面向需求的城市社區(qū)服務能力建設：模型建構與案例分析

中圖分類號： D669.3 文獻標識碼：A 文章編號：1008—7168（2025）04—0072—12

一、問題提出

2024年7月《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》明確提出健全基層治理體系的重要戰(zhàn)略部署，強調(diào)要通過優(yōu)化資源配置提升基層服務效能[1]。這一重要論述強調(diào)了基層政府在新時代治理體系中的核心地位，是新時代做好基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化工作的重要向?qū)АＷ鳛閲抑卫淼奈⒂^基礎單元[2，城市社區(qū)承載著公共服務遞送、社會關系整合與治理效能轉(zhuǎn)化的三重使命。在深入推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的歷史進程中，提升社區(qū)服務效能已成為國家治理向基層延伸的著力點。社區(qū)治理的終極目標在于實現(xiàn)善治，而善治的核心價值則在于推廣服務性理念[3]。這一理念強調(diào)關注居民的需求和利益，通過提供優(yōu)質(zhì)服務來滿足居民日益多元化的需求，從而增強居民的獲得感、幸福感和安全感。作為社區(qū)治理的關鍵要素，社區(qū)的服務能力直接影響居民的獲得感、幸福感和安全感，是實現(xiàn)“在服務中治理，在治理中服務\"治理目標的重要抓手。

進入新時代以來，我國社會主要矛盾已轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，居民對城市社區(qū)服務的需求不斷增加并快速變化。居民對社區(qū)服務的需求結構已從基礎生存型向品質(zhì)發(fā)展型躍遷，這對基層治理體系提出了精準化、差異化的能力建設要求。當前城市社區(qū)服務呈現(xiàn)顯著的“供給導向\"與“需求導向\"張力：政府公共服務投入持續(xù)增加與居民獲得感邊際效益遞減形成悖論性存在。這種供需錯配現(xiàn)象折射出傳統(tǒng)服務供給模式在需求識別、資源配置、動態(tài)響應等方面存在系統(tǒng)性缺陷。這一發(fā)展狀態(tài)無法真正回應人民群眾對城市社區(qū)服務的期待，成為制約基層治理效能提升的關鍵梗阻，同時與實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求仍有一定距離4」。

既有研究多聚焦于社區(qū)服務供給規(guī)模擴張或技術賦能路徑[5]，對需求側(cè)動態(tài)特征與供給能力建構的匹配機制缺乏系統(tǒng)剖析。本文在與既有理論對話的基礎上，試圖破解如下兩個核心命題：其一，如何構建基于居民需求識別與分類的社區(qū)服務能力理論模型？其二，差異化能力建設路徑如何通過實踐案例驗證其有效性？為回應上述問題，突破傳統(tǒng)“結構一制度”分析范式，本文建構“需求—能力—效能\"（Demand-Ability-Efficiency，DAE）三維分析模型。通過多案例比較研究，重點解析需求導向下社區(qū)服務能力的要素構成、生成邏輯與實踐形態(tài)，建立需求側(cè)動態(tài)演化與供給側(cè)能力建設的理論聯(lián)結。通過將居民需求特征變量引入治理能力分析，本文試圖為破解基層治理的“最后一公里\"難題提供新的理論視角和實踐路徑。

面推廣的多個階段，逐漸進人國家公共政策體系，并在相應的法律法規(guī)框架內(nèi)得到了制度保障[8]。特別是在經(jīng)濟體制改革和社會管理創(chuàng)新的大背景下，社區(qū)服務逐漸走向產(chǎn)業(yè)化，開始在政府政策指導下實現(xiàn)以效率為核心的資源配置，同時在公平與效率的雙重目標下尋求均衡發(fā)展[9]。這一轉(zhuǎn)型過程使得社區(qū)服務從一個社會福利的補充手段，發(fā)展為國家治理體系中不可或缺的基本公共服務內(nèi)容。

社區(qū)服務是一種兼具無形性與復雜性的社會活動[10]，其本質(zhì)在于為服務對象提供具體且精準的社會問題解決方案，既具備治理工具的功能，又體現(xiàn)了生活實踐的深層次需求[11]。其內(nèi)在的功能性定位，使得社區(qū)服務在一定意義上成為現(xiàn)代社區(qū)治理的關鍵環(huán)節(jié)，將服務帶入治理是社區(qū)治理現(xiàn)代化的應有之義[12]。隨著“共建共治共享\"社會治理理念的不斷深化，社區(qū)治理模式在實踐中不斷演進。從“管控型社區(qū)\"向“服務型社區(qū)\"的轉(zhuǎn)型[13代表了我國社會治理思維的重大變革。尤其是在中國式現(xiàn)代化進程中，建設服務型社區(qū)不僅要求我們提高服務質(zhì)量和效能，還要注重治理結構的優(yōu)化與創(chuàng)新，推動服務和治理的協(xié)同發(fā)展[14]。在這一過程中，社區(qū)服務的創(chuàng)新逐步嵌入社區(qū)治理創(chuàng)新的總體框架之中[15]，從而實現(xiàn)了服務與治理的雙向激活與有效融合。這一過程不僅有效提升了社區(qū)服務效能，也推動了基層治理能力的提升，為全面推進國家治理現(xiàn)代化提供了重要的實踐依據(jù)與經(jīng)驗借鑒。

二、文獻綜述

（一）社區(qū)服務需求內(nèi)涵

“社區(qū)服務\"這一概念最早出現(xiàn)在1985年的期刊與報紙中，而后于1987年在民政工作現(xiàn)場座談會上首次被正式提出和討論。在這一時期，社區(qū)服務的核心定位是在政府主導下，通過有效的社會動員與資源整合，推動社區(qū)居民廣泛參與互助性社會服務項目，解決社區(qū)內(nèi)普遍存在的社會問題[7]（p.10）。然而，彼時的社區(qū)服務仍處于探索階段，其理論框架與實踐路徑尚不清晰。進入90年代后，社區(qū)服務逐步從初步探索向制度化、規(guī)范化發(fā)展，經(jīng)歷了從正式啟動、局部試點到全

