暢通要素流動塑造城鄉(xiāng)融合發(fā)展新動能

黨的二十大報告明確指出：要“堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，暢通城鄉(xiāng)要素流動”，這一戰(zhàn)略部署為破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)提供了根本遵循。常州市新北區(qū)作為長三角核心區(qū)的重要節(jié)點(diǎn)，北瀕長江，與泰興市隔江相望，東鄰江陰市，西接揚(yáng)中市、丹陽市，南連市內(nèi)老城區(qū)，共下轄5鎮(zhèn)5街道，城市繁華與田園風(fēng)光在此交相輝映。近年來，新北區(qū)通過強(qiáng)化以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，引導(dǎo)資金、技術(shù)、人才等要素向鄉(xiāng)村流動，大力推動農(nóng)村土地制度改革，實(shí)現(xiàn)了從“物理整合”到“化學(xué)反應(yīng)”的質(zhì)變，走出了一條獨(dú)具新北特色的城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路。2024年，新北區(qū)城鄉(xiāng)收入差距持續(xù)縮小，居民收入比優(yōu)化至1.82：1；村集體經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)亮眼，新增7個村集體經(jīng)營性收入超500萬元；農(nóng)村居民人均可支配收入達(dá)4.4萬元，同比增長5.6% ；城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)度達(dá) 98.6% ，發(fā)展成果惠及全民。

一、以人為本動起來，重組城鄉(xiāng)融合人力資源體系

城鄉(xiāng)融合的本質(zhì)是人的融合，其核心要義在于暢通人口流動，提升城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平。新北區(qū)以人的全面發(fā)展為終極目標(biāo)，通過重構(gòu)城鄉(xiāng)社會關(guān)系、優(yōu)化人口分布格局，推動形成“各美其美、美美與共”的城鄉(xiāng)發(fā)展共同體。

內(nèi)生培育，激活在地農(nóng)民價值創(chuàng)造潛能。保障農(nóng)民的意愿和權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的首要前提。近年來，新北區(qū)多舉措推動農(nóng)村發(fā)展，培育農(nóng)村發(fā)展主力軍。強(qiáng)化憑實(shí)績、憑擔(dān)當(dāng)、憑能力導(dǎo)向，深化“雁陣培育”行動計劃，選優(yōu)配強(qiáng)村黨組織書記“頭雁”隊伍，發(fā)揮其帶領(lǐng)鄉(xiāng)村振興的核心作用。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，深化品牌強(qiáng)農(nóng)戰(zhàn)略，引導(dǎo)農(nóng)民發(fā)展稻米有機(jī)種植、大閘蟹特色水產(chǎn)等產(chǎn)業(yè)，科學(xué)整合西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)村空間資源，打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園。推廣東南村“村社合一\"經(jīng)驗(yàn)，推行“家庭農(nóng)場 + 合作社 + 龍頭企業(yè)”的復(fù)合型經(jīng)營模式，不斷提升農(nóng)產(chǎn)品附加值，增加農(nóng)民收入。在“三產(chǎn)融合”方面，放大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)包含的生態(tài)、休閑、養(yǎng)生、娛樂和文化教育等功能，東南村借助3D稻田畫發(fā)展農(nóng)旅經(jīng)濟(jì)，吸引青野民宿、醉甜露營等項目落地，全年接待游客規(guī)模超15萬人次，推動農(nóng)業(yè)向“賣風(fēng)景”“賣文化”轉(zhuǎn)變，讓滲透、交叉后的產(chǎn)業(yè)鏈附加值回流到農(nóng)民手中。在工業(yè)反哺方面，著力構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，以未米生物、貽如生物為代表的合成生物產(chǎn)業(yè)，以漢森農(nóng)機(jī)、井關(guān)農(nóng)機(jī)為代表的現(xiàn)代農(nóng)機(jī)產(chǎn)業(yè)迅速興起；比亞迪、九號科技等重大產(chǎn)業(yè)項目吸納農(nóng)民參與相關(guān)崗位，推動農(nóng)民轉(zhuǎn)型為工人，實(shí)現(xiàn)留鄉(xiāng)增收致富，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同融合發(fā)展。

