縣域城鄉(xiāng)社會治理水平的提升策略

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

引用：.縣域城鄉(xiāng)社會治理水平的提升策略［J］.農(nóng)村·農(nóng)業(yè)·農(nóng)民，2025（7）：74-77.

黨的二十屆三中全會指出，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求，深刻揭示了新時(shí)代推進(jìn)城鄉(xiāng)融合的現(xiàn)實(shí)需求。2022年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》進(jìn)一步指出，以縣域?yàn)榛締卧七M(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，發(fā)揮縣城連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村作用。這一系列頂層設(shè)計(jì)構(gòu)建起城鄉(xiāng)融合發(fā)展的整體性制度架構(gòu)，其中以強(qiáng)化縣域樞紐作用為核心形成實(shí)踐突破路徑。

縣域社會融合了城鎮(zhèn)和農(nóng)村雙重特性[]，具備較為完整的社會功能，是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵場域和契合單元[2]。黨的二十屆三中全會明確提出，全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理融合水平，其中治理融合是推進(jìn)城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵?！蛾P(guān)于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中將城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村視為有機(jī)整體，進(jìn)一步凸顯城鄉(xiāng)社會治理一體化在城鄉(xiāng)融合進(jìn)程中的導(dǎo)向作用［3]。在此背景下，本研究以縣域?yàn)楹诵膱鲇?，深人探討縣域城鄉(xiāng)社會治理的內(nèi)在邏輯與實(shí)踐路徑，對于推動(dòng)縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有重要的理論價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義。

一、提升縣域城鄉(xiāng)社會治理水平的重要意義

（一）完善治理結(jié)構(gòu)：縣域資源統(tǒng)籌的制度優(yōu)勢

在中國的行政體制架構(gòu)中，縣域是一個(gè)政治化的場域，具有完備的治理制度，即縣級政府具有較強(qiáng)的地方政權(quán)和自主決策權(quán)，這種完備性是基于縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)相比較所得出的結(jié)論「4」。雖同屬于基層行政體系，但縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩者擁有的權(quán)限并不相同，具體體現(xiàn)為：縣級具有政策制定和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源的能力，可將國家政策因地制宜落地實(shí)施，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能執(zhí)行上級政策而無政策制定權(quán)力「5]?？h域治理層級在公共政策制定中具有獨(dú)特制度優(yōu)勢，其規(guī)范化的政策議事程序形成了完整的基層治理運(yùn)行架構(gòu)。

這種治理體系的系統(tǒng)性特征，使縣級單元成為兼具城鄉(xiāng)統(tǒng)籌功能的復(fù)合型治理主體。同時(shí)，縣域要素完備的體制結(jié)構(gòu)賦予其整合功能和行政功能，可實(shí)現(xiàn)在縣域內(nèi)全面統(tǒng)籌宏觀把握，調(diào)動(dòng)更多的社會治理資源下沉至鄉(xiāng)村，保障城鄉(xiāng)社會治理融合發(fā)展所需要的資源［6］。

（二）貫通治理層級：縣域承上啟下的樞紐作用

縣域作為國家政治和經(jīng)濟(jì)的基本單元，體現(xiàn)上承省市、下統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的貫通性，是實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化的理想場域。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理單元的實(shí)踐場域尚待完善，而更高層級的市域或省域治理單元?jiǎng)t面臨地域文化特征弱化的制約。這種治理生態(tài)的特殊性，使縣級行政單位成為國家城鄉(xiāng)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵樞紐—作為直面基層社會的完整治理單元，既承擔(dān)國家政策落地的實(shí)施職能，又主導(dǎo)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的整體進(jìn)程，在“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”向“城鄉(xiāng)融合”的戰(zhàn)略躍升中發(fā)揮著承上啟下的雙重作用。在省—市—縣一鄉(xiāng)分級治理的體制下，縣級政府具有健全的機(jī)構(gòu)體系，面對基層社會的重大事項(xiàng)與問題，發(fā)揮著“一線指揮”的作用，是貫通社會治理層級功能的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。同時(shí)，縣級也是中小城市和鄉(xiāng)村兩個(gè)層面之間的中樞承接點(diǎn)，其功能架構(gòu)與縱向治理層級之間形成密不可分的銜接、傳遞與執(zhí)行體系。

