推進(jìn)社區(qū)減負(fù)增效：發(fā)展歷程、成因分析與實(shí)現(xiàn)路徑

[中圖分類號(hào)]D669.3[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1003-7608（2025）04-0087-07

社區(qū)是社會(huì)治理的基本單元，社區(qū)減負(fù)是為社區(qū)工作者減負(fù)，是基層減負(fù)的組成部分。我國社區(qū)減負(fù)工作經(jīng)歷了一個(gè)長期過程，減負(fù)效果存在周期性反彈現(xiàn)象，難以鞏固和提升。近年來，為回應(yīng)各方對(duì)社區(qū)減負(fù)的訴求，國家出臺(tái)了一系列政策措施全面推進(jìn)社區(qū)減負(fù)增效，取得了明顯進(jìn)展，但還遠(yuǎn)未到位，亟待持續(xù)向治本深化。從既有學(xué)術(shù)研究看，基層政府減負(fù)研究成果較豐富，而社區(qū)減負(fù)研究相對(duì)薄弱，尤其是對(duì)社區(qū)負(fù)擔(dān)形成及治理的特殊性研究不夠深入。社區(qū)負(fù)擔(dān)的形成及其治理，相較于一般基層組織尤其是基層政府，既有共性又有特殊性，社區(qū)負(fù)擔(dān)主要為外生性負(fù)擔(dān)。因此，推進(jìn)社區(qū)減負(fù)增效，應(yīng)當(dāng)樹立系統(tǒng)整體思維，構(gòu)建政社良性互動(dòng)關(guān)系。

一、我國推進(jìn)社區(qū)減負(fù)工作的歷程

社區(qū)負(fù)擔(dān)繁重問題由來已久，社區(qū)減負(fù)工作幾乎貫穿21世紀(jì)以來我國行政管理改革和社會(huì)治

理全過程，成為一場(chǎng)持久戰(zhàn)、攻堅(jiān)戰(zhàn)?；仡櫦扔袦p負(fù)政策措施，我國社區(qū)減負(fù)工作大致經(jīng)歷了以下三個(gè)階段。

（一）社區(qū)減負(fù)工作探索起步階段（2000—2011年）

在我國，社區(qū)減負(fù)工作主要伴隨基層減負(fù)工作推進(jìn)，基層減負(fù)一般包含街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政府減負(fù)以及社區(qū)減負(fù)。我國基層減負(fù)工作大致始于20世紀(jì)90年代末期，在這一時(shí)期，社區(qū)減負(fù)還未作為一項(xiàng)專門工作提出。21世紀(jì)以來，隨著社區(qū)負(fù)擔(dān)不斷加重，社區(qū)減負(fù)逐漸被提上議事日程，成為一項(xiàng)專門工作。部分省市率先啟動(dòng)了社區(qū)減負(fù)工作的探索，比較有代表性的舉措有：2002年武漢市發(fā)布\"切實(shí)減輕社區(qū)居委會(huì)負(fù)擔(dān)\"的通知[1]，2003年上海市閘北區(qū)嘗試“一站多居\"的社區(qū)民主自治模式改革[2]，2006年南京市推行社區(qū)工作事項(xiàng)準(zhǔn)入制度和減負(fù)體制改革[3]。隨著一些地方在社區(qū)減負(fù)方面的試點(diǎn)示范，越來越多的地方從實(shí)際出發(fā)，紛紛出臺(tái)社區(qū)減負(fù)的政策措施，社區(qū)減負(fù)工作很快在全國各地展開。

在探索起步階段，各地治理社區(qū)負(fù)擔(dān)的政策措施可歸為兩種路徑。一是通過基層治理體制改革為社區(qū)減負(fù)，主要是建立區(qū)、街道、社區(qū)“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”體制，試點(diǎn)“政社分離與合作”改革[4，為街道減負(fù)賦權(quán)，進(jìn)而減輕社區(qū)負(fù)擔(dān)。二是通過解決形式主義問題為社區(qū)減負(fù)，普遍的舉措是限制發(fā)文和開會(huì)數(shù)量、精簡(jiǎn)煩瑣的臺(tái)賬報(bào)表、減少過多過頻的督查檢查考核等。在這一階段，社區(qū)減負(fù)工作主要由地方政府推動(dòng)，減負(fù)內(nèi)容被納入基層減負(fù)總體工作進(jìn)行部署，手段上以行政管控為主，目標(biāo)上比較偏重減少工作事項(xiàng)的數(shù)量。