權(quán)益均等，構(gòu)建人口流動市民化融合體系。進(jìn)入21世紀(jì)，我國城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生顯著變化，農(nóng)民融入城市也有了新的需求。近年來，新北區(qū)圍繞農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，以“進(jìn)得來、住得下、融得進(jìn)、能就業(yè)、可創(chuàng)業(yè)”為核心框架，系統(tǒng)推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，逐步消除人口流動的“隱性門檻”和“品質(zhì)落差”。自2024年3月以來，全面施行以“經(jīng)常居住地登記戶口”為核心的落戶制度，推行居住證全流程網(wǎng)辦，2024年累計辦理居住證超12萬張，同步保障進(jìn)城農(nóng)民農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)等權(quán)益，消除“退路焦慮”。公共服務(wù)領(lǐng)域也向鄉(xiāng)村地區(qū)進(jìn)一步延伸，“15分鐘便民服務(wù)圈”實(shí)現(xiàn)全域覆蓋，通過城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、制度并軌，確保民生底線得到堅實(shí)保障。新（擴(kuò)）建局前街小學(xué)新北分校等中、小學(xué)12所，幼兒園15所，新增學(xué)位1.4萬個，公辦學(xué)校隨遷子女就讀比例達(dá) 92% ，三甲醫(yī)院分院實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)街全覆蓋。同時，創(chuàng)新“城市資源下鄉(xiāng)”機(jī)制，選派22名科技特派員、96名教育醫(yī)療專家常駐鄉(xiāng)村，建成農(nóng)村區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心8個。就業(yè)創(chuàng)業(yè)支持上，新北區(qū)積極打造零工市場、技能培訓(xùn)中心等平臺，累計為新能源、生物醫(yī)藥等產(chǎn)業(yè)輸送專業(yè)人才超1.5萬人，助力新北區(qū)打造“1115”產(chǎn)業(yè)集群。

情感共鳴，搭建新農(nóng)人創(chuàng)業(yè)雙向賦能平臺。從昔日“孔雀東南飛”，到今朝“喜迎雁歸來”，返鄉(xiāng)人員對鄉(xiāng)土的情懷以及擁有的資金、技術(shù)與人脈資源，是新北區(qū)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要推動力量。近年來，新北區(qū)出臺《關(guān)于推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)人才引育的實(shí)施辦法》等文件，鼓勵支持“新農(nóng)人”返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，形成“鄉(xiāng)村人才鏈 + 產(chǎn)業(yè)鏈”協(xié)同發(fā)展格局，吸引了“笙綠農(nóng)業(yè)”應(yīng)英、海歸農(nóng)場主周游、“碧根果皇后”何雅萍、“潤土瓜蔬”張道衡等“新農(nóng)人”回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。培育孵化青野民宿、笙綠農(nóng)業(yè)、眸鮮草花園等特色示范項目，帶動就業(yè)超800人，實(shí)現(xiàn)資金回流、項目回歸與人才回鄉(xiāng)的良性循環(huán)。把握城市近郊推進(jìn)鄉(xiāng)村振興特點(diǎn)，對美麗鄉(xiāng)村進(jìn)行整村運(yùn)營，全面凸顯鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)價值、生態(tài)價值和美學(xué)價值，吸引了隱居鄉(xiāng)里、臨平文旅、伴城伴鄉(xiāng)、化龍網(wǎng)絡(luò)等一批有實(shí)操經(jīng)驗(yàn)的團(tuán)隊開展鄉(xiāng)村在地招商和活動策劃，發(fā)展了餐飲、民宿、康養(yǎng)等鄉(xiāng)村多元化產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)，構(gòu)建起集風(fēng)景、風(fēng)味、風(fēng)情于一體的鄉(xiāng)村休閑產(chǎn)業(yè)鏈。薛家鎮(zhèn)老西莊通過建立“一村一企一會一?！蹦Ｊ剑慌囆g(shù)家、設(shè)計師和返鄉(xiāng)青年創(chuàng)業(yè)，打造鄉(xiāng)村創(chuàng)生集群，引領(lǐng)了“創(chuàng)業(yè) + 生活”的居業(yè)協(xié)同型鄉(xiāng)村模式。

二、以資為脈聚起來，重構(gòu)城鄉(xiāng)融合資本循環(huán)邏輯

資金是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的“血液”，其配置效率決定融合深度。新北區(qū)通過“輸血式補(bǔ)給”向“造血式循環(huán)”轉(zhuǎn)變，精準(zhǔn)投放財政資金，充分撬動農(nóng)民資金和社會資金，有效破解傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元財政體系造成的資源錯配矛盾。