（三）連通治理空間：縣域城鄉(xiāng)互動(dòng)的場域特性

在物理空間上，中國縣城一頭連接著大中小城市，一頭連接著小鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村，縣域涵蓋了縣城、集鎮(zhèn)、村落等多層次空間載體單元，由縣城逐漸外延到其分管范圍內(nèi)的所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊，天然具有“城”和“鄉(xiāng)”的雙重屬性?？h域社會本質(zhì)上構(gòu)成具有城鄉(xiāng)連續(xù)譜系特征的社會系統(tǒng)，其內(nèi)在結(jié)構(gòu)突破了傳統(tǒng)研究中非城即鄉(xiāng)的二元對立分析框架，難以通過簡單割裂的城鄉(xiāng)二分邏輯進(jìn)行界定和闡釋。在社會空間上，縣域社會以行政區(qū)劃為邊界，以縣城為中心往外蔓延形成擴(kuò)大的熟人社會，人們的社會關(guān)系是高度地方化的，幾乎所有的社會關(guān)系都是在縣域范圍內(nèi)產(chǎn)生的，是推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展最適宜的社會空間場域［7］。在縣域城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，主要以縣域鄉(xiāng)村人口進(jìn)城為主，他們往往有農(nóng)村宅基地和住房、承包地等農(nóng)村權(quán)益，從而在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不完全脫離農(nóng)村、長期處于城鄉(xiāng)兩棲狀態(tài)「8」。這使得縣域的城鄉(xiāng)社會呈現(xiàn)一種黏連的狀態(tài)，在城鄉(xiāng)要素流通和社會互動(dòng)層面展現(xiàn)出獨(dú)特的融合優(yōu)勢。

（四）地域治理文化：縣域分類施策的價(jià)值依托

在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化中，縣域作為傳承傳統(tǒng)文化的重要空間載體，承載著獨(dú)特的地域文化基因。從治理文化視角來看，縣域內(nèi)部及縣域之間在風(fēng)土人情與歷史文脈等方面存在顯著差異，這種差異化的文化積淀塑造出鮮明的地域性特征圖譜。各縣在飲食口味、風(fēng)俗習(xí)慣、方言等方面形成獨(dú)特標(biāo)識，即使是相鄰兩個(gè)縣的居民，在飲食和風(fēng)俗等方面也存在一定的差異性，甚至存在不能完全理解對方方言的可能?？h域居民由此產(chǎn)生強(qiáng)烈的文化認(rèn)同，進(jìn)而構(gòu)建起縣域文化共同體。這種獨(dú)特的文化屬性，使縣域社會治理具有獨(dú)立的利益訴求。若采用市域統(tǒng)一化的治理模式，往往會忽視縣域文化特性，導(dǎo)致市縣治理脫節(jié)，形成“市縣分立”的困境[]。

二、提升縣域城鄉(xiāng)社會治理水平的策略建議

在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的大背景下，提升縣域城鄉(xiāng)社會治理水平，需要充分發(fā)揮縣域在治理結(jié)構(gòu)、層級、空間和文化方面的獨(dú)特優(yōu)勢。具體可通過4個(gè)維度的實(shí)踐路徑實(shí)現(xiàn)突破：依托治理結(jié)構(gòu)完備性整合城鄉(xiāng)資源，借助治理層級貫通性強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，利用治理空間連通性促進(jìn)要素流動(dòng)，立足文化地域性推動(dòng)分類施策和城鄉(xiāng)反哺，全面推進(jìn)縣域社會治理現(xiàn)代化與城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。

（一）資源整合驅(qū)動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展

在實(shí)施城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)，縣級黨委和政府應(yīng)充分發(fā)揮治理結(jié)構(gòu)完備的優(yōu)勢，推動(dòng)管理權(quán)限合理運(yùn)用與資源高效配置。其一，深化擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革，暢通資源下沉通道。通過打破市級資源截留壁壘，減少行政體制對資源配置能力的約束，賦予縣域更多治理資源統(tǒng)籌權(quán)，從根本上破除資源流通障礙。

