組分、結(jié)構(gòu)與機(jī)制：對基層治理體系的系統(tǒng)分析

[中圖分類號]D630[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1003-7608（2025）04-0094-09

習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，要“深入研究以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)強(qiáng)國建設(shè)、民族復(fù)興偉業(yè)實踐中的重大問題，加快構(gòu)建中國哲學(xué)社會科學(xué)自主知識體系”1。任何知識體系總是表現(xiàn)為一種邏輯化的概念系統(tǒng)[2]，“基層治理體系\"作為中國特色基層治理的一個原創(chuàng)性概念和標(biāo)識性概念，內(nèi)蘊(yùn)馬克思主義社會治理思想的內(nèi)核，融合中國傳統(tǒng)治理智慧與當(dāng)代社會治理經(jīng)驗，是建構(gòu)基層治理自主知識體系的重要基點(diǎn)。本文在深刻領(lǐng)會習(xí)近平關(guān)于系統(tǒng)思維方法重要論述的基礎(chǔ)上，借助系統(tǒng)論中組分、結(jié)構(gòu)、機(jī)制的核心概念，對基層治理體系的復(fù)雜生成特性及其合乎規(guī)律的變動進(jìn)行系統(tǒng)性認(rèn)知。從自主概念出發(fā)形成能夠反映和體現(xiàn)我國基層社會治理事實的概念體系，是建構(gòu)中國特色基層治理自主知識體系的必然要求。

一、基層治理體系是一項社會系統(tǒng)工程

系統(tǒng)觀念是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的立場、觀點(diǎn)和方法之一。以系統(tǒng)觀念的整體性、關(guān)聯(lián)性、動態(tài)性思維方法為認(rèn)知視角，基層治理體系遵循“有生于微”的系統(tǒng)生成路徑，并展現(xiàn)出“整體涌現(xiàn)”的系統(tǒng)根本特性。

（一）系統(tǒng)觀念是具有基礎(chǔ)性的思想和工作方法

系統(tǒng)觀念是馬克思主義認(rèn)識論和方法論的重要范疇，中國共產(chǎn)黨始終重視對這一科學(xué)思維方法的運(yùn)用和發(fā)展，并將其貫穿于中國革命、建設(shè)與改革的全過程。在以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)強(qiáng)國建設(shè)、民族復(fù)興偉業(yè)的新征程上，面對世界之變、時代之變、歷史之變，我國改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)艱巨，矛盾風(fēng)險挑戰(zhàn)眾多，更需以科學(xué)方法為指導(dǎo)。習(xí)近平指出，“系統(tǒng)觀念是具有基礎(chǔ)性的思想和工作方法”[3]。作為謀劃和推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性科學(xué)方法，系統(tǒng)觀念彰顯著中國共產(chǎn)黨深厚的理論素養(yǎng)與高超的智慧思維[4，其所蘊(yùn)含的整體性、關(guān)聯(lián)性、動態(tài)性思維，為準(zhǔn)確認(rèn)識和全面推進(jìn)新時代黨和國家各項事業(yè)提供了科學(xué)指引。

從整體性思維來看，中國式現(xiàn)代化不是某個領(lǐng)域、某個方面的現(xiàn)代化，而是涵蓋經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明等各領(lǐng)域的全面現(xiàn)代化。在這一偉大進(jìn)程中，以習(xí)近平同志為核心的黨中央始終總攬全局，立足國內(nèi)國際兩個大局，統(tǒng)籌推進(jìn)\"五位一體\"總體布局和\"四個全面\"戰(zhàn)略布局，將中國式現(xiàn)代化建設(shè)視為一個有機(jī)整體，不斷推進(jìn)各領(lǐng)域工作全面發(fā)展。在關(guān)聯(lián)性思維方面，推進(jìn)中國式現(xiàn)代化需要處理好若干重大關(guān)系。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)中國式現(xiàn)代化是一項系統(tǒng)工程，需要正確處理好頂層設(shè)計與實踐探索、戰(zhàn)略與策略、守正與創(chuàng)新、效率與公平、活力與秩序、自立自強(qiáng)與對外開放等一系列重大關(guān)系。關(guān)聯(lián)性思維要求我們在推進(jìn)中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中，全面把握各要素之間的內(nèi)在聯(lián)系，通過協(xié)調(diào)各方關(guān)系，形成推進(jìn)中國式現(xiàn)代化建設(shè)的強(qiáng)大合力。動態(tài)性思維體現(xiàn)在中國式現(xiàn)代化是基于中國歷史、國情和中國特色社會主義生產(chǎn)方式迭代升級而引致的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)等不斷向高級形態(tài)發(fā)展的動態(tài)過程[5]。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)推進(jìn)中國式現(xiàn)代化要統(tǒng)籌兼顧、系統(tǒng)謀劃、整體推進(jìn)。在全面建成小康社會這一階段性目標(biāo)達(dá)成后，黨的十九屆五中全會審時度勢，提出2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化、本世紀(jì)中葉建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的“兩步走\(yùn)"戰(zhàn)略安排。這是中國共產(chǎn)黨立足于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不同階段特征，深刻把握經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律，對現(xiàn)代化目標(biāo)和發(fā)展路徑做出的適時調(diào)整。

基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化是中國式現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，需要借以系統(tǒng)觀念深化認(rèn)識與加強(qiáng)指導(dǎo)，努力聯(lián)動基層治理體系中各要素、各結(jié)構(gòu)層次、各協(xié)作機(jī)制，統(tǒng)籌全局謀大勢，協(xié)調(diào)關(guān)系聚合力，放眼長遠(yuǎn)布新局，不斷開創(chuàng)中國式基層治理現(xiàn)代化建設(shè)的新局面。