多元籌措，突破單一渠道資金供給瓶頸。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的浪潮中，資金投入是關(guān)鍵驅(qū)動力。新北區(qū)構(gòu)建了政府、農(nóng)民與社會多方協(xié)同的資金投入體系。財政資金層面，區(qū)政府設(shè)立城鄉(xiāng)融合發(fā)展專項財政預(yù)算，每年按一定比例增長，重點(diǎn)投入農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提升等領(lǐng)域。區(qū)級在全市率先構(gòu)建系統(tǒng)的生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化機(jī)制，設(shè)立了農(nóng)田生態(tài)補(bǔ)償專項資金，對農(nóng)戶給予每年400元／畝的生態(tài)種植獎勵，“十四五”期間，全區(qū)每年新增水稻田面積5000畝。全區(qū)系統(tǒng)推進(jìn)沿江地區(qū)閑置工業(yè)地塊綜合整治，盤活利用1854畝供而未用建設(shè)用地，新增3100余畝耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)，充分喚醒了“沉睡”的土地資源，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供了強(qiáng)有力的支撐。對于農(nóng)民自有資金，鼓勵農(nóng)村合作社等組織引導(dǎo)農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)、自有資金等入股城鄉(xiāng)融合項目，讓農(nóng)民成為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的直接受益者。社會資金方面，出臺一系列優(yōu)惠政策吸引社會資本“扎根”農(nóng)村，對參與城鄉(xiāng)融合發(fā)展項目的企業(yè)，給予適當(dāng)?shù)亩愂諟p免和土地使用優(yōu)惠。廣泛搭建社會資本與城鄉(xiāng)融合發(fā)展項目對接平臺，引導(dǎo)社會資金投入鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)產(chǎn)品加工等產(chǎn)業(yè)，成為城鄉(xiāng)融合發(fā)展資金的重要補(bǔ)充。

精準(zhǔn)滴灌，優(yōu)化城鄉(xiāng)融合資本配置結(jié)構(gòu)。資本支持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，既要有頂層的統(tǒng)籌規(guī)劃，也要有具體的實(shí)施路徑。新北區(qū)精準(zhǔn)錨定資金投向，構(gòu)建起“分類施策、靶向發(fā)力”的資金使用機(jī)制。財政資金方面，聚焦“基礎(chǔ)性、普惠性”領(lǐng)域，優(yōu)先保障總投資超50億元的騰龍大道智慧快速路改造、市一院高新院區(qū)、第二文化宮等12個民生基建項目。投資8.5億元實(shí)施農(nóng)村道路戶戶通工程，新（改）建農(nóng)村公路120公里，公交行政村覆蓋率達(dá)100% 。設(shè)立3年2.5億元鄉(xiāng)村振興專項資金，重點(diǎn)用于農(nóng)村環(huán)境提質(zhì)工程，創(chuàng)成9個省級、20個市級宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村。農(nóng)民自有資金上堅持以“自我增值”為導(dǎo)向，通過政策引導(dǎo)、金融創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)融合，提供多元化增值路徑。薛家鎮(zhèn)丁家村創(chuàng)新“黨支部 + 合作社 + 農(nóng)戶”模式，發(fā)展210畝呂墅蘿卜產(chǎn)業(yè)，帶動村集體增收260萬元。孟河鎮(zhèn)發(fā)揮醫(yī)養(yǎng)資源優(yōu)勢，推進(jìn)“康養(yǎng)小黃山江南第一圩”建設(shè)，打造長三角健康養(yǎng)老示范基地，帶動周邊5個村發(fā)展田園康養(yǎng)、中草藥示范園、休閑民宿等項目，促進(jìn)村集體經(jīng)營性收入穩(wěn)步增長。社會資金注重“特色賦能”，區(qū)級層面選派10名江南農(nóng)商行支行行長深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)對接需求，通過“人才貸”等金融產(chǎn)品精準(zhǔn)服務(wù)涉農(nóng)企業(yè)。2024年，區(qū)級層面出臺《農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展獎補(bǔ)辦法》，對智能溫室、生態(tài)化池塘等項自最高補(bǔ)助 50% ，撬動更多社會資本投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域。2024年，全區(qū)共招引1000萬元以上農(nóng)業(yè)農(nóng)村重點(diǎn)項目5個，其中1億元以上項目3個，總投資5.3億元。