同時(shí)，依據(jù)縣域城鄉(xiāng)人口規(guī)模精準(zhǔn)規(guī)劃資源分配，按需對接縣域各鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展需求，推動(dòng)政策、資金、人力等要素向鄉(xiāng)村精準(zhǔn)投放，提升資源使用效能；同步將部分資源管理權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)，賦予其社會事務(wù)自主管理權(quán)，激發(fā)基層治理的積極性。其二，推動(dòng)市縣級公共服務(wù)均衡覆蓋。強(qiáng)化城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化供給，引導(dǎo)市縣級治理資源與公共服務(wù)向農(nóng)村傾斜，根據(jù)不同區(qū)域發(fā)展水平與需求差異，構(gòu)建分層分類的服務(wù)供給體系，逐步縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距，實(shí)現(xiàn)資源配置的科學(xué)合理與公平普惠。

（二）三級聯(lián)動(dòng)提升城鄉(xiāng)統(tǒng)籌效能

一是強(qiáng)化縣城樞紐功能，構(gòu)建縱向政策傳導(dǎo)體系。在城鄉(xiāng)融合進(jìn)程中，以縣城為核心破除二元結(jié)構(gòu)，打造“市一縣一鄉(xiāng)”三級聯(lián)動(dòng)機(jī)制：縣政府既要向上承接省市政策部署，通過建立常態(tài)化溝通反饋機(jī)制提升政策適配精準(zhǔn)度，又要向下將宏觀政策轉(zhuǎn)化為縣域具體實(shí)施方案，指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實(shí)。例如，江西上饒市探索“市級統(tǒng)籌、縣級轉(zhuǎn)化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行”的層級銜接模式，通過縣級政策銜接和督導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)政策有效聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)縣域社會治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。二是深化條塊協(xié)同治理，優(yōu)化橫向資源整合機(jī)制。明確“市級統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、縣級樞紐調(diào)度、鄉(xiāng)鎮(zhèn)精準(zhǔn)落實(shí)”的治理權(quán)責(zé)分工，構(gòu)建層級互動(dòng)的治理框架。即市級強(qiáng)化中心協(xié)調(diào)職能，縣級政府作為城鄉(xiāng)利益協(xié)調(diào)中樞，需統(tǒng)籌調(diào)配資源、平衡城鄉(xiāng)發(fā)展訴求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)聚焦執(zhí)行落實(shí)，形成層級互動(dòng)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。通過三級鏈條增強(qiáng)城鄉(xiāng)社會融合發(fā)展統(tǒng)籌力，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)治理資源的精準(zhǔn)配置與高效協(xié)同[1°。同時(shí)，針對城鄉(xiāng)之間的市容市貌、社會治安管理等跨部門事務(wù)，依托數(shù)字化平臺打破行政壁壘，推動(dòng)線上數(shù)據(jù)共享與線下聯(lián)合執(zhí)法相結(jié)合，形成“橫向到邊、縱向到底”的城鄉(xiāng)全域治理格局。

