走向整體性：生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系的應(yīng)然邏輯與實(shí)踐進(jìn)路

[中圖分類號]X321[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1003-7608（2025）04-0067-12

一、問題的提出

2024年7月，黨的二十屆三中全會審議通過《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》），明確提出實(shí)施分區(qū)域、差異化、精準(zhǔn)管控的生態(tài)環(huán)境管理制度，即生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控是指以保障生態(tài)功能和改善環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，實(shí)施分區(qū)域差異化精準(zhǔn)管控的環(huán)境管理制度[]，其基礎(chǔ)就是近年來實(shí)踐探索的“三線一單”?！叭€一單”（生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單）是我國生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系構(gòu)建的綠色標(biāo)尺，更是中國生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系的鮮明特色，因此，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控也稱為“三線一單\"生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控。作為一項(xiàng)以“三線一單”為核心內(nèi)容的制度體系，其不是制度文本的簡單拼湊，更不是幾個(gè)制度的機(jī)械組合，而是由內(nèi)涵豐富的要素構(gòu)成了具有嚴(yán)密邏輯的制度體系集成。其核心要義在于諸多制度規(guī)范之間的精巧銜接、有機(jī)耦合，進(jìn)而從整體上形成結(jié)構(gòu)化的程序安排，生成科學(xué)化的運(yùn)行機(jī)制[2]。

隨著生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系的提出與深化，學(xué)界在相關(guān)方面的研究也與日俱增。當(dāng)前，學(xué)者們主要圍繞生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系的發(fā)展歷程、體系建構(gòu)與實(shí)施應(yīng)用等方面展開研究。第一，關(guān)于生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系發(fā)展歷程的研究。李元實(shí)等認(rèn)為“三線一單\"生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系經(jīng)歷了頂層設(shè)計(jì)、試點(diǎn)先行，統(tǒng)籌部署、全國推進(jìn)，政府發(fā)布、應(yīng)用實(shí)施三個(gè)階段3。秦昌波等學(xué)者則從制度孕育、制度發(fā)展、制度完善三個(gè)階段分析生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系的演變歷程4，從而形成針對要素空間、功能空間與行政空間三種生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控類型[5]。但這些研究均未能挖掘出體系發(fā)展中所呈現(xiàn)的整體性演化邏輯。第二，關(guān)于生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系構(gòu)建的研究。汪自書、姜昀、姚懿函等學(xué)者提出“三線一單\"生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系由技術(shù)方法體系6，管理、技術(shù)和保障體系，成果應(yīng)用體系8等構(gòu)成。還有學(xué)者認(rèn)為明晰生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的發(fā)展方向，應(yīng)建立健全領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系、企業(yè)責(zé)任體系、全民行動體系、監(jiān)管體系、市場體系、信用體系、法律政策體系等七大體系[9。也有學(xué)者指出，制度構(gòu)成既是以“三線一單\"為主要內(nèi)容的實(shí)體性規(guī)范結(jié)構(gòu)，又是包含編制、實(shí)施、監(jiān)管三種行為的程序性行為結(jié)構(gòu)[10]。但生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系不單是一種結(jié)構(gòu)性的制度體系，還涉及諸多功能要素以及體系之間的相互作用關(guān)系。第三，關(guān)于生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控成果應(yīng)用及現(xiàn)實(shí)困境的研究。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控成果在重大規(guī)劃編制、產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評[1]和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、區(qū)域生態(tài)空間保護(hù)、環(huán)境管理等領(lǐng)域均得到廣泛應(yīng)用[12]。然而，在實(shí)踐中該管控體系仍然面臨制度工作內(nèi)容重復(fù)、管理邊界不清晰13，部分技術(shù)環(huán)節(jié)、技術(shù)內(nèi)容的技術(shù)規(guī)程和要點(diǎn)尚不健全[14]，生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)人清單與要素管控分區(qū)成果銜接不足[15]等現(xiàn)實(shí)難題。但關(guān)于實(shí)施應(yīng)用方面的研究往往集中在某個(gè)單一視角，尚未展現(xiàn)出生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系在實(shí)踐應(yīng)用中的復(fù)合困境。

綜觀以上發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有研究成果涉及生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系的方方面面，為本研究提供了堅(jiān)實(shí)的研究基礎(chǔ)。但從研究總體來看，由于缺乏宏觀整體性思維的學(xué)理剖析，致使研究出現(xiàn)“碎片化”的狀態(tài)，尤其是對于生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系構(gòu)成的探討，并未有統(tǒng)一和權(quán)威的解答，體系之間是如何相互作用的也尚未完全厘清。有鑒于此，本文首先通過對生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系的歷史考察，揭示其在生成演化過程中逐步由“碎片化”邁向“整體性\"治理的內(nèi)在特征，并引入結(jié)構(gòu)功能主義和SFIC模型的協(xié)作過程構(gòu)建“結(jié)構(gòu)一功能一過程”的整體性分析框架，以系統(tǒng)闡釋生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系的應(yīng)然邏輯，剖析其實(shí)然現(xiàn)狀，從而勾勒出生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系走向整體性的“應(yīng)然”圖景。這不僅力求在理論上形成一套完整的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系認(rèn)知框架，更旨在實(shí)踐層面為生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系的整體推進(jìn)提供實(shí)踐參考。

二、碎片化到整體性：生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系的歷時(shí)考察

生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系并非憑空產(chǎn)生的，而是通過整合生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線與資源利用上線等多個(gè)維度，實(shí)現(xiàn)多要素、多層次和多領(lǐng)域的有機(jī)協(xié)調(diào)。以歷史視野考察生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系就是將其放置在長遠(yuǎn)的歷史進(jìn)程和時(shí)段中，把握生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系的歷史方位，全面審視生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系從“碎片化\"到“整體性”的嬉變過程，回答“體系從何而來”的問題，以此呈現(xiàn)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系發(fā)生發(fā)展的完整周期與過程。

（一）生態(tài)保護(hù)紅線制度轉(zhuǎn)型：從單要素環(huán)境功能區(qū)劃到多要素生態(tài)紅線管控

20世紀(jì)80年代以來，我國開始逐步探索生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，針對水、大氣、土壤等單一環(huán)境要素設(shè)立不同的環(huán)境功能區(qū)劃。這些單要素環(huán)境功能區(qū)劃是當(dāng)前整個(gè)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系的基礎(chǔ)。2002年之后，我國環(huán)境保護(hù)視野開始從單要素管控逐步轉(zhuǎn)向多要素綜合管控，以解決綜合性環(huán)境問題[16]。2011年6月，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》正式發(fā)布，首次提出將“重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)”作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要內(nèi)容，標(biāo)志著生態(tài)保護(hù)紅線概念的初步形成。同年10月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》，正式指出在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線。2012年，環(huán)境保護(hù)部召開工作會議，對全國生態(tài)紅線劃定工作進(jìn)行總體部署，生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作開始在全國范圍內(nèi)開展。2014年，國家修訂《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》，首次將“劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)\"寫入法律。2015年，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)指南》，對生態(tài)保護(hù)紅線的管控要求、技術(shù)流程進(jìn)行細(xì)化。2017年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》，進(jìn)一步明確了生態(tài)保護(hù)紅線的法律地位與技術(shù)要求，為綜合各類要素并開展重點(diǎn)生態(tài)空間剛性管控奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系生成：從多要素生態(tài)紅線管控到“三線一單”系統(tǒng)集成

黨的十八大以來，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，我國開始全方位和系統(tǒng)性地推進(jìn)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控工作。2015年4月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，正式提出樹立底線思維，設(shè)定并嚴(yán)守資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線、生態(tài)保護(hù)紅線。2016年，國家啟動“三線一單”的基礎(chǔ)研究與試點(diǎn)工作，下發(fā)相關(guān)技術(shù)指南、要求和成果規(guī)范等一系列文件，分兩批開展“三線一單\"編制工作。2017年，生態(tài)環(huán)境部按照試點(diǎn)先行、示范帶動、梯次推進(jìn)、全域覆蓋的思路，以連云港、鄂爾多斯、濟(jì)南、承德四個(gè)城市為試點(diǎn)開展“三線一單\"生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控工作。2018年，生態(tài)環(huán)境部提出將生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線與生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單進(jìn)行整合，形成系統(tǒng)性、區(qū)域性和科學(xué)性的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系。同年6月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》明確提出，“省級黨委和政府加快確定生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線，制定生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)人清單”。截至2021年底，省、市兩級的“三線一單\"生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系已經(jīng)初步建立，這標(biāo)志著我國生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控進(jìn)入一個(gè)更加科學(xué)、系統(tǒng)和精細(xì)化的階段。

