管理、證券借貸、抵押品管理、外匯交易等各類增值服務(wù)。同時(shí)，基金管理人為保持客觀、公正，一般會(huì)獨(dú)立委任基金行政管理人專門處理基金行政事務(wù)，涉及會(huì)計(jì)、法律、稅務(wù)、審計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)管理、合規(guī)監(jiān)督等?；鹦姓芾砣送ǔＳ摄y行、信托公司、基金服務(wù)公司或其他第三方機(jī)構(gòu)擔(dān)任。另外，基金行政管理人通?？筛鶕?jù)客戶需要，提供KYC和反洗錢審查，協(xié)助基金募集、投資及付款，協(xié)助報(bào)稅及FATCA和CRS報(bào)告，協(xié)助審計(jì)及與投資者溝通等相關(guān)服務(wù)。

全球托管行優(yōu)勢明顯。在中國香港的外資銀行主要分為兩類：一類是以紐約梅隆和道富集團(tuán)為代表的專業(yè)托管銀行，以托管業(yè)務(wù)為核心，拓展財(cái)富資管等業(yè)務(wù)；另一類以摩根大通和花旗集團(tuán)為代表的全能型銀行，將托管作為全鏈條金融服務(wù)中的重要一環(huán)，加強(qiáng)業(yè)務(wù)協(xié)同。如道富銀行長期系統(tǒng)性開展資管與托管協(xié)同發(fā)展機(jī)制建設(shè)，以托管業(yè)務(wù)為基礎(chǔ)，逐步從托管、估值、現(xiàn)金管理拓展到業(yè)績分析、合規(guī)監(jiān)管和運(yùn)營外包。摩根大通積極推進(jìn)資產(chǎn)托管業(yè)務(wù)海外布局并投人了大量資源，自2011年以來，其海外托管規(guī)模占比始終高于 30% 。同時(shí)部分在港中資機(jī)構(gòu)全球托管能力也不斷提升，如中銀香港、工銀亞洲均能夠提供覆蓋全球多個(gè)市場的托管服務(wù)。

托管服務(wù)呈現(xiàn)一定的差異化。中國香港的托管銀行可將不同服務(wù)分別轉(zhuǎn)包給集團(tuán)內(nèi)外的其他機(jī)構(gòu)，如信托公司、基金服務(wù)公司、證券公司等，該模式使各公司在自己擅長的領(lǐng)域提供更加專業(yè)的服務(wù)。從在港中資機(jī)構(gòu)看，中銀香港、工銀亞洲、建行亞洲、交銀香港、招行香港分行、招商永隆相關(guān)的信托公司持有香港證監(jiān)會(huì)13號牌照，可經(jīng)營公募基金托管，中銀保誠信托、交銀信托還同時(shí)獲得香港強(qiáng)積金局許可經(jīng)營強(qiáng)積金計(jì)劃托管，其他中資金融機(jī)構(gòu)可托管私募基金、管理專戶，并以次托管行方式開展其他相關(guān)服務(wù)。托管服務(wù)收費(fèi)靈活，托管行通常按照托管產(chǎn)品所需要的服務(wù)種類收費(fèi)，如除托管費(fèi)外，還可收取指令處理費(fèi)、基金行政管理費(fèi)，估值收費(fèi)方面可根據(jù)估值頻率提供不同的價(jià)格，還可根據(jù)投資人數(shù)量收取不同費(fèi)用等。

風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控治理參照國際統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。托管銀行通常聘用專業(yè)第三方機(jī)構(gòu)定期對其內(nèi)部控制進(jìn)行審計(jì)并出具ISAE3402獨(dú)立報(bào)告。集合資產(chǎn)管理計(jì)劃須根據(jù)香港證監(jiān)會(huì)監(jiān)管守則承擔(dān)法定交易監(jiān)督職責(zé)，私募基金產(chǎn)品通常在基金產(chǎn)品說明書中寫明投資范圍、投資限制，并聘用第三方獨(dú)立的基金行政管理機(jī)構(gòu)（通常由托管人委任）根據(jù)產(chǎn)品說明履行投資監(jiān)督職責(zé)。