實(shí)用導(dǎo)向，構(gòu)建資金使用量質(zhì)并舉體系。不同性質(zhì)的資金需要采用不同的使用方式，以確保資金安全與高效使用。對于財政資金，新北區(qū)充分發(fā)揮“四兩撥千斤”的杠桿作用，建立“政策聚焦 + 績效評價”管理模式，對資金開展全周期跟蹤問效，重點(diǎn)支持物流園區(qū)、“兩業(yè)”融合試點(diǎn)等城鄉(xiāng)融合發(fā)展關(guān)鍵領(lǐng)域，推動資金使用效益顯著提升。對于農(nóng)民自有資金，設(shè)立“三色預(yù)警”機(jī)制，對超50萬元涉農(nóng)資金實(shí)行“線上 + 線下”同步監(jiān)管。聯(lián)合在常州的高校設(shè)立鄉(xiāng)村振興學(xué)院，針對民宿經(jīng)營、電商營銷等需求開展定制化培訓(xùn)，提高農(nóng)民投資決策能力與經(jīng)營管理水平。以奔牛鎮(zhèn)為例，將23棟閑置農(nóng)房改造為青年創(chuàng)新基地、民宿、休閑餐飲等鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)空間，引入專業(yè)運(yùn)營團(tuán)隊，實(shí)現(xiàn)年租金收益提升 300% ，村集體通過資源入股年均增收80萬元。對于社會資金，創(chuàng)新“政府引導(dǎo) + 市場運(yùn)作”模式，明確政府與社會資金的權(quán)責(zé)關(guān)系，東南村與常州美麗壹號鄉(xiāng)村實(shí)業(yè)投資有限公司合作，建設(shè)“稻田理想”田園精品民宿，引入國內(nèi)知名的運(yùn)營商隱居鄉(xiāng)里進(jìn)行整體設(shè)計、策劃和管理，項目成功吸引常州市鄉(xiāng)村振興發(fā)展基金子基金300萬元投資，撬動社會和金融資本1700萬元。

三、以地為基活起來，重塑城鄉(xiāng)融合空間創(chuàng)新路徑

土地制度是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的底層邏輯，新北區(qū)將鄉(xiāng)村空間增值作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的突破口，通過農(nóng)村土地制度改革，推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，破解城鄉(xiāng)要素交換制度性障礙，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村“三塊地”從資源形態(tài)向資產(chǎn)、資本形態(tài)的有序轉(zhuǎn)化，充分釋放土地要素活力。

動態(tài)優(yōu)化，激活承包地規(guī)?；?jīng)營效能。農(nóng)村承包地是農(nóng)民的重要生產(chǎn)資料，“人均一畝三分地，戶均不過十畝田”，是目前我們農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)。2020年，中央“三權(quán)分置”政策落地后，全區(qū)秉持“大穩(wěn)定，小調(diào)整”原則，推動承包地規(guī)?；?jīng)營，有序推進(jìn)第二輪土地承包到期后再延長三十年試點(diǎn)，確保絕大多數(shù)農(nóng)戶的承包地總體上順延。2024年6月，新北區(qū)頒發(fā)全省首張新版土地承包經(jīng)營權(quán)不動產(chǎn)權(quán)證書，涉及新橋街道郭塘村15戶農(nóng)戶，從法律層面明確了承包地的“身份證”屬性。同時，新北區(qū)大力推行“委托流轉(zhuǎn) + 土地股份合作社”模式，農(nóng)戶將承包地委托給合作社統(tǒng)一經(jīng)營。2024年，新增市級示范家庭農(nóng)場12家，土地流轉(zhuǎn)交易額達(dá)3532萬元，同比增長 50% 。西夏墅鎮(zhèn)梅林村通過“黨總支 + 合作社”模式有效整合土地資源，引入江蘇現(xiàn)代農(nóng)業(yè)稻油項目，實(shí)現(xiàn)畝均效益提升 20% 。為化解流轉(zhuǎn)糾紛，新北區(qū)建立“政府+ 企業(yè) + 農(nóng)戶”三方協(xié)議制度，進(jìn)一步明確收益分配比例。同步打造區(qū)塊鏈監(jiān)管平臺，實(shí)現(xiàn)承包合同、流轉(zhuǎn)交易等數(shù)據(jù)上鏈。2023年，全區(qū)土地流轉(zhuǎn)糾紛同比下降 30% 。