（二）社區(qū)減負(fù)工作全面系統(tǒng)推進(jìn)階段（2012—2018年）

黨的十八大以后，完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化被確定為全面深化改革的總目標(biāo)。為進(jìn)一步破解基層社區(qū)減負(fù)工作的堵點(diǎn)和難點(diǎn)，提升基層社會(huì)治理效能，基層社區(qū)減負(fù)工作上升為國家戰(zhàn)略部署，進(jìn)入全面系統(tǒng)推進(jìn)階段。社區(qū)減負(fù)工作呈現(xiàn)新特點(diǎn)，更加注重整體性和協(xié)同性，更加注重制度規(guī)范建設(shè)，更加注重減負(fù)與增效相結(jié)合

2014年6月，中央組織部、中央黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)《關(guān)于在第二批黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)中進(jìn)一步加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），這是中央層面首次發(fā)布有關(guān)基層社區(qū)減負(fù)的文件?！锻ㄖ芬?，“全面清理上級(jí)機(jī)關(guān)和有關(guān)方面在基層組織設(shè)立的臨時(shí)工作機(jī)構(gòu)、加掛的各種牌子，集中規(guī)范委托基層代辦事項(xiàng)和面向基層開展的各類檢查、考核、評(píng)比、達(dá)標(biāo)活動(dòng)，大力壓縮面向基層的各類會(huì)議、臺(tái)賬、材料、報(bào)表，切實(shí)為基層減負(fù)減壓”[5]。將基層減負(fù)工作納入加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)、聯(lián)系服務(wù)群眾工作進(jìn)行統(tǒng)籌部署，指明了社區(qū)減負(fù)工作的途徑、方式和功能。

2015年7月，民政部、中央組織部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步開展社區(qū)減負(fù)工作的通知》，這是中央層面指導(dǎo)社區(qū)減負(fù)工作的第一個(gè)專門性政策文件，標(biāo)志著社區(qū)減負(fù)已上升為在國家層面部署開展的專項(xiàng)工作。從“依法確定社區(qū)工作事項(xiàng)、規(guī)范社區(qū)考核評(píng)比活動(dòng)、清理社區(qū)工作機(jī)構(gòu)和牌子、精簡(jiǎn)社區(qū)會(huì)議和臺(tái)賬、嚴(yán)格社區(qū)印章管理使用、整合社區(qū)信息網(wǎng)絡(luò)、增強(qiáng)社區(qū)服務(wù)能力等七個(gè)方面\"，對(duì)進(jìn)一步開展社區(qū)減負(fù)工作作出全面部署，具有里程碑意義。

2017年6月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》以下簡(jiǎn)稱《社區(qū)治理的意見》），將“推進(jìn)社區(qū)減負(fù)增效”作為補(bǔ)齊城鄉(xiāng)社區(qū)治理短板的措施，從加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的高度提出推進(jìn)社區(qū)減負(fù)增效，體現(xiàn)了社區(qū)減負(fù)增效要與社區(qū)治理協(xié)同推進(jìn)的統(tǒng)籌思想。這也是中央文件首次提出將“減負(fù)\"與“增效\"相結(jié)合，指明了社區(qū)減負(fù)的目的?！渡鐓^(qū)治理的意見》還提出建立社區(qū)工作準(zhǔn)人制度，要求“依據(jù)社區(qū)工作事項(xiàng)清單建立社區(qū)工作事項(xiàng)準(zhǔn)入制度，應(yīng)當(dāng)由基層政府履行的法定職責(zé)，不得要求基層群眾性自治組織承擔(dān)，不得將基層群眾性自治組織作為行政執(zhí)法、拆遷拆違、環(huán)境整治、城市管理、招商引資等事項(xiàng)的責(zé)任主體”7]，以制度形式明確定位基層政府與社區(qū)職責(zé)，為社區(qū)減負(fù)增效提供了制度保障。

（三）社區(qū)減負(fù)工作走向深化治本階段（2019年以來）

經(jīng)過長期努力，基層社區(qū)減負(fù)工作取得顯著成效，但導(dǎo)致基層社區(qū)負(fù)擔(dān)過重的深層次問題仍未根本解決；同時(shí)，形式主義又以各種變異形式出現(xiàn)，基層社區(qū)減負(fù)工作面臨新挑戰(zhàn)。為此，黨中央進(jìn)一步加大減負(fù)工作力度，將2019年定為“基層減負(fù)年”，以更全面從嚴(yán)的實(shí)招硬招推進(jìn)基層社區(qū)減負(fù)，社區(qū)減負(fù)工作進(jìn)人深化治本新階段。