中國香港托管業(yè)務(wù)主要監(jiān)管規(guī)則

多層次的法律規(guī)制體系。目前香港監(jiān)管機(jī)構(gòu)要求必須托管的產(chǎn)品，主要為香港證監(jiān)會(huì)認(rèn)可的集合投資計(jì)劃（公募基金）、“開放式基金型公司（OFC）發(fā)行的公募和私募產(chǎn)品（公募或者私募OFC）及強(qiáng)制性公積金計(jì)劃（強(qiáng)積金計(jì)劃），并針對上述產(chǎn)品發(fā)布相應(yīng)的法例和守則?！蹲C券與期貨條例》《受托人條例》《強(qiáng)制性公積金計(jì)劃條例》是產(chǎn)品托管的基本法律。監(jiān)管機(jī)構(gòu)層面，香港證監(jiān)會(huì)發(fā)布《單位信托和互惠基金守則》《開放型基金公司OFC守則》《集資退休基金守則》《證監(jiān)會(huì)強(qiáng)積金產(chǎn)品守則》，香港金管局發(fā)布《信托業(yè)務(wù)守則》等。此外，香港證監(jiān)會(huì)于2025年2月發(fā)布了虛擬資產(chǎn)市場監(jiān)管路線圖，涵蓋虛擬資產(chǎn)場外交易及虛擬資產(chǎn)托管服務(wù)的新監(jiān)管框架。

多機(jī)構(gòu)協(xié)同監(jiān)管。在香港，托管機(jī)構(gòu)受到不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)規(guī)管。如銀行集團(tuán)下設(shè)的信托機(jī)構(gòu)（主要從事托管和基金行政），受到香港金管局（HKMA）對銀行集團(tuán)的綜合監(jiān)管及香港證監(jiān)會(huì)（SFC）的規(guī)管要求；強(qiáng)積金計(jì)劃的托管人須同時(shí)受到強(qiáng)積金局和證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管，強(qiáng)積金局主要從強(qiáng)積金計(jì)劃的運(yùn)作、資金安全、成員權(quán)益保護(hù)等角度對其進(jìn)行監(jiān)管，證監(jiān)會(huì)則側(cè)重于托管人在證券市場相關(guān)業(yè)務(wù)中的合規(guī)性、風(fēng)險(xiǎn)管理等方面的監(jiān)管。這樣的監(jiān)管結(jié)構(gòu)有助于覆蓋托管業(yè)務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)，保障資產(chǎn)管理計(jì)劃等穩(wěn)健運(yùn)行和受益人的合法權(quán)益。

不同的牌照要求。香港證監(jiān)會(huì)要求從事受規(guī)管活動(dòng)的機(jī)構(gòu)或個(gè)人須獲得相應(yīng)牌照，并在牌照機(jī)制的設(shè)計(jì)和實(shí)施過程中參考了國際證券事務(wù)監(jiān)察委員會(huì)（IOSCO）的原則和標(biāo)準(zhǔn)。不同托管業(yè)務(wù)牌照不同，如公募基金托管要求機(jī)構(gòu)持有SFC13號牌照；強(qiáng)積金計(jì)劃托管要求機(jī)構(gòu)獲得香港強(qiáng)積金局核準(zhǔn)，并持有SFC13號牌照；私募OFC托管要求機(jī)構(gòu)獲得SFC的1號或13號牌照，公募OFC必須持有13號牌照。人員持牌方面，公募基金托管業(yè)務(wù)的關(guān)鍵崗位人員（負(fù)責(zé)人員，ResponsibleOfficer）須持有13號牌照，而其他人員（從事基金行政管理或轉(zhuǎn)讓代理的員工）則無須持牌。此外，HKMA在2023年7月發(fā)布通函，將視情況通過不同的監(jiān)管工具監(jiān)管注冊機(jī)構(gòu)的第13類受規(guī)管活動(dòng)，包括現(xiàn)場審查及非現(xiàn)場監(jiān)察，以上規(guī)定意味著持牌銀行及其相關(guān)人士在持有13號牌從事相關(guān)活動(dòng)時(shí)也同時(shí)受到HKMA的監(jiān)管。

