耕地細(xì)碎化共同體治理模式探析

引用：，等．耕地細(xì)碎化共同體治理模式探析：基于江蘇省鹽城市曙陽(yáng)村“小田并大田”的實(shí)踐[J].農(nóng)村·農(nóng)業(yè)·農(nóng)民，2025（7）：38-44.

關(guān)鍵詞：適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)；耕地細(xì)碎化治理；小田并大田；共同體理論

中圖分類號(hào)：F321.1文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

耕地細(xì)碎化加劇了小農(nóng)家庭經(jīng)營(yíng)與規(guī)模化、專業(yè)化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展之間的矛盾「1]。推動(dòng)耕地集中連片，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，是破解這一難題從而加快農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵舉措，也是著力推動(dòng)農(nóng)業(yè)全面升級(jí)、農(nóng)村全面進(jìn)步、農(nóng)民全面發(fā)展的必由之路。黨的十九大報(bào)告指出，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接。2019年2月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的意見》首次提出“一戶一田”的概念：“在有條件的村組，結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等，引導(dǎo)小農(nóng)戶自愿通過(guò)村組內(nèi)互換并地等方式，促進(jìn)土地小塊并大塊，引導(dǎo)逐步形成一戶一塊田”。為積極響應(yīng)國(guó)家政策，江蘇省率先破解耕地資源稟賦和人地關(guān)系格局的瓶頸約束，將細(xì)碎、分散的耕地集中連片，實(shí)現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。江蘇省鹽城市于2019年9月開展“小田變大田”改革，實(shí)現(xiàn)土地“集碎為整、一戶一田”。2023年中央“一號(hào)文件”正式發(fā)布，源自鹽城市農(nóng)村改革創(chuàng)新實(shí)踐的“小田并大田”做法被納入其中。

學(xué)界對(duì)“小田并大田”開展的相關(guān)研究主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是在農(nóng)戶實(shí)施意愿方面，張成鵬等「2基于山東省468個(gè)農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)得出 82.91% 的農(nóng)戶愿意實(shí)施“小田并大田”且實(shí)施意愿較為強(qiáng)烈；張三峰等「3」研究發(fā)現(xiàn)人均土地較少的農(nóng)民土地調(diào)整的意愿明顯高于其他人，而農(nóng)民及其家庭成員在享有醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)后，其意愿會(huì)顯著降低；二是在“小田并大田”的實(shí)踐路徑及成效方面，萬(wàn)瑩瑩等「4]研究發(fā)現(xiàn)通過(guò)制度創(chuàng)新、組織創(chuàng)新和模式創(chuàng)新能打破傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的路徑依賴，加快先進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素創(chuàng)新配置，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力質(zhì)的提升，建立新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系，有效推動(dòng)“小田并大田”改革進(jìn)程；張蚌蚌等「5］通過(guò)實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)“小田并大田”耕地細(xì)碎化治理能夠顯著提升農(nóng)戶的總收人，并且對(duì)收入水平高、勞動(dòng)力數(shù)量多、耕地總面積大、地塊數(shù)量多的農(nóng)戶收入增長(zhǎng)更明顯；張成鵬等［6研究發(fā)現(xiàn)“一戶一田”能促進(jìn)農(nóng)戶非農(nóng)就業(yè)、提高非農(nóng)收入。此外，“小田并大田”的耕地細(xì)碎化治理模式在擴(kuò)大有效耕地面積、促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的同時(shí)，既能加快農(nóng)業(yè)新裝備的推廣、釋放勞動(dòng)力，又能降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本、提高糧食產(chǎn)量，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提升。

上述文獻(xiàn)為本研究提供了重要參考價(jià)值，然而現(xiàn)有研究尚有其局限性：第一，學(xué)者們多研究“小田并大田”模式，鮮有涉及“小田并大田”的內(nèi)部機(jī)制系統(tǒng)分析；第二，對(duì)于“小田并大田”推進(jìn)過(guò)程中所遇改革阻力，如農(nóng)戶意愿分化、利益協(xié)調(diào)難題等現(xiàn)實(shí)矛盾的探討較為薄弱。本研究的邊際貢獻(xiàn)在于通過(guò)開展“小田并大田”耕地細(xì)碎化治理機(jī)制的研究，結(jié)合鹽城市農(nóng)村的實(shí)踐進(jìn)行分析，探討“小田并大田”實(shí)施過(guò)程中的推進(jìn)難點(diǎn)及化解策略，以期為其他地區(qū)實(shí)現(xiàn)耕地細(xì)碎化有效治理提供經(jīng)驗(yàn)借鑒、為小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有機(jī)結(jié)合提供科學(xué)借鑒。