（二）社區(qū)服務能力建設

作為一個多維度、綜合性的概念，城市社區(qū)服務能力是社區(qū)治理效能的核心指標，其內(nèi)涵包括服務設施的優(yōu)化布局、服務內(nèi)容的多元化拓展、服務隊伍的專業(yè)化建設、服務方式的創(chuàng)新實踐以及相關制度環(huán)境的不斷完善等多個層面。作為社區(qū)服務體系的核心組成部分，社區(qū)服務能力的強弱直接關系到社區(qū)居民的生活便利度、獲得感、幸福感與安全感，具有不可忽視的社會效應。既有研究指出，社區(qū)服務能力建設是一個系統(tǒng)工程，其成效與多個關鍵因素密切相關[13]，如居民參與（協(xié)商[16]）機制的完善、公共產(chǎn)品的有效供給、服務機制的科學構建、社區(qū)與居民信息互動的暢通無阻以及積極公民的培育等。在這方面，部分學者專注于社區(qū)能力和社會行動，提出了較為成熟的社區(qū)能力建設分析框架[17]（p.21）針對社區(qū)服務的效果，有學者將其歸納為四個主要變量，分別是制度安排、物品供給、信息宣傳和動員參與，并指出這些變量之間具有疊加效應，且不同變量的組合方式將產(chǎn)生不同的社區(qū)服務效果[13]。盡管不同學者的研究視角與側(cè)重點有所差異，但他們普遍認為社區(qū)服務能力建設是一個多維度、系統(tǒng)性的工程，需要政府、社區(qū)和社會組織的協(xié)同合作和共同努力。

（三）服務供需匹配機制

需求動態(tài)性作為社區(qū)服務能力演進的核心變量，其作用機制體現(xiàn)在需求識別與系統(tǒng)調(diào)適的互動關系中。研究表明，服務能力的提升既依賴于技術賦能的精準識別，更需通過制度創(chuàng)新實現(xiàn)供需的動態(tài)平衡[18]。需求管理[19]相關理論強調(diào)社區(qū)應通過動態(tài)監(jiān)測捕捉需求的異質(zhì)性與變遷性，其核心在于構建“數(shù)據(jù)采集一信息整合—優(yōu)先級決策”的三階段模型[20]。服務效能的提升依賴于“服務接觸點”的交互質(zhì)量，即通過建立需求反饋與調(diào)整的閉環(huán)機制實現(xiàn)精準匹配[21]。

需求升級催生了服務供給體系的生態(tài)化轉(zhuǎn)型。隨著居民需求從單一需求轉(zhuǎn)向“醫(yī)養(yǎng)結合 + 文化嵌入\"的復合型需求，傳統(tǒng)政府單一供給模式面臨結構性張力?！罢唠p重化定位\"問題[22]在數(shù)字化背景下演化為普惠性與個性化的矛盾，需通過“政府購買一社會運營一居民評議\"的跨界協(xié)同機制加以化解。

檢諸以往，既有研究仍存在三重理論局限。第一，研究視角的碎片化導致整體性框架缺失?，F(xiàn)有成果多聚焦養(yǎng)老、醫(yī)療等單一服務領域，將服務能力簡化為資源配置效率或覆蓋率等單一指標，缺乏系統(tǒng)性整合。這種碎片化取向?qū)е律鐓^(qū)服務能力建設陷人工具理性過剩的困境，難以回應均等化與精準化的雙重政策目標。第二，學界對需求導向的實踐路徑缺乏深層次機理闡釋。既有研究對“需求如何驅(qū)動能力演進”的解析不足，需求識別多依賴靜態(tài)調(diào)查，缺少動態(tài)監(jiān)測與數(shù)據(jù)驅(qū)動的優(yōu)先級決策模型。第三，案例研究與理論創(chuàng)新的割裂現(xiàn)象突出?，F(xiàn)有案例分析多停留于經(jīng)驗描述，未能提煉普適性框架，導致典型案例的實踐智慧難以轉(zhuǎn)化為知識增量。以上為本文提供了研究空間：我們將以“需求視角\"為切入點，通過聚焦需求導向下的社區(qū)服務能力要素構成、生成邏輯及其實踐形態(tài)，深人剖析社區(qū)服務能力建設的內(nèi)在結構與動態(tài)演化機制，以期拓展城市社區(qū)服務能力建設的研究范疇，推動學理與現(xiàn)實層面的相互融合和進步。

三、城市社區(qū)服務\"需求一能力一效能”模型構建

需求是供給的邏輯起點，也是城市社區(qū)服務體系構建的內(nèi)在驅(qū)動力。以人為本是城市社區(qū)服務能力建設的根本宗旨。從社區(qū)居民的實際需求出發(fā)提供居民所需的社區(qū)服務是城市社區(qū)服務能力建設的第一要義。本文在治理能力理論[23]與服務型政府框架[24]等理論支撐下，突破傳統(tǒng)“供給一需求”二元分析范式，建構由服務響應力、適應力、協(xié)同力構成的動態(tài)耦合系統(tǒng)，結合大數(shù)據(jù)預測等數(shù)字技術提出“需求一能力一效能\"模型（參見圖1），揭示面向需求的城市社區(qū)服務能力建設的內(nèi)在邏輯，為破解社區(qū)服務碎片化難題提供新的分析工具。