（三）雙向互動(dòng)促進(jìn)城鄉(xiāng)要素融合

依托縣城在空間維度上連接城市和服務(wù)鄉(xiāng)村的紐帶功能，通過城鄉(xiāng)空間雙向互動(dòng)來推動(dòng)社會治理深度融合。一是優(yōu)化縣域空間結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)縣城帶動(dòng)鄉(xiāng)村的輻射能力。統(tǒng)籌縣域整體空間規(guī)劃，推進(jìn)縣城與中心鎮(zhèn)現(xiàn)代化建設(shè)，構(gòu)建“縣城為核心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為樞紐、村落為基礎(chǔ)”的三級空間架構(gòu)，塑造田園鄉(xiāng)村與現(xiàn)代城鎮(zhèn)交融的發(fā)展形態(tài)。同時(shí)，構(gòu)建縣城1小時(shí)交通圈，提升縣域內(nèi)外交通互聯(lián)互通水平，以空間距離的“物理壓縮”推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展差距的“實(shí)質(zhì)縮小”，夯實(shí)社會治理融合根基。二是構(gòu)建城鄉(xiāng)治理共同體，激發(fā)多元主體活力?；诳h域內(nèi)城鄉(xiāng)人口流動(dòng)形成的同質(zhì)化特征與熟人社會網(wǎng)絡(luò)，以黨建引領(lǐng)“自治、法治、德治”融合的治理體系建設(shè)，打破城鄉(xiāng)治理壁壘。通過積分制、清單制等創(chuàng)新機(jī)制，調(diào)動(dòng)企業(yè)、社會組織、城鄉(xiāng)居民等多元主體參與治理的積極性，推動(dòng)形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、多方協(xié)同”的共建共治共享格局，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源互補(bǔ)、成果共享，助力城鄉(xiāng)融合治理向縱深發(fā)展。

（四）分類施策推動(dòng)城鄉(xiāng)互補(bǔ)發(fā)展

基于縣域間文化的顯著差異性，市域?qū)用娴慕y(tǒng)一治理模式難以適配各縣實(shí)際需求。為此，需從兩個(gè)方面推進(jìn)治理創(chuàng)新：其一，立足縣情實(shí)施分類治理?？h級政府應(yīng)依據(jù)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》，深人分析縣域產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、人口結(jié)構(gòu)、治理現(xiàn)狀等要素，精準(zhǔn)定位功能導(dǎo)向。堅(jiān)持以縣域?yàn)榛締卧七M(jìn)城鄉(xiāng)融合，立足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和群眾實(shí)際需求，推行“一縣一策”差異化治理模式，提升社會治理精準(zhǔn)度。其二，構(gòu)建城鄉(xiāng)文化雙向反哺機(jī)制。一方面，實(shí)施“以城帶鄉(xiāng)”戰(zhàn)略，發(fā)揮城市文化的輻射效應(yīng)，通過下沉文化設(shè)施、推廣數(shù)字文化服務(wù)，將現(xiàn)代文明元素融入鄉(xiāng)村文化生態(tài)，完善鄉(xiāng)村文化基礎(chǔ)設(shè)施，推動(dòng)公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，以城市文化的創(chuàng)新活力帶動(dòng)鄉(xiāng)村文化形態(tài)轉(zhuǎn)型升級；另一方面，推進(jìn)“以鄉(xiāng)促城”實(shí)踐，深度挖掘鄉(xiāng)村傳統(tǒng)倫理、民俗文化中的治理智慧，通過文化節(jié)慶、非遺傳承等形式激活鄉(xiāng)土文化價(jià)值，將鄉(xiāng)村集體意識、互助精神等元素融入城市社區(qū)治理，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)文化優(yōu)勢互補(bǔ)，構(gòu)建“城中有鄉(xiāng)、鄉(xiāng)中有城”的文化共同體，賦能城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

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Strategies for improving the governance level of urban-rural areasin county-level regions

LI Chunchen (Sanming Municipal Party School of CPC，Sanming 365OOO，China）

Abstract:The integrated development of urban and rural areas is an inevitable requirement of Chinese-style modernization.As a key hub connecting cities and rural areas，county-level regions areof great significance in promoting the integration of urban-rural governance. County regions possss both urban and rural characteristics. Their complete governance structure，connected govermance hierarchy，integrated governance space，and unique regional culture provide institutional，functional，spatial，and cultural support for the integrated developmentof urban andrural areas.Inthis regard，itis necessry to improve the levelof urban-rural governance incounty-level regions from four aspects: driving urban-rural collaborative development through resource integration，enhancing urban-ruralcoordinationeficiencyvia thre-levellinkage，promotingthe integrationofurban-rural elements through two-way interaction，and advancing urban-rural complementary development by implementing clasified policies， so as to promote the modernization of social governance in county regions and the integrated developmentof urban and rural areas.

Key Words: county-level regions；modernization of social governance；urban-rural integration

[責(zé)任編輯：樊霞]