（三）邁向“整體性”：生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系的三維轉(zhuǎn)向

通過對生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系的歷史考察可以發(fā)現(xiàn)，我國生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系逐步從單一要素的管控到系統(tǒng)性、綜合性管控的升級。盡管在技術(shù)手段、政策實(shí)施細(xì)則和管控尺度等方面存在諸多變動，但是核心的生態(tài)保護(hù)理念和分區(qū)管控思路并未改變，確保了生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的持續(xù)性和方向性。“不變”體現(xiàn)的是我國生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的延續(xù)性和穩(wěn)定性，“變”則是對時(shí)代需求和技術(shù)發(fā)展的響應(yīng)。作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的一項(xiàng)重要工作，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控實(shí)現(xiàn)了美麗中國空間底盤的三個(gè)轉(zhuǎn)變。

1.要素轉(zhuǎn)變：單要素分區(qū)管控轉(zhuǎn)向多要素綜合分區(qū)管控

早期生態(tài)環(huán)境保護(hù)大多集中于對水、大氣、土壤等單一環(huán)境要素的管控上，如水環(huán)境保護(hù)主要通過劃分水源保護(hù)區(qū)，大氣污染則通過空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)加以控制，不同環(huán)境要素的管控彼此相對獨(dú)立。這種單要素分區(qū)管控雖然在某一方面取得成效，但由于生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性和關(guān)聯(lián)性，單一要素可能無法解決綜合性的生態(tài)環(huán)境問題?！叭€一單\"生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系不僅考慮單個(gè)環(huán)境要素，更將多種要素納人統(tǒng)一的管控范圍，注重各要素之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，生態(tài)功能區(qū)的劃分會基于多個(gè)環(huán)境要素進(jìn)行綜合分析，形成綜合性的管控體系。這種分區(qū)管控方式可以更全面地保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的完整性，減少因單要素管控而產(chǎn)生的局部失衡和環(huán)境問題轉(zhuǎn)移，有效解決了單要素分區(qū)管控的局限性。

2.指標(biāo)轉(zhuǎn)變：單線環(huán)境分區(qū)管控轉(zhuǎn)向多線環(huán)境分區(qū)管控

早期\"生態(tài)保護(hù)紅線\"主要以保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性為核心目標(biāo)，重點(diǎn)關(guān)注的是自然保護(hù)地、濕地、水源涵養(yǎng)區(qū)等生態(tài)敏感區(qū)和脆弱區(qū)的劃定和保護(hù)。這種強(qiáng)調(diào)對特定生態(tài)區(qū)域的保護(hù)具有較強(qiáng)的剛性約束，而“三線一單\"生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系在此基礎(chǔ)上發(fā)展為“多線”的綜合性管控工具，包括所有區(qū)域的生態(tài)保護(hù)、環(huán)境質(zhì)量與資源利用。其目的不僅在于保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)，更涵蓋對環(huán)境質(zhì)量的保持、資源利用的優(yōu)化以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引導(dǎo)。此外，“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系強(qiáng)調(diào)動態(tài)調(diào)整和更新，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境質(zhì)量的變化，適時(shí)調(diào)整區(qū)域的生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入條件。動態(tài)調(diào)整的機(jī)制使得管控體系具有更大的靈活性和適應(yīng)性。可見，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控實(shí)現(xiàn)了傳統(tǒng)上的環(huán)境質(zhì)量“單線”管控向生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線的“多線”管控轉(zhuǎn)變。

3.尺度轉(zhuǎn)變：大中尺度生態(tài)空間轉(zhuǎn)向精細(xì)化管控單元

傳統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境管理大多是省級、區(qū)域性和流域性等大中尺度的空間劃分，這種較大尺度的生態(tài)空間分區(qū)雖然為環(huán)境保護(hù)提供了框架指導(dǎo)，但在實(shí)際操作中往往缺乏精細(xì)化的管理措施，同時(shí)也難以適應(yīng)不同區(qū)域的具體情況，導(dǎo)致生態(tài)保護(hù)與管控效果的局部失效。為克服大中尺度存在的弊端，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控開始逐步向精細(xì)化方向發(fā)展?！叭€一單\"生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系通過引入精細(xì)化的管控單元，針對每個(gè)單元獨(dú)特的生態(tài)環(huán)境狀況，針對性地制定不同的管控措施。區(qū)域內(nèi)的開發(fā)建設(shè)活動、環(huán)境保護(hù)措施都必須嚴(yán)格遵循“一單元一清單”的規(guī)定，任何違反清單規(guī)定的行為都將受到相應(yīng)的法律懲處。這種從大中尺度的生態(tài)環(huán)境空間向“一單元一清單\"的4萬多個(gè)精細(xì)化管控單元的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了全域覆蓋、精準(zhǔn)治污的要求，為生態(tài)環(huán)境治理提供了強(qiáng)有力的保障。

綜上所述，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系正經(jīng)歷從單要素向多要素的內(nèi)涵拓展、單線指標(biāo)向多線并舉的指標(biāo)優(yōu)化，以及從粗放尺度向精細(xì)尺度的空間嵌套升級。這一三維轉(zhuǎn)向不僅表現(xiàn)為對生態(tài)、環(huán)境和資源要素的多維疊加與綜合管控，更體現(xiàn)出以“整體性”為核心的理念日益成為生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系的重要支撐與發(fā)展方向。“整體性”的理念既要求在要素維度實(shí)現(xiàn)綜合集成、在指標(biāo)體系中體現(xiàn)復(fù)合協(xié)調(diào)、在空間尺度上落實(shí)精準(zhǔn)管控，更要避免“頭痛醫(yī)頭”的碎片化管控，實(shí)現(xiàn)管控效能從“面上覆蓋”向“質(zhì)上提升”的躍遷。因此，超越“碎片化”，邁向“整體性”，已經(jīng)成為當(dāng)前我國生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系的重要目標(biāo)。

三、走向整體性：生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系的應(yīng)然邏輯

生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系是落實(shí)生態(tài)環(huán)境空間管控要求，全面提升生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性和生態(tài)服務(wù)功能的重要制度工具[1]。然而，當(dāng)前生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系在實(shí)踐中呈現(xiàn)碎片化、分散化的局面，致使管控效果差強(qiáng)人意。這一系列問題背后折射出我國生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系在整體性建構(gòu)上的理論不足與實(shí)踐難題。為此，本文基于結(jié)構(gòu)功能主義和SFIC模型的協(xié)作過程嘗試構(gòu)建“結(jié)構(gòu)一功能一過程\"的整體性分析框架，以期為生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系的整體運(yùn)行提供理論支撐與實(shí)踐參考。

（一）“結(jié)構(gòu)—功能—過程”：模型融合下的管控體系分析框架建構(gòu)

1.理論起點(diǎn)：結(jié)構(gòu)功能主義的分析基礎(chǔ)