2019年3月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》（以下簡(jiǎn)稱《為基層減負(fù)的通知》），這是中央層面首次就解決形式主義突出問題為基層減負(fù)發(fā)文?！稙榛鶎訙p負(fù)的通知》聚焦形式主義突出問題，提出系列管控措施：以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)加強(qiáng)思想教育，嚴(yán)格控制層層發(fā)文、層層開會(huì)，加強(qiáng)計(jì)劃管理和監(jiān)督實(shí)施，完善問責(zé)制度和激勵(lì)關(guān)懷機(jī)制等[8]?！稙榛鶎訙p負(fù)的通知》提出將2019年作為“基層減負(fù)年”，還決定建立中央層面整治形式主義為基層減負(fù)專項(xiàng)工作機(jī)制?！稙榛鶎訙p負(fù)的通知》以解決形式主義問題作為基層減負(fù)的突破口，切中基層負(fù)擔(dān)形成的要害，并將嚴(yán)管與完善問責(zé)制度和激勵(lì)干部擔(dān)當(dāng)相結(jié)合，進(jìn)一步創(chuàng)新了基層社區(qū)減負(fù)工作的思路和制度。

2024年4月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)的意見》，這是第一個(gè)專門針對(duì)社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)的中央文件，將“深化減負(fù)增效\"列為加強(qiáng)社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)措施，要求“各級(jí)黨委和政府要持續(xù)深化拓展為基層減負(fù)工作，讓社區(qū)工作者有更多時(shí)間、精力為居民群眾服務(wù)”。“社區(qū)工作者要增強(qiáng)履職盡責(zé)、擔(dān)當(dāng)作為的積極性主動(dòng)性，切實(shí)把減負(fù)成效轉(zhuǎn)化成辦實(shí)事、解難題的服務(wù)實(shí)效”9。社區(qū)工作者的素質(zhì)能力與社區(qū)負(fù)擔(dān)的形成有內(nèi)在關(guān)系，該文件從提升社區(qū)工作者政治素質(zhì)、履職能力視角提出深化社區(qū)減負(fù)增效，拓展了社區(qū)減負(fù)增效的途徑。

2024年8月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《整治形式主義為基層減負(fù)若干規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《減負(fù)若干規(guī)定》），這是首次以黨內(nèi)法規(guī)形式對(duì)健全深化拓展整治形式主義為基層減負(fù)長效機(jī)制作出部署?！稖p負(fù)若干規(guī)定》圍繞切實(shí)精簡(jiǎn)文件、嚴(yán)格精簡(jiǎn)會(huì)議、統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核、規(guī)范借調(diào)干部、規(guī)范政務(wù)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用程序管理、規(guī)范明晰基層權(quán)責(zé)、規(guī)范創(chuàng)建示范和達(dá)標(biāo)活動(dòng)等方面工作，對(duì)解決加重基層負(fù)擔(dān)的形式主義問題作出一系列禁止性、限制性規(guī)定。這些為基層減負(fù)的規(guī)定直接或間接減輕了社區(qū)負(fù)擔(dān)，為推進(jìn)基層社區(qū)減負(fù)增效提供了法治保障。

綜上所述，我國社區(qū)減負(fù)工作從地方自主探索走向國家層面有組織地部署推動(dòng)，經(jīng)歷了不斷拓展深化的長期過程，呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：一是在減負(fù)內(nèi)容方面，從單方面整治“文山會(huì)海”、精簡(jiǎn)臺(tái)賬報(bào)表、規(guī)范督查檢查考核等，走向系統(tǒng)綜合整治形式主義突出問題；二是在減負(fù)機(jī)制方面，從主要依靠行政手段，走向不斷健全減負(fù)工作長效機(jī)制，如制定法規(guī)和健全制度體系，建立中央層面專項(xiàng)工作機(jī)制和典型問題通報(bào)問責(zé)機(jī)制；三是在減負(fù)目標(biāo)方面，從注重降低社區(qū)工作事項(xiàng)數(shù)量，走向統(tǒng)籌減負(fù)與增效，統(tǒng)籌減負(fù)工作與基層治理、社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)。

這些變化及特點(diǎn)表明，我國對(duì)社區(qū)負(fù)擔(dān)治理的認(rèn)識(shí)不斷深化，社區(qū)減負(fù)的思路、措施和方式不斷優(yōu)化。但同時(shí)還應(yīng)該看到，社區(qū)負(fù)擔(dān)的形成因素具有復(fù)雜性，為進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)減負(fù)增效工作走深走實(shí)，除繼續(xù)落實(shí)既有減負(fù)政策措施外，還需要在深化行政管理體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能、完善社會(huì)治理體系、提升基層治理能力等方面持續(xù)加大力度。

二、社區(qū)負(fù)擔(dān)形成的多重因素分析

當(dāng)前，為鞏固社區(qū)減負(fù)成果，持續(xù)推動(dòng)社區(qū)減負(fù)向治本深化，必須探究社區(qū)負(fù)擔(dān)形成的原因，以精準(zhǔn)施策。社區(qū)負(fù)擔(dān)的形成，既有社區(qū)內(nèi)部自身的因素，又有來自社區(qū)外部的影響因素。因此，只有立足公共治理體系，從內(nèi)外、上下多維度進(jìn)行綜合考量，才能全面把握社區(qū)負(fù)擔(dān)形成的復(fù)雜因素。