（二）基層治理體系遵循“有生于微”的系統(tǒng)生成路徑

基層治理體系之所以是一項復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，體現(xiàn)在基層治理體系由微到生、由生至成的系統(tǒng)生成過程中。“治理”包含著基層治理體系的核心信息，其作為一個最基本的“微物質(zhì)\"或“生成元”，在具備必要條件并經(jīng)歷一定的過程后，可以實現(xiàn)基層治理體系“有”的狀態(tài)。

第一，從“管理\"到\"治理”，治理理論實現(xiàn)了學(xué)術(shù)上的本土接納。“管理\"在世界民主政治與公共行政變革之際脫生出來，以強(qiáng)調(diào)過程、協(xié)調(diào)、公私合作、持續(xù)互動為其主要特征。作為西方社會特定條件下的產(chǎn)物，治理理論產(chǎn)生后不久就傳人我國，并在我國社會科學(xué)領(lǐng)域，就其適用性問題掀起了研究熱潮。積極一方主張治理理論在中國具有適用性，他們認(rèn)為治理理論是人類在解決現(xiàn)實問題的過程中所實現(xiàn)的制度突破，可以作為中國改革開放初期實現(xiàn)政治發(fā)展的重要理論資源。消極一方對治理理論在中國的適用性持懷疑態(tài)度?？偟膩砜矗e極一方的主張符合中國社會發(fā)展規(guī)律，形成了一股占據(jù)主流地位的學(xué)術(shù)思潮。一方面，中國政府可借此擺脫傳統(tǒng)的政治思維。20世紀(jì)80年代，中國高度集中的管理體制開始轉(zhuǎn)變，基層民主政治方興未艾，不少學(xué)者開始提出要變控制為協(xié)調(diào)，變\"權(quán)威—命令\"為\"信任—合作\"[7]，并強(qiáng)調(diào)要把握\"公共權(quán)力\"這一治理核心概念，通過選擇和調(diào)整公共權(quán)力的配置與運(yùn)作方式，實現(xiàn)對公共事務(wù)更有效地處理8。這類主張對傳統(tǒng)的國家和政府權(quán)威提出了挑戰(zhàn)。另一方面，治理理論的引入能夠提升中國社會的自組織力。西方的“管理”概念給中文原有的“治理”一詞增添了“社會中心”的含義[9]，影響了轉(zhuǎn)型時期國家治理理念的變革。早期的具體治理實踐雖仍在一元化的政治架構(gòu)內(nèi)，但社會公共事務(wù)開始跳出中國公共行政機(jī)構(gòu)的邊界，公共責(zé)任向企業(yè)、社會組織、志愿組織等非政府機(jī)構(gòu)逐步分?jǐn)?。治理理論在國?nèi)的初步發(fā)展，穩(wěn)步再造了更為合理的國家與社會關(guān)系。

第二，從“治理\"到“基層治理”，治理理論進(jìn)入中國政策和實踐領(lǐng)域。中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)中國人民探索超越西方治理范式的中國自主治理體系，使得治理理論在國家頂層設(shè)計層面和具體實踐領(lǐng)域皆實現(xiàn)了創(chuàng)新性發(fā)展。改革開放后的很長一段時間，諸多政策文件雖仍沿用“社會管理”一詞，但當(dāng)時的基層民主實踐活動以《中華人民共和國村民委員會組織法》和《中華人民共和國居民委員會組織法》為依托和保障，已然圍繞鄉(xiāng)村村民自治和社區(qū)居民自治的基層群眾自治實踐展開。新時代以來，黨的十八屆三中全會正式提出社會治理這一命題，實現(xiàn)從“社會管理”向“社會治理”的躍升，真正實現(xiàn)治理理念的與時俱進(jìn)以及治理主體、治理方式等維度的轉(zhuǎn)變。隨著社會治理重心下移，“基層治理”正式被納人國家政策話語體系。以浙江省桐鄉(xiāng)市率先開展的自治、法治、德治相結(jié)合的創(chuàng)新實踐為先導(dǎo)，基層治理體系化建設(shè)開始向全省乃至全國推廣。在此基礎(chǔ)上，黨的十九大報告作出“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”的重要指示。隨著全國首批鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)試點(diǎn)工作的順利開展，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化得到穩(wěn)步推進(jìn)。黨的十九屆四中全會進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要構(gòu)建基層社會治理新格局，將“黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合”成功拓展為包括城市和鄉(xiāng)村的基層治理體系。其后，黨的二十大報告、黨的二十屆三中全會《決定》皆從頂層設(shè)計的高度對健全城鄉(xiāng)基層治理體系作出統(tǒng)籌規(guī)劃。以“基層治理體系”為主線，中國之治真正跳出了西方治理理論的固有視野，從發(fā)展中大國的扎根實踐中探索治理規(guī)律。

（三）基層治理體系具有“整體涌現(xiàn)”的復(fù)雜系統(tǒng)特性

系統(tǒng)的概念就是要強(qiáng)調(diào)整體?；鶎又卫眢w系之所以是一個復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，還體現(xiàn)在其具有“整體性\"這一系統(tǒng)根本特性上。