結(jié)構(gòu)功能主義的代表人物是美國著名的社會學(xué)家帕森斯，他認(rèn)為，社會是一個(gè)具有特定結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)，社會系統(tǒng)內(nèi)部的各個(gè)子系統(tǒng)在發(fā)揮各自功能的同時(shí)，通過不斷分化與整合來維持整個(gè)系統(tǒng)的動態(tài)均衡。帕森斯認(rèn)為，所有的社會行動都包含結(jié)構(gòu)，并將其作為社會行動分析的線索，功能是以結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)的，反過來也需要結(jié)構(gòu)支撐[18]。該理論強(qiáng)調(diào)縱向分化與橫向交換，借助縱向分化可以厘清逐級結(jié)構(gòu)間的因果關(guān)系，而橫向交換則可實(shí)現(xiàn)各子系統(tǒng)之間雙向互動關(guān)系的全面分析。1956年，帕森斯在對社會系統(tǒng)行為深化研究的基礎(chǔ)上，構(gòu)筑了行為系統(tǒng)功能的AGIL框架[2，該框架是帕森斯社會系統(tǒng)理論的主要內(nèi)容，也是其結(jié)構(gòu)功能主義理論最核心的部分[21]。社會系統(tǒng)之所以能夠維持自身的生存和發(fā)展，是因?yàn)樵撓到y(tǒng)能夠滿足適應(yīng)功能、達(dá)鵠功能、整合功能和維模功能這四個(gè)功能性條件。這些功能系統(tǒng)之間既各自發(fā)揮作用又彼此相連，共同構(gòu)成整體性、均衡性和相互支撐的社會系統(tǒng)。該理論從結(jié)構(gòu)與功能以及二者之間的相互聯(lián)系出發(fā)，深人分析和廣泛探討了有關(guān)社會系統(tǒng)的一系列重要理論問題[22]。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系作為一個(gè)涵蓋縱向結(jié)構(gòu)和橫向功能的復(fù)雜系統(tǒng)，需要各個(gè)子系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)和整個(gè)系統(tǒng)的整合，因而，結(jié)構(gòu)功能主義契合我國生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系研究的迫切需要。但該理論也有其局限性，特別是在分析和探討動態(tài)過程方面較為薄弱，易陷入結(jié)構(gòu)靜態(tài)化的困境。因此，需要引入能夠反映協(xié)作過程和策略互動的中觀模型，以補(bǔ)充其對生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系適時(shí)更新的解釋力。

2.模型融合：SFIC模型的引入與過程展現(xiàn)

SFIC模型是Ansell和Gash通過選取137個(gè)來自不同國家、領(lǐng)域的政策案例，從而構(gòu)建的協(xié)同治理模型[23]。該模型包含初始條件、制度設(shè)計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)力和協(xié)作過程四個(gè)變量，其中，協(xié)作過程是核心，由面對面對話、建立信任、過程中的投入、達(dá)成共識和中間成果五個(gè)部分組成[24]，形成一個(gè)相互影響的閉合循環(huán)過程。在協(xié)作過程中，各參與主體首先要在真誠協(xié)商的基礎(chǔ)上開展面對面的對話，建立起相互間信任關(guān)系，并“形成對協(xié)同過程的承諾”，即承認(rèn)相互依存關(guān)系、共享過程、公開探尋共同利益，通過過程投入形成“共識”，進(jìn)而達(dá)成階段性成果[25]。當(dāng)出現(xiàn)新的問題時(shí)，需要協(xié)同各方再次面對面展開基于信任的溝通，開展新一輪的循環(huán)；通過不斷的循環(huán)往復(fù)，不斷確定新的階段性成果，最終達(dá)到整體目標(biāo)，結(jié)束循環(huán)并輸出協(xié)同過程的結(jié)果[26]。前四個(gè)階段有助于增進(jìn)人際信任的社會資本和協(xié)作各方的思想共識，最后的階段性成果能真正體現(xiàn)協(xié)作各方的資源依賴性[27]。SFIC模型在協(xié)同治理領(lǐng)域最大的突破就是將協(xié)同過程描述為“環(huán)形的甚至是具有迭代關(guān)系”的循環(huán)過程，揭示了治理過程的復(fù)雜性和參與方的主觀能動性[28]。同樣，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控并非一項(xiàng)一勞永逸的工作，而是隨著目標(biāo)調(diào)整、功能變化不斷優(yōu)化的治理過程，因而，該管控體系與SFIC模型的過程取向不謀而合。因此，引入SFIC模型的協(xié)作過程分析生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系，既具備理論上的嚴(yán)謹(jǐn)性，也呈現(xiàn)實(shí)踐上的契合性。

3.框架構(gòu)建：“結(jié)構(gòu)一功能—過程”的整合邏輯

在生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系中，結(jié)構(gòu)功能主義的整體性視角對解決生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系的碎片化并解構(gòu)該管控體系大有裨益，但其靜態(tài)均衡主義的分析范式卻忽視了生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的動態(tài)發(fā)展對結(jié)構(gòu)功能的形塑。在生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系中，協(xié)作不是工具性的補(bǔ)充，而是實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)與功能整合的關(guān)鍵過程。當(dāng)結(jié)構(gòu)之間存在“邊界錯位”功能之間存在“目標(biāo)沖突”時(shí)，區(qū)域協(xié)同管控的戰(zhàn)略目標(biāo)難以自然實(shí)現(xiàn)。此時(shí)，“過程\"這一變量的引人不僅是連接結(jié)構(gòu)與功能的通道，更是二者發(fā)生互動、磨合調(diào)適、融合再造的關(guān)鍵。如果說結(jié)構(gòu)是靜態(tài)骨架，功能是目標(biāo)導(dǎo)向，而“過程”則是連接二者的動態(tài)血液與神經(jīng)系統(tǒng)。從“面對面對話”到“中間結(jié)果”的五階段協(xié)作過程正是對“結(jié)構(gòu)一功能”框架的完善，使得靜態(tài)的均衡主義得以改進(jìn)和優(yōu)化[29]。然而，這一協(xié)作過程要落實(shí)到具體實(shí)踐中，必須與研究對象本身的特征相契合。為此，基于面對面對話、建立信任、過程中的投入、達(dá)成共識和中間成果五階段協(xié)作過程，提煉出對話協(xié)商過程、信任建立過程、合意達(dá)成過程三個(gè)核心協(xié)作過程，既保留五階段協(xié)作過程的基本邏輯遞進(jìn)，又更契合分區(qū)管控體系本身的治理特征。通過“對話協(xié)商過程、信任建立過程、合意達(dá)成過程”為主線的協(xié)作過程，推動政策由分散走向協(xié)同、主體由各行其是走向共識行動、制度由靜態(tài)方案轉(zhuǎn)向動態(tài)管控，實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)的協(xié)同適配與功能的系統(tǒng)整合，真正構(gòu)建起一個(gè)可運(yùn)行、可調(diào)適、可持續(xù)的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系，從而使生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系真正從“規(guī)劃圖紙”走向“治理實(shí)踐”。

生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系并非簡單的空間劃定和純粹的技術(shù)任務(wù)，而是一個(gè)涉及多主體和多尺度的復(fù)合系統(tǒng)。在面臨不同部門結(jié)構(gòu)之間的條塊分割、不同目標(biāo)功能之間的沖突博弈、不同空間單元之間的割裂管理、不同政策制度之間的碎片嵌套等困境時(shí)，SFIC模型中的協(xié)作過程恰恰提供了對這種困境的系統(tǒng)分析路徑，即從結(jié)構(gòu)出發(fā)，理解它們?yōu)楹畏稚ⅲㄟ^過程介人，讓功能得到整合，最終實(shí)現(xiàn)整個(gè)管控體系的全域覆蓋與協(xié)同管控。由于生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系的結(jié)構(gòu)和功能的整合不可能自動發(fā)生，必然依賴于管控主體之間真實(shí)而持續(xù)的互動過程。因此，基于結(jié)構(gòu)功能主義和SFIC模型的理論耦合，構(gòu)建出“結(jié)構(gòu)一功能一過程”的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系分析框架（見圖1）。該框架以管控結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，以功能系統(tǒng)為核心，以協(xié)作過程為動力，共同推動生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系從“碎片化\"走向“整體性”。

圖1生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系的“結(jié)構(gòu)一功能—過程”分析框架（二）生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系的整體運(yùn)行機(jī)理1.“結(jié)構(gòu)”：管控層級與主體權(quán)責(zé)分配關(guān)系結(jié)構(gòu)，即政治系統(tǒng)內(nèi)各來源性主體之間的聯(lián)