（一）形式主義問題造成社區(qū)負(fù)擔(dān)

從長期以來基層社區(qū)減負(fù)的大量政策措施看，整治形式主義問題一直是工作重點(diǎn)。這充分表明突出的形式主義問題是造成基層社區(qū)負(fù)擔(dān)的重要原因。

社區(qū)作為基層黨政部門工作延伸下移的最底層，其形式主義主要是上級(jí)機(jī)關(guān)和部門的形式主義逐級(jí)下移的結(jié)果，社區(qū)是形式主義的“重災(zāi)區(qū)”。黨的十八大以后，黨中央持續(xù)加大整治形式主義力度，形式主義得到明顯遏制，但形式主義之弊具有頑固性、反復(fù)性，在一些地方和部門仍然存在，導(dǎo)致社區(qū)負(fù)擔(dān)嚴(yán)重。

“形式主義是一種片面注重形式而不管實(shí)際效果的工作作風(fēng)，也是一種只看事物現(xiàn)象而不注重其本質(zhì)的思想作風(fēng)”。形式主義問題對(duì)社區(qū)影響極大。一是使社區(qū)脫離群眾，影響黨和政府在群眾中的良好形象。形式主義必然導(dǎo)致懶政怠政，遇事推諉、辦事拖沓、敷衍塞責(zé)，注重“面子工程”，只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，忽視服務(wù)群眾，疏遠(yuǎn)脫離群眾，影響黨群干群關(guān)系。二是加重社區(qū)負(fù)擔(dān)，削弱社區(qū)自治工作。“長期以來，社區(qū)行政事務(wù)多、檢查評(píng)比多、會(huì)議臺(tái)賬多、不合理證明多等問題非常突出，社區(qū)干部不堪重負(fù)”2]。如此重負(fù)必然使社區(qū)工作者陷入許多意義不大、重復(fù)性強(qiáng)的煩瑣工作，難以聚力主責(zé)主業(yè)，嚴(yán)重制約社區(qū)自治功能發(fā)揮，“負(fù)擔(dān)過重是困擾社區(qū)建設(shè)的頑疾，嚴(yán)重阻礙著社區(qū)自治開展、服務(wù)供給”[13]

形式主義給社區(qū)帶來的負(fù)擔(dān)，是人為造成的負(fù)擔(dān)，是一種不合理的負(fù)擔(dān)，社區(qū)減負(fù)并非減責(zé)任、減擔(dān)當(dāng)，而是要減去形式主義負(fù)擔(dān)。值得指出的是，形式主義雖是造成社區(qū)負(fù)擔(dān)的原因，但形式主義也是一種表象，其背后還有深層次的原因，如不良的思想工作作風(fēng)、錯(cuò)誤的政績觀、治理主體權(quán)責(zé)關(guān)系不清楚、績效考核標(biāo)準(zhǔn)和方式不科學(xué)、行政問責(zé)異化等。因此，消除形式主義負(fù)擔(dān)，不能停留于解決形式主義的各種表象問題，需要從根本上解決產(chǎn)生形式主義的根源性問題。

（二）社區(qū)過度行政化問題造成社區(qū)負(fù)擔(dān)

所謂社區(qū)過度行政化，是指社區(qū)居委會(huì)協(xié)助政府部門承擔(dān)了大量行政任務(wù)，履行了過多的行政管理職責(zé)，變?yōu)檎块T的下屬機(jī)構(gòu)。形式主義是造成社區(qū)、基層政府負(fù)擔(dān)的共同原因，但過度行政化則是造成社區(qū)負(fù)擔(dān)的特殊原因。因?yàn)榛鶎诱鳛樾姓C(jī)構(gòu)，承擔(dān)行政工作是其本職，不存在有無行政化問題，更無“過度行政化”之說。而社區(qū)作為基層群眾性自治組織，除履行“自治\"職能外，按照《中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《居委會(huì)組織法》的要求，還需要協(xié)助政府完成法定行政任務(wù)，履行部分“行政”職能，這就出現(xiàn)了“行政化\"現(xiàn)象。社區(qū)依規(guī)適度參與行政工作是必要的，但問題在于，現(xiàn)實(shí)中行政工作卻成為不少社區(qū)的“主責(zé)”，“自治”工作邊緣化，以致社區(qū)居委會(huì)被稱為“萬能居委會(huì)”，“中國社區(qū)的最大問題就是職能繁雜，行政化色彩濃厚”14]。過度行政化，不僅背離了社區(qū)作為自治組織的屬性，也給社區(qū)造成沉重負(fù)擔(dān)。為什么社區(qū)會(huì)出現(xiàn)過度行政化問題？其原因主要有以下三個(gè)方面：