第一，從事物的存在來看，系統(tǒng)的整體性是區(qū)別于其他系統(tǒng)的一種規(guī)定性。種種系統(tǒng)因其各自的整體性才產(chǎn)生相對的差別性[\"，基層治理體系因其整體性的存在，產(chǎn)生區(qū)別于其他社會系統(tǒng)的差異性，進(jìn)而造就了質(zhì)的多樣性的社會。基層治理的體系化建設(shè)是基層治理全面且系統(tǒng)的改革，是包括理念價值、主體結(jié)構(gòu)、微觀行動等各領(lǐng)域的聯(lián)動和集成[11]。這一聯(lián)動和集成，是中國基層社會治理結(jié)構(gòu)的新一輪調(diào)整，是黨建引領(lǐng)下基層權(quán)力主體關(guān)系的重構(gòu)，是基層自治、法治、德治等關(guān)鍵治理資源的有效重組；同時，伴隨城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村各領(lǐng)域及層面相關(guān)法律法規(guī)的同步調(diào)整。這一體系化建設(shè)并非對原有治理形態(tài)的粗略修繕，或是對先前治理模式的簡單集成，而是在新時代社會治理制度的依托下創(chuàng)新出來的以“黨建引領(lǐng)”與“三治結(jié)合”為主導(dǎo)機(jī)制的整體性建設(shè)，實現(xiàn)了對治理主體、客體、方式、目標(biāo)等要素的結(jié)構(gòu)性安排，是對以往治理模式“質(zhì)”的超越。

第二，從事物的演化來看，系統(tǒng)的整體性是其在運(yùn)動中得以保持的規(guī)定性[12]?；鶎又卫眢w系具有整體性，使其得以在中國城鄉(xiāng)社會的運(yùn)動與變化中留存，并產(chǎn)生整體性變化。譬如，新時代我國的“三農(nóng)”工作從脫貧攻堅轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村全面振興，返貧風(fēng)險和減貧治理對鄉(xiāng)村基層治理范式提出了新的要求，鄉(xiāng)村基層治理體系隨之整體調(diào)整，并成為脫貧攻堅和鄉(xiāng)村全面振興有效銜接的基層治理基礎(chǔ)。又如，智慧治理憑借智能化的數(shù)據(jù)分析、處理與應(yīng)用賦能基層治理體系建設(shè)，其帶來的治理方式和治理理念的更新，推動了基層治理體系朝著善治與善智的方向整體推進(jìn)。系統(tǒng)具有整體性，才會產(chǎn)生其整體的變化，具體因素的增加與變化帶來的是基層治理體系整體效能的增益與革新。

第三，從事物相互作用這一根本原因來看，系統(tǒng)各部分的非線性相互作用，成就了系統(tǒng)的整體性。這里的“整體\"是一種非加和性整體，即整體涌現(xiàn)性，它強(qiáng)調(diào)整體大于部分之和[13]。就基層治理體系而言，以“多元共治”為特征的治理理念，首先指向多元主體參與治理。基層治理體系內(nèi)蘊(yùn)一種多元主體間的公共權(quán)力運(yùn)作技術(shù)，強(qiáng)調(diào)加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的多主體優(yōu)勢互補(bǔ)、合作共治體系。同時，“三治結(jié)合”作為一種復(fù)合式治理技術(shù)內(nèi)嵌其中，區(qū)別于“三治\"在治理形式上的簡單相加或齊頭并進(jìn)，“三治結(jié)合”追求的是自治、法治、德治功能互補(bǔ)，以發(fā)揮最大治理合力?；鶎又卫眢w系的每一治理主體和治理方式都處于復(fù)雜的有機(jī)聯(lián)系中，各部分的非線性相互作用，塑造了其非加和性整體的狀態(tài)，從而使之成為具有整體涌現(xiàn)性的系統(tǒng)。

二、基層治理體系的組分單元

因相互關(guān)聯(lián)而被包含在系統(tǒng)中的那些事物或?qū)ο?，被稱為“組分”。值得注意的是，組分不同于部分，它具有一定的結(jié)構(gòu)意義，是系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)單元?；鶎又卫眢w系這一系統(tǒng)工程，真正實現(xiàn)了對治理主體、治理客體、治理方式、治理目標(biāo)四元組分的結(jié)構(gòu)整合。

（一）治理體系：他者鏡鑒與解分依據(jù)

國家治理體系、社會治理體系等相關(guān)研究為我們認(rèn)識基層治理體系的內(nèi)部特征提供鏡鑒。國家治理體系意為“黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系”4]，圍繞這一定義，相關(guān)學(xué)者對其構(gòu)成進(jìn)行了不同層面的解讀，歸納起來主要有結(jié)構(gòu)和功能兩個向度。結(jié)構(gòu)側(cè)重于“秩序”，傾向于對國家治理體系的組織要素及其有序組織形式進(jìn)行剖析。比如，曾保根提出的“體制、法制和機(jī)制”的三要素論5，丁志剛提出的治理主體、治理客體、治理目標(biāo)、治理方式的四要素論[16]，以及潘享清提出的治理主體和客體、價值觀、組織結(jié)構(gòu)、制度規(guī)則、方式手段的六要素論等[17]。功能視角強(qiáng)調(diào)國家治理體系的主要內(nèi)容所發(fā)揮的結(jié)構(gòu)效能。比如，楊立華等提出民主政治體制、市場經(jīng)濟(jì)體制、文化治理體制、社會治理體制、生態(tài)文明治理體制在內(nèi)的五元組成論[18]，楊典提出黨的治理、政治（政府）治理、經(jīng)濟(jì)（企業(yè)、市場）治理、文化治理、社會治理和生態(tài)治理在內(nèi)的六元組成論9，許耀桐等提出政治權(quán)力系統(tǒng)、社會組織系統(tǒng)、市場經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、憲法法律系統(tǒng)、思想文化系統(tǒng)在內(nèi)的五元構(gòu)成論等[20]。而社會治理體系組分構(gòu)成的代表性觀點(diǎn)，主要圍繞結(jié)構(gòu)層面展開，關(guān)注體系運(yùn)行所必需的行動要素。比如，姜曉萍等將治理主體、治理規(guī)則、治理機(jī)制和治理目標(biāo)看作社會治理體系的主要構(gòu)成[21]，陶希東主張中國特色的社會治理體系至少包含主體結(jié)構(gòu)體系、制度體系、方法體系和運(yùn)行體系等子體系[22]。此外，還有不少學(xué)者圍繞社會治理體系的組織、制度、運(yùn)行、評價和保障等要素進(jìn)行組合研究。