系，這種聯(lián)系多表現(xiàn)為同級主體之間橫向的相關(guān)性。層級是指在黨的領(lǐng)導(dǎo)體制框架內(nèi)縱向的科層性[30]。在生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系中，結(jié)構(gòu)系統(tǒng)既包括國家、省和重點(diǎn)區(qū)域（流域）市（區(qū)）縣、具體管控單元的縱向嵌套結(jié)構(gòu)，也涵蓋區(qū)域內(nèi)各級地方、企業(yè)、公眾等橫向主體間權(quán)責(zé)分配關(guān)系。在縱向?qū)蛹壗Y(jié)構(gòu)中，國家層面制定的宏觀管控政策為區(qū)域、地方提供了總體的指導(dǎo)方針和框架。如國家制定的“三線一單\"生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控相關(guān)政策確定了生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線和資源利用上線等，區(qū)域和地方需要根據(jù)這一政策框架，結(jié)合各自的省情地況，制定更加精細(xì)化的管控政策措施。地方層面在執(zhí)行國家政策的過程中，會根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行動態(tài)反饋。如某些地方的生態(tài)環(huán)境問題較為突出，或發(fā)展需求發(fā)生變化，地方政府可以向上級政府進(jìn)行反饋，推動政策的動態(tài)調(diào)整和更新優(yōu)化。這種自下而上的反饋機(jī)制能夠有效確保生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系的靈活性和適應(yīng)性。在橫向的管控上，該體系以“三線一單\"為基礎(chǔ)，以分區(qū)分級、分類施策為準(zhǔn)則，形成包括政府、企業(yè)主體、社會公眾等多元治理格局。同一層級的地方政府在面對生態(tài)空間單元的交叉性與污染外部性等跨區(qū)域問題時(shí)，要分工合作、共擔(dān)責(zé)任，防正出現(xiàn)“搭便車”或“責(zé)任懸空\"的現(xiàn)象。企業(yè)主體既是環(huán)境壓力的制造者，也承擔(dān)著綠色轉(zhuǎn)型的責(zé)任。社會公眾則通過信息公開、監(jiān)督反饋等形式參與生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控工作，是“柔性權(quán)力\"的重要體現(xiàn)。主體間的權(quán)責(zé)分配關(guān)系構(gòu)成體系運(yùn)行的核心支點(diǎn)，是實(shí)現(xiàn)整體性治理、協(xié)同性管控與差異化施策落地的關(guān)鍵?？傊?，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系的結(jié)構(gòu)系統(tǒng)體現(xiàn)了多元主體協(xié)同嵌入、分層管控與職責(zé)互補(bǔ)的制度特征。

2.“功能”：六大體系夯實(shí)管控的能力基礎(chǔ)

在生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系中，不同的功能定位影響管控政策的實(shí)施路徑和體系運(yùn)行的方向?！吨泄仓醒朕k公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的意見》（以下簡稱《意見》）明確了我國中長期生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控工作的主要目標(biāo)，提出持續(xù)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控技術(shù)體系、應(yīng)用體系、監(jiān)管體系、責(zé)任體系、法規(guī)體系、保障體系等六大體系建設(shè)[22]。這六大體系各自承擔(dān)著不同的職能，通過功能間互動和相互配合形成管控合力，共同構(gòu)筑起生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系運(yùn)行的能力底座。從結(jié)構(gòu)功能主義來看，AGIL模型中的四大功能之間形成一個(gè)動態(tài)反饋系統(tǒng)，這種系統(tǒng)性的張力、協(xié)同與演化過程，正是理解六大體系之間關(guān)系的內(nèi)在邏輯引擎（見表1）。

表1生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系的功能作用

其中，適應(yīng)功能是指系統(tǒng)通過外部環(huán)境獲得足夠的資源和能力以適應(yīng)外部環(huán)境的變革。傳統(tǒng)的治理范式以物理空間中的互動和權(quán)力結(jié)構(gòu)為核心，借由有形的邊界與明確的管控結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)治理的目標(biāo)[31]。如今，人工智能、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)的蓬勃發(fā)展，使得生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控得以實(shí)現(xiàn)精細(xì)化治理。在生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系中，技術(shù)體系通過數(shù)據(jù)采集、模型分析和政策工具創(chuàng)新，提升管控體系應(yīng)對生態(tài)環(huán)境的響應(yīng)能力，是整個(gè)體系的“感知一反應(yīng)”前端。在適應(yīng)外部環(huán)境的基礎(chǔ)上，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控通過應(yīng)用體系和責(zé)任體系發(fā)揮目標(biāo)實(shí)現(xiàn)功能確定行動方向，明確管控主體的權(quán)責(zé)關(guān)系，推動管控政策落地實(shí)施。然而，這并不足以支撐整個(gè)管控體系的有序運(yùn)行，必須依靠整合功能將管控體系內(nèi)部各個(gè)子系統(tǒng)進(jìn)行協(xié)調(diào)和整合，確保各子系統(tǒng)在共識與規(guī)則作用下協(xié)同運(yùn)作。沒有整合功能，即便目標(biāo)合理、適應(yīng)能力強(qiáng)，也會因?yàn)楣芸厥蛳萑胫卫硎ъ`。監(jiān)管體系是整合功能的集中體現(xiàn)，承擔(dān)著整個(gè)系統(tǒng)行為、調(diào)節(jié)系統(tǒng)秩序的關(guān)鍵任務(wù)，從而確保生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控并非碎片化、離散化地推進(jìn)。模式維持功能是指基于共同的文化價(jià)值觀來保障系統(tǒng)的穩(wěn)定性和連續(xù)性。法規(guī)體系和保障體系作為這一功能的體現(xiàn)，為分區(qū)管控體系提供財(cái)政投入、宣傳培訓(xùn)等支持，夯實(shí)技術(shù)體系的發(fā)展條件，維持整個(gè)體系的循環(huán)運(yùn)轉(zhuǎn)。這種基于AGIL模型的功能映射，有助于跳出“體系羅列”的表面現(xiàn)象，深化對生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系的全方位理解。

3.“過程”：管控體系協(xié)同運(yùn)行與動態(tài)循環(huán)

生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系的\"過程”，并非單一的技術(shù)操作流程，而是一個(gè)以“對話協(xié)商過程、信任建立過程、合意達(dá)成過程\"為主線的復(fù)雜治理過程。首先，對話協(xié)商過程是問題明確與話語互動的前提。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系涉及多元主體，其利益訴求、認(rèn)知各異，需要通過面對面的對話協(xié)商明確問題、界定目標(biāo)和尋求共識。對話協(xié)調(diào)不僅是信息的交換，更是認(rèn)知調(diào)適和利益博弈的場域，其順暢與否直接影響生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系的落地實(shí)施。其次，信任建立過程是管控體系從“理念一致”走向“行動協(xié)同”的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。在初始對話中，地方政府等主體之間往往存在互不信任甚至是“博弈心態(tài)”，為增進(jìn)信任，政府需要在協(xié)作過程中體現(xiàn)出積極性和主動性，建立互動機(jī)制推動主體間坦誠溝通以及行為方式上的相互適應(yīng)。信任是生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系協(xié)作過程開展的重要前提，可以有效降低協(xié)作的復(fù)雜性和交易成本。再次，合意達(dá)成過程是協(xié)同引擎中的重要一環(huán)，體現(xiàn)為各方在充分對話和信任基礎(chǔ)上形成\"可執(zhí)行的共識”。各方能夠圍繞生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控目標(biāo)形成相對一致的行動合意，意味著整個(gè)體系的協(xié)同運(yùn)轉(zhuǎn)從“潛在可能\"轉(zhuǎn)化為“制度實(shí)踐”。這種合意并不等同于管控主體各方意見的完全一致，而是協(xié)商中達(dá)成具有可操作性的差異化協(xié)同。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系作為一個(gè)復(fù)雜的治理系統(tǒng)，應(yīng)當(dāng)通過協(xié)作過程的持續(xù)循環(huán)實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)與功能整合。因此，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系必須保持反饋敏感性和策略適應(yīng)性，及時(shí)更新調(diào)整，實(shí)現(xiàn)螺旋式推進(jìn)。