一、分析框架

（一）概念界定

農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是一種相對(duì)于傳統(tǒng)小規(guī)模經(jīng)營(yíng)而提出的集約化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式［7]。狹義上農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是指農(nóng)戶家庭通過(guò)擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)面積，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率［8]；廣義上是指經(jīng)營(yíng)主體的投入要素?cái)?shù)量或產(chǎn)出量等作為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模的度量「9」，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的形式多樣，包括反映單位地塊面積大小的地塊規(guī)模、反映農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)土地總面積的經(jīng)營(yíng)規(guī)模和反映農(nóng)戶間鄰近地塊種植同類作物的空間集中度的連片規(guī)?！?0」。本研究的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是指同時(shí)涵蓋地塊規(guī)模、經(jīng)營(yíng)規(guī)模及連片規(guī)模的“小田并大田”的發(fā)展模式。

“小田并大田”是指村集體通過(guò)土地“打亂重分”大調(diào)整實(shí)現(xiàn)地塊整合，形成“多塊變一塊”“小田變大田”的土地分布格局「1]，從而實(shí)現(xiàn)由原來(lái)每戶平均分配多塊不同位置、面積相對(duì)較小的承包地轉(zhuǎn)變?yōu)榉峙湟粔K集中的大面積承包地的一種土地治理方式。在不同的地方，“小田并大田”的名稱有所不同：江蘇鹽城為“小田并大田”，陜西榆陽(yáng)為“一戶一田”，安徽懷遠(yuǎn)和蒙城為“一戶一塊田”，河南民權(quán)、新疆瑪納斯、遼寧彰武和甘肅金昌為“互換并塊”，廣西龍州為“小塊并大塊”，湖北沙洋為“按戶連片集中耕種”等。

共同體一般是指具有一定聯(lián)系的人類群體和諧共處、利益共享、責(zé)任共擔(dān)的一種生活形態(tài)，發(fā)揮安全保護(hù)、秩序建構(gòu)、利益協(xié)調(diào)的作用，具有共同利益訴求和倫理取向，擁有相似的價(jià)值認(rèn)同、目標(biāo)追求，從而自覺(jué)形成的相互關(guān)聯(lián)、相互促進(jìn)的群體[12]。本研究探究的“小田并大田”耕地細(xì)碎化治理的共同體也是基于共同的利益訴求，采用“小田并大田”治理模式，在國(guó)家政策的引導(dǎo)和村社的統(tǒng)籌之下和新型經(jīng)營(yíng)主體與農(nóng)戶等一起聯(lián)結(jié)所形成的治理耕地細(xì)碎化的一種共同體。

（二）土地細(xì)碎化治理機(jī)理分析

耕地細(xì)碎化治理往往涉及土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的調(diào)換、沖突解決、土地整治等多方面問(wèn)題，是一項(xiàng)復(fù)雜且需要系統(tǒng)性計(jì)劃實(shí)施推進(jìn)的工程[]，如果僅依靠單一的市場(chǎng)機(jī)制配置或行政力量抑或是村社自主治理，難以完成這一復(fù)雜的系統(tǒng)工程。嘗試將共同體理論嵌入耕地細(xì)碎化治理，探討治理耕地細(xì)碎化的共同體如何形成及共同體行為破解土地碎片化的內(nèi)涵機(jī)理。