上述中國特色的治理體系相關(guān)研究，為微觀剖析基層治理體系提供了一定參照。本文在充分尊重中國基層治理現(xiàn)狀與發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，將基層治理體系解分為治理主體、治理客體、治理方式、治理目標(biāo)四元組分。具體理論依據(jù)如下。一是“四元組分\"具備過程完整性。主體、客體、方式、目標(biāo)串起基層治理實踐活動的完整過程。治理主體是指參與基層治理活動的行為者，涉及基層治理的主體及其構(gòu)成的關(guān)系結(jié)構(gòu)。治理客體是指基層治理活動所指向的治理任務(wù)和治理對象，涉及基層治理的范圍和內(nèi)容。治理方式是指基層治理主體作用于客體時所運(yùn)用的各種制度、規(guī)則、平臺、技術(shù)等，涉及基層治理主客體聯(lián)結(jié)的橋梁與路徑。治理目標(biāo)是指基層治理活動所追求的價值愿景，涉及基層治理的發(fā)展方向。治理主體運(yùn)用治理方式，作用于治理客體，實現(xiàn)治理目標(biāo)，形成一個完整的基層治理活動閉環(huán)，缺少其中任何一個要素都將導(dǎo)致基層治理活動的殘缺與低效。二是“四元組分”具有全域覆蓋性。主體、客體、方式、目標(biāo)串起的治理鏈條貫徹與執(zhí)行于中國基層社會各地域和各領(lǐng)域中，無一地域不被囊括，亦無一領(lǐng)域例外。三是“四元組分\"具有一般概括性。由于基層治理發(fā)生場景的多樣性以及基層社會狀況的變動性，治理在具體實踐形態(tài)上會有諸多新變化，但無論其具體內(nèi)容如何變化或變化得多么復(fù)雜，這一劃分方式都能夠很好地框定這些新變化?！八脑M分”給定了基層治理研究的一般性分析框架，有利于全面關(guān)照基層治理的現(xiàn)實及其變化。

（二）四元組分：微觀形態(tài)與內(nèi)涵審視

每一組分都是一類更小組分的集合。在基層治理體系下，治理的主體、客體、方式和目標(biāo)各有其微觀組成。

第一，基層治理體系的治理主體，主要涉及黨委、政府、社會、公眾四大類別。黨的十八大報告、黨的十九大報告、2018年中央“一號文件”黨的十九屆四中全會《決定》等重要文件中多次提出“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與\"這一關(guān)涉社會治理主體及其功能的論述，為治理主體的類型劃分提供了依據(jù)。具體來講，在基層黨組織層面，基層黨組織主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委、城鄉(xiāng)社區(qū)黨委等，在基層治理主體中居于領(lǐng)導(dǎo)地位。在基層層面，黨委和政府分別是“領(lǐng)導(dǎo)”和“主導(dǎo)\"基層治理的權(quán)力主體，掌握公共權(quán)力和各種公共資源。在社會層面，這里的“社會”與“國家”相對，意指介于個人和國家之間的中間地帶和可擴(kuò)展的空間領(lǐng)域，具有組織化的功能[23]。社會層面的治理主體主要包括在知識、技術(shù)、資金、人才等層面為推動城鄉(xiāng)基層治理做出努力的社會組織、經(jīng)濟(jì)組織、群團(tuán)組織等群體組織，其在與城鄉(xiāng)社區(qū)達(dá)成互惠交易的過程中，能夠參與部分基層事務(wù)的治理，相較于黨委、政府而言，社會層面的治理主體處于協(xié)同地位。在公眾層面，這里的“公眾”是指基層群眾及其自治組織，具體包括：居住于法定區(qū)域內(nèi)（如鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、行政村、社區(qū)）的基層群眾，以及由村（居）民會議、村（居）民代表大會、村（居）民委員會、村（居）民小組、村（居）務(wù)監(jiān)督委員會等組成的“決策機(jī)構(gòu)一執(zhí)行機(jī)構(gòu)一監(jiān)督機(jī)構(gòu)\"互相制約的自治組織體系[24]。此外，村（居）民理事會等新型自治組織，以及“一約兩會三團(tuán)”為代表的群眾自組織團(tuán)體也關(guān)涉其中。

第二，基層治理體系的治理客體，主要包括治理任務(wù)和治理對象兩個層面。治理客體是需要進(jìn)行治理的對象或事物，既包括治理對象，又包括治理任務(wù)。其中，治理對象是指政策受眾，是治理主體執(zhí)行治理任務(wù)的實際靶向，具體指代廣大基層群眾及其組織，基層群眾既是基層治理的主體又是基層治理對象。治理任務(wù)一方面指國家對基層社會“縱向到底\"的工作內(nèi)容輸送，另一方面指基層社會對自我相關(guān)的事務(wù)進(jìn)行的治理[25]，根據(jù)其治理目的或收益的不同，大致分為公共事務(wù)、公益事業(yè)、公共服務(wù)、公共安全四大類。具體而言，脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興、合村并居、易地扶貧搬遷、村黨支部選舉等任務(wù)，屬于關(guān)涉國家戰(zhàn)略、地方政策、基層自治等范疇的公共事務(wù)類；社區(qū)慈善、志愿服務(wù)等屬公益事業(yè)類；日常生活服務(wù)、公共環(huán)境服務(wù)、公共衛(wèi)生服務(wù)、養(yǎng)老醫(yī)療服務(wù)等屬公共服務(wù)類；社會矛盾化解、社會公害防范、突發(fā)危機(jī)應(yīng)對等屬公共安全類。