頂層托管人的架構(gòu)安排。頂層托管人是指在多級托管模式中處于最高層級的托管機(jī)構(gòu)。通常涉及多個(gè)托管層級，每個(gè)層級的托管機(jī)構(gòu)承擔(dān)不同職責(zé)。頂層托管人負(fù)責(zé)整體托管服務(wù)的協(xié)調(diào)和監(jiān)督，確保整個(gè)托管鏈的合規(guī)性和安全性。如公募基金托管人可將不同服務(wù)分別轉(zhuǎn)包給各服務(wù)提供商（信托公司、基金行政管理公司、證券公司等），從而實(shí)現(xiàn)專業(yè)化經(jīng)營。頂層托管人承擔(dān)首要法律責(zé)任，作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)的直接監(jiān)管對象向投資人負(fù)責(zé)，并向監(jiān)管機(jī)構(gòu)報(bào)告。同時(shí)，SFC第13類受規(guī)管活動(dòng)牌照只涵蓋在香港運(yùn)作的頂層存管人，獲轉(zhuǎn)授人或獲再轉(zhuǎn)授人實(shí)體所提供的次托管服務(wù)不屬于發(fā)牌范圍。

監(jiān)管處罰和獨(dú)立性要求。SFC對受規(guī)管的13類發(fā)牌活動(dòng)實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)管，包括暫時(shí)吊銷牌照、監(jiān)管罰款、監(jiān)管遣責(zé)、要求整改、撤銷牌照等。獨(dú)立性方面，我國證券投資基金法第三十五條要求基金托管人與基金管理人不得為同一機(jī)構(gòu)，不得相互出資或者持有股份。SFC要求基金管理人和基金托管人不是對方的附屬公司，并無相同的董事、在集團(tuán)內(nèi)部向不同的管理層進(jìn)行匯報(bào)。

美國托管業(yè)務(wù)基本情況

美國托管業(yè)始于資本市場快速擴(kuò)張的19世紀(jì)末。1870年，紐約梅隆銀行（當(dāng)時(shí)名為“紐約銀行”）率先推出僅限于物理憑證的存儲(chǔ)與交割證券托管服務(wù)。1929年大蕭條后監(jiān)管介人并不斷推動(dòng)其專業(yè)化轉(zhuǎn)型。發(fā)展至今，美國托管業(yè)務(wù)形態(tài)與治理模式已呈現(xiàn)出了鮮明的專業(yè)化、合規(guī)化和科技驅(qū)動(dòng)特征，成為全球金融基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分。

從機(jī)構(gòu)屬性來看，頭部托管機(jī)構(gòu)紐約梅隆銀行、道富銀行均屬于專業(yè)金融服務(wù)集團(tuán)，通常持有全牌照資質(zhì)，能夠覆蓋從傳統(tǒng)證券到復(fù)雜衍生品、私募基金乃至數(shù)字資產(chǎn)的托管需求，為客戶提供涵蓋證券借貸、基金會(huì)計(jì)、績效分析等增值服務(wù)，形成“一站式”服務(wù)能力，客戶黏性極高。

在產(chǎn)品與服務(wù)創(chuàng)新層面，美國托管服務(wù)已拓展至全生命周期管理，包括實(shí)時(shí)估值、風(fēng)險(xiǎn)敞口監(jiān)控、訂制化報(bào)告等。近年來，隨著區(qū)塊鏈技術(shù)在資產(chǎn)確權(quán)與交易溯源中的應(yīng)用逐步普及，部分機(jī)構(gòu)開始探索分布式賬本技術(shù)對托管流程的重構(gòu)。

