城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下保障糧食安全的路徑選擇

糧食安全是國家安全的重要基石，關(guān)乎國計(jì)民生與社會(huì)穩(wěn)定。2025年中央一號(hào)文件將持續(xù)增強(qiáng)糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力作為農(nóng)業(yè)強(qiáng)國的首要特征，其彰顯了保障糧食安全的重要性。在全球人口持續(xù)增長、氣候變化影響加劇的大環(huán)境下，保障糧食穩(wěn)定供應(yīng)始終是各國發(fā)展的核心議題。而在中國，城鄉(xiāng)關(guān)系的演變對(duì)糧食生產(chǎn)的格局有著深遠(yuǎn)影響。長期以來，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征明顯，城市和鄉(xiāng)村在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源分配等方面存在一定差距。這種結(jié)構(gòu)不僅阻礙了城鄉(xiāng)間要素的合理流動(dòng)，也對(duì)糧食生產(chǎn)、流通、儲(chǔ)備等環(huán)節(jié)產(chǎn)生了復(fù)雜影響。隨著新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的協(xié)同推進(jìn)，城鄉(xiāng)融合發(fā)展成為破解城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分問題的關(guān)鍵舉措。在此背景下，深人研究城鄉(xiāng)融合發(fā)展與糧食安全之間的關(guān)系顯得尤為重要。

一、城鄉(xiāng)融合發(fā)展與糧食安全的內(nèi)在聯(lián)系

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是解決城鄉(xiāng)失衡問題、推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵路徑。城鄉(xiāng)融合發(fā)展旨在打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間要素自由流動(dòng)、資源優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等多方面的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展[1]。從理論上講，其有利于整合城鄉(xiāng)資源，為糧食產(chǎn)業(yè)注人新的活力，使城市的資本和技術(shù)下沉到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，從而推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，提升糧食生產(chǎn)效率。但現(xiàn)實(shí)中，要素流動(dòng)的復(fù)雜性卻給糧食安全帶來諸多不確定性。在勞動(dòng)力方面，農(nóng)村勞動(dòng)力大量流向城市，造成農(nóng)村勞動(dòng)力短缺，影響糧食生產(chǎn)的可持續(xù)性。除此之外，根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》公布的數(shù)據(jù)顯示，2017－2023年，我國居民糧食消費(fèi)上升了約3.31% ；肉類消費(fèi)上升了約 49.06% ；水產(chǎn)品消費(fèi)上升了約 32.17% [2]。農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，由原來的糧食生產(chǎn)者變成消費(fèi)者，必然會(huì)造成糧食需求量的整體增加。另外，隨著國內(nèi)居民收入逐漸增加，城鄉(xiāng)居民的食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多樣化。由此以來，城鄉(xiāng)居民食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)也倒逼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)發(fā)生改變。在土地投資方面，資本的逐利性使得其在糧食生產(chǎn)領(lǐng)域投資不足，制約了糧食產(chǎn)業(yè)的升級(jí)發(fā)展。以上城鄉(xiāng)融合發(fā)展從生產(chǎn)、儲(chǔ)備、消費(fèi)等維度重構(gòu)糧食安全體系。由此造成要素自由流動(dòng)、市場逐利導(dǎo)向?qū)Z食安全戰(zhàn)略剛性與糧食公共產(chǎn)品的屬性造成了威脅。

二、城鄉(xiāng)融合發(fā)展中糧食安全面臨的新挑戰(zhàn)

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村相對(duì)割裂，限制了勞動(dòng)力的自由流動(dòng)，使勞動(dòng)力要素不能實(shí)現(xiàn)有效配置，產(chǎn)業(yè)在城鄉(xiāng)之間的分工布局不夠合理，城鄉(xiāng)之間發(fā)展的馬太效應(yīng)顯著。在新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的驅(qū)動(dòng)下，城鄉(xiāng)融合發(fā)展已成為新時(shí)代重要的現(xiàn)實(shí)問題。