四、實(shí)然樣態(tài)：生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系走向整體性面臨的碎片化困境

盡管生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系在制度設(shè)計(jì)層面逐漸完善，然而，在實(shí)際運(yùn)行過程中，其結(jié)構(gòu)性安排、功能性支撐與過程性協(xié)同的整體合力尚未完全釋放，仍面臨著“結(jié)構(gòu)碎片化一功能碎片化一過程碎片化\"的三重困境，嚴(yán)重影響了生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系的系統(tǒng)性、整體性與協(xié)同性，使得從實(shí)然到應(yīng)然仍有一定距離。

（一）結(jié)構(gòu)碎片化：權(quán)責(zé)界面模糊、縱橫銜接不暢

生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系作為一種跨空間尺度、跨治理層級的創(chuàng)新性制度設(shè)計(jì)，理應(yīng)在縱向上明確上下級權(quán)責(zé)關(guān)系，在橫向上整合區(qū)域間協(xié)同關(guān)系。然而，當(dāng)前該體系在實(shí)際運(yùn)行中尚未實(shí)現(xiàn)縱橫統(tǒng)籌，表現(xiàn)出明顯的結(jié)構(gòu)碎片化。

一方面，國家一省域一市（區(qū)）縣一管控單元等不同層級之間的管控責(zé)任劃分仍然存在模糊與重疊現(xiàn)象。中央統(tǒng)籌與地方實(shí)施之間的權(quán)責(zé)邊界尚不清晰，存在宏觀規(guī)劃與地方落實(shí)的偏差，導(dǎo)致政策執(zhí)行過程中“上熱中溫下冷”的層級失序。國家層面制定的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案具有指導(dǎo)性，但在地方層面如何轉(zhuǎn)化為項(xiàng)自準(zhǔn)入、空間管控的操作標(biāo)準(zhǔn)，尚缺乏強(qiáng)有力的銜接機(jī)制。基層部門常常處于“任務(wù)接收者”的角色，很難依據(jù)自身環(huán)境特征靈活調(diào)整分區(qū)。以黃河流域?yàn)槔?，在生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控工作實(shí)施中，國家將生態(tài)保護(hù)區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)劃定至市縣一級，但下級政府由于缺乏與之相匹配的決策權(quán)限和資金支持，往往出現(xiàn)“劃得出來，管不下去\"的尷尬局面。

另一方面，不同區(qū)域、不同部門之間的協(xié)同機(jī)制尚未有效建立，管控邊界呈現(xiàn)區(qū)域分割與條線割裂的雙重困境。在區(qū)域?qū)用?，如部分相鄰?。▍^(qū)、市）在劃定環(huán)境管控單元時(shí)，沒有充分考慮生態(tài)系統(tǒng)的完整性和流域治理的系統(tǒng)性，導(dǎo)致處于同一生態(tài)系統(tǒng)或流域內(nèi)的環(huán)境管控單元被劃分為不同的管控等級，造成生態(tài)環(huán)境治理的不協(xié)調(diào)和不平衡。在部門之間，生態(tài)環(huán)境、水利、自然資源等不同部門之間缺乏明確的協(xié)同分工與權(quán)責(zé)接口，管控責(zé)任呈現(xiàn)“部門分割、任務(wù)交叉”的格局。如在黃河流域生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控工作推進(jìn)中，盡管設(shè)立了黃河水利委員會等統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，但區(qū)域之間或部門之間在空間劃線、任務(wù)清單和準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)等方面仍然存在交叉重疊與銜接空缺，難以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)范與協(xié)同推進(jìn)，形成結(jié)構(gòu)性失調(diào)的典型表現(xiàn)。

正如在調(diào)研訪談中，黃河上游四川省成都市水利部門相關(guān)工作人員表示：

“我們認(rèn)為當(dāng)前突出的矛盾是職能交叉與權(quán)責(zé)模糊。比如，在河道管理上，部門之間各自為政，水利部門負(fù)責(zé)水量調(diào)度，生態(tài)環(huán)境部門監(jiān)管水質(zhì)，自然資源部門管理岸線開發(fā)，農(nóng)業(yè)部門涉及面源污染，職能重疊易導(dǎo)致重復(fù)監(jiān)管或管理真空。同時(shí)，考核導(dǎo)向上存在差異，比如，水利部門關(guān)注防洪和供水安全，環(huán)保部門側(cè)重水質(zhì)達(dá)標(biāo)，目標(biāo)沖突，協(xié)調(diào)有一定困難。\"（訪談記錄：HS-SC-01）

由此可知，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系復(fù)雜，涉及多個(gè)管控層級及不同治理主體。然而，由于管控層級之間缺乏有效的溝通和協(xié)調(diào)，上下阻滯的現(xiàn)象嚴(yán)重制約了政策的有效傳導(dǎo)和實(shí)施。從縱向?qū)用鎭砜?，中央政府的政策和?guī)劃往往未能精準(zhǔn)傳導(dǎo)至地方，地方政府對上級指令的響應(yīng)存在滯后，執(zhí)行力度不足?，F(xiàn)實(shí)中，地方尺度承擔(dān)著具體解決邊界屏蔽效應(yīng)、促進(jìn)要素跨境流動等國家尺度責(zé)任，而國家難以區(qū)別對待來滿足地方的個(gè)性化需求[32]。而從橫向來看，不同部門之間的職能重疊、責(zé)任不清等，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系協(xié)同不足。

（二）功能碎片化：能力支撐分散、制度協(xié)同失衡

生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系的有效運(yùn)轉(zhuǎn)依賴于政策、監(jiān)管、保障、技術(shù)等多元支撐功能的協(xié)同整合，然而，當(dāng)前生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系的六大支撐功能在實(shí)踐中表現(xiàn)出“支撐分散、協(xié)同失衡”的功能碎片化傾向，導(dǎo)致整個(gè)管控體系效能發(fā)揮不足。

一方面，不同職能部門構(gòu)建的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)平臺與評估模型在標(biāo)準(zhǔn)、口徑和應(yīng)用等方面缺乏統(tǒng)一，導(dǎo)致“信息孤島”現(xiàn)象嚴(yán)重，功能耦合性不足。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控作為以技術(shù)手段為支撐的制度工具，其管控單元的科學(xué)劃分依賴高質(zhì)量的生態(tài)數(shù)據(jù)、評估模型等。然而，目前各地由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)的差異在基礎(chǔ)能力配置上尚存在明顯的不平衡，特別是中西部地區(qū)尚未建立起穩(wěn)定的管控平臺，環(huán)境底數(shù)數(shù)據(jù)庫更新不及時(shí)、評估模型與參數(shù)選取標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，增加了集成的成本和復(fù)雜性，不利于流域尺度的全面數(shù)據(jù)集成和一體化分析[33]，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控成果在橫向上缺乏可比性、在縱向上缺乏可傳導(dǎo)性。

另一方面，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系涉及法律法規(guī)體系、技術(shù)支撐體系、責(zé)任體系、監(jiān)管體系等多個(gè)功能系統(tǒng)，這些功能系統(tǒng)之間常常由于缺乏有效的協(xié)同和互動機(jī)制，而使得整個(gè)管控體系陷入困境。比如，法律法規(guī)體系和責(zé)任體系之間出現(xiàn)一定程度上的脫節(jié)，隨之而來的就是生態(tài)保護(hù)政策執(zhí)行得不到位；若技術(shù)體系和監(jiān)管保障體系之間的配合不夠緊密，就會導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)無法有效發(fā)揮作用。部分地區(qū)在建設(shè)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控平臺時(shí)，監(jiān)測系統(tǒng)與評估體系脫節(jié)，政策執(zhí)行缺乏數(shù)據(jù)支撐，制度設(shè)計(jì)無法有效回應(yīng)動態(tài)變化的生態(tài)環(huán)境。這種功能碎片化削弱了生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系整體的響應(yīng)速度與更新調(diào)整能力。各個(gè)功能系統(tǒng)之間的割裂就會使得整個(gè)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系無法形成合力，管控效果就會大打折扣。比如，黃河流域部分省區(qū)在制定生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單時(shí)，缺乏動態(tài)監(jiān)測與滾動評估，政策響應(yīng)滯后于環(huán)境變動，功能支撐體系難以形成聯(lián)動合力，表現(xiàn)出明顯的碎片化傾向。