共同體與“小田并大田”耕地細(xì)碎化治理實(shí)踐的互動(dòng)邏輯體現(xiàn)為“方案共制”與“行動(dòng)協(xié)同”的動(dòng)態(tài)平衡。傳統(tǒng)單一力量無(wú)論是政府、市場(chǎng)還是村社主導(dǎo)下的治理，其局限性主要在于方案制定時(shí)對(duì)經(jīng)營(yíng)主體需求的認(rèn)識(shí)偏差以及實(shí)踐中農(nóng)戶不愿參與從而難以推進(jìn)治理的問(wèn)題。即政府行政力量主導(dǎo)的治理強(qiáng)調(diào)土地成片流轉(zhuǎn)后向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體集中以降低交易成本并實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，容易忽視小農(nóng)戶自種的生存需求，導(dǎo)致農(nóng)戶的參與意愿不高；市場(chǎng)機(jī)制下的治理容易導(dǎo)致小農(nóng)戶利益邊緣化，雙方違約風(fēng)險(xiǎn)大，流轉(zhuǎn)成本高昂等問(wèn)題[]；村社自主治理雖能充分考慮小農(nóng)戶需求但缺乏資金技術(shù)等的支持，治理范圍有限，難以滿足新型經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)一步擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模的需求。而通過(guò)政府、村集體、經(jīng)營(yíng)主體多方力量耦合形成的責(zé)任共擔(dān)、利益共享的治理共同體，可打破上述單一力量主導(dǎo)的治理中“方案制定”與“落地實(shí)施”的割裂。即在方案制定過(guò)程中，政府的資金、技術(shù)保障可為治理提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，經(jīng)營(yíng)主體可充分表達(dá)其利益訴求——小農(nóng)戶可提出自種需求、新型經(jīng)營(yíng)主體可提出規(guī)?；N植需求，村集體則發(fā)揮其組織協(xié)調(diào)與規(guī)則制定的優(yōu)勢(shì)，最終形成兼顧公平與效率的治理方案；在實(shí)踐過(guò)程中，各方共同協(xié)作治理耕地細(xì)碎化：政府為耕地細(xì)碎化治理提供相應(yīng)的資金、技術(shù)支持，村集體收集小農(nóng)戶“互換并地”的意愿后負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃，通過(guò)“打亂重分”對(duì)土地權(quán)屬進(jìn)行調(diào)整，在優(yōu)先滿足土地承包農(nóng)戶自種需求的基礎(chǔ)上，通過(guò)市場(chǎng)化招標(biāo)的方式將土地流轉(zhuǎn)給新型經(jīng)營(yíng)主體，從而推動(dòng)“小田并大田”治理改革，使細(xì)碎分散的地塊資源在空間及權(quán)屬方面得以重構(gòu)，形成既能滿足小農(nóng)戶自種需求的“一戶一田”，又能滿足家庭農(nóng)場(chǎng)等新型經(jīng)營(yíng)需求的“多戶一田”的土地分布格局，有效破解耕地細(xì)碎分散的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)主體與土地規(guī)模耦合［13]，推動(dòng)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有效銜接，促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)（如圖1）。

圖1共同體行為破解耕地細(xì)碎化的機(jī)理

二、案例選擇與分析

（一）案例選擇

鹽城市曙陽(yáng)村自2021年起成為“小田變大田”改革試點(diǎn)，截至2024年，曙陽(yáng)村全村近373.33公頃農(nóng)田全部建設(shè)成為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，實(shí)現(xiàn)田成方、渠相通、路相連、旱能澆、澇能排，對(duì)破解土地細(xì)碎化促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)具有較強(qiáng)的代表性和前瞻性。曙陽(yáng)村作為土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的典范吸引眾多單位前往調(diào)研，本研究選取曙陽(yáng)村“小田并大田”改革作為典型案例。通過(guò)案例研究能夠更加細(xì)致地描述、解構(gòu)實(shí)踐情景，有助于研究發(fā)現(xiàn)實(shí)踐現(xiàn)象的動(dòng)態(tài)過(guò)程和運(yùn)行機(jī)制。

課題組于2024年7月前往鹽城市曙陽(yáng)村開展實(shí)地調(diào)研和半結(jié)構(gòu)式訪談，于2024年8月進(jìn)行線上調(diào)查和電話訪談。實(shí)地調(diào)研過(guò)程中，課題組對(duì)曙陽(yáng)村“兩委”干部、黨員以及參與“小田并大田”的農(nóng)戶代表進(jìn)行了半結(jié)構(gòu)式訪談，形成“三角驗(yàn)證”，以獲取真實(shí)可靠的數(shù)據(jù)資料和具體的實(shí)踐做法及實(shí)施效果。