《居委會(huì)組織法》執(zhí)行中的問題。根據(jù)該法規(guī)定，社區(qū)協(xié)助政府的工作事項(xiàng)主要是，“協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安”，“協(xié)助人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、青少年教育等項(xiàng)工作”[15]。從要求看，協(xié)助任務(wù)范圍是明確的、有限的，但對(duì)協(xié)助的程度和方式缺乏具體標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)行中的彈性空間較大，名為“協(xié)助”，實(shí)際變?yōu)樯鐓^(qū)“負(fù)責(zé)”或“承辦”，這無疑加大了社區(qū)工作量。此外，一些政府部門還憑借自身的優(yōu)勢(shì)地位以各種理由突破法定任務(wù)范圍，私加其他任務(wù)，超法定范圍向社區(qū)下派大量行政任務(wù)。

“條塊\"行政體制產(chǎn)生的問題?！皸l塊\"結(jié)合，以“塊”（屬地）為主，是我國行政體制的一大特點(diǎn)，這種體制有其必要性和合理性，但也不可避免出現(xiàn)“條”與“塊\"職責(zé)模糊甚至關(guān)系沖突的問題，上面各“條\"都可向下面的“塊”下達(dá)工作任務(wù)，導(dǎo)致“上面千條線，下面一根針\"的職責(zé)配置結(jié)構(gòu)。正如有研究者指出，基層碎片化的“條”與“塊\"關(guān)系存在沖突，在沒有明確清晰的法定職責(zé)劃分和配置規(guī)范的情況下，居于上位的“條屬”部門依靠行政慣性下派任務(wù)到基層，通過層層轉(zhuǎn)嫁向下傳導(dǎo)，最終大量治理事務(wù)壓在社區(qū)[16]，“一個(gè)小小的社區(qū)居委會(huì)卻具有十來項(xiàng)主要職能，涉及數(shù)十個(gè)行政部門，幾乎每個(gè)行政部門都可以向社區(qū)居委會(huì)下派工作任務(wù)”17]。由此，社區(qū)不堪重負(fù)，體制性因素是造成社區(qū)負(fù)擔(dān)繁重的一個(gè)重要原因。

政府職能轉(zhuǎn)變不到位問題。政府部門超限度向社區(qū)下派大量行政任務(wù)，“最根本的原因，還是我們?nèi)f能政府的職能沒有轉(zhuǎn)變”18]。由于政府職能轉(zhuǎn)變不到位，政府成為“大包大攬\"的萬能政府，特別是作為基層政府的街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，權(quán)小責(zé)大、人少事多，在強(qiáng)化以屬地管理為主的驅(qū)動(dòng)下，在層層加碼的目標(biāo)考核壓力下，向社區(qū)轉(zhuǎn)嫁大量行政任務(wù)也是無奈之舉。這說明為社區(qū)減負(fù)，不僅要消減形式主義負(fù)擔(dān)，還要轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)基層政府自身減負(fù)，“政府職能轉(zhuǎn)變確實(shí)是社區(qū)減負(fù)最核心的東西”[19]，只有從源頭上為基層政府減負(fù)松綁，才能實(shí)現(xiàn)社區(qū)減負(fù)。

（三）社區(qū)多元共治體系不健全造成社區(qū)負(fù)擔(dān)

社區(qū)多元共治體系不健全也是造成社區(qū)負(fù)擔(dān)的一個(gè)不可忽視的因素。社區(qū)負(fù)擔(dān)的形成，與社區(qū)工作任務(wù)的繁重程度有關(guān)，具有客觀性；同時(shí)，因人員、資源投入不同，對(duì)社區(qū)負(fù)擔(dān)的感受和評(píng)價(jià)會(huì)不同，具有主觀性。如果將社區(qū)工作的強(qiáng)度、加班的頻度作為衡量社區(qū)負(fù)擔(dān)輕重的指標(biāo)，那么同等的社區(qū)工作量，因人力、資源等支撐條件不同，社區(qū)負(fù)擔(dān)應(yīng)該有所不同。這表明評(píng)價(jià)社區(qū)負(fù)擔(dān)的程度，還需要結(jié)合社區(qū)治理的參與主體狀況進(jìn)行綜合考量。

目前，我國社區(qū)多元共治的參與主體主要有兩大部分。一是社區(qū)工作者，涵蓋在社區(qū)從事黨建、治理、服務(wù)工作的全日制專職工作人員，包括社區(qū)黨組織成員、社區(qū)居民委員會(huì)成員中的專職人員和社區(qū)專職工作人員[20]。二是社區(qū)居民，以及駐社區(qū)的機(jī)關(guān)企事業(yè)單位、社會(huì)組織等，這類主體通常被稱為社會(huì)主體或社會(huì)力量。從實(shí)際情況看，我國社區(qū)治理的參與主體面不廣，尤其是社會(huì)主體的協(xié)同作用未能充分發(fā)揮。