這點(diǎn)在黃河水利委員會相關(guān)工作人員訪談中也得到了進(jìn)一步的驗(yàn)證：

“現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控存在兩點(diǎn)不足：一是政策標(biāo)準(zhǔn)碎片化與執(zhí)行差異，比如，干旱季節(jié)，我們市與其他城市在水資源調(diào)度上存在競爭，跨區(qū)域水量分配協(xié)議缺乏法律約束力。二是信息共享與技術(shù)支持不足，中小河流治理中仍存在“信息孤島\"問題，缺乏統(tǒng)一的水質(zhì)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和動態(tài)數(shù)據(jù)共享機(jī)制?；鶎迎h(huán)保部門資源不足，例如，基層部門缺乏快速檢測設(shè)備，依賴上級支援。\"（訪談記錄：HHW-01）

（三）過程碎片化：協(xié)作鏈條脫節(jié)、機(jī)制反饋不足

生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系本質(zhì)上是一種動態(tài)協(xié)同的過程性制度安排，涉及不同管控主體、不同部門之間的持續(xù)對話、互動協(xié)作與成果應(yīng)用。然而，在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中，該管控體系的過程性邏輯常常未能有效展開，形成“協(xié)作鏈條脫節(jié)、機(jī)制反饋不足”的過程碎片化困境。這一困境不僅削弱了政策的適應(yīng)性與柔性調(diào)節(jié)能力，也導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境區(qū)域協(xié)同管控的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

一方面，諸多地方在推進(jìn)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控工作時(shí)，主要依賴文件式傳達(dá)與行政指令推動，缺乏跨部門、跨層級之間面對面的制度性協(xié)商場域，導(dǎo)致基層政府與實(shí)施主體對上級政策的理解產(chǎn)生偏差，形成政策執(zhí)行過程的“斷裂”。從《生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控管理暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》）發(fā)布的相關(guān)內(nèi)容來看，對生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控編制行為的程序性規(guī)定相對較為零散，難以將其中涉及的各項(xiàng)環(huán)節(jié)有效串聯(lián)起來。

調(diào)研訪談中，黃河中游陜西省榆林市生態(tài)環(huán)境部門指出：

“生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控目前都在市級層面編制和管控，縣區(qū)只執(zhí)行，有些概念我們基層工作人員也不是很清楚。\"（訪談記錄：HZ-SX-03）

另一方面，反饋機(jī)制不足是導(dǎo)致過程碎片化的重要誘因。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案往往是在一定時(shí)期和一定條件下制定的，然而，隨著社會經(jīng)濟(jì)活動的調(diào)整、技術(shù)的進(jìn)步以及生態(tài)環(huán)境狀況的變化，原有的標(biāo)準(zhǔn)和要求可能無法適應(yīng)新的管控需求?！稌盒幸?guī)定》指出，更新調(diào)整環(huán)節(jié)包括更新情形、更新要求、更新程序、備案發(fā)布和定期調(diào)整等工作程序和管理要求，但從現(xiàn)實(shí)情況來看，各地區(qū)更新調(diào)整的程序較為滯后，動態(tài)更新細(xì)則和配套措施并不完善，甚至反饋本身只是被視為技術(shù)性的監(jiān)測而非決策性輸入。比如，在黃河流域部分地區(qū)“三線一單\"的動態(tài)調(diào)整中，雖然建立了生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，但反饋數(shù)據(jù)未能有效嵌入下一輪分區(qū)成果修訂與政策工具調(diào)整中，形成“信息采集一反饋使用”之間的邏輯斷裂。同樣，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控成果的動態(tài)更新并非涉及全部內(nèi)容調(diào)整，對于在何種形式和需求下開展更新，明確更新范圍，以及更新所需的技術(shù)論證是否引入第三方專業(yè)評估尚不明確。尤其是在有些地區(qū)，由于數(shù)據(jù)信息的采集、處理和共享的滯后性，使得生態(tài)環(huán)境狀況的動態(tài)變化難以及時(shí)反映在政策調(diào)整中，進(jìn)而造成整個(gè)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系“更新滯后、調(diào)整困難”的局面，難以構(gòu)建動態(tài)反饋與協(xié)同優(yōu)化的管控體系。

五、從實(shí)然到應(yīng)然：生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系的整體性實(shí)踐進(jìn)路

面對當(dāng)前生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系的碎片化困境，僅靠局部技術(shù)改良或個(gè)別政策補(bǔ)丁，難以實(shí)現(xiàn)整個(gè)管控目標(biāo)的有效達(dá)成，亟待以整體性推進(jìn)思路推動生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系從“結(jié)構(gòu)分散、功能割裂、過程脫節(jié)\"走向“結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)、功能整合、過程優(yōu)化\"的應(yīng)然狀態(tài)，以破解上述碎片化困境。

（一）結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)：打破管控邊界，構(gòu)建權(quán)責(zé)共擔(dān)的 協(xié)同架構(gòu)

結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)的關(guān)鍵在于如何穿透縱橫壁壘，構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、上下聯(lián)動、橫向協(xié)調(diào)的組織架構(gòu)。針對生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系的結(jié)構(gòu)碎片化，亟待通過上下貫通、橫向協(xié)同的制度安排重構(gòu)管控體系的組織結(jié)構(gòu)，這是推動生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系由實(shí)然走向應(yīng)然的首要前提。

一是應(yīng)明確中央、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）市、縣各級政府在方案編制、應(yīng)用和監(jiān)督管理等分區(qū)管控中的職責(zé)邊界，實(shí)現(xiàn)“誰統(tǒng)籌、誰劃線、誰用線、誰評估”的職能清單化，構(gòu)建責(zé)權(quán)對等的管控鏈條。同時(shí)，統(tǒng)一規(guī)劃接口與管理口徑，強(qiáng)化省、市、縣層級鏈條的縱向連通性。比如，在重要生態(tài)功能區(qū)或重點(diǎn)保護(hù)區(qū)的劃定和調(diào)整過程中，由中央設(shè)立技術(shù)審查標(biāo)準(zhǔn)框架，地方根據(jù)實(shí)際情況開展生態(tài)本底分析與空間單元細(xì)化，形成“上引導(dǎo)、下落實(shí)\"的管控格局。

二是建立“跨部門一跨區(qū)域\"協(xié)調(diào)機(jī)制，推動生態(tài)環(huán)境、自然資源、發(fā)改、水利等關(guān)鍵部門在空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、生態(tài)保護(hù)等環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)對接與程序聯(lián)動。比如，在黃河流域生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控中，依托黃河水利委員會等協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，構(gòu)建“省域協(xié)調(diào)一跨省聯(lián)動一流域共治\"的結(jié)構(gòu)性協(xié)同框架，并將分區(qū)管控任務(wù)納入流域整體治理議題，打通“條塊分割”的體制壁壘，實(shí)現(xiàn)以空間為紐帶、以權(quán)責(zé)為基礎(chǔ)的多元主體統(tǒng)籌聯(lián)動。

三是推動區(qū)域協(xié)同治理模式的創(chuàng)新。結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)不僅是權(quán)責(zé)劃分的再清晰，更是治理思維的再塑造。通過開展聯(lián)合編制、統(tǒng)一劃分標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)同推進(jìn)成果更新的實(shí)踐探索，促進(jìn)區(qū)域流域內(nèi)分區(qū)管控成果標(biāo)準(zhǔn)對齊、制度兼容、執(zhí)行同步，提升整個(gè)區(qū)域或流域尺度生態(tài)環(huán)境的整體治理能力。只有實(shí)現(xiàn)從結(jié)構(gòu)上打破邊界，構(gòu)建清晰、高效和協(xié)同的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系，才能為整個(gè)體系的功能運(yùn)轉(zhuǎn)與過程優(yōu)化提供強(qiáng)有力的制度支撐。