圖1“需求一能力一效能\"模型

（一）需求機制

1.需求識別機制的多維建構與技術創(chuàng)新

社區(qū)服務需求識別構成需求分析體系的基礎性環(huán)節(jié)，這一識別過程受到社區(qū)公共服務的營利性、共享性、地域性和便捷性等特點的影響，涵蓋對需求群體的細分、需求設施的完備性評估、需求內(nèi)容的多樣化解析以及需求質(zhì)量的嚴格界定[25]，反映了社區(qū)服務的長期理論與實踐探索。社區(qū)服務需求本質(zhì)上是多維動態(tài)復合體，要想對其進行有效識別，需突破平面化認知框架，建立“四維分析架構”：在主體維度，進行年齡、職業(yè)、收入等人口學特征分層，精準定位差異化服務群體；在設施維度，評估服務半徑、覆蓋密度等空間可達性指標，揭示資源配置的結構性特征；在內(nèi)容維度，解析物質(zhì)保障與精神文化需求的復合結構；在質(zhì)量維度，參照國際標準建立評估體系。這種多維識別框架通過主體、設施、內(nèi)容和質(zhì)量層面的系統(tǒng)耦合，為建構需求導向的服務體系奠定了方法論基礎，其科學性體現(xiàn)在將居民多元化需求轉(zhuǎn)化為可操作的服務供給方案，有效彌合了供需對接的理論與實踐鴻溝。

技術革新為需求識別提供了范式轉(zhuǎn)換的可能。大數(shù)據(jù)技術的深度應用突破了傳統(tǒng)調(diào)查的信息獲取瓶頸，使得社區(qū)服務中原本難以捕捉的海量需求數(shù)據(jù)得以高效獲取、深度挖掘與精準分析。通過對居民日常生活中的行為數(shù)據(jù)、消費習慣數(shù)據(jù)等進行系統(tǒng)化處理[26]，社區(qū)管理者能夠以前所未有的精確度識別出居民的真實需求。技術賦能不僅重構了需求獲取路徑，更通過數(shù)據(jù)挖掘與智能分析技術的融合，建立起需求演變的預測性認知框架，為服務資源的預配置提供理論支撐。

2.需求分類體系的層級解構與整合機制

構建服務需求的科學分類體系是理論深化的關鍵環(huán)節(jié)。借鑒既有研究[8]，社區(qū)服務可分為福利性、公共性與專業(yè)性需求三個層次[27]。這一分類方式不僅體現(xiàn)了服務內(nèi)容的廣泛性，也凸顯了服務對象的特定性與差異性。其一，福利性需求聚焦弱勢群體生存保障，其服務供給體現(xiàn)社會公平價值，內(nèi)容涵蓋了生活照料、康復護理、精神慰藉等多個層面，旨在通過這一系列細致人微的服務，有效保障弱勢群體的基本生活權益，進而促進社會的整體公平與和諧。其二，公共性需求涵蓋教育、醫(yī)療等基礎服務領域，旨在全方位、多層次地滿足社區(qū)居民的普遍性與基礎性需求，從而有效提升居民的生活質(zhì)量和主觀幸福感。這一服務類別是實現(xiàn)“基本公共服務均等化\"的重要抓手，也是推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展、縮小區(qū)域差距的重要路徑。其三，專業(yè)性需求涵蓋法律咨詢、技能培訓等個性化訴求，旨在為居民提供更加精準、專業(yè)、高效的幫助與支持。三類需求在實踐中形成動態(tài)嵌套結構，既保持服務層級的獨立性，又通過需求協(xié)同效應推動系統(tǒng)增值。

在掌握大量一手資料的基礎上，社區(qū)應對居民需求進行全面系統(tǒng)的分類整合。這一環(huán)節(jié)不僅要求對需求類別進行劃分，明確各類需求的具體內(nèi)容與特征，還需借助科學評估方法，明確各項需求的優(yōu)先級與緊迫性，以確保資源能夠依據(jù)需求的輕重緩急進行合理配置。為保證居民需求信息的有效流通，社區(qū)應積極搭建居民交流平臺，為居民提供一個開放、包容的溝通環(huán)境，促進需求信息的共享與互動。在此基礎上，建立一套規(guī)范的需求表達機制，確保居民的需求能夠被準確記錄、系統(tǒng)整理，為后續(xù)的決策提供可靠依據(jù)。值得注意的是，在需求分類與整合的過程中，社區(qū)還需深人分析不同需求之間的內(nèi)在聯(lián)系，挖掘需求間的協(xié)同與互補效應[20]，以期在資源約束條件下最大化滿足居民需求。同時，社區(qū)管理機構應運用數(shù)據(jù)分析工具與模型，對居民需求進行量化分析，以更精準地識別需求的層次與結構，為資源分配提供科學依據(jù)。這種分類體系具有動態(tài)適應性特征，通過設計人口結構變動、技術迭代影響等預警指標，實現(xiàn)服務方案的彈性調(diào)整，最終形成需求識別、分類、響應的完整理論閉環(huán)。

（二）能力機制

作為一個復雜、持續(xù)的發(fā)展過程，社區(qū)服務能力建設離不開多方面、多層次的資源投入、政策支持和功能協(xié)作。從明確服務目標與定位、優(yōu)化服務流程與體系，到加強服務內(nèi)容建設、引入先進技術工具，不同主體在有序規(guī)劃和市場競爭中推動社區(qū)服務能力不斷提升[28]（p.69）。社區(qū)服務能力建設的本質(zhì)在于通過系統(tǒng)性能力建構實現(xiàn)公共服務供需關系的動態(tài)平衡。服務能力包括響應力、適應力與協(xié)同力三大核心要素，三者通過功能互補與動態(tài)調(diào)適形成復合型能力系統(tǒng)，這種能力系統(tǒng)的建構既是提升服務效能的關鍵支撐，更是實現(xiàn)“需求識別一服務供給一效能反饋”治理閉環(huán)（參見圖2的基礎條件。