長期以來，我國社區(qū)治理在資源整合、多元參與方面存在一些深層次問題。一是社區(qū)居民自治意識(shí)和能力不強(qiáng)。我國長期形成的政強(qiáng)社弱格局，使社區(qū)缺乏自主性，對(duì)政府產(chǎn)生較強(qiáng)的依賴，導(dǎo)致社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的意識(shí)和能力不強(qiáng)，參與社區(qū)治理的主動(dòng)性、積極性不夠。二是駐社區(qū)的機(jī)關(guān)企事業(yè)單位的協(xié)同作用發(fā)揮不夠。各社區(qū)普遍駐有大量機(jī)關(guān)企事業(yè)單位，蘊(yùn)藏著豐富的人財(cái)物資源，但是社區(qū)還缺乏有效的機(jī)制和手段引導(dǎo)組織它們參與社區(qū)共治共建。三是社會(huì)組織發(fā)展滯后。社會(huì)組織在社區(qū)治理和公共服務(wù)供給方面具有補(bǔ)充作用，但是社區(qū)的社會(huì)組織發(fā)展滯后，數(shù)量少、規(guī)模小、實(shí)力弱，心有余而力不足。

可見，社區(qū)多元主體共治體系的不健全，社會(huì)主體的缺位或作用發(fā)揮有限，導(dǎo)致社區(qū)治理工作主要由社區(qū)工作者承擔(dān)，然而這支隊(duì)伍普遍規(guī)模較小，專業(yè)素養(yǎng)和業(yè)務(wù)能力不高，在社區(qū)“自治”與協(xié)助“行政”雙重任務(wù)壓力下倍感工作負(fù)擔(dān)沉重。

三、構(gòu)建政社良性互動(dòng)關(guān)系為社區(qū)減負(fù)增效的實(shí)現(xiàn)途徑

社區(qū)負(fù)擔(dān)的形成有其特殊性，盡管原因復(fù)雜多樣，但本質(zhì)上是多元共治問題。黨的十九大報(bào)告提出，“實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”21]，這為社區(qū)負(fù)擔(dān)治理提供了很好的視角。下面?zhèn)戎貜臉?gòu)建政社良性互動(dòng)關(guān)系視角探討社區(qū)減負(fù)增效的實(shí)現(xiàn)途徑。

（一）平衡社區(qū)“行政化”與“自治”關(guān)系，實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)性減負(fù)

社區(qū)具有“自治”與“行政”雙重職能，社區(qū)負(fù)擔(dān)的形成，除形式主義負(fù)擔(dān)外，主要是社區(qū)承接政府行政事務(wù)產(chǎn)生的\"行政類負(fù)擔(dān)”。社區(qū)減負(fù)究竟減什么？除減形式主義負(fù)擔(dān)外，重點(diǎn)應(yīng)該是“行政類減負(fù)”而非“自治類減負(fù)”，對(duì)于社區(qū)的自治工作，不僅不能減少，反而還需要做“加法”，社區(qū)減負(fù)實(shí)質(zhì)上是結(jié)構(gòu)性減負(fù)，“減法”與“加法\"并舉。

做“減法”，減去的是社區(qū)居委會(huì)法定外過量的行政任務(wù)。做“減法”是手段，目的是做好“加法”，為社區(qū)還權(quán)賦能，提升社區(qū)治理效能。“社區(qū)‘減負(fù)增效'改革內(nèi)含切實(shí)減輕社區(qū)負(fù)擔(dān)、有效提高治理效能、實(shí)現(xiàn)減負(fù)增效互助互促三重目標(biāo)”[22]。

做好社區(qū)減負(fù)的“加減法”，需要正確認(rèn)識(shí)和處理社區(qū)“行政化\"與“自治”的關(guān)系。近年來，主張“去行政化”的社區(qū)減負(fù)改革思路產(chǎn)生了較大影響，但也受到不少質(zhì)疑。比如，有研究者認(rèn)為，“社區(qū)居委會(huì)改革的關(guān)鍵并不在于簡(jiǎn)單片面地去行政化，而在于治理結(jié)構(gòu)適應(yīng)性調(diào)整與治理資源有效整合，進(jìn)而增進(jìn)其在社區(qū)治理績效中的貢獻(xiàn)率”[23]?！耙浴バ姓?為核心的減負(fù)措施并沒有達(dá)到理想預(yù)期，更沒有實(shí)現(xiàn)‘純凈自治'的目的，反而使社區(qū)減負(fù)陷入困境”[24]。這些不同意見對(duì)推進(jìn)社區(qū)減負(fù)改革是有益的。試圖使社區(qū)徹底“去行政化”既不可能也無必要，不符合中國國情和現(xiàn)行法規(guī)要求，真正需要討論解決的問題不是該不該“去行政化”，而是如何“減行政化”，平衡好社區(qū)“行政化”與“自治”的關(guān)系，避免顧此失彼。