（二）功能整合：打通能力體系，夯實(shí)集成化的支撐基礎(chǔ)

功能整合的目標(biāo)是破除技術(shù)、法規(guī)、監(jiān)管等能力壁壘，實(shí)現(xiàn)支撐體系的高度協(xié)同與精準(zhǔn)賦能。

相較于結(jié)構(gòu)上的權(quán)責(zé)割裂，功能上的碎片化更直接體現(xiàn)在支撐體系的分散、資源的錯配與體系之間的銜接障礙上。因此，推動六大體系的功能整合，是實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系有效落地的核心突破口。

一是強(qiáng)化監(jiān)測、評估、調(diào)控等關(guān)鍵功能之間的技術(shù)集成，構(gòu)建統(tǒng)一指引與精準(zhǔn)落地的能力聯(lián)動機(jī)制。建立以“三線一單”為核心的動態(tài)數(shù)據(jù)平臺，打通生態(tài)監(jiān)測、資源管理、政策執(zhí)行之間的數(shù)據(jù)流與邏輯鏈，使功能板塊之間由“并列運(yùn)行\(zhòng)"轉(zhuǎn)向“協(xié)同嵌套”，形成“感知一預(yù)判一響應(yīng)\"的閉環(huán)支撐系統(tǒng)，提升管控體系的整體感知力、判斷力與調(diào)節(jié)力。以技術(shù)能力整合推動“能看圖、能分析、能決策”的全過程支持，是實(shí)現(xiàn)管控功能落地的先導(dǎo)工程。

二是建立涵蓋前期、中期、后期的全過程監(jiān)督管理體系，推動分區(qū)管控成果“看得見、可追蹤、易評價(jià)”。在生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系實(shí)施的初期階段，首要任務(wù)是明確監(jiān)管主體，即“誰來負(fù)責(zé)”監(jiān)督和管理。這包括政府相關(guān)部門、環(huán)保組織、第三方評估機(jī)構(gòu)等多方力量。通過法律法規(guī)或政策文件的形式，明確各監(jiān)管主體的職責(zé)和權(quán)限，確保監(jiān)管工作有序開展。同時(shí)，建立監(jiān)管主體之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，避免多頭管理或監(jiān)管盲區(qū)，形成監(jiān)管合力，共同推動管控體系的有效實(shí)施。

三是推動“空間鏈一時(shí)間鏈一反饋鏈”的“全鏈條\"組織保障，強(qiáng)化功能整合的現(xiàn)實(shí)支撐?？臻g鏈的核心在于明確不同層級和區(qū)域的功能定位和保障要求。時(shí)間鏈強(qiáng)調(diào)的是通過加大生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控實(shí)施應(yīng)用、跟蹤評估、數(shù)據(jù)運(yùn)維和成果更新調(diào)整等工作的全過程動態(tài)保障力度，確保管控體系與生態(tài)環(huán)境的實(shí)際變化情況相適應(yīng)。反饋鏈為生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的動態(tài)維護(hù)留出“通道”和“接口”。可見，功能整合不是簡單的“補(bǔ)短板”，而是對管控體系全要素、全過程的“重構(gòu)”與“再匹配”

（三）過程優(yōu)化：完善互動機(jī)制，強(qiáng)化反饋導(dǎo)向的 協(xié)作閉環(huán)

過程優(yōu)化強(qiáng)調(diào)在動態(tài)運(yùn)行中構(gòu)建起多元主體間的協(xié)同信任與反饋機(jī)制，實(shí)現(xiàn)管控體系的持續(xù)自我修復(fù)與升級。針對過程碎片化問題，應(yīng)建立以動態(tài)更新為導(dǎo)向的協(xié)作鏈條，這不僅是彌合“制度預(yù)期”與“管控實(shí)效”之間裂隙的關(guān)鍵抓手，更是實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)與功能整合的核心驅(qū)動。

一是構(gòu)建常態(tài)化、制度化的對話協(xié)商平臺，在省際之間建立“分區(qū)協(xié)同對話機(jī)制”，推動區(qū)域生態(tài)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的共享與聯(lián)合制定，提升協(xié)作政策的共識基礎(chǔ)。同時(shí)，建立跨域政策試驗(yàn)區(qū)，通過“共建共享共評”的試點(diǎn)機(jī)制，推動治理信任的生成與固化。比如，黃河流域應(yīng)強(qiáng)化過程驅(qū)動的激勵機(jī)制，通過績效聯(lián)評等方式，推動協(xié)作各方從“被動響應(yīng)\"轉(zhuǎn)向“內(nèi)生驅(qū)動”，真正構(gòu)建基于信任的合意型協(xié)作機(jī)制。

二是強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系的互動邏輯，從“線性推進(jìn)”走向“循環(huán)協(xié)同”。當(dāng)前，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控過程缺乏嵌入式互動，可以在政策制定初期嵌入“協(xié)商型\"機(jī)制，將地方、行業(yè)部門、專家等多元主體引入編制過程，通過面對面座談、跨部門論證會等形式增強(qiáng)前期共識與方案適應(yīng)性。在實(shí)施過程中依托大數(shù)據(jù)平臺定期收集執(zhí)行數(shù)據(jù)、績效信息與意見反饋，并通過政策調(diào)整窗口期進(jìn)行適時(shí)修正，真正形成政策生命周期管理與全周期動態(tài)優(yōu)化的閉環(huán)機(jī)制。

三是建立基于反饋的動態(tài)調(diào)整機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)整個(gè)管控體系協(xié)同優(yōu)化。當(dāng)前，多地生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控成果發(fā)布后就進(jìn)入靜默狀態(tài)，缺乏對實(shí)際應(yīng)用的跟蹤評估與動態(tài)更新，使得體系長期處于“黑箱運(yùn)行\(zhòng)"狀態(tài)。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系更新調(diào)整的技術(shù)要點(diǎn)在于根據(jù)現(xiàn)有“三線一單”成果，結(jié)合相關(guān)政策規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境管理的實(shí)際，分析更新調(diào)整需求，按照相關(guān)技術(shù)指南要求開展局部更新和全面更新。生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單更新應(yīng)以問題和目標(biāo)為導(dǎo)向，進(jìn)行清單的新增、刪減和表述優(yōu)化，以提高生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控成果的有效性。

六、結(jié)論與討論

當(dāng)前，我國將提升制度的協(xié)同性和耦合性作為生態(tài)文明體制改革的重點(diǎn)，建立起了包括源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲的生態(tài)文明制度體系[28]。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控作為我國生態(tài)環(huán)境源頭治理、科學(xué)防控的重要制度設(shè)計(jì)，亟待厘清生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系應(yīng)該是什么以及實(shí)際怎么樣的理論和現(xiàn)實(shí)問題。本文立足于生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系的整體性邏輯，從“結(jié)構(gòu)一功能一過程\"的整體性分析框架入手系統(tǒng)剖析生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系的應(yīng)然邏輯與實(shí)然樣態(tài)，力圖在厘清管控體系邏輯機(jī)理的基礎(chǔ)上，破解現(xiàn)實(shí)治理中的碎片化困境，實(shí)現(xiàn)從“實(shí)然碎片化”向“應(yīng)然整體性”的轉(zhuǎn)變。