（一）土地市場化威脅耕地資源導(dǎo)致糧食生產(chǎn)能力減弱

從城鄉(xiāng)融合發(fā)展的角度來看，土地市場化既帶來機(jī)遇，也充滿了挑戰(zhàn)。土地市場化是在政府宏觀調(diào)控下，通過市場機(jī)制優(yōu)化土地資源配置的過程。這一過程在政府宏觀調(diào)控的框架下，通過市場機(jī)制激活土地要素活力，既為城鄉(xiāng)融合發(fā)展注入動(dòng)能，也需要警惕其為糧食安全帶來的風(fēng)險(xiǎn)。從發(fā)展機(jī)遇來看，土地資源在市場機(jī)制運(yùn)作下，通過提高土地交易成本促進(jìn)了土地資源的利用效率，推動(dòng)了城市工業(yè)化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展[3]。特別是在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的背景下，土地資源的流動(dòng)加速了農(nóng)村與城市之間的資源整合，為農(nóng)村地區(qū)引人了資金、技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)等，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)。土地市場化也伴隨著一系列挑戰(zhàn)，尤其是在糧食安全方面。土地要素向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)流動(dòng)，影響耕總量，對(duì)我國糧食安全的剛性要求構(gòu)成威脅。此外，土地市場化過程中出現(xiàn)的水土流失、土地污染等問題，容易加劇土地資源的質(zhì)量下降，使得有限的耕地資源難以滿足糧食生產(chǎn)的需要。更為復(fù)雜的是，土地市場化過程中出現(xiàn)的不良現(xiàn)象，不僅破壞了土地資源的可持續(xù)利用，還加劇了糧食安全的風(fēng)險(xiǎn)[4。這些行為往往導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)耕地被侵占，進(jìn)一步壓縮了糧食生產(chǎn)的空間，對(duì)糧食安全造成多方面的威脅。現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)警示我們，土地市場化必須堅(jiān)守糧食安全紅線，在效率與安全之間尋求動(dòng)態(tài)平衡。習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中提出：“全方位夯實(shí)糧食安全根基，全面落實(shí)糧食安全黨政同責(zé)，牢牢守住18億畝耕地紅線，逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中?！盵5]進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)保障糧食安全的重要性，因此，如何在土地市場化進(jìn)程中平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與糧食安全的關(guān)系，成為當(dāng)前亟待解決的問題。

（二）農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需人力短缺

城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的一個(gè)突出問題，也是導(dǎo)致農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)模流動(dòng)的根本原因[］。城鎮(zhèn)地區(qū)依托其完善的基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)體系以及公共服務(wù)水平，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了有力支撐，形成資本、技術(shù)和人才等要素的集聚高地。相比之下，農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，造成勞動(dòng)力外流。這種人口外流現(xiàn)象：一方面為城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了充足的勞動(dòng)力資源，推動(dòng)了城鎮(zhèn)化的快速進(jìn)程。另一方面，也導(dǎo)致了農(nóng)村地區(qū)勞動(dòng)力資源的短缺，尤其是青壯年勞動(dòng)力的流失，使得農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)趨于老齡化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨勞動(dòng)力在數(shù)量和質(zhì)量的雙重困境。從數(shù)量上看，農(nóng)村勞動(dòng)力的減少直接影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模和效率。青壯年勞動(dòng)力外流，使得農(nóng)村地區(qū)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槔夏耆耍@一群體的勞動(dòng)能力和生產(chǎn)效率相對(duì)有限，難以滿足現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求。從質(zhì)量上看，農(nóng)村留守群體對(duì)新技術(shù)、新工具的接受能力和掌握程度較低，尤其是在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化快速發(fā)展的今天，這種在技能上的差距進(jìn)一步制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提升。城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，本質(zhì)上是要破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成的矛盾。旨在通過資源的優(yōu)化配置和制度的創(chuàng)新設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的協(xié)同發(fā)展。在這一進(jìn)程中，如何平衡勞動(dòng)力流動(dòng)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之間的關(guān)系，成為關(guān)鍵命題問題。