（二）“小田并大田”曙陽(yáng)村實(shí)踐模式案例分析

近年來(lái)，在江蘇省鹽城市政府政策的指引下，曙陽(yáng)村因地制宜開展“小田并大田”的耕地細(xì)碎化治理，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，成效顯著，是鹽城市“小田并大田”改革及高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的示范區(qū)，其改革實(shí)踐如下。

第一，守牢法律法規(guī)紅線，堅(jiān)定尊重群眾意愿的基本原則。改革全過(guò)程始終遵守《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》《中華人民共和國(guó)土地管理法》《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》和《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的意見》等法律法規(guī)及政策，以中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的意見》《鹽城市亭湖區(qū)“小田并大田”改革實(shí)施辦法（試行）》為指導(dǎo)，以充分尊重農(nóng)戶意愿為基本原則，讓群眾全面了解改革政策及優(yōu)勢(shì)，打消農(nóng)民失去承包土地的顧慮，調(diào)動(dòng)他們參與的積極性，從而為改革進(jìn)一步開展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

第二，結(jié)合曙陽(yáng)村實(shí)際情況，制定“小田并大田”初步實(shí)施方案。首先是改革范圍的確定，曙陽(yáng)村“小田并大田”的實(shí)施范圍為農(nóng)戶住宅周圍田塊以外的大田。其次是農(nóng)民承包土地的重新丈量，在保障自種地農(nóng)戶和流轉(zhuǎn)地農(nóng)戶原有耕地面積不變的前提下，優(yōu)先讓自種地農(nóng)戶選擇將原本細(xì)碎分散的多塊田地進(jìn)行互換合并為離家近且沿路沿河的位置進(jìn)行種植，形成“一戶一田”；愿意進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶，土地統(tǒng)一合并形成“多戶一田”。此外，改革還劃出一定范圍的地塊作為種植預(yù)留區(qū)，保證將田地流轉(zhuǎn)出去的在外務(wù)工農(nóng)民回鄉(xiāng)需要種田時(shí)有田可種。最后村“兩委”召開黨員、村民代表大會(huì)，由各個(gè)黨員、村民代表討論、表決、通過(guò)改革方案。

第三，深入走訪調(diào)研，細(xì)化“小田并大田”實(shí)施方案。村“兩委”、黨員和村民代表逐戶登門入訪采集農(nóng)戶基礎(chǔ)情況調(diào)查表，包括群眾的自種、流轉(zhuǎn)意愿及其擔(dān)心換地之后耕地質(zhì)量保障、流轉(zhuǎn)費(fèi)用等相關(guān)問(wèn)題。根據(jù)收集到的群眾意愿調(diào)查表進(jìn)一步研究細(xì)化改革措施及各類矛盾的協(xié)調(diào)解決預(yù)案。尤其是在解決群眾遷墳糾紛的問(wèn)題上，村集體統(tǒng)一按每座2000元的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)散落在大田中的農(nóng)戶祖墳遷移提供補(bǔ)助，這是曙陽(yáng)村在“小田并大田”中解決群眾遷墳糾紛的創(chuàng)新性方案。

第四，依據(jù)群眾意愿，推動(dòng)“小田并大田”改革落地。方案確定后，村“兩委”對(duì)全村參與“小田并大田”改革的784戶農(nóng)戶承包的土地進(jìn)行重新丈量、記錄、公示，在公示的同時(shí)村里利用小麥?zhǔn)崭詈笏静逖砬暗臅r(shí)間，通過(guò)對(duì)接高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目組織實(shí)施土地平整、耕地質(zhì)量改善等工作，保證村里每一寸土地肥力相當(dāng)，便于后期分田時(shí)無(wú)論是自種的小農(nóng)戶還是流轉(zhuǎn)地的經(jīng)營(yíng)主體都有好地可種。最后按照群眾意愿調(diào)查，讓選擇自種的農(nóng)戶現(xiàn)場(chǎng)優(yōu)先選擇其“一戶一田”的自種地，按照公示后的土地面積將地丈量給農(nóng)戶形成自種區(qū)；選擇將土地流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)戶統(tǒng)一簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議，形成承包權(quán)不變、經(jīng)營(yíng)權(quán)統(tǒng)一的“多戶一塊田”的流轉(zhuǎn)區(qū)，流轉(zhuǎn)地統(tǒng)一由村委會(huì)通過(guò)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)招租給家庭農(nóng)場(chǎng)等農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體，將收取的租金分發(fā)給農(nóng)戶。改革完成后，村里以戶為單位建立承包地一戶一檔，保障田塊基礎(chǔ)信息確認(rèn)、農(nóng)戶訴求回應(yīng)確認(rèn)、合并方案認(rèn)可確認(rèn)、種植意愿選擇確認(rèn)、合并地塊四至確認(rèn)，并將檔案裝訂存檔以便查閱。