第三，基層治理體系中的治理方式，可從實施主體和實施內(nèi)容兩個維度進(jìn)行分析。一方面，以實施主體的單一或多元來界定，治理方式有自治和共治之分?；鶎幼灾问且匀罕姾突鶎幼灾谓M織為主體，以群眾自治制度為依托的法定治理方式。共治區(qū)別于自治，強(qiáng)調(diào)“一核多元\"的主體參與，共治可以實現(xiàn)社會資源的重組，彌補(bǔ)基層自治主體和功能的單一與不足。另一方面，以治理方式實施內(nèi)容的不同來界定，主要有自治、法治、德治的基本治理方式。除此之外，還有智治、情治等方式。這些方式分別以民主、規(guī)則、文化、科技、情理為主要實施內(nèi)容，并以此實現(xiàn)治理目標(biāo)。

第四，基層治理體系的治理目標(biāo)，是實現(xiàn)秩序與活力的動態(tài)平衡。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》指出，既要實現(xiàn)“基層政權(quán)堅強(qiáng)有力”，又要實現(xiàn)“基層群眾自治充滿活力”?？梢?，秩序與活力是實現(xiàn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的主要目標(biāo)。秩序主張維持和諧穩(wěn)定的社會狀態(tài)，活力強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮社會與人民的主動性和創(chuàng)造力。秩序與活力受制于國家權(quán)威與社會自治之間的張力，因國家與社會持續(xù)的對抗或互動而此消彼長。秩序與活力動態(tài)平衡的維持不存在一勞永逸的優(yōu)勝之法，要維持二者的動態(tài)平衡意味著黨和國家要深刻洞察中國社會主要矛盾的變化以及基層社會和群眾需求的變化，并通過治理手段介入，及時做出“放”\"管\"調(diào)整。

三、基層治理體系的結(jié)構(gòu)框架

結(jié)構(gòu)關(guān)注系統(tǒng)中組分之間的關(guān)系。從系統(tǒng)內(nèi)部來看，基層治理體系中治理主體和治理方式等組分復(fù)雜關(guān)聯(lián)而成的框架和運(yùn)行結(jié)構(gòu)，在一定程度上是具有穩(wěn)定性的。從外部環(huán)境來看，中國之治的城鄉(xiāng)差異引致基層治理體系產(chǎn)生出具體形態(tài)上的區(qū)別與變化。

（一）關(guān)注狀態(tài)：框架和運(yùn)行結(jié)構(gòu)

系統(tǒng)的框架和運(yùn)行結(jié)構(gòu)關(guān)注系統(tǒng)的內(nèi)部狀態(tài)，強(qiáng)調(diào)組分間微觀的、固有的連接關(guān)系。這就需要我們從組分間的組合形式入手進(jìn)行分析與考量。

一是從治理主體間關(guān)系來看，黨委、政府、社會、公眾之間的關(guān)系主要呈現(xiàn)為黨委全方位領(lǐng)導(dǎo)其他治理主體的“一核多元\"結(jié)構(gòu)，這一結(jié)構(gòu)呈“傘狀\"形態(tài)，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮基層黨組織的引領(lǐng)作用。二是從治理主體和治理方式的連接來看，黨的二十大報告明確指出，要“健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機(jī)制”，黨組織領(lǐng)導(dǎo)基層自治是基層治理體系的重要結(jié)構(gòu)，除此之外，黨組織領(lǐng)導(dǎo)基層法治、黨組織領(lǐng)導(dǎo)基層德治等也是該維度組分間關(guān)聯(lián)而成的重要結(jié)構(gòu)。三是從治理方式間關(guān)系來看，自治、法治、德治相結(jié)合提出之始即推動了針對“三治結(jié)合”的理論和實踐探索，后來相關(guān)學(xué)者在此基礎(chǔ)上加入智治、政治等治理方式，形成“四治結(jié)合”或“五治結(jié)合\"的結(jié)構(gòu)。另外，學(xué)界還將自治、法治、德治等治理方式的地位高低和作用強(qiáng)弱納入研究范圍，進(jìn)而衍生出“三治組合論”“三治整合論\"“一體兩翼論\"等結(jié)構(gòu)?！叭谓M合論\"認(rèn)為應(yīng)該因地制宜地選擇不同的治理組合及強(qiáng)度，追求“和諧的秩序”[26]。“三治整合論\"強(qiáng)調(diào)\"三治\"是有機(jī)整體而非簡單組合，謀求鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的整體優(yōu)化[27]?！耙惑w兩翼論\"則主張“三治\"不是同等層面的治理方式，自治是核心，法治與德治輔之[28]。以上組分的不同組合形式在一定現(xiàn)實條件下，皆存在有效運(yùn)轉(zhuǎn)并發(fā)揮治理實效的可能。

（二）關(guān)注外觀：時間和空間結(jié)構(gòu)

現(xiàn)實的系統(tǒng)及其組分都存續(xù)運(yùn)行于一定的時間和空間中，差異化的時空特性鍛造系統(tǒng)的差異化時空結(jié)構(gòu)。時空結(jié)構(gòu)側(cè)重于關(guān)注系統(tǒng)的宏觀性和外觀化，中國城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)因時因勢發(fā)生的調(diào)整與變化，長期以來將繼續(xù)影響基層治理體系的結(jié)構(gòu)狀態(tài)。

新中國成立初期，中國完成了由單一傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)向城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，“城鄉(xiāng)分工”人為地把統(tǒng)一的中國社會在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面分割為城市和農(nóng)村。自此，城鄉(xiāng)治理空間和實踐樣態(tài)分殊的事實決定了城鄉(xiāng)分別采取兩種發(fā)展和治理方式?！罢绾弦籠"的單位制和人民公社制成為新中國成立后城鄉(xiāng)組織化發(fā)展和治理的典型樣式。