圖2能力機制

1.服務能力系統(tǒng)的要素解構

其一，服務響應能力是能力系統(tǒng)的初始環(huán)節(jié)。提升該能力的核心在于構建需求傳導與資源調(diào)度的快速反應機制。同時，響應能力建設需注重“效率一質(zhì)量一體驗\"的三維平衡，過度追求響應速度可能導致服務淺表化，因此需建立服務質(zhì)量回溯機制，通過居民滿意度調(diào)查持續(xù)優(yōu)化服務標準[29]

其二，服務適應能力體現(xiàn)為系統(tǒng)應對需求動態(tài)演變的調(diào)適韌性。其建構邏輯包含三個層次：在資源層面，建立服務項目動態(tài)調(diào)整清單，依據(jù)人口結構變遷、技術迭代影響等預警指標進行服務供給側(cè)改革；在制度層面，完善需求反饋與政策修訂的雙向通道，確保服務內(nèi)容與居民訴求的同步演進；在技術層面，運用機器學習算法構建需求預測模型，實現(xiàn)服務資源的預配置[18]。這種適應能力的培育需要突破傳統(tǒng)行政思維，建立彈性化服務供給機制，如通過政府購買服務等方式引入市場化主體，增強服務供給的靈活性與多樣性。

其三，服務協(xié)同能力建設著眼于破解治理主體碎片化難題[30]。其核心在于構建“縱向貫通、橫向聯(lián)動\"的協(xié)同網(wǎng)絡：縱向建立“市—區(qū)—街道—社區(qū)\"四級聯(lián)動機制[31]，打通政策落地“最后一公里\"；橫向整合政府部門、社會組織、市場主體等多元力量，通過項目共建、資源共享等方式形成服務合力[32]。協(xié)同效能的提升需要制度創(chuàng)新支撐，如建立跨部門聯(lián)席會議制度、制定服務標準互認規(guī)則、開發(fā)統(tǒng)一數(shù)據(jù)共享平臺等。值得注意的是，協(xié)同過程需防范“議而不決\"的形式化傾向，通過建立任務清單與問責機制確保協(xié)作實效。

2.能力系統(tǒng)優(yōu)化的實踐進路

能力系統(tǒng)的整體效能提升需要突破單一要素優(yōu)化的局限，建立系統(tǒng)集成改革路徑。首先，在響應能力維度構建“技術賦能十制度創(chuàng)新”的雙輪驅(qū)動機制，既要完善智能終端、物聯(lián)網(wǎng)感知等技術基礎設施，更需配套建立數(shù)據(jù)安全管理、服務質(zhì)量評估等制度體系。其次，適應能力建設需強化動態(tài)監(jiān)測與預警功能，通過構建包含人口結構系數(shù)、需求波動指數(shù)等要素的指標體系，實現(xiàn)服務供給的預防性調(diào)整。最后，協(xié)同能力優(yōu)化應聚焦治理結構再造，重點培育社區(qū)社會組織等中介力量，構建政府主導下的多元共治格局。

在操作層面，需構建能力要素的交互作用機制。響應能力為協(xié)同供給提供技術支撐，適應能力為系統(tǒng)調(diào)適提供決策依據(jù)，協(xié)同能力則為資源整合提供組織保障。三者通過“需求識別一資源調(diào)度—服務供給一效能反饋\"的閉環(huán)系統(tǒng)形成能力增強回路。例如，在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，響應能力確保應急物資快速到位，適應能力推動服務模式向無接觸配送轉(zhuǎn)型，協(xié)同能力則實現(xiàn)跨區(qū)域資源調(diào)配，三者協(xié)同顯著提升危機應對效能[20]。這種系統(tǒng)集成效應表明，社區(qū)服務能力建設已從單一要素競爭轉(zhuǎn)向整體效能競爭，這要求我們通過頂層設計優(yōu)化要素配置結構。

（三）效能機制

1.需求反饋機制的制度重構

構建需求表達與反饋機制是提升社區(qū)服務能力的關鍵環(huán)節(jié)，旨在確保分類后的服務需求能夠準確傳達至社區(qū)管理層，并能夠得到及時、有效的響應。傳統(tǒng)機制面臨信息傳導失真與響應遲滯的雙重困境，服務供給與居民訴求之間存在結構性錯位[33]。在專門的需求表達與反饋機制下，居民可以便捷地提交自己的需求建議，而社區(qū)則能夠迅速收集、整理這些反饋，并據(jù)此調(diào)整服務策略、優(yōu)化服務流程。這一機制的建立不僅能夠增強社區(qū)服務的針對性與實效性，還能為提升社區(qū)服務能力提供明確精準的自標導向，推動社區(qū)治理向更加科學化、精細化的方向發(fā)展。同時，社區(qū)管理機構應定期對需求表達與反饋機制進行評估和優(yōu)化，確保其能夠適應社區(qū)發(fā)展的動態(tài)變化，持續(xù)提升社區(qū)服務的質(zhì)量和效率。這種制度設計強化了需求傳導的完整性與時效性，使社區(qū)服務供給更具靶向性。

2.動態(tài)監(jiān)測體系的建構

在做好需求識別和分類工作的同時，開展需求動態(tài)監(jiān)測與趨勢預測是社區(qū)服務優(yōu)化的重要環(huán)節(jié)，直接關系到社區(qū)服務能否精準對接居民的實際需求進而提升居民的生活質(zhì)量和幸福感。社區(qū)服務需求深受社會經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢、人口結構變遷以及政策導向性調(diào)整等多重復雜因素的交織影響，呈現(xiàn)出高度的多變性與不確定性。鑒于此，社區(qū)管理機構亟須建立一套科學、系統(tǒng)、高效的需求動態(tài)監(jiān)測與預測機制，以確保社區(qū)服務能夠緊跟時代步伐，滿足居民日益增長的多元化需求。