在技術(shù)層面，人工智能與大數(shù)據(jù)分析被廣泛應(yīng)用于異常交易監(jiān)測與反欺詐系統(tǒng)。美國證券交易委員會(huì)（SEC）的突擊審計(jì)制度要求托管人向?qū)徲?jì)機(jī)構(gòu)開放實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)接口，以確保資產(chǎn)驗(yàn)證的時(shí)效性與準(zhǔn)確性。

美國托管業(yè)務(wù)主要監(jiān)管規(guī)則

美國托管業(yè)建立了較為完備的監(jiān)管框架。一方面是多層次的法律架構(gòu)?！?940年投資公司法》《1940年投資顧問法》等為聯(lián)邦法律層面，由美國國會(huì)制定，設(shè)定了托管底線要求?！督y(tǒng)一商法典》《統(tǒng)一信托法》為州法律，補(bǔ)充托管業(yè)務(wù)操作細(xì)節(jié)。SEC于2009年修訂《1940年投資顧問法》第206（4）一2號規(guī)則（以下簡稱《托管規(guī)則》），并于2023年提出進(jìn)一步改革提案。另一方面是多部門協(xié)同監(jiān)管。SEC主要監(jiān)管證券類托管業(yè)務(wù)，審查托管協(xié)議合規(guī)性，推動(dòng)信息披露；貨幣監(jiān)理署（OCC）監(jiān)管全國性銀行的托管業(yè)務(wù)，審批資質(zhì)并定期檢查操作風(fēng)險(xiǎn)；FDIC（聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司）評估托管行的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，確?？蛻糍Y產(chǎn)在銀行破產(chǎn)時(shí)的安全性；各州金融監(jiān)管局負(fù)責(zé)州內(nèi)托管機(jī)構(gòu)牌照發(fā)放，執(zhí)行日常合規(guī)檢查。具體規(guī)則特點(diǎn)如下。

嚴(yán)格托管資質(zhì)與三方驗(yàn)證機(jī)制?！锻泄芤?guī)則》的核心要求體現(xiàn)為托管人、客戶、獨(dú)立會(huì)計(jì)師“三位一體”的驗(yàn)證機(jī)制。首先，資產(chǎn)管理人須選擇具備法定資質(zhì)的托管人，包括美國境內(nèi)銀行、券商、期貨經(jīng)紀(jì)商及符合特定條件的境外金融機(jī)構(gòu)。其次，托管人須履行信息披露義務(wù)，按季度向客戶提供資產(chǎn)證明文件，管理人須確?？蛻裟芡ㄟ^比對托管人報(bào)表與自身記錄驗(yàn)證資產(chǎn)真實(shí)性。最關(guān)鍵的是，管理人通常須每年接受獨(dú)立會(huì)計(jì)師事務(wù)所的突擊審計(jì)，審計(jì)機(jī)構(gòu)須在發(fā)現(xiàn)重天違規(guī)后24小時(shí)內(nèi)向SEC報(bào)告。上述“資質(zhì)準(zhǔn)入一過程披露一結(jié)果驗(yàn)證”的閉環(huán)設(shè)計(jì)，有效降低了資產(chǎn)挪用風(fēng)險(xiǎn)。

明確托管范圍的寬泛界定。在托管范圍界定上，《托管規(guī)則》突破傳統(tǒng)“物理持有”概念，將實(shí)際控制權(quán)、法律所有權(quán)及技術(shù)性操作權(quán)限全面納入監(jiān)管范疇。資管機(jī)構(gòu)通過預(yù)簽授權(quán)書、托管協(xié)議賦予單方劃轉(zhuǎn)權(quán)限或采用非券款對付結(jié)算模式，均可能被認(rèn)定為實(shí)質(zhì)托管。擔(dān)任基金普通合伙人、受托人或員工行使資產(chǎn)管理職能時(shí)，自動(dòng)觸發(fā)托管義務(wù)。SEC明確禁止通過合同條款規(guī)避托管責(zé)任，強(qiáng)調(diào)實(shí)質(zhì)重于形式的審查原則。對于共享控制權(quán)的關(guān)聯(lián)投資機(jī)構(gòu)，SEC推定其構(gòu)成聯(lián)合托管。