改革開放后，城鄉(xiāng)二元對立的局面在現(xiàn)代化和市場化的交織下有所變化，但并未改變城鄉(xiāng)差異化發(fā)展的現(xiàn)實。起初，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制釋放農(nóng)戶家庭經(jīng)營的積極性，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的增加。加之國家政策的傾斜，農(nóng)產(chǎn)品收購價格提升，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)一定發(fā)展。與此同時，農(nóng)村基層行政組織實現(xiàn)改革，1982年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的設(shè)立成為農(nóng)村社會“鄉(xiāng)政村治\"治理模式形成的關(guān)鍵。隨之，主流觀點(diǎn)認(rèn)為農(nóng)村改革已取得重大突破，各級政府的改革重心回歸城市，在收入分配、社會保障等制度方面的傾斜，再度拉大了城鄉(xiāng)差距。同時，在城市基層社會層面，社會主義市場經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展推動就業(yè)、住房分配、單位福利等制度變動，使得城市基層治理模式從單位制過渡到社區(qū)制。改革開放后，中國政治經(jīng)濟(jì)制度的地方差異性，造就了農(nóng)村“鄉(xiāng)政村治”和城市社區(qū)制的不同治理選擇。

21世紀(jì)以來，“三農(nóng)”問題尤為突出，黨和國家開始著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，黨中央對于城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)系的定位經(jīng)歷了從統(tǒng)籌發(fā)展到一體化發(fā)展再到融合發(fā)展的過程。黨的十八大之后，中國的城市與鄉(xiāng)村在公共服務(wù)、社會保障、基礎(chǔ)建設(shè)、收入分配等方面差距仍不容小，新時代城鄉(xiāng)要素配置差異化形成了黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系的二元分化。黨的二十屆三中全會進(jìn)一步提出“城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求”，并強(qiáng)調(diào)全面提高城鄉(xiāng)“治理融合水平”。由此可見，城鄉(xiāng)一體化的實現(xiàn)仍須經(jīng)歷一段過程，未來中國社會的彌合將造就城市和鄉(xiāng)村新的基層治理樣式。黨和國家正在努力縮小城鄉(xiāng)差距，不斷提升城鄉(xiāng)空間治理一體化水平。

四、基層治理體系的運(yùn)行機(jī)制

機(jī)制強(qiáng)調(diào)有機(jī)結(jié)構(gòu)的運(yùn)行邏輯，體現(xiàn)系統(tǒng)的動態(tài)性。基層治理體系以“黨組織領(lǐng)導(dǎo)\"“三治結(jié)合\"兩套機(jī)制主導(dǎo)運(yùn)行，并分別形成以“一元統(tǒng)合”和“多元一體”為特征的運(yùn)行邏輯。

（一）主導(dǎo)機(jī)制：黨組織領(lǐng)導(dǎo)和三治結(jié)合

“黨組織領(lǐng)導(dǎo)”和“三治結(jié)合\"機(jī)制是基層治理體系的主導(dǎo)運(yùn)行機(jī)制，最關(guān)鍵的依據(jù)在于，“黨組織領(lǐng)導(dǎo)\"和“三治結(jié)合”是“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一”這一國家民主政治根本原則在基層社會的落地。中國共產(chǎn)黨把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國三者結(jié)合起來論述首次出現(xiàn)于黨的十六大報告中。黨的十九大報告進(jìn)一步指出，“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一是社會主義政治發(fā)展的必然要求\"“堅持依法治國和以德治國相結(jié)合”，并且闡明了黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的相互關(guān)系以及三者有機(jī)統(tǒng)一的路徑。其一，“黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和依法治國的根本保證”。在我國政治生活中，中國共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，發(fā)展社會主義民主政治、建設(shè)社會主義法治國家都必須始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。其二，“人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)特征”。黨領(lǐng)導(dǎo)的宗旨和依法治國的目的是實現(xiàn)人民當(dāng)家作主。其三，“依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方式”。依法治國即按照憲法和法律來治理國家、管理社會事務(wù)，人民在黨的領(lǐng)導(dǎo)下制定與完善相關(guān)制度與法律，從而保障當(dāng)家作主的實現(xiàn)。其四，三者統(tǒng)一是中國民主政治的優(yōu)勢所在?！包h的領(lǐng)導(dǎo)”區(qū)別于西方依附代議制民主產(chǎn)生的政黨制度，后者是服務(wù)于選舉的產(chǎn)物；“人民當(dāng)家作主”區(qū)別于西方的維護(hù)少數(shù)資產(chǎn)階級利益的民主；“依法治國”則區(qū)別于西方建立在政治多元意義上的、以個人權(quán)利本位為特征的法治。其五，三者統(tǒng)一于“社會主義民主政治偉大實踐”，也必然統(tǒng)一于中國基層民主政治的實踐。堅持基層“黨的領(lǐng)導(dǎo)”，通過基層群眾自治制度在基層社會落實“人民當(dāng)家作主”，將“依法治國”與“以德治國”具化為基層治理中的法治與德治，此即“黨組織”“自治”“法治”“德治\"等要素在基層治理中的直接體現(xiàn)，要素間聯(lián)結(jié)而成的“黨組織領(lǐng)導(dǎo)”“三治結(jié)合\"機(jī)制即為基層治理體系的主導(dǎo)運(yùn)行機(jī)制。