該機制的核心在于，通過定期采集與分析社區(qū)服務需求數(shù)據(jù)，敏銳捕捉需求變化的微妙信號，及時揭示其潛在的發(fā)展趨勢。社區(qū)可依托先進的信息技術手段，如大數(shù)據(jù)、云計算等，運用時間序列分析、多元回歸分析等統(tǒng)計學方法，對歷史需求數(shù)據(jù)進行深度挖掘與細致分析，以此為基礎，結合專家經(jīng)驗與實際情況，構建科學、準確的需求預測模型，對未來一段時期內(nèi)的社區(qū)服務需求進行科學預判。這一過程不僅能夠為社區(qū)服務項目的規(guī)劃布局提供堅實的數(shù)據(jù)支撐，確保服務資源的合理配置與有效利用，還能夠為服務模式的創(chuàng)新發(fā)展指明方向，推動社區(qū)服務向更加智能化、個性化、高效化的方向發(fā)展。

3.預測結果的能力調(diào)適映射

需求預測模型的建構需要融合定量分析與質(zhì)性研判。在數(shù)據(jù)基礎層面，整合歷史服務記錄、動態(tài)監(jiān)測信息與政策環(huán)境變量，構建多維分析數(shù)據(jù)庫；在方法選擇層面，采用趨勢外推、情景模擬等技術手段，識別需求演變的關鍵驅(qū)動因素[34]。治理主體應當針對預測結果建立分級響應機制：對常規(guī)性需求波動，通過服務流程優(yōu)化實現(xiàn)資源挖潛；對趨勢性需求變化，啟動服務項目漸進式調(diào)整；對結構性需求轉(zhuǎn)型，則要進行供給體系的系統(tǒng)性改革。這種彈性響應機制體現(xiàn)了治理能力的動態(tài)適應性。

能力調(diào)適過程需要實現(xiàn)三重協(xié)同效應：其一，資源整合與技術應用的協(xié)同，通過數(shù)字化工具提升服務資源配置效率；其二，制度供給與實踐創(chuàng)新的協(xié)同，在政策框架內(nèi)鼓勵基層探索差異化解決方案；其三，專業(yè)力量與社區(qū)參與的協(xié)同，培育居民自我服務與互助服務能力。例如，在應對突發(fā)公共需求時，可通過臨時性政策激活社會組織[35儲備力量，形成“政府引導—社會協(xié)同—居民參與\"的應急響應網(wǎng)絡。這種協(xié)同機制突破了單一主體供給的能力邊界，彰顯了共建共治共享的治理理念。

綜上所述，需求反饋機制的制度性重構、動態(tài)監(jiān)測體系的技術性建構與預測結果的能力調(diào)適映射三者間形成的耦合效應，通過制度嵌入、數(shù)據(jù)驅(qū)動與行動反饋的交互作用，共同構筑了社區(qū)服務效能優(yōu)化的閉環(huán)治理系統(tǒng)，推動社區(qū)服務從“有沒有\(zhòng)"向“好不好\"升級。

四、城市社區(qū)服務能力建設的多案例分析

（一）案例選擇與資料來源

本文以2019年民政部認定的31個全國社區(qū)治理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)為核心案例樣本。民政部對社區(qū)治理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)的選擇、工作監(jiān)督及驗收代表了官方要求，其所選取的案例具有權威性、典型性和較高的社會示范效應[36]基于上述理論模型，本文采用典型性和對比性雙重篩選原則構建案例庫：縱向保留完成治理周期（2019一2021年）并通過結項評估的示范區(qū)，橫向剔除實踐同質(zhì)化程度較高（如佳木斯市前進區(qū)）或創(chuàng)新要素離散化（如重慶市璧山區(qū)）的案例，同時新增近幾年社區(qū)服務創(chuàng)新試點（如深圳市南山區(qū)）。進一步地，我們按照服務能力的高低對入選案例進行劃分，形成“研究案例譜系”（參見表1），重點考察城市社區(qū)在需求識別、服務調(diào)整與主體協(xié)同方面的實踐創(chuàng)新。

表1研究案例譜系

資料來源：作者自制。

在資料收集方面，我們通過梳理相關案例的政府官網(wǎng)公開數(shù)據(jù)、全過程會議記錄、學術文獻、新聞報道及實地調(diào)研資料，并從中挖掘數(shù)據(jù)，滿足了案例證據(jù)的“三角驗證”要求，保障了研究的效度和信度[37]；在此基礎上，遵循佩蒂格魯（Pettigrew）提出的數(shù)據(jù)分析過程[38]，對訪談記錄、錄音及文字檔案資料進行了深度整理和重點標注。

（二）基于模型的實踐案例分析

1.服務需求識別與分類的實踐路徑

在社區(qū)服務需求識別與分類的復雜治理場景中，各地探索形成了差異化實踐路徑?；谥卫碇黧w、技術工具與制度設計的交互作用，本文歸納出三類典型模式，其核心差異體現(xiàn)于需求感知方式、信息整合機制與資源配置邏輯這三個方面。通過案例比較發(fā)現(xiàn)，數(shù)字技術賦能的線上線下融合模式已逐步成為主流，其通過“數(shù)據(jù)驅(qū)動決策\"與“多元主體協(xié)同\"的雙重優(yōu)勢，重構了傳統(tǒng)需求識別體系的運行邏輯。

第一，實體嵌入型服務路徑強調(diào)組織網(wǎng)絡的在地化滲透。該模式依托社區(qū)物理空間與既有組織資源，構建“中心一節(jié)點\"式實體服務平臺網(wǎng)絡，通過地理鄰近性實現(xiàn)需求感知的即時性與服務供給的可及性。其理論根基源于社會嵌人理論，強調(diào)在地化組織網(wǎng)絡對社區(qū)需求的“毛細血管式\"捕捉能力。煙臺市芝罘區(qū)“民需管家服務站\"體系通過建立“需求采集一分類編碼—分級處置—效能評估\"四階閉環(huán)機制大大提高了服務效率，服務站日均處理需求20余件，辦結率近95%[39] 。其創(chuàng)新性在于將網(wǎng)格化管理與實體服務平臺融合，形成“縱向貫通、橫向聯(lián)動\"的立體化治理架構。此外，此類路徑的服務效能受制于如下兩個因素：其一，實體平臺運營成本與覆蓋密度的負向關系，導致邊際效益遞減；其二，人工采集需求易受主觀認知偏差影響，可能產(chǎn)生“沉默需求\"漏檢問題。