第五，聚焦改革推進(jìn)難點(diǎn)，完善“小田并大田”實(shí)施策略。改革過(guò)程中，對(duì)于農(nóng)戶田塊位置分散而產(chǎn)生的并田阻力，曙陽(yáng)村通過(guò)“思想疏導(dǎo) + 靈活調(diào)整”的策略進(jìn)行化解：村“兩委”干部通過(guò)入戶走訪、算賬對(duì)比等方式向農(nóng)戶講清并田后統(tǒng)一招標(biāo)、價(jià)格透明的政策底線，從而消除群眾擔(dān)心自己的地塊租金價(jià)格不如別人高的疑慮。此外，對(duì)于地塊位于大田核心區(qū)、不愿意流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶，采取“置換調(diào)地”的方式，優(yōu)先將其承包地調(diào)整至靠近居住點(diǎn)、臨近道路的地塊，既保障了農(nóng)戶耕作的便利性，又能減少群眾的抵觸情緒。同時(shí)建立“邊調(diào)邊議”機(jī)制，通過(guò)黨員示范、鄉(xiāng)賢調(diào)節(jié)等方式化解矛盾，推動(dòng)“小田并大田”改革提速增效。對(duì)于大田中農(nóng)房拆除等問(wèn)題，曙陽(yáng)村通過(guò)“拆改結(jié)合、惠農(nóng)優(yōu)先”的政策，結(jié)合農(nóng)房改善專項(xiàng)行動(dòng)對(duì)大田區(qū)域內(nèi)的農(nóng)戶實(shí)行分類補(bǔ)助：主房拆除按每平方米650元的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼，廚房、附房分別按每平方米450元、250元的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼，并且讓農(nóng)戶優(yōu)先選房，將其安置到交通便利、基礎(chǔ)設(shè)施配套完善的新型社區(qū)。此外，由鎮(zhèn)、村同步推進(jìn)水電路網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)，統(tǒng)籌規(guī)劃道路拓寬、農(nóng)田灌溉改造等項(xiàng)目，確保農(nóng)田集中連片與農(nóng)村人居環(huán)境提升同步見效，實(shí)現(xiàn)“地增收”與“人安居”雙贏。

（三）曙陽(yáng)村“小田并大田”實(shí)施成效

首先，有力助推了農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)?！靶√锊⒋筇铩备母镉行平饬耸镪?yáng)村發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)所面臨的耕地細(xì)碎化問(wèn)題，通過(guò)田地互換合并，曙陽(yáng)村地塊數(shù)量由改革前的2467塊小田減少為115塊大田，實(shí)現(xiàn)了土地的集中連片?！安⒋筇铩边^(guò)程中消除了地塊間的田埂、地界、小路，進(jìn)一步增加了單位地塊的有效耕地面積，曙陽(yáng)村單位地塊面積由0.21公頃增加到了0.75公頃，地塊最小面積由0.07公頃增加為0.13公頃，最大面積由0.80公頃增加到了6.67公頃，耕地細(xì)碎化程度顯著降低，有效促進(jìn)了農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