（三）資本逐利性導(dǎo)致糧食生產(chǎn)所需投資滯后

在市場規(guī)律支配下，資本的逐利性決定了其傾向于高回報(bào)率領(lǐng)域。非農(nóng)產(chǎn)業(yè)因其較高的利潤空間和較快的資本周轉(zhuǎn)速度，往往受到資本的競逐。相較之下，糧食生產(chǎn)具有公共產(chǎn)品屬性，其穩(wěn)定供給是國家糧食安全的基石，但這一屬性也使生產(chǎn)收益難以匹配資本回報(bào)要求，客觀上削弱了資本對(duì)糧食生產(chǎn)的投資積極性。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的背景下，資本配置失衡進(jìn)一步加劇了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡。資本向高附加值作物種植和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的集中，導(dǎo)致大量的土地、資金和勞動(dòng)力向這些領(lǐng)域傾斜，從而對(duì)傳統(tǒng)糧食的種植空間進(jìn)行擠壓。這種資源分配的不均衡不僅動(dòng)搖了糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定性，也使得農(nóng)村地區(qū)在城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)程中處于更加弱勢(shì)的地位。高附加值作物雖然能提升農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收益，但其受益范圍受到客觀條件制約，難以惠及廣大農(nóng)村地區(qū)。更深層次的影響在于，糧食生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展依賴于農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)技術(shù)升級(jí)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等長期投資。然而，這些投資往往具有投入大、回報(bào)周期長、風(fēng)險(xiǎn)較高的特點(diǎn)，與資本的逐利性存在明顯沖突。因此，資本對(duì)這些領(lǐng)域的投資積極性不高。這種投資惰性不僅影響了糧食生產(chǎn)的效率和質(zhì)量，還制約了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程，進(jìn)一步拉大了城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距。

三、城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下保障糧食安全的差異性路徑構(gòu)建

城鄉(xiāng)融合發(fā)展為糧食安全帶來機(jī)遇的同時(shí)，也使糧食安全面臨諸多挑戰(zhàn)。面對(duì)這些挑戰(zhàn)，可以從優(yōu)化要素流動(dòng)機(jī)制、創(chuàng)新政府治理模式、運(yùn)用數(shù)字技術(shù)賦能糧食生產(chǎn)效率等維度出發(fā)，有效應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展中糧食安全的挑戰(zhàn)，為實(shí)現(xiàn)糧食安全與城鄉(xiāng)融合的協(xié)同發(fā)展提供有力支撐。

（一）優(yōu)化要素流動(dòng)機(jī)制，確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的合理配置

在新質(zhì)生產(chǎn)力驅(qū)動(dòng)下，深化保障糧食安全相關(guān)制度的創(chuàng)新與改革，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素高效流動(dòng)與優(yōu)化配置。在土地制度層面，不僅要完善土地經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)的法律保障，還要確保農(nóng)民權(quán)益不受侵害，激發(fā)農(nóng)民耕種的積極性。在勞動(dòng)力市場方面，需全面深化勞動(dòng)力流動(dòng)機(jī)制改革，打破地域與行業(yè)壁壘。通過提供農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)與就業(yè)指導(dǎo)，提升農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的專業(yè)技能水平與職業(yè)素養(yǎng)。在技術(shù)升級(jí)上，通過發(fā)展數(shù)字技術(shù)賦能傳統(tǒng)要素，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)生產(chǎn)要素的升級(jí)；引入先進(jìn)的科技和信息技術(shù)，促使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程全面升級(jí)。通過大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)手段，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的決策過程，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的智能化和精細(xì)化管理[8]。德國、美國、日本等發(fā)達(dá)國家和中國在農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新方面各有實(shí)踐與探索。西方部分國家將數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新納人國家發(fā)展戰(zhàn)略，在鄉(xiāng)村振興和可持續(xù)發(fā)展框架下，明確短期、中期和長期目標(biāo)，使農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新與國家整體發(fā)展方向相契合[9]。因此，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的背景下，要充分利用城鎮(zhèn)資源，加大數(shù)字農(nóng)業(yè)研發(fā)投入與創(chuàng)新。同時(shí)，強(qiáng)化數(shù)字農(nóng)業(yè)人才培養(yǎng)，加強(qiáng)農(nóng)村數(shù)字技術(shù)教育和培訓(xùn)，提升農(nóng)民的數(shù)字素養(yǎng)和應(yīng)用能力，培養(yǎng)一批既懂農(nóng)業(yè)又懂?dāng)?shù)字技術(shù)的“新農(nóng)人”[10]。