第二，技術驅(qū)動型治理路徑強調(diào)數(shù)字孿生與流程再造。數(shù)字化轉(zhuǎn)型催生了“感知一分析一響應\"智能治理鏈[40]，其通過構建虛擬社區(qū)鏡像系統(tǒng)，實現(xiàn)了全景化與精準化的需求識別。該模式的理論邏輯強調(diào)技術賦能對治理效率的乘數(shù)效應。杭州市“城市大腦\"社區(qū)模塊通過物聯(lián)感知設備實時捕捉社區(qū)事件，構建“智能識別一自動派單一限時處置\"閉環(huán)系統(tǒng)，將突發(fā)事件平均處置時間大幅壓縮，其核心突破在于打破多個部門的數(shù)據(jù)壁壘，實現(xiàn)需求識別的即時化與精準化。此外，技術治理的潛在風險需引起關注：算法黑箱可能引致“技術利維坦”困境[41]，而數(shù)據(jù)過度采集則觸及隱私保護紅線。這要求相關部門構建\"算法向善\"治理框架[42]，在提升效率與保障權利間尋求平衡。

第三，制度創(chuàng)新型治理路徑強調(diào)政社協(xié)同與契約化治理。作為應對社區(qū)服務供給不充分與不均衡問題的創(chuàng)新策略，政府購買社會組織服務以其\"效率優(yōu)先\"的價值導向[43]成為優(yōu)化社區(qū)服務供給的重要方式。此模式不僅涵蓋了基礎性生活服務，還進一步涵蓋了居民的精神需求，如心理支持、情感慰藉、認知提升等，從而在服務內(nèi)容與質(zhì)量上實現(xiàn)了全面優(yōu)化。南京市溧水區(qū)通過構建“需求調(diào)研—目標設定—公開招標—項目執(zhí)行—效果監(jiān)測一后續(xù)服務\"六步協(xié)同機制，結合需求識別、項目策劃、評審評估與績效監(jiān)督的全流程閉環(huán)管理體系，在公共服務供給領域搭建起科學決策與精細治理的實踐范式。其憑借目標導向的服務策略和多方協(xié)同的監(jiān)管架構，實現(xiàn)了社區(qū)需求精準響應與服務效能量化提升，同時還通過社會組織專業(yè)化運作推動了治理模式向現(xiàn)代化、精準化轉(zhuǎn)型，最終構建起政府主導、社會協(xié)同、居民參與的多元共治格局。

三類路徑的并存與競合揭示出基層治理的復雜圖景：實體嵌入型路徑維系著治理的“人情溫度”，技術驅(qū)動型路徑追求治理的“科學精度”，而制度創(chuàng)新型路徑則探索治理的“專業(yè)深度”。未來城市社區(qū)服務能力的提升需著力構建“混合型治理體系”，通過數(shù)字技術銜接實體網(wǎng)絡和制度創(chuàng)新，推動需求識別從“單一維度突破向“系統(tǒng)能力建構\"轉(zhuǎn)型升級。

2.能力建設要素提升的多重性策略

服務響應能力是社區(qū)治理現(xiàn)代化的基礎性工程，其核心在于提升需求感知效率與服務供給時效的耦合度。杭州市“城市大腦\"社區(qū)模塊的實踐表明，通過構建智能化信息中樞，能夠?qū)崿F(xiàn)居民需求的精準識別與快速響應；南京市漂水區(qū)政府購買服務六步流程，則通過服務理念革新與主體協(xié)同機制創(chuàng)新，顯著提升了服務響應效率。這些案例印證了技術賦能與制度創(chuàng)新的雙重驅(qū)動效應，但實踐中暴露的主體協(xié)作脆弱性問題亦不容忽視：部分區(qū)域過度依賴物業(yè)企業(yè)等市場化主體，一些志愿服務資源在非制度化供給情境下面臨可持續(xù)性困境。這些均說明，響應能力建設需向“多元共治\"模式轉(zhuǎn)型。

數(shù)字化浪潮重塑了居民需求表達方式，推動社區(qū)服務從被動響應向主動適應轉(zhuǎn)型。浙江省衢州市“鄰禮通”平臺通過構建需求側(cè)與供給側(cè)的雙向互動機制，創(chuàng)新性地將在線協(xié)商、即時反饋與效能評價嵌入治理流程。其“四大服務力”動態(tài)評價體系不僅實現(xiàn)服務供給的精準適配，更通過治理過程透明化促進了基層民主建設。這種數(shù)字治理工具的深度應用，有效破解了傳統(tǒng)治理中需求感知滯后與服務調(diào)整僵化的結構性矛盾。面對人口老齡化等社會結構變遷，服務適應能力建設需在技術創(chuàng)新與人文關懷間尋求動態(tài)平衡。合肥市包河區(qū)打造的“ 1+2+3′ 智慧健康養(yǎng)老服務體系，通過智能終端、遠程監(jiān)護與應急響應的系統(tǒng)集成，推動了服務覆蓋的時空延展。兩地實踐揭示出差異化的發(fā)展邏輯：技術驅(qū)動型模式側(cè)重標準化服務的高效供給，而人文導向型模式更強調(diào)個性化需求的深度滿足。這種差異化路徑表明，適應能力提升需建立在對服務對象特征的系統(tǒng)分析基礎上，通過技術工具與人文策略的有機融合，實現(xiàn)服務供給彈性與穩(wěn)定性的統(tǒng)一。

