有限統(tǒng)合：基層簡(jiǎn)約治理的限度與優(yōu)化路徑

中圖分類號(hào)：D422.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào):1008—7168(2025)04—0084—12

一、引言

(一)問(wèn)題的提出

黨的十八大以來(lái)，黨中央多次提出解決形式主義突出問(wèn)題。黨的二十屆三中全會(huì)對(duì)持續(xù)深化拓展整治形式主義為基層減負(fù)作出重要部署，明確提出要健全為基層減負(fù)長(zhǎng)效機(jī)制。形式主義源于復(fù)雜的科層治理體系，基層減負(fù)核心在于破除復(fù)雜的治理體系對(duì)基層的束縛。由此，本文認(rèn)為破解基層形式主義、推動(dòng)基層減負(fù)的核心在于實(shí)現(xiàn)基層“簡(jiǎn)約治理”，即基層低成本、高效率與靈活地回應(yīng)國(guó)家治理任務(wù)與群眾訴求[1]

基層治理在當(dāng)前面臨著現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的任務(wù)，一方面是治理體系現(xiàn)代化，另一方面是治理能力的現(xiàn)代化，從而回應(yīng)國(guó)家建設(shè)與鄉(xiāng)村社會(huì)的兩個(gè)轉(zhuǎn)型需求[2]。簡(jiǎn)約治理一方面通過(guò)適應(yīng)科層體制，強(qiáng)化國(guó)家行政力量，不斷向基層滲入國(guó)家政權(quán)，保障政權(quán)的穩(wěn)定性；另一方面則通過(guò)改造科層體制，靈活地回應(yīng)基層社會(huì)臨時(shí)性、突發(fā)性的訴求，保障政權(quán)的靈活性[3]。然而，在基層治理實(shí)踐中并不總是存在理想的簡(jiǎn)約治理，事實(shí)上，在治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的背景下簡(jiǎn)約治理的運(yùn)行仍受到一定的約束。

(二)簡(jiǎn)約治理的內(nèi)涵與轉(zhuǎn)型

學(xué)界對(duì)簡(jiǎn)約治理的討論有三種不同的研究取向。

一是國(guó)家治理取向，從宏觀視野探討國(guó)家簡(jiǎn)約治理的重要意義?，F(xiàn)代化快速推進(jìn)的同時(shí)給現(xiàn)代國(guó)家提出了更多、更復(fù)雜的治理難題，實(shí)現(xiàn)有效治理是現(xiàn)代國(guó)家治理的內(nèi)在要求。任劍濤提出了“國(guó)家治理的簡(jiǎn)約主義”，強(qiáng)調(diào)在復(fù)雜的現(xiàn)代國(guó)家的治理機(jī)構(gòu)下的簡(jiǎn)約治理機(jī)制，厘清國(guó)家、市場(chǎng)與社會(huì)的邊界，從而實(shí)現(xiàn)分類有效治理[4]。韓志明指出簡(jiǎn)約治理的理想形態(tài)，即全方位、全過(guò)程和全領(lǐng)域的簡(jiǎn)約，治理主體、治理過(guò)程與治理結(jié)構(gòu)等都應(yīng)該是簡(jiǎn)約而高效的[5]。國(guó)家治理取向具有很強(qiáng)的功能主義特征，即把簡(jiǎn)約治理當(dāng)作某種特定的治理機(jī)制以應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)型中的國(guó)家治理壓力，也因此具有很強(qiáng)的理想主義色彩。國(guó)家治理取向的不足在于實(shí)際上將“簡(jiǎn)約\"理解成與“復(fù)雜\"對(duì)立的“簡(jiǎn)單”，將簡(jiǎn)約治理的內(nèi)涵簡(jiǎn)單化了。