（二）以轉(zhuǎn)變政府職能為重點(diǎn)，通過為基層政府減負(fù)實(shí)現(xiàn)社區(qū)減負(fù)

從社區(qū)行政類負(fù)擔(dān)的形成看，控制政府部門向社區(qū)過度轉(zhuǎn)移法定外行政任務(wù)理應(yīng)成為社區(qū)減負(fù)的基本邏輯。基于此邏輯，一些研究者主張通過減少壓力型體制下“條塊”向基層直至社區(qū)轉(zhuǎn)嫁行政任務(wù)，并建立社區(qū)事項(xiàng)準(zhǔn)人制度。此舉雖然在一定程度上遏制行政任務(wù)過度向下轉(zhuǎn)嫁，但忽視了另外一個(gè)重要問題，即政府部門為什么要過度轉(zhuǎn)嫁行政任務(wù)？如果不從根本上轉(zhuǎn)變“大政府一小社會(huì)\"的“全能型政府\"職能模式，這種過度轉(zhuǎn)嫁行政任務(wù)的行為就不可避免。因此，只有從源頭上切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，為各級(jí)政府特別是基層政府減負(fù)，才能有效實(shí)現(xiàn)社區(qū)減負(fù)。

轉(zhuǎn)變政府職能，核心內(nèi)容是要明確政府與其他主體的權(quán)責(zé)關(guān)系定位，建立有限和有為政府職能模式。一方面，從政府與外部關(guān)系看，要進(jìn)一步明確政府與社會(huì)、市場(chǎng)等主體的權(quán)責(zé)關(guān)系，形成更為合理清晰的政社關(guān)系、政企關(guān)系、政事關(guān)系，使政府職責(zé)回歸本位，以實(shí)現(xiàn)政府自身減負(fù)。特別是在政社關(guān)系中，政府和社區(qū)居委會(huì)是一組重要關(guān)系，二者本是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，但在實(shí)際工作中卻演變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，政府對(duì)社區(qū)居委會(huì)的行政十預(yù)過多，造成社區(qū)居委會(huì)自治功能弱化，因此，“社區(qū)減負(fù)的核心就是要讓社區(qū)回歸自治本位，著力解決政社不分、權(quán)責(zé)不清問題，理順政社關(guān)系，強(qiáng)化自治功能”[25]。只有充分發(fā)揮社區(qū)居委會(huì)的基礎(chǔ)作用，才能形成政府治理與基層自治有效銜接和良性互動(dòng)格局，進(jìn)而減輕政府負(fù)擔(dān)。另一方面，從政府內(nèi)部關(guān)系看，要重點(diǎn)明晰各級(jí)政府及部門縱向權(quán)責(zé)關(guān)系，堅(jiān)持分級(jí)負(fù)責(zé)、責(zé)權(quán)對(duì)等原則，避免權(quán)力自上而下逐級(jí)遞減但責(zé)任自上而下逐級(jí)遞增，加重基層政府負(fù)擔(dān)。為此，要努力實(shí)現(xiàn)各層級(jí)主體各歸其位、各負(fù)其責(zé)、各履其職，從制度層面促進(jìn)減負(fù)增效。

就社區(qū)減負(fù)而言，轉(zhuǎn)變街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政府職能是基礎(chǔ)和重點(diǎn)。雖然不同層級(jí)政府職責(zé)相近，但范圍和側(cè)重點(diǎn)卻有所不同。近年來，基層政府職能轉(zhuǎn)變成為實(shí)踐探索和學(xué)術(shù)研究的熱點(diǎn)，雖有不同意見，但主流意見是優(yōu)化政府職能結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)社會(huì)治理和民生服務(wù)職能。比如，有研究者建議，“政府職能轉(zhuǎn)變可以從街道入手，轉(zhuǎn)變街道職能，取消經(jīng)濟(jì)職能和經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核，將街道從經(jīng)濟(jì)發(fā)展主力位置上退下來；改變街道運(yùn)作的機(jī)關(guān)化，建立直接服務(wù)群眾的平臺(tái)，而不是作為政府的管理機(jī)構(gòu)”26]。近年來，各地進(jìn)行了不少改革創(chuàng)新探索，如取消街道辦，建立街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)大部門制，弱化街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)職能，制定街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)事項(xiàng)清單等，都是為了使街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠把更多精力放在社區(qū)治理、公共服務(wù)、優(yōu)化營商環(huán)境、維護(hù)社區(qū)平安等方面。如果街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能結(jié)構(gòu)得以優(yōu)化，那么可以減少向社區(qū)下沉行政任務(wù)，助力社區(qū)減負(fù)。