其次，顯著提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。“小田并大田”改革前，細(xì)碎分散的農(nóng)地之間多小路、地界等，造成農(nóng)民真正投人有效耕地的肥料、農(nóng)機(jī)等生產(chǎn)資料減少，使得作物產(chǎn)量無(wú)法提升。且由于地塊分散、作物種植各異，難以進(jìn)行統(tǒng)一的播種、施肥、灌溉和收割等活動(dòng)，導(dǎo)致農(nóng)民不便選擇相應(yīng)的社會(huì)化服務(wù)「14]。改革后的耕地集中連片，作物種植統(tǒng)一，促進(jìn)了大型收割機(jī)、無(wú)人機(jī)等現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)備的推廣應(yīng)用，極大解放了勞動(dòng)力，促進(jìn)了曙陽(yáng)村農(nóng)業(yè)耕、種、管、收一體化運(yùn)作，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率得到顯著提升，由改革前的 79% 提升至改革后的 99% 。

最后，有效提升了糧食產(chǎn)量。破碎的土地質(zhì)量參差不齊，整體產(chǎn)量受到影響。曙陽(yáng)村“小田并大田”改革有效銜接國(guó)家高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目，通過(guò)土地平整、排水、灌溉等農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等工程有效改善了地塊質(zhì)量，促進(jìn)了整體耕地質(zhì)量的提升，改善了農(nóng)作物的生長(zhǎng)環(huán)境，水稻年均產(chǎn)量由每公頃8 283.33公斤提升到了8974.17公斤，小麥年均產(chǎn)量從每公頃5 573.10公斤提升到了8137.50公斤，糧食作物產(chǎn)量得到了顯著提升。

三、“小田并大田”耕地細(xì)碎化治理共同體形成機(jī)制

對(duì)曙陽(yáng)村“小田并大田”耕地細(xì)碎化治理實(shí)踐的研究發(fā)現(xiàn)，國(guó)家政策引導(dǎo)、各主體的共同利益需求及村社統(tǒng)籌共同促進(jìn)了治理共同體的形成，“小田并大田”耕地細(xì)碎化治理共同體形成機(jī)制如圖2所示。

（一）國(guó)家政策：驅(qū)動(dòng)治理共同體的形成

“小田并大田”耕地細(xì)碎化治理共同體的形成是國(guó)家政策引導(dǎo)的結(jié)果，主要體現(xiàn)在國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的支持政策上。近幾年的中央“一號(hào)文件”中都將農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)作為重點(diǎn)內(nèi)容。2023年“中央一號(hào)”文件中指出要大力推行農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，總結(jié)地方“小田并大田”等經(jīng)驗(yàn)，逐步解決耕地細(xì)碎化問(wèn)題。破除耕地細(xì)碎化、發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)已經(jīng)成為鄉(xiāng)村振興的重要任務(wù)，這在一定程度上為“小田并大田”耕地細(xì)碎化治理共同體的形成提供了政策保障。在政府的支持下，督促村社發(fā)揮統(tǒng)籌作用，鼓勵(lì)新型經(jīng)營(yíng)主體主動(dòng)推進(jìn)，調(diào)動(dòng)農(nóng)戶積極配合，各個(gè)主體合力共同推進(jìn)“小田并大田”耕地細(xì)碎化治理，發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，從而形成新的利益共同體，使得各主體之間形成利益一致的聯(lián)盟性組織關(guān)系[12]，實(shí)現(xiàn)國(guó)家政策引導(dǎo)與地方發(fā)展同頻共振。