二是制度主義取向，將簡(jiǎn)約治理置于具體的、情境性的制度環(huán)境當(dāng)中進(jìn)行考察，認(rèn)為簡(jiǎn)約治理塑造了國(guó)家與基層治理的主要模式。費(fèi)孝通用“雙軌政治\"來(lái)概括中國(guó)帝制時(shí)期的國(guó)家治理，兼顧國(guó)家治理的統(tǒng)一性與基層治理的多樣性，郡縣以下“皇權(quán)\"無(wú)法深入的地方采用“無(wú)為而治\"的簡(jiǎn)約治理 [6](pp，388-397) 。黃宗智的“集權(quán)的簡(jiǎn)約治理\"在“雙軌政治\"的基礎(chǔ)上展示了帝制國(guó)家在基層行政實(shí)踐當(dāng)中被廣泛運(yùn)用的“半正式治理\"的治理方法，帝制國(guó)家治理結(jié)構(gòu)上的官僚化與基層治理實(shí)踐當(dāng)中的簡(jiǎn)約化呈現(xiàn)出極強(qiáng)的張力。歐陽(yáng)靜認(rèn)為當(dāng)下的簡(jiǎn)約治理發(fā)生在中國(guó)共產(chǎn)黨“積極有為\"地推動(dòng)中國(guó)式現(xiàn)代化背景下，基層政權(quán)組織通過(guò)“包村\"\"駐村\"等非科層制的工作方式實(shí)現(xiàn)有效治理[8。王德福認(rèn)為簡(jiǎn)約治理的關(guān)鍵機(jī)制在于“群眾動(dòng)員”，即用“柔性控制\"的方式實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)9。制度主義下的簡(jiǎn)約治理的重要理論預(yù)設(shè)是國(guó)家治理的科層化，無(wú)論是帝制時(shí)期還是新中國(guó)時(shí)期，超大規(guī)模的國(guó)家如何實(shí)現(xiàn)有效治理一直都是難題。一方面，國(guó)家通過(guò)科層制的職能分工、專業(yè)分化、問(wèn)題分類、標(biāo)準(zhǔn)化等方式，在國(guó)家層面上實(shí)現(xiàn)了對(duì)復(fù)雜治理事項(xiàng)的拆解與治理流程上的規(guī)范；另一方面，科層制的過(guò)度膨脹導(dǎo)致治理的組織成本與協(xié)調(diào)成本隨之迅速提升，并在治理實(shí)踐中壓縮了基層靈活且高效的自治空間。簡(jiǎn)約治理的實(shí)質(zhì)是找到國(guó)家與社會(huì)的連接點(diǎn)，在費(fèi)孝通那里是替代行使“皇權(quán)\"的“士紳”，在黃宗智那里是國(guó)家與社會(huì)重疊與合作的“第三領(lǐng)域”，而在歐陽(yáng)靜和王德福那里則是“黨政統(tǒng)合”與“群眾路線”。因此，制度主義取向下的“簡(jiǎn)約\"有雙重含義：一是行政上的高效與簡(jiǎn)潔，低成本、高效率地實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的治理目標(biāo)；二是治理上的機(jī)動(dòng)靈活，動(dòng)員多種本土化的社會(huì)力量、利用多種非正式的手段實(shí)現(xiàn)基層有效治理。

三是治理轉(zhuǎn)型取向。相較于針對(duì)某一具體時(shí)期治理實(shí)踐的制度主義取向，治理轉(zhuǎn)型取向更傾向于借助簡(jiǎn)約治理的變化深描國(guó)家與基層治理形態(tài)的轉(zhuǎn)變。董磊明、歐陽(yáng)杜菲認(rèn)為隨著國(guó)家與村莊在治理兩端上的巨大轉(zhuǎn)變，當(dāng)下鄉(xiāng)村治理形態(tài)不再“簡(jiǎn)約”，而是趨向于“科層治理”[10]桂曉偉認(rèn)為資源下鄉(xiāng)帶來(lái)治理形態(tài)的改變，“簡(jiǎn)約治理\"隨之走向\"規(guī)范治理\"[11]。但無(wú)論是“科層治理\"還是“規(guī)范治理”，都展示了簡(jiǎn)約治理的因時(shí)而變。雷望紅認(rèn)為簡(jiǎn)約治理的核心是解決基層治理當(dāng)中具有復(fù)雜性、流動(dòng)性與臨時(shí)性的問(wèn)題，適應(yīng)了更為復(fù)雜多變的基層治理結(jié)構(gòu)與治理任務(wù)[12]。史云貴、薛喆提出了“完全正式治理不可能定律”，即國(guó)家正式權(quán)力對(duì)基層進(jìn)行主動(dòng)、直接、實(shí)質(zhì)性介入的同時(shí)，就是簡(jiǎn)約治理生存空間的生成過(guò)程[13]。在流動(dòng)性劇增的當(dāng)下，簡(jiǎn)約治理也具有一定的適應(yīng)性與穩(wěn)定性，成為實(shí)現(xiàn)基層善治的重要方式。