（三）健全社區(qū)治理體系，聚力促進(jìn)社區(qū)減負(fù)

從社區(qū)內(nèi)部治理看，社區(qū)負(fù)擔(dān)的形成，還與社區(qū)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)單一、治理資源和力量聚合不夠有關(guān)。為解決這些問題，必須加快“推動(dòng)形成參與廣泛、權(quán)責(zé)明確、協(xié)調(diào)有力、資源整合、運(yùn)行高效的現(xiàn)代城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系\"[27]。近年來，國家制定系列政策文件，正是為了構(gòu)建基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的“一核多元\"社區(qū)治理體系，發(fā)揮多元主體的不同作用，形成聯(lián)動(dòng)協(xié)同效應(yīng)，為社區(qū)減負(fù)提供體制機(jī)制支撐。

提升社區(qū)自治能力和水平。一是加強(qiáng)社區(qū)居委會(huì)自治組織的規(guī)范化建設(shè)，健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的社區(qū)居民自治機(jī)制，增強(qiáng)社區(qū)協(xié)商、服務(wù)居民的能力，強(qiáng)化居民“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的社區(qū)共同體意識(shí)。二是建設(shè)一支社區(qū)治理的骨干隊(duì)伍。引導(dǎo)動(dòng)員駐社區(qū)黨員、機(jī)關(guān)干部、人大代表、政協(xié)委員，以及各類能人、名人積極參與社區(qū)建設(shè)發(fā)展，通過他們的示范引領(lǐng)帶動(dòng)更多居民廣泛參與。三是拓展居民有序參與的平臺(tái)。根據(jù)社區(qū)內(nèi)部事務(wù)和公益服務(wù)的需求，為居民搭建便捷多樣的參與平臺(tái)，引導(dǎo)居民組建各類自治組織和興趣組織，鼓勵(lì)居民根據(jù)自身愛好和能力加入相應(yīng)組織，在參與中實(shí)現(xiàn)自我認(rèn)同。四是健全社區(qū)居民參與的激勵(lì)機(jī)制。推廣一些行之有效的經(jīng)驗(yàn)和做法，如設(shè)立“志愿者服務(wù)積分銀行”，開展有獎(jiǎng)?wù)骷熬用裉岚浮薄敖瘘c(diǎn)子\"活動(dòng)，評(píng)選表彰社區(qū)“志愿服務(wù)之星”“公益活動(dòng)之星”等。

培育發(fā)展各類社會(huì)組織，增強(qiáng)社會(huì)組織協(xié)同作用。發(fā)展壯大社會(huì)組織，將適合采用市場(chǎng)化、社會(huì)化方式提供的公益性、專業(yè)性、技術(shù)性服務(wù)交由社會(huì)組織、企業(yè)等社會(huì)力量承擔(dān)。針對(duì)目前社區(qū)的社會(huì)組織單一、規(guī)模小、實(shí)力不強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)問題，可采取以下措施。一是拓展社會(huì)組織類型。包括培育發(fā)展社區(qū)專業(yè)化社會(huì)組織，“培育面向社區(qū)的專業(yè)化社會(huì)組織，承接政府職能轉(zhuǎn)移，消化社區(qū)減下來的負(fù)擔(dān)，是實(shí)現(xiàn)減輕社區(qū)負(fù)擔(dān)的根本”28]。探索發(fā)展社區(qū)社會(huì)企業(yè)，發(fā)揮其在養(yǎng)老托育、文化休閑、環(huán)境保護(hù)、公益慈善、防災(zāi)減災(zāi)、教育培訓(xùn)等方面的特殊作用。培育發(fā)展社區(qū)公益性、服務(wù)性、互助性社會(huì)組織，提升社區(qū)志愿服務(wù)、生活類服務(wù)能力。二是做大做強(qiáng)社會(huì)組織。以社會(huì)組織的能力建設(shè)為重點(diǎn)，以品牌創(chuàng)建為目標(biāo)，重點(diǎn)培育發(fā)展樞紐型社會(huì)組織，發(fā)揮其示范引領(lǐng)作用。建立社會(huì)組織通過申報(bào)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目獲取發(fā)展經(jīng)費(fèi)的機(jī)制，以及“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”機(jī)制。完善政府購買公共服務(wù)的政策，在同等條件下優(yōu)先向公信力高的社會(huì)組織購買。加強(qiáng)社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，更好發(fā)揮對(duì)社會(huì)組織的指導(dǎo)、服務(wù)和監(jiān)管功能，促進(jìn)社會(huì)組織依法健康發(fā)展。

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[責(zé)任編輯：靳芳菲]