強(qiáng)化關(guān)聯(lián)方托管的特殊要求。針對關(guān)聯(lián)交易風(fēng)險(xiǎn)，《托管規(guī)則》構(gòu)建了雙重約束機(jī)制。一方面，要求與管理人有關(guān)聯(lián)關(guān)系的托管人出具內(nèi)部控制報(bào)告，證明其流程符合獨(dú)立性標(biāo)準(zhǔn)，包括管理人與關(guān)聯(lián)方托管人的員工不得共享辦公場所或監(jiān)督層級、管理人不得直接接觸關(guān)聯(lián)方托管的客戶資產(chǎn)等；另一方面，SEC特別強(qiáng)調(diào)，若關(guān)聯(lián)方托管出現(xiàn)重大違規(guī)，管理人不得以“獨(dú)立性聲明”為由免責(zé)。

監(jiān)管規(guī)則持續(xù)升級。2023年SEC起草的《保障客戶資產(chǎn)規(guī)則》標(biāo)志著監(jiān)管范式的重大轉(zhuǎn)型。新規(guī)將托管資產(chǎn)范圍擴(kuò)展至房地產(chǎn)等非標(biāo)資產(chǎn)，并將“全權(quán)交易權(quán)限”納入托管認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)質(zhì)上將絕大多數(shù)主動(dòng)管理型管理人納入監(jiān)管范疇。同時(shí)，新規(guī)要求管理人與托管人簽訂標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)議，明確記錄保存、報(bào)表頻率及內(nèi)控報(bào)告等義務(wù)。擬議規(guī)則強(qiáng)調(diào)通過協(xié)議標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)據(jù)透明化及流程自動(dòng)化實(shí)現(xiàn)穿透式監(jiān)管。

嚴(yán)明違規(guī)后果與執(zhí)行力度。在法律責(zé)任層面，《托管規(guī)則》構(gòu)建了嚴(yán)厲的懲戒機(jī)制。SEC對未履行突擊審計(jì)、隱瞞違規(guī)行為或縱容資產(chǎn)挪用的管理人及審計(jì)機(jī)構(gòu)可采取罰款、暫停執(zhí)業(yè)甚至吊銷牌照等處罰措施。典型案例顯示，因預(yù)簽授權(quán)導(dǎo)致客戶資金被挪用的管理人，不僅須承擔(dān)巨額賠償，還將面臨公開遣責(zé)及行業(yè)禁人。

推動(dòng)商業(yè)銀行托管業(yè)務(wù)發(fā)展的相關(guān)建議

完善監(jiān)管規(guī)制體系，明確托管責(zé)任義務(wù)。盡快出臺(tái)《商業(yè)銀行托管業(yè)務(wù)管理辦法》，明確商業(yè)銀行托管業(yè)務(wù)的定義、范圍、職責(zé)、操作流程、風(fēng)險(xiǎn)控制等，為托管業(yè)務(wù)的規(guī)范發(fā)展提供更明確的法律依據(jù)。加強(qiáng)系統(tǒng)整合與細(xì)化，構(gòu)建統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的規(guī)則體系。強(qiáng)化不同金融監(jiān)管部門間的協(xié)同合作，建立信息共享和溝通機(jī)制，避免監(jiān)管空白和重疊，提高監(jiān)管效率。規(guī)范自律組織的管理職能，使其在監(jiān)管規(guī)則執(zhí)行與行業(yè)引導(dǎo)方面發(fā)揮更大的協(xié)同作用，共同營造良好的行業(yè)發(fā)展環(huán)境。