(三)研究進(jìn)路

既有研究取向?qū)Ρ疚挠兄匾膯l(fā)。一方面，簡(jiǎn)約治理在基層治理當(dāng)中具有穩(wěn)定性，其蘊(yùn)含的“低成本、高效率與靈活性\"的要求一直是基層善治的內(nèi)在需求；但另一方面，簡(jiǎn)約治理始終隨著治理環(huán)境的變化產(chǎn)生轉(zhuǎn)型需求，當(dāng)前簡(jiǎn)約治理的內(nèi)在目標(biāo)之一是破除基層治理的形式主義，為實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化賦能。然而，上述三種研究取向更多是基于單一視角的討論，一方面忽視了對(duì)基層治理及其轉(zhuǎn)型的整體性呈現(xiàn)與基層治理運(yùn)作機(jī)制的本體研究，另一方面對(duì)治理轉(zhuǎn)型的研究過(guò)于宏觀，忽視了轉(zhuǎn)型過(guò)程中更為具體的基層治理實(shí)踐。具體來(lái)說(shuō)，制度主義取向研究對(duì)簡(jiǎn)約治理的理解局限于“國(guó)家一社會(huì)\"框架，忽視了縣域治理一體化、城鄉(xiāng)社會(huì)轉(zhuǎn)型與國(guó)家治理高度規(guī)范化的重要時(shí)代背景；而治理轉(zhuǎn)型取向研究雖然認(rèn)識(shí)到了國(guó)家、社會(huì)與科層體制的全面轉(zhuǎn)型，但缺乏具體的抓手，導(dǎo)致呈現(xiàn)結(jié)果過(guò)于碎片化。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)位于國(guó)家行政體系的最末端，也是國(guó)家治理向鄉(xiāng)村社會(huì)延伸的一個(gè)表現(xiàn)[14](p.7）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)始終面臨著壓力體制與科層體制、壓力型任務(wù)與資源匱乏以及科層組織程式化與鄉(xiāng)村社會(huì)非程式化三對(duì)矛盾關(guān)系[15]，這也意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)要應(yīng)對(duì)國(guó)家治理、科層體制與鄉(xiāng)土社會(huì)三個(gè)治理任務(wù)，并面向三個(gè)治理環(huán)境的轉(zhuǎn)型。作為簡(jiǎn)約治理的重要組織基礎(chǔ)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)既承接“上傳下達(dá)\"的行政職能，也發(fā)揮著因地制宜“統(tǒng)合與轉(zhuǎn)化\"的治理效能以適應(yīng)治理環(huán)境的轉(zhuǎn)變。

統(tǒng)合能力是基層政權(quán)的核心治理能力，也是實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)約治理的基礎(chǔ)性條件。具體而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府可以根據(jù)國(guó)家治理的任務(wù)目標(biāo)和基層治理實(shí)際，有效識(shí)別多重治理需求，根據(jù)治理任務(wù)與目標(biāo)的輕重緩急，靈活安排體制性與內(nèi)生性資源，創(chuàng)新治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資源、制度、國(guó)家治理任務(wù)與群眾需求精準(zhǔn)對(duì)接。但在實(shí)踐中，基層治理出現(xiàn)主體性\"消解\"的總體性困境[16]，基層政權(quán)在制度和能力上都難以發(fā)揮自身主體性。在多地的實(shí)地調(diào)研中，筆者觀察到農(nóng)村基層政權(quán)普遍面臨“統(tǒng)合”困境，既難以有效識(shí)別治理需求，也難以合理安排治理資源。