（二）運(yùn)行邏輯：一元統(tǒng)合與多元一體

黨組織在基層治理中發(fā)揮著“一核”的治理核心作用，黨組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制以“一元統(tǒng)合\"作為其核心運(yùn)行邏輯。在治理主體方面，黨組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制通過統(tǒng)一思想、組織介人、集中動員發(fā)揮治理效用。具體來說，中國共產(chǎn)黨是高度自主且能動的權(quán)威主體，其意識形態(tài)滲透的過程造就治理主體一體化的政治認(rèn)同，成為主體間有效協(xié)作的基礎(chǔ)。執(zhí)政黨將黨的組織網(wǎng)絡(luò)拓展到治理領(lǐng)域的各個角落，以層級化和組織化的黨政結(jié)構(gòu)適配治理結(jié)構(gòu)，基層黨組織遵照上級黨政安排，將組織網(wǎng)絡(luò)延伸至最小治理單元。不同于政黨政治的“加壓”和“一票否決\"式的政治化動員，執(zhí)政黨通過組織和制度機(jī)制激勵治理主體開展聯(lián)合治理行動。比如，通過黨內(nèi)民主激活社會民主，促進(jìn)民間主體的協(xié)商與動員。通過建立成果共享和榮譽(yù)獎勵制度，激發(fā)多元主體共治活力。在治理方式層面，黨組織領(lǐng)導(dǎo)是中國式基層治理的根本方式，其對治理方式的統(tǒng)合力體現(xiàn)在基層治理的全過程。黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機(jī)制努力實現(xiàn)民主程序完整的制度建成和實踐參與，致力于提升村（居）民自治效能。黨組織領(lǐng)導(dǎo)的法治和德治機(jī)制以自治為核心，要求社會治理主體遵循法治原則和德治理念，服務(wù)于以自治為社會自我秩序化主要方式的社會。在治理目標(biāo)層面，多元主體的利益訴求差異，決定了其行為邏輯和治理目標(biāo)的迥異。黨組織通過制度嵌入形成目標(biāo)協(xié)同機(jī)制，通過組織嵌人形成行動統(tǒng)合機(jī)制，最終實現(xiàn)基層社會治理的目標(biāo)一致性和行為聯(lián)動性。

“三治結(jié)合\"機(jī)制關(guān)注基層社會治理方式的“多元一體”，具體涵蓋治理規(guī)范、治理功能、治理過程三個方面的一體化訴求。其一，治理規(guī)范關(guān)注各治理方式間的理念契合性。自治、法治、德治受法律法規(guī)、村（居）民自治章程、傳統(tǒng)倫理道德等正式規(guī)范、準(zhǔn)正式規(guī)范、非正式規(guī)范約束。三類治理規(guī)范為自治、法治、德治提供了合理性與合法性依據(jù)，同時，在某些方面又是相沖突的。這一沖突在一定意義上導(dǎo)源于官治、官督民治、民治的內(nèi)外部沖突，而“三治結(jié)合\"機(jī)制主張通過治理方式“ ¹⁺ 1+1gt;3^′ 的制度收益，消弭治理規(guī)范相沖突的困窘。其二，治理功能關(guān)注各治理方式在治理行動中的功能契合性。自治、法治、德治并非發(fā)揮碎片化效能，它們在促進(jìn)主體自覺、加強(qiáng)主體約束、生成主體感召等方面的功用具有高度契合性，其內(nèi)蘊(yùn)的民主、自由、平等、公正、和諧等價值的統(tǒng)一，決定了三者的功能發(fā)揮的統(tǒng)合綜效。其三，治理過程強(qiáng)調(diào)“三治結(jié)合\"要貫穿治理始末。群眾自治需求是推動治理行動的直接動力，以訴求驅(qū)動治理行動，以辦理回應(yīng)群眾關(guān)切；在治理過程中，輔之以法律解決常態(tài)化治理難題，同時，要尊重地方性知識和德治傳統(tǒng)；在治理反饋階段，要通過落實主體責(zé)任、優(yōu)化治理技術(shù)、促進(jìn)資源適配等整體性和系統(tǒng)性調(diào)適，進(jìn)一步提升“三治結(jié)合”的有效性和針對性。

基層治理體系作為關(guān)鍵組分構(gòu)成的結(jié)構(gòu)性產(chǎn)物，在“黨組織領(lǐng)導(dǎo)”和“三治結(jié)合\"機(jī)制主導(dǎo)下運(yùn)行，能夠有效維持基層社會秩序與活力的統(tǒng)一。依托系統(tǒng)觀念來深化認(rèn)識“基層治理體系”這一標(biāo)識性概念，對基層治理自主知識體系的構(gòu)建具有重要啟示。

五、基層治理自主知識體系的構(gòu)建路徑

“基層治理體系”是以黨的創(chuàng)新理論為引領(lǐng)，適應(yīng)新型國家與社會關(guān)系，立足基層社會治理經(jīng)驗事實，系統(tǒng)提煉總結(jié)的一個重要的標(biāo)識性概念。這一概念及其背后的一般性知識展現(xiàn)了中國特色現(xiàn)代治理體系的理論與實踐機(jī)理。概念是連接現(xiàn)實經(jīng)驗和理論體系的橋梁，為建構(gòu)基層治理自主知識體系，應(yīng)首先立足于治理經(jīng)驗與事實提煉標(biāo)識性概念，進(jìn)而圍繞經(jīng)典治理議題為諸多標(biāo)識性概念建構(gòu)理論性的、成體系的聯(lián)結(jié)。

（一）立足于基層治理經(jīng)驗事實提煉概念

概念建構(gòu)的主要依據(jù)是中國事實和經(jīng)驗。中國經(jīng)歷了體制轉(zhuǎn)型與發(fā)展轉(zhuǎn)型的雙重變革，這決定了中國城鄉(xiāng)基層社會問題的極端重要性與獨(dú)特性，也意味著中國式基層治理擁有一個完整的問題域去觀測事實、總結(jié)經(jīng)驗，進(jìn)而生發(fā)概念?！罢J(rèn)識從實踐始，經(jīng)過實踐得到了理論的認(rèn)識”29]，概念的提煉是一個歷經(jīng)歷史實踐，走向歷史經(jīng)驗，匯成歷史知識的抽象過程[30]