（二）主體共同利益需求：促進(jìn)治理共同體形成的內(nèi)因

“小田并大田”耕地細(xì)碎化治理改革的順利推進(jìn)需要不同主體在利益層面達(dá)成一致，才能最大程度避免改革過(guò)程中各方主體間矛盾的產(chǎn)生，從而使得整個(gè)過(guò)程高效高質(zhì)量完成。而系統(tǒng)化的耕地細(xì)碎化治理需要大量的資金、工程技術(shù)及農(nóng)民的支持，這使得治理共同體這種高水平組織是在共同利益的驅(qū)動(dòng)之下形成的。政府、村級(jí)組織、經(jīng)營(yíng)主體之間通過(guò)利益聯(lián)結(jié)逐步達(dá)成共識(shí)，為耕地細(xì)碎化治理共同體的形成提供了必要性和可能性。主要表現(xiàn)在以下方面：一是政府層面，政府積極推進(jìn)“小田并大田”改革，通過(guò)連片治理提升耕地質(zhì)量與糧食產(chǎn)量，為全國(guó)土地制度改革提供了可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)，既滿足了政府在制度創(chuàng)新層面的探索需求，也促進(jìn)國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略的落地，提升治理能力的同時(shí)更好地履行公共職能。二是村級(jí)組織層面，“小田并大田”能夠增加村里的有效耕地面積，使得更多的土地能夠流轉(zhuǎn)從而獲得更多的租金，促使村集體經(jīng)濟(jì)收益的增加，集體經(jīng)濟(jì)的壯大使得村級(jí)組織有能力完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施，從而進(jìn)一步增強(qiáng)村級(jí)組織的公信力，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理的可持續(xù)發(fā)展。三是經(jīng)營(yíng)主體層面，主要分為兩類：小農(nóng)戶和新型經(jīng)營(yíng)主體。對(duì)于小農(nóng)戶而言，勞動(dòng)力逐漸呈現(xiàn)老齡化態(tài)勢(shì)，田間勞作難以為繼，而小田并大田治理改革恰好能解除其對(duì)土地的依附性，小農(nóng)戶還能通過(guò)流轉(zhuǎn)土地，得到承包戶的租金，實(shí)現(xiàn)降本增收；對(duì)于新型經(jīng)營(yíng)主體而言，低農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率阻礙土地承包規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大，而“小田并大田”模式能使新型經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)一步擴(kuò)大土地承包規(guī)模，實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)增收。

（三）村社統(tǒng)籌：構(gòu)建土地細(xì)碎化治理的合力

土地細(xì)碎化治理是落實(shí)《全國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃（2021—2030年）》的具體行動(dòng)，村社集體是土地細(xì)碎化自組織治理的主導(dǎo)力量[15]。在農(nóng)村“地緣社會(huì)”和“血緣社會(huì)”中，村干部有較高威望和信服力，村社集體可有效化解治理過(guò)程中的矛盾沖突，引導(dǎo)村民著眼整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。主要通過(guò)政策宣傳與解讀，民主協(xié)商，動(dòng)員村民參與治理。土地細(xì)碎化治理涉及承包權(quán)不變的前提下經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)整，最終將分散、細(xì)碎的土地整合為較大、連片的耕地。在不同地塊質(zhì)量差異較大的情況下，合理調(diào)整農(nóng)戶間的土地利益將成為“按戶連片”成功推行的關(guān)鍵”「16]。為更好地讓村民接受土地治理，村干部以村民大會(huì)、村民代表大會(huì)、板凳會(huì)等形式宣講土地治理政策；再通過(guò)發(fā)放問(wèn)卷意愿表完成村民意愿收集。通過(guò)成立專門“小田并大田”治理小組，對(duì)土地資源分配、利益調(diào)整等重大事項(xiàng)進(jìn)行充分討論協(xié)商后實(shí)行，由此可尋求各方利益的平衡點(diǎn)，調(diào)動(dòng)村民土地細(xì)碎化治理的積極性和主動(dòng)性。

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Research on the governance model of fragmented farmland communities： a case study of the \"small fields to large fields\" practice in Shuyang Village， Yancheng City， Jiangsu Province

CUI Yuanbo，DONG Yaling，LEI Xiaoqing，TIAN Suyan （Collge of Humanities and Social Development，Nanjing Agricultural University，Nanjing 210095，China）

Abstract：The key to solving the problem of farmland fragmentation lies in developing various forms of moderate-scale agricultural operations，and the“smallfields to large fields”initiative is an effective measure. Based on the theory of community，this paper constructs a theoretical framework for the governance of farmland fragmentation through the“small fields to large fields”approach，analyzes its underlying mechanisms，and explores its practical implementation and outcomes，with the case of Shuyang Village in Yancheng City as an example.The paper finds that Shuyang Village has effectively advanced the governance process of farmland fragmentation through government guidance，village-level coordination，and the connection of interests among multiple stakeholders，forming a governance community with common interestswhich has a significant fect on reducing thedegree of cultivated land fragmentation and improving mechanization efciencyand grain yield.It is concluded that it is necessary to adhere to local conditions，respect the wishes of the mases，and build a multiagent coordination mechanism to provide experience for the management of cultivated land fragmentation in other regions.

Key words： moderate scale management； governance model of fragmented farmland;smallfields to large fields；community theory

[責(zé)任編輯：余航]