社區(qū)服務的本質(zhì)是通過資源整合實現(xiàn)公共價值創(chuàng)造，這決定了協(xié)同能力建設的基礎性地位。綏化市吉泰街道以“三線工作法\"為依托，通過黨組織縱向延伸強化政治引領與資源統(tǒng)籌功能，構建了跨部門協(xié)同的治理中樞；南京市溧水區(qū)則創(chuàng)新政府購買服務機制，以專業(yè)化合作模式打通行政資源與社會資本的融合路徑，顯著提升了公共服務供給效能。在此基礎上，江北區(qū)針對“三社聯(lián)動\"中主體發(fā)展失衡、要素聯(lián)結松散等痛點，系統(tǒng)性構建了“三聯(lián)結一閉環(huán)”工作體系：以黨建引領凝聚多元共治合力，通過需求、資源、服務三維聯(lián)動匹配社區(qū)治理靶點，依托開放平臺搭建、專業(yè)運營賦能、社群培育激活等六大流程再造治理閉環(huán)，最終形成“社區(qū)十社會組織十社工”深度協(xié)同的治理生態(tài)。這些實踐表明，協(xié)同能力的培育需要激活多元主體的比較優(yōu)勢，構建優(yōu)勢互補的治理生態(tài)。

然而，服務協(xié)同能力提升面臨主體能力差異與機制銜接不暢的雙重制約。例如，居民的有限參與，折射出主體培育的長期性；在職黨員報到機制的可持續(xù)性困境，則暴露出制度設計的系統(tǒng)性不足。破解這些難題需要從能力評估與激勵機制著手：建立主體能力發(fā)展指數(shù)，完善資源匹配與政策支持體系；設計包含物質(zhì)激勵、榮譽激勵與發(fā)展激勵的復合型激勵方案，推動形成“能力提升—效能增進—資源投入\"的良性循環(huán)。

此外，案例研究表明，服務能力三要素存在顯著的閾值效應（參見圖3）。成都市武侯區(qū)“信托制物業(yè)\"通過設立共有基金賬戶與第三方監(jiān)理制度，構建“業(yè)委會決策—物業(yè)執(zhí)行—社區(qū)監(jiān)督”穩(wěn)定三角結構，使物業(yè)費收繳率大幅提升，同時觸發(fā)響應力與適應力的協(xié)同進化：精準需求傳導倒逼服務流程優(yōu)化，動態(tài)契約調(diào)整增強服務適應性。杭州市的實踐進一步印證此規(guī)律：城市大腦平臺通過數(shù)據(jù)沉淀開發(fā)需求預測算法，使資源配置效率實現(xiàn)跨越式提升。這種技術賦能不僅能強化即時響應能力，更通過跨部門數(shù)據(jù)共享重構協(xié)同關系網(wǎng)絡，催生出“技術迭代一能力躍遷—系統(tǒng)重構\"的螺旋上升路徑。

閾值效應的存在揭示了社區(qū)治理能力建設的非線性特征。當單一要素突破臨界值后，系統(tǒng)內(nèi)部的正反饋機制將被激活，推動服務體系從量變積累（低水平均衡）向質(zhì)變突破（高水平均衡）轉(zhuǎn)變。這種躍遷過程具有三個典型特征：一是關鍵制度的突破性創(chuàng)新形成“制度觸發(fā)器”；二是技術工具的深度應用構建“賦能加速器”；三是主體關系的結構性調(diào)整產(chǎn)生“協(xié)同增效器”。三者相互作用形成的能力進化機制，為破解社區(qū)治理中的“低水平均衡”困境提供了理論啟示。

圖3能力建設中的\"閾值效應”

3.效能優(yōu)化的制度約束與突破

既有實踐暴露出三類共性困境：技術理性與人文關懷的張力、制度剛性與需求彈性的沖突、專業(yè)分工與整體效能的悖論。突破這些約束需構建“技術—制度一文化\"協(xié)同創(chuàng)新體系，補充性制度安排驗證了“制度組合創(chuàng)新”對效能提升的乘數(shù)效應。

第一，技術賦能雖為提升社區(qū)服務效率提供了工具支持[44]，但過度依賴技術理性可能忽視弱勢群體的差異化需求。例如，在推進智慧社區(qū)建設過程中，杭州市的老年群體因數(shù)字鴻溝而難以適應線上服務平臺，這暴露出技術工具與人文關懷的割裂。對此，杭州市通過開展“銀齡跨越數(shù)字鴻溝\"專項科普行動，同時在保留傳統(tǒng)服務窗口的基礎上引入人工輔助機制，實現(xiàn)技術工具與人文需求的雙向適配。這一實踐表明，技術效能的釋放需以包容性制度設計為前提，技術應用需嵌入社會文化語境，避免單一工具理性對服務對象主體性的消解。

第二，社區(qū)服務項目清單的剛性化管理模式，往往難以匹配居民需求的動態(tài)變化。之所以出現(xiàn)上述困境，原因在于行政主導的清單制定程序缺乏彈性空間。為破解這一困境，深圳市南山區(qū)將服務清單調(diào)整程序納入社區(qū)協(xié)商議事規(guī)則，建立“居民提案一多方論證一動態(tài)修訂\"的閉環(huán)機制。該機制通過賦權居民參與決策過程，將需求彈性內(nèi)化為制度彈性，推動服務供給從“單向輸出\"向“雙向調(diào)適\"轉(zhuǎn)型。此類制度創(chuàng)新體現(xiàn)了規(guī)則穩(wěn)定性與程序靈活性的辯證統(tǒng)一，其核心在于構建開放性的制度反饋系統(tǒng)，使服務供給體系能夠隨需求變化而自我修正。這一路徑與管理制度優(yōu)化中“持續(xù)改進與動態(tài)評估”的理論主張高度契合。