筆者于2024年在鄂西北的F鄉(xiāng)鎮(zhèn)①進(jìn)行掛職與田野調(diào)查，全面接觸、觀察并深度參與了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的具體治理工作。F鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一個(gè)典型的中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)，戶籍人口不足6000人，常住人口不足2000人，人口外流與老齡化嚴(yán)重；該鎮(zhèn)距離城區(qū)較近，務(wù)工相對(duì)方便，鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)基本沒(méi)有產(chǎn)業(yè)，治理資源非常稀缺。治理規(guī)模與治理資源不足直接導(dǎo)致基層治理負(fù)荷過(guò)重，也對(duì)基層治理的形態(tài)產(chǎn)生基礎(chǔ)性影響[17]。但也正是如此小而弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在治理工作上并未如預(yù)期一樣“簡(jiǎn)約”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的統(tǒng)合能力相對(duì)較弱，呈現(xiàn)“有限統(tǒng)合\"的治理形態(tài)，在具體治理工作的開(kāi)展上仍然較為繁復(fù)。“有限統(tǒng)合”的治理形態(tài)是理解基層簡(jiǎn)約治理與形式主義問(wèn)題的一個(gè)重要切入點(diǎn)。

二、分析框架

借鑒“統(tǒng)合型治理\"的定義與內(nèi)涵，本文根據(jù)田野調(diào)研經(jīng)驗(yàn)提出“統(tǒng)合能力”“有限統(tǒng)合”的概念，用以解釋基層政權(quán)“主體性”及其消解的困境?！敖y(tǒng)合能力\"是一種實(shí)踐性權(quán)力，涉及基層治理實(shí)踐中諸多治理要素的系統(tǒng)化統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，指治理主體對(duì)各個(gè)要素進(jìn)行合理有序分配的整體性能力。“有限統(tǒng)合”意味著“統(tǒng)合能力\"受到若干因素的限制而呈現(xiàn)治理系統(tǒng)內(nèi)部失衡的狀態(tài)。基層政權(quán)既缺乏動(dòng)力，也缺乏合理安排治理事務(wù)、調(diào)配治理資源以實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)約治理的條件?！坝邢藿y(tǒng)合”直接表現(xiàn)為基層政權(quán)主體性的消退。基層政權(quán)的統(tǒng)合能力由其所處的特殊環(huán)境決定，“有限統(tǒng)合”是治理環(huán)境改變所導(dǎo)致的實(shí)踐結(jié)果，具體表現(xiàn)為基層政權(quán)認(rèn)證規(guī)范化、調(diào)適內(nèi)卷化與回應(yīng)形式化。

“統(tǒng)合型治理\"具有主導(dǎo)性權(quán)威、制度化結(jié)構(gòu)與組織、權(quán)威統(tǒng)籌的扁平協(xié)作與多樣化的統(tǒng)合機(jī)制實(shí)踐四個(gè)典型特征[18]。其啟發(fā)意義在于保證了統(tǒng)合治理內(nèi)部構(gòu)成要素的完備性與系統(tǒng)性。第一，基層政權(quán)的統(tǒng)合治理核心是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的實(shí)踐性權(quán)威，即治權(quán)權(quán)威，它決定了能否對(duì)分化的多元主體與復(fù)雜的治理事務(wù)進(jìn)行有效引導(dǎo)與整合；第二，基層政權(quán)的統(tǒng)合治理基礎(chǔ)是制度化的資源保障，即治理資源，它是實(shí)現(xiàn)統(tǒng)合的基礎(chǔ)性條件；第三，基層政權(quán)的統(tǒng)合治理關(guān)鍵在于靈活的組織制度安排，即治理組織，它是進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新統(tǒng)合治理的關(guān)鍵；第四，基層政權(quán)的統(tǒng)合治理具體表現(xiàn)為對(duì)復(fù)雜事務(wù)的分類治理，基層政權(quán)通過(guò)對(duì)治理事務(wù)進(jìn)行合理分類實(shí)現(xiàn)靈活多樣的治理方式。

綜合“統(tǒng)合型治理”的特征與田野調(diào)研經(jīng)驗(yàn)，本文從治權(quán)、治理資源、治理組織與治理內(nèi)容四個(gè)維度對(duì)農(nóng)村基層政權(quán)面臨的“有限統(tǒng)合”困境進(jìn)行機(jī)制性分析，提出政權(quán)“主體性消退\"具體呈現(xiàn)為基層政權(quán)的治權(quán)、治理資源被嚴(yán)重?cái)D壓，治理組織虛化、治理事務(wù)被高度替代，難以回應(yīng)群眾訴求。這也表明基層政權(quán)在響應(yīng)國(guó)家治理、科層體制與社會(huì)需求方面面臨總體性困境，其運(yùn)行效率、成本與靈活性均受到一定影響。研究分析框架參見(jiàn)圖1。