（二）政府治理模式創(chuàng)新，確保糧食生產(chǎn)基本穩(wěn)定

優(yōu)化糧食安全責(zé)任清單制，將耕地保護(hù)、糧食播種面積納入地方政府政績考核。作為糧食安全責(zé)任主體，政府行為具有保障國家糧食安全的主體作用，旨在實(shí)現(xiàn)國家糧食安全目標(biāo)[11]。通過主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制平衡區(qū)域利益，但是糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制存在一定的不足。其一，補(bǔ)償主體與渠道單一，以中央政府主導(dǎo)的反哺型補(bǔ)償為主，主銷區(qū)未充分承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任；其二，補(bǔ)償方式重利益平衡、輕機(jī)會(huì)均等，未考慮主產(chǎn)區(qū)發(fā)展機(jī)會(huì)成本；其三，補(bǔ)償力度不夠且對(duì)象不精準(zhǔn)，調(diào)動(dòng)地方政府重農(nóng)抓糧積極性效果有限。因此，要因地制宜形成多維度補(bǔ)償機(jī)制，構(gòu)建經(jīng)濟(jì)、市場、行政多維度補(bǔ)償機(jī)制，探索政府和市場等多種補(bǔ)償渠道，推進(jìn)糧食安全保障治理體系和治理能力現(xiàn)代化。進(jìn)一步完善縱向利益補(bǔ)償機(jī)制，加大對(duì)主產(chǎn)區(qū)資金支持，健全產(chǎn)糧大省和產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金穩(wěn)定增長機(jī)制，提高主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)積極性。積極探索橫向利益補(bǔ)償機(jī)制，制定非主產(chǎn)區(qū)責(zé)任分擔(dān)機(jī)制與標(biāo)準(zhǔn)，探索新型產(chǎn)銷區(qū)協(xié)作關(guān)系，構(gòu)建糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展共同體，促進(jìn)產(chǎn)銷區(qū)共享糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展效益[12]

（三）掌握糧食供給與需求，提供多元化食物供給

通過大數(shù)據(jù)掌握糧食的供給與需求，提供多元化的食物供給，為保障糧食安全提供不同的思路。在糧食需求方面，隨著城鄉(xiāng)居民食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)的不斷升級(jí)，人們對(duì)食物的選擇趨向多元化，因此應(yīng)該主動(dòng)樹立大食物安全觀，根據(jù)市場供求變化和區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)，對(duì)糧食供給品種結(jié)構(gòu)進(jìn)行合理布局。通過提高不同糧食的數(shù)量和質(zhì)量來達(dá)到居民的飲食需求，同時(shí)，結(jié)合我國城鄉(xiāng)居民膳食結(jié)構(gòu)變化趨勢(shì)，在確保糧食供給的同時(shí)，保障肉類、蔬菜、水果、水產(chǎn)品等各類食物有效供給，為我國城鄉(xiāng)居民提供更加健康科學(xué)的膳食環(huán)境[13]。與此同時(shí)，健全糧食和食物節(jié)約長效機(jī)制，大力提倡健康飲食及推廣科學(xué)健康的飲食方式，提倡飲食多元化。以此來緩解目前我國糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)性短缺和過剩的問題，緩解有關(guān)糧食安全形勢(shì)趨緊的現(xiàn)象。

結(jié)語

城鄉(xiāng)融合發(fā)展與保障糧食安全構(gòu)成辯證統(tǒng)一的有機(jī)整體。在城鄉(xiāng)融合加速發(fā)展的當(dāng)下，糧食安全面臨著土地市場化、勞動(dòng)力流動(dòng)、資本逐利等挑戰(zhàn)，破解這些難題的關(guān)鍵在于構(gòu)建要素流動(dòng)優(yōu)化機(jī)制、創(chuàng)新政府治理范式、深化數(shù)字技術(shù)應(yīng)用三位一體的解決方案，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合與糧食安全的動(dòng)態(tài)平衡。必須堅(jiān)持具體問題具體分析，要求各地在保障安全的過程中既要把握共性規(guī)律，也要結(jié)合各地特色進(jìn)行適時(shí)的調(diào)整。隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展向縱深推進(jìn)與科技創(chuàng)新步伐加快，保障糧食安全的實(shí)踐策略將持續(xù)演進(jìn)。這就要求每個(gè)主體都要保持動(dòng)態(tài)的觀察視角，及時(shí)發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中的新現(xiàn)象，持續(xù)創(chuàng)新保障糧食安全的實(shí)現(xiàn)路徑，為國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展筑牢堅(jiān)實(shí)的糧食安全根基。

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