第三，專業(yè)化分工在提升服務精準度的同時，也可能造成部門壁壘[45]，進而損耗整體效能。成都市武侯區(qū)業(yè)委會的案例顯示，單一主體能力缺陷會引發(fā)協(xié)同失靈。對此，成都市通過建立“業(yè)主委員會（物業(yè)管理）學?！?，并搭建“社區(qū)一社會組織一高?！比铰?lián)動的知識共享平臺，將個體能力提升嵌入?yún)f(xié)同治理網(wǎng)絡。這一實踐突破了傳統(tǒng)“專業(yè)能力一崗位職責\"的線性邏輯，轉(zhuǎn)向“能力培育一關系重構\"的系統(tǒng)思維。其創(chuàng)新性在于，通過制度設計將分散的專業(yè)資源整合為互補性知識網(wǎng)絡，從而化解專業(yè)分工與系統(tǒng)整合之間的內(nèi)在張力。此模式與組織管理理論中“學習型組織\"[46]的構建路徑相呼應，強調(diào)通過知識共享與文化滲透實現(xiàn)效能躍升。

上述三地的實踐創(chuàng)新并非單一舉措，而是通過“技術、制度、文化\"要素的有機組合形成協(xié)同效應。社區(qū)服務效能優(yōu)化本質(zhì)上是制度韌性的建構過程。“技術—制度一文化\"協(xié)同創(chuàng)新體系的實踐表明，突破制度約束需超越“問題一對策”的碎片化思維，轉(zhuǎn)向系統(tǒng)性的韌性治理模式。通過工具理性與價值理性的平衡、規(guī)則剛性與程序彈性的兼容、專業(yè)分工與系統(tǒng)整合的融通，社區(qū)服務效能優(yōu)化過程得以從被動適應轉(zhuǎn)向主動預調(diào)，社區(qū)服務供給體系與需求結構在動態(tài)耦合中實現(xiàn)了持續(xù)匹配。這一路徑為破解社區(qū)服務碎片化難題提供了新的方法論啟示：效能提升不僅依賴要素優(yōu)化，更取決于制度組合的協(xié)同創(chuàng)新水平。

五、總結與討論

本文立足新時代基層治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實語境，系統(tǒng)解構了需求導向下城市社區(qū)服務能力建設的理論圖景與實踐進路。面對社區(qū)服務供給長期存在的結構性矛盾與效能損耗問題，本研究突破傳統(tǒng)供需二元對立的分析框架，將服務能力建構置于“需求—能力—效能\"動態(tài)耦合模型中加以考察。我們通過解構服務響應力、適應力、協(xié)同力的耦合作用機理，揭示出城市社區(qū)服務能力建設的核心在于建立需求側(cè)演化與供給側(cè)調(diào)適的動態(tài)平衡機制。這種理論建構不僅拓展了基層治理能力研究的方法論邊界，更為破解社區(qū)服務碎片化難題提供了系統(tǒng)化的分析工具。

在實踐層面，“需求—能力一效能\"模型的建構標志著社區(qū)服務能力建設范式的創(chuàng)新轉(zhuǎn)向。相較于傳統(tǒng)以行政主導為特征的供給模式，該模型強調(diào)將居民需求作為服務資源配置的邏輯起點，通過大數(shù)據(jù)預測技術實現(xiàn)需求特征的精準識別，借助多主體協(xié)同網(wǎng)絡推動服務要素的彈性配置，最終形成“需求牽引—能力重構—效能提升”的良性治理閉環(huán)。典型地區(qū)的實證研究表明，當服務能力建設突破部門本位主義[47的制度窠白，建立起需求導向的敏捷響應機制時，社區(qū)服務供給的精準度與適配性會顯著提升。這種治理創(chuàng)新既是對“以人民為中心”發(fā)展思想的實踐詮釋[48]，也為基層治理體系數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供了操作化路徑。

本文作為對需求導向下城市社區(qū)服務能力建設命題的初步探索，在理論建構與實證分析層面仍存在深化空間。后續(xù)研究可著重在三個方面拓展：一是加強需求演化規(guī)律與服務能力調(diào)適機制的動態(tài)關聯(lián)研究，二是深化不同地域特征下服務能力建設模式的比較分析，三是探索數(shù)字技術深度嵌人社區(qū)治理的場景化應用路徑。唯有持續(xù)推動理論創(chuàng)新與實踐探索的有機統(tǒng)一，方能真正構建起滿足人民美好生活需要的社區(qū)服務供給體系，為推進基層治理現(xiàn)代化提供持續(xù)動力。這既是本文的理論旨歸，也是新時代社區(qū)服務能力建設的實踐要求。

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[責任編輯：賈雙躍]

Demand-Oriented Capacity Building of Urban Community Services ： Model Construction and Case Analysis

Sun Xuan，Wang Jiayi（Nankai University，Tianjin 300350）

Abstract： The optimization of urban community public service capacity is a critical issue affecting the modernization of grassroots governance amid the deepening urbanization. Existing studies are largely confined to single-dimensional analysis， sufering from dual limitations： fragmentation of theoretical explanations and lack of systematicity. The mechanism of service capacity building should be theoretically interpreted within the interactive system of demand-side evolution and supply-side adaptation： the synergistic evolution of service responsiveness，adaptability， and collaborative capacity constitutes its core mechanism， essentially achieving dynamic supply-demand balance through precise demand identification， elastic resource allocation，and dynamic supply adaptation. Furthermore，multiple case studies demonstrate that the demand-oriented capacity-building model holds significant explanatory power across differentiated practical contexts. Through the dual innovation of precise demand identification and adaptive service supply，it drives the transformation of community service provision from crude expansion to precise governance.

Key words： community service ability，residents’ demand，community governance