資產(chǎn)激活，釋放宅基地多元價值潛能。閑置宅基地和住房是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵資源，對其進(jìn)行盤活和復(fù)合利用，是提高農(nóng)村土地資源配置效率的突破口。新北區(qū)積極探索宅基地有償使用、有償退出實(shí)現(xiàn)路徑，自2012年起，在新龍生態(tài)林項目中試點(diǎn)“農(nóng)戶自愿退出宅基地及承包地”機(jī)制，農(nóng)戶可選擇置換城鎮(zhèn)安置房或貨幣補(bǔ)償。截至2023年，全區(qū)累計完成宅基地退出1276戶，退出面積達(dá)1857畝，其中 60% 用于生態(tài)修復(fù)， 40% 轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地。2020年，啟動“房地一體”確權(quán)登記工程，通過“五方審核 + 兩公示”機(jī)制明確產(chǎn)權(quán)歸屬，有效解決了歷史遺留問題，為后續(xù)流轉(zhuǎn)和抵押融資奠定了基礎(chǔ)。2022年，出臺《常州市新北區(qū)農(nóng)村宅基地管理辦法（試行）》，允許宅基地使用權(quán)通過出租、置換等方式流轉(zhuǎn)。2024年，新增農(nóng)村宅基地使用權(quán)出租項目6宗，成交金額46.22萬元。結(jié)合美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，堅持市場化導(dǎo)向，依托原生態(tài)肌理，引導(dǎo)閑置宅基地轉(zhuǎn)型為休閑農(nóng)業(yè)和文旅項目，打造近悅遠(yuǎn)來、親水臨江的高品質(zhì)“三生”空間。針對農(nóng)村亂占耕地建房現(xiàn)象，新北區(qū)在2024年通過省級專項整治試點(diǎn)驗(yàn)收，處置23個非住宅類項目地塊，借助設(shè)施農(nóng)業(yè)用地補(bǔ)辦手續(xù)等柔性措施，既保障耕地紅線，又化解群眾生產(chǎn)生活需求矛盾。2020年至2022年，新北區(qū)被納入全省22個農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)之一，承擔(dān)閑置農(nóng)房盤活利用改革任務(wù)。其間，全區(qū)盤活閑置農(nóng)房約80戶，盤活總面積3萬平方米以上，通過發(fā)展“集體 + ”“社會資本 + ”“創(chuàng)客 + ”等多元投入模式，建設(shè)了鄉(xiāng)村汽車俱樂部、黃酒工坊、初飯輕食等項自業(yè)態(tài)，拓展了城市資本進(jìn)入鄉(xiāng)村陣地，有效打造了一批鄉(xiāng)村打卡點(diǎn)和消費(fèi)場景。

入市確權(quán)，優(yōu)化集體用地市場化配置功能。農(nóng)村集體建設(shè)用地是農(nóng)村發(fā)展的重要資源，只有圍繞發(fā)展需求，嚴(yán)格規(guī)范程序，才能將有限的發(fā)展空間精準(zhǔn)匹配到切實(shí)可行且可持續(xù)的發(fā)展需求中，實(shí)現(xiàn)資源與發(fā)展需求的最優(yōu)配置。近年來，新北區(qū)不斷加快農(nóng)村集體建設(shè)用地盤活利用。2023年，出臺《集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理辦法》，明確入市流程和收益分配機(jī)制，規(guī)范構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，保障集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的合法權(quán)益。2024年，春江街道通過入市交易3宗地塊，村集體獲得收益1200萬元，其中800萬元用于村民社保補(bǔ)貼，400萬元投入鄉(xiāng)村振興項目。為解決土地資源緊缺和實(shí)現(xiàn)高效利用，新北區(qū)明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市1萬畝目標(biāo)任務(wù)，制定了《常州市新北區(qū)集體建設(shè)用地主要供應(yīng)方式指引》，通過規(guī)劃，目前已明確8652畝土地的盤活路徑，其中1066畝已得到盤活利用，成功推進(jìn)浦河工業(yè)園等集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，為城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了重要支持，為鄉(xiāng)村振興注入了新動能。

（吳文博：常州綜合保稅區(qū)管理辦公室主任、中共常州市新北區(qū)龍虎塘街道黨工委書記；陳振華：常州市新北區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局副局長）

責(zé)任編輯：徐江虹