推動(dòng)設(shè)立專業(yè)托管銀行，培育專業(yè)化分工業(yè)態(tài)。為推動(dòng)上海全球資管中心建設(shè)，上海市政府將“研究設(shè)立專業(yè)托管銀行”納入了《上海國際金融中心建設(shè)“十四五”規(guī)劃》，將“支持商業(yè)銀行等在本市設(shè)立專營托管銀行”納入了《上海市推進(jìn)國際金融中心建設(shè)條例》。建議以此為契機(jī)，推動(dòng)設(shè)立專業(yè)托管銀行。初期可試點(diǎn)設(shè)立專司線上、標(biāo)準(zhǔn)化資產(chǎn)（債券、股票等）托管業(yè)務(wù)的持牌專營機(jī)構(gòu)，逐步將業(yè)務(wù)拓展到業(yè)績分析、合規(guī)監(jiān)管和運(yùn)營外包等特色服務(wù)。同時(shí)為形成差異化發(fā)展態(tài)勢，可借鑒境外經(jīng)驗(yàn)，給予專業(yè)托管銀行資金拆借、證券借貸等職責(zé)。

推動(dòng)金融科技賦能，打造全鏈條數(shù)字化服務(wù)體系。深度融合人工智能、移動(dòng)互聯(lián)、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)及云計(jì)算等前沿金融科技，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)托管業(yè)務(wù)系統(tǒng)從單純的運(yùn)營操作型向具備高擴(kuò)展性的服務(wù)型的轉(zhuǎn)型升級。持續(xù)升級托管業(yè)務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)托管系統(tǒng)與基金、信托、理財(cái)?shù)裙芾砣说捻槙硨?，?gòu)建資產(chǎn)托管數(shù)據(jù)中心，提升數(shù)據(jù)的使用效率、管理水平與信息披露基礎(chǔ)。

推動(dòng)構(gòu)建共享平臺(tái)，打破信息壁壘。推動(dòng)構(gòu)建跨機(jī)構(gòu)、跨區(qū)域、跨部門的信息共享平臺(tái)，推動(dòng)銀行、證券、基金等各類金融機(jī)構(gòu)，以及不同地區(qū)、部門間實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互通，聯(lián)通“信息孤島”，使托管行獲取更全面的資金流動(dòng)信息。探索搭建統(tǒng)一的托管數(shù)據(jù)平臺(tái)，明確交易信息、資金流向等數(shù)據(jù)的報(bào)送標(biāo)準(zhǔn)，便于監(jiān)管機(jī)構(gòu)、托管機(jī)構(gòu)按權(quán)限查詢，及時(shí)全面了解資金流向。著力形成全方位、多層次的資金流向監(jiān)控體系，切實(shí)維護(hù)投資者合法權(quán)益保障，促進(jìn)托管業(yè)務(wù)穩(wěn)健運(yùn)行。

踐行穿透式監(jiān)管理念，提升托管監(jiān)管效能。建立覆蓋托管規(guī)模、交易對手、資產(chǎn)類別等核心指標(biāo)的穿透式動(dòng)態(tài)監(jiān)測機(jī)制，提升風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警前瞻性。聚焦托管業(yè)務(wù)全流程，重點(diǎn)核查銀行內(nèi)控有效性及托管人履職合規(guī)性，實(shí)施“檢查一整改一問責(zé)”閉環(huán)管理。制定統(tǒng)一的商業(yè)銀行托管業(yè)務(wù)評價(jià)指引，將評估結(jié)果與創(chuàng)新業(yè)務(wù)準(zhǔn)入、現(xiàn)場檢查頻次等監(jiān)管工具掛鉤。建立年度審計(jì)及合規(guī)性量化評估體系，對連續(xù)不達(dá)標(biāo)或存在重大履職缺陷的機(jī)構(gòu)，采取暫停新增業(yè)務(wù)、限制業(yè)務(wù)范圍、吊銷業(yè)務(wù)資質(zhì)等分級管控措施。