三、認(rèn)證、調(diào)適與回應(yīng)：有限統(tǒng)合的實(shí)踐表征

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)始終受到壓力型體制、科層組織與鄉(xiāng)土社會(huì)的三重影響，當(dāng)前三者都發(fā)生了劇烈的變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理環(huán)境也隨之轉(zhuǎn)變。具體體現(xiàn)為：國(guó)家資源大量進(jìn)入農(nóng)村，基層政權(quán)面臨“分配正義\"的實(shí)踐難題；縣委縣政府的權(quán)力膨脹，縣域治理一體化與規(guī)范化程度提升；城鄉(xiāng)社會(huì)迅速轉(zhuǎn)型，農(nóng)村居民對(duì)基本公共服務(wù)的需求日益增加?；鶎诱?quán)的主體性來(lái)源于回應(yīng)上述三個(gè)問(wèn)題的能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的“有限統(tǒng)合\"是其主體性消退的直接體現(xiàn)，即一方面資源、權(quán)力向上集中，另一方面責(zé)任、壓力向下壓實(shí)，這導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)認(rèn)證、調(diào)適與回應(yīng)三個(gè)能力及運(yùn)用的轉(zhuǎn)變。

（一）基層政權(quán)的認(rèn)證規(guī)范化

21世紀(jì)以來(lái)國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)的整合方式發(fā)生了從“汲取\"向“供給”的重要轉(zhuǎn)變[19]，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)面臨的一個(gè)重要任務(wù)是如何公平、理性地協(xié)助分配好國(guó)家供給的各項(xiàng)資源。但項(xiàng)目制下的公共品供給普遍面臨“最后一公里”的難題[20]，導(dǎo)致村莊社會(huì)矛盾頻發(fā)。雖然公共品供給的直接責(zé)任主體是村莊，但在實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)也起到重要的協(xié)調(diào)、監(jiān)管甚至決定性作用。基層政權(quán)的認(rèn)證能力直接影響了國(guó)家資源使用的有效性與公平性。

F鄉(xiāng)鎮(zhèn)從20世紀(jì)90年代開(kāi)始主要經(jīng)歷了兩次大規(guī)模的國(guó)家資源輸入，分別是南水北調(diào)的庫(kù)區(qū)移民與精準(zhǔn)扶貧。兩次政策性的資源輸入直接改變了村民的生活環(huán)境，F(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn) 90% 以上的村民住上了樓房。然而，這一過(guò)程也帶來(lái)了大量關(guān)涉公平與正義的問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治主任稱：“鄉(xiāng)鎮(zhèn) 80% 以上的信訪都是關(guān)于南水北調(diào)和扶貧遺留的歷史問(wèn)題。” (20240805HMT)^② 這主要表現(xiàn)為村民對(duì)享受政策的主體與公平程度產(chǎn)生了質(zhì)疑。無(wú)論是南水北調(diào)移民還是精準(zhǔn)扶貧，都有國(guó)家或相應(yīng)的部門制定的標(biāo)準(zhǔn)。但標(biāo)準(zhǔn)的精準(zhǔn)性和實(shí)踐的模糊性往往存在張力：一方面，政策始終存在可能的“真空地帶”；另一方面，農(nóng)民家庭收入存在明顯的“斷裂帶\"[21]。在實(shí)踐當(dāng)中，基層干部如何處理政策的精準(zhǔn)要求與現(xiàn)實(shí)復(fù)雜性、模糊性的關(guān)系，成為影響資源分配與政策效能的重要因素。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治主任所言：“一個(gè)事情可能有 80% 的不合理，還有 20% 的合理，難道就要忽視這 20% 的合理嗎?\"（20240805HM)事實(shí)也是如此，村民可能僅憑著 20% 的合理性要求享受相應(yīng)的政策。