生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系作為一把“綠色標(biāo)尺”如何真正運(yùn)用到實(shí)踐中發(fā)揮治理效能，是我們今后必須深入思考的問題。第一，明確生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系的重要地位，發(fā)揮其空間底盤性制度作用。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系作為生態(tài)文明基礎(chǔ)體制的重要組成部分，在生態(tài)環(huán)境源頭預(yù)防體系中具有基礎(chǔ)性作用，同樣是一項(xiàng)基礎(chǔ)體制，為生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供根本性的空間支撐。第二，強(qiáng)化與國土空間規(guī)劃等制度的銜接，發(fā)揮“牽一發(fā)而動全身”的功能作用。通過加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系與國土空間規(guī)劃等多項(xiàng)制度體系的協(xié)調(diào)，將有助于針對國土空間資源開展“用途”和“質(zhì)量”雙重協(xié)同管控，既可以筑牢國土空間的生態(tài)安全底線，也成為項(xiàng)目準(zhǔn)入、監(jiān)測預(yù)警等領(lǐng)域的重要依據(jù)，充分展現(xiàn)出生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系在整個(gè)制度體系中“牽一發(fā)而動全身”的重要作用。第三，加快生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系落地應(yīng)用，發(fā)揮“明底線、劃邊框”的支撐作用?！叭€一單\"生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系重在應(yīng)用，為產(chǎn)業(yè)布局、結(jié)構(gòu)調(diào)整，以及科學(xué)指導(dǎo)各類開發(fā)建設(shè)活動提供了政策工具。第四，注重生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系的跨域協(xié)同，發(fā)揮“整體性、系統(tǒng)性”的治理作用。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系作為空間治理的重要手段，其管控目標(biāo)不僅在于實(shí)現(xiàn)對單一地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)與資源配置優(yōu)化，更注重加強(qiáng)跨區(qū)域、流域和層級之間的協(xié)同管控，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理的整體性和系統(tǒng)性。站在新的歷史起點(diǎn)上，回答生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系應(yīng)往何處去的問題，必須把握好“實(shí)然”與“應(yīng)然”的關(guān)系。從“實(shí)然”走向“應(yīng)然”，要堅(jiān)持整體性與差異化并重的管控思路，破解生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系“碎片化”問題，推動管控效能的整體提升。

[參考文獻(xiàn)]

[1]中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的意見[N].人民日報(bào)，2024-03-18（1）.

[2]臧秀玲，金英存.黨的自我革命制度規(guī)范體系的生成機(jī)理、結(jié)構(gòu)功能與完善進(jìn)路[J].南昌大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會科學(xué)版），2023（5）：20-28.

[3]李元實(shí)，郭倩倩，王占朝“三線一單\"生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系建設(shè)回顧與展望[J].環(huán)境影響評價(jià)，2020（5）：1-4.

[4]秦昌波，張培培，于雷，等“三線一單\"生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系：歷程與展望[J].中國環(huán)境管理，2021（5）：151-158.

[5]耿海清.生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系建設(shè)探討[J].環(huán)境保護(hù)，2022（6）：38-41.

[6]汪自書，李王鋒，劉毅“三線一單\"生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的技術(shù)方法體系[J].環(huán)境影響評價(jià)，2020（5）：5-10.

[7]姜昀.美麗中國建設(shè)目標(biāo)下完善生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系建設(shè)思路[J].環(huán)境影響評價(jià)，2024（3）：1-5.

[8]姚懿函，李小敏，李亞飛，等.新時(shí)代生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控成果應(yīng)用體系建設(shè)的思考[J].環(huán)境影響評價(jià)，2024（3）：6-12.

[9]劉貴利，秋婕.完善生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治制度全力構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系[J].環(huán)境保護(hù)，2020（6）：45-49.

[10]秦鵬，徐燕飛.生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的基本邏輯、運(yùn)行樣態(tài)與法治進(jìn)路[J].中國軟科學(xué)，2024（8）：13-26.

[11]關(guān)紅安.生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控成果在產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評中的應(yīng)用實(shí)踐[J].中國資源綜合利用，2024（9）：212-214，267.

[12]姜昀，王亞男，郭倩倩“三線一單\"生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控落地實(shí)施情況及應(yīng)用探討[J].環(huán)境影響評價(jià)，2022（1） ：1-5.

[13]吳藝楠，李芳琪，趙芳，等.生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)人制度銜接成效、問題和優(yōu)化建議[J].中國環(huán)境管理，2023（5）：

11-15.

[14]秦昌波，于雷，張南南，等.構(gòu)建生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系：現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)與建議[J].中國環(huán)境管理，2024（6）：7-14.

[15]湯博，劉瑜，徐婷婷，等.浙江省“三線一單\"實(shí)施的成效、問題與展望[J].環(huán)境污染與防治，2024（8）：1233-1236.

[16]于雷，秦昌波，呂紅迪，等.中國環(huán)境規(guī)劃政策綠皮書中國生態(tài)環(huán)境空間分區(qū)管控制度進(jìn)展報(bào)告2020[M].北京：中國環(huán)境出版集團(tuán)，2021：4.

[17]司林波，裴索亞.人與自然和諧共生的中國式現(xiàn)代化：生成邏輯、時(shí)代意蘊(yùn)與治理圖景[J].西北大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版），2023（3）：159-168.

[18]左停，蘇青松，杜嵐.結(jié)構(gòu)、功能與運(yùn)行：新中國村社治理的轉(zhuǎn)型與挑戰(zhàn)[J].貴州社會科學(xué)，2024（6）：146-153.

[19]王學(xué)棟，王夢科“雙碳\"背景下減污降碳協(xié)同治理的法治保障研究：結(jié)構(gòu)功能主義的分析視角[J].西安交通大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2024（3）：75-86.

[20]王慧炯.社會系統(tǒng)工程方法論：基本理論、規(guī)劃、政策、智庫建設(shè)等的應(yīng)用[M].北京：中國發(fā)展出版社，2015：2.

[21]苗昇旺，石晉昕，趙淑輝.黨建引領(lǐng)城市基層治理的分層機(jī)制研究：基于AGIL模型的拓展性分析［J].內(nèi)蒙古社會科學(xué)，2023（6）：76-83.

[22]劉潤忠.試析結(jié)構(gòu)功能主義及其社會理論[J].天津社會科學(xué)，2005（5）：52-56.

[23]司林波，段露燕，裴索亞.國內(nèi)外流域協(xié)同治理生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕Ｊ郊捌鋵?shí)踐情境：兼論對黃河流域生態(tài)補(bǔ)償模式優(yōu)化進(jìn)路的啟示[J].燕山大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版），2023（4）：61-74.

[24]王浦劬，臧雷振.治理理論與實(shí)踐：經(jīng)典議題與研究新解［M].北京：中央編譯出版社，2017：338.[25]楊丹.基于SFIC模型的基層社會風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同治理路徑選擇：以L市村（居）民議事會公開評議信訪事項(xiàng)為例[J].湖湘論壇，2022（2）：107-118.

[26]高校全日制碩士專業(yè)學(xué)位研究生教育質(zhì)量保障體系研究課題組.高校全日制碩士專業(yè)學(xué)位研究生教育質(zhì)量保障體系研究與實(shí)踐[M].重慶：重慶大學(xué)出版社，2021：70-71.

[27]曲麗濤.公共服務(wù)合同外包：公私契約治理的理論與方法[M].廣州：中山大學(xué)出版社，2018：97.[28]姚之浩，李昊昱.基于SFIC模型的老舊小區(qū)微更新協(xié)同治理研究：以上海為例[J].現(xiàn)代城市研究，2024（6）：22-29.

[29]張冉，張瑞.走向統(tǒng)納式：社會組織高質(zhì)量黨建新思路——基于“結(jié)構(gòu)—功能—過程\"分析框架[J].東北大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2024（5）：55-65.

[30]柴寶勇，石春林.黨的領(lǐng)導(dǎo)體制下的政策制定模式及其特征：基于主體、結(jié)構(gòu)和層級的視角[J].中國行政管理，2022（2）：100-108.

[31]時(shí)孜騰.超越邊界：數(shù)字技術(shù)對現(xiàn)代社會治理范式的解構(gòu)與重構(gòu)[J].現(xiàn)代城市研究，2025（1）：118-124.

[32]宋周鶯，姚秋蕙，胡志丁，等.跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)的“尺度困境”：以中老磨憨—磨丁經(jīng)濟(jì)合作區(qū)為例[J].地理研究，2020（12）：2705-2717.

[33]司林波，蕭欣茹.數(shù)字孿生何以破解黃河流域數(shù)字化治理的“碎片化\"困境：基于整體性治理的運(yùn)行框架[J].學(xué)習(xí)論壇，2024（1）：58-66.