第一，深人基層開展調(diào)查研究以獲取經(jīng)驗、還原事實，是概念建構(gòu)的實踐邏輯?！皼]有調(diào)查，就沒有發(fā)言權(quán)”，在中國共產(chǎn)黨一百多年的歷史中，調(diào)查研究既是政治實踐又是學(xué)術(shù)實踐。概念及其背后的一般性知識生長在中國的大地上，基層治理研究中的概念建構(gòu)，尤為需要走向田野，做好調(diào)查研究。具體來講，廣大科研工作者和基層工作者在基層調(diào)研過程中需要做好三點(diǎn)：一是體驗和共情，即以一個普通人的心態(tài)參與到基層治理情境中，把基層社會事實調(diào)查清楚的同時與事實共情；二是觀察和分析，以第三方視角審視經(jīng)驗現(xiàn)象，通過問卷調(diào)查、數(shù)據(jù)統(tǒng)計等方式全面收集基層組織運(yùn)行、群眾實際需求、政策執(zhí)行效果等多維證據(jù)；三是主客體交融，將主觀分析建立在客觀證據(jù)基礎(chǔ)之上，綜合考慮社會政策背景、地域文化特質(zhì)、多元治理主體訴求等主客觀因素，盡量還原事件全貌，實現(xiàn)主觀認(rèn)知與客觀事實的有機(jī)統(tǒng)一[31]。基層調(diào)查研究是具有群眾路線特征的自主知識生產(chǎn)方式，其在經(jīng)驗現(xiàn)象中穿梭，努力發(fā)現(xiàn)被遮蔽或迅速變化著的事實，是基層治理研究中概念建構(gòu)的起點(diǎn)。

第二，發(fā)揮理論思維的“抽象力”，于實踐經(jīng)驗的表象中抽象出本質(zhì)規(guī)定，是概念建構(gòu)的知識邏輯。具體可從以下幾方面著手：一是在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)事實之間的聯(lián)系，概括出基層治理的規(guī)律性；二是根據(jù)基層實踐提出的治理難題，探究政治社會關(guān)系中矛盾的本質(zhì)；三是揭示新的實踐經(jīng)驗與已有知識間的矛盾，并進(jìn)一步感悟已有知識體系中概念的理論內(nèi)涵，為形成原創(chuàng)性概念“篩選\"專業(yè)化、學(xué)理化問題[32；四是賦予概念新的思想內(nèi)涵、時代內(nèi)涵、文明內(nèi)涵，并標(biāo)注主體性和自主性。唯有運(yùn)用理論思維把握現(xiàn)實運(yùn)動和鍛造實踐經(jīng)驗，才能建構(gòu)兼具學(xué)理性和實踐智慧的標(biāo)識性概念。

（二）圍繞著基層治理經(jīng)典議題聯(lián)結(jié)概念

建構(gòu)概念不能“只停留在發(fā)現(xiàn)一個事實便建構(gòu)一個概念的基礎(chǔ)上”，否則，建構(gòu)再多的概念都是缺乏聯(lián)系的“概念孤兒\"[33]。為實現(xiàn)從概念到知識體系的躍遷，基層治理研究者需從問題出發(fā)，圍繞基層治理的經(jīng)典議題為諸多概念建構(gòu)體系化的聯(lián)結(jié)。

第一，以基本問題為紐帶聯(lián)結(jié)不同的概念。馬克思深刻指出，“問題就是時代的口號”“主要的困難不是答案，而是問題”[34]。問題是研究的起點(diǎn)，也是研究的對象。其中，基本問題是一門學(xué)科的本源，在回答由基本問題生成的學(xué)術(shù)問題過程中，產(chǎn)生概念及概念之間的聯(lián)系?；鶎又卫淼幕締栴}派生于國家與社會的關(guān)系之中。有學(xué)者認(rèn)為，國家上下層關(guān)系、活力與秩序的關(guān)系是基層治理的兩個基本問題[35]。以對基層治理基本問題的回答為起點(diǎn)和中心，才會建構(gòu)起一個個具有高度概括性與引領(lǐng)性的學(xué)術(shù)概念，并形成系統(tǒng)化的自主知識體系。

第二，依托經(jīng)典議題的迭代，推動概念的持續(xù)更新和知識體系的不斷完善。經(jīng)典議題是在基本問題研究中產(chǎn)生的重要觀點(diǎn)，由于中國基層治理實踐的展開具有長期性，這意味著基本問題的具體表現(xiàn)形式呈現(xiàn)差異性，經(jīng)典議題具有歷時性，同時決定了概念生產(chǎn)的階段性。從“社會管理\"到“社會治理”，是不同歷史時期國家與社會權(quán)力重新分配的重要體現(xiàn)，伴隨社會治理重心的下移，“基層治理”業(yè)已成為黨和國家高度重視的基礎(chǔ)性工作。在新時代基層治理現(xiàn)代化的推進(jìn)過程中，以\"黨組織領(lǐng)導(dǎo)”“三治結(jié)合”為核心機(jī)制的基層治理體系建設(shè)，提供了處理好活力與秩序關(guān)系的有效方案。因此，知識體系的建構(gòu)要關(guān)注概念生產(chǎn)的持續(xù)性，從對基層治理基本問題的回答中提出經(jīng)典議題，在經(jīng)典議題的基礎(chǔ)上進(jìn)行新的研究，進(jìn)而產(chǎn)生新的議題，如此往復(fù)，不斷豐富基層治理自主知識體系。

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