認(rèn)證能力實(shí)際上是基層政府將國(guó)家政策與資源“在地化\"轉(zhuǎn)譯的能力，在國(guó)家制度的規(guī)范性與基層治理的復(fù)雜性中找到平衡點(diǎn)的能力。當(dāng)前基層政府認(rèn)證能力呈現(xiàn)規(guī)范化的趨勢(shì)，這使其更難處理復(fù)雜而模糊的具體治理事務(wù)。例如，F(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的某村干部因幫助低保戶代管卡折，沒(méi)有按照資產(chǎn)管理辦法讓會(huì)計(jì)與出納獨(dú)立，也沒(méi)有詳細(xì)記錄流水，僅僅是讓低保戶簽字同意，結(jié)果被當(dāng)作典型問(wèn)題通報(bào)并予以處分。而與之形成鮮明對(duì)比的是，F(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政干部按照嚴(yán)格的低保制度規(guī)范，在低保年度審查的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)某低保戶家庭的收入有顯著提升，因而調(diào)低了其低保待遇，導(dǎo)致該低保戶持續(xù)上訪，并引起了區(qū)縣民政部門、區(qū)縣鄉(xiāng)村振興辦和區(qū)縣紀(jì)委的多次審查。鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政干部被夾在中間，他提到：“低保戶的反應(yīng)是‘憑什么降我低保標(biāo)準(zhǔn)？；區(qū)縣干部的理由是‘為什么只有這一戶的低保待遇下降？有沒(méi)有不合理的地方？收入核實(shí)是否存在問(wèn)題？你們工作有沒(méi)有做到位?\"\"(20240904HXG)

(二)基層政權(quán)的調(diào)適內(nèi)卷化

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是國(guó)家政權(quán)的最末端，國(guó)家涉農(nóng)政策與資源都需要通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)來(lái)整合并落地。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委能否發(fā)揮“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的作用，直接影響基層治理的有效性。曹正漢將中國(guó)政治體制的基本特征描述為“治官權(quán)與治民權(quán)的分設(shè)\"[22]。作為政權(quán)最末端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)同樣具有能力分設(shè)的特征，即調(diào)適能力二分為對(duì)外的協(xié)商能力與對(duì)內(nèi)的整合能力。

縣域治理一體化使得治權(quán)和治理資源都高度向縣級(jí)集中。對(duì)于“競(jìng)爭(zhēng)力\"相對(duì)落后的F鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，很難爭(zhēng)取到大項(xiàng)目或明星項(xiàng)目，甚至本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的項(xiàng)目資金也會(huì)“被統(tǒng)籌”。為了爭(zhēng)取項(xiàng)目或者外部資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一方面只能如鄉(xiāng)長(zhǎng)所言，0 120% 地執(zhí)行上面的政策，好好表現(xiàn)，在領(lǐng)導(dǎo)面前積累好形象\"(20240911LR)；另一方面則給予社會(huì)資本大量?jī)?yōu)惠政策，如在商業(yè)街的招標(biāo)中，對(duì)入駐的社會(huì)資本提供三年甚至更長(zhǎng)的免租金支持（政策原則上不充許)以及相應(yīng)的配套項(xiàng)目。即使如此，對(duì)于資源稟賦較差的F鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，“爭(zhēng)資跑項(xiàng)\"仍然屢屢受挫。鄉(xiāng)鎮(zhèn)副鄉(xiāng)長(zhǎng)自己也調(diào)侃道：“我們不是沒(méi)有發(fā)展，而是在為發(fā)展做準(zhǔn)備?！?20240903WGQ)

相對(duì)于對(duì)外協(xié)商上的“內(nèi)卷”，用內(nèi)耗來(lái)形容F鄉(xiāng)鎮(zhèn)的對(duì)內(nèi)整合更為合適。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部?jī)?nèi)部分工高度專業(yè)化與剛性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委實(shí)際上難以調(diào)動(dòng)干部參與臨時(shí)性與動(dòng)態(tài)性的事務(wù)；另一方面，這種微妙的平衡直接影響到村級(jí)治理，村委干部之間分工也高度分化。某村的一位村干部被緊急抽調(diào)參加民兵訓(xùn)練，而他負(fù)責(zé)的工作又可能被上級(jí)抽查，需要兩天內(nèi)把所有的相關(guān)材料都準(zhǔn)備好，但因事發(fā)突然沒(méi)有進(jìn)行工作交接，其他村干部沒(méi)有一個(gè)人懂他負(fù)責(zé)的這項(xiàng)工作，只能把負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)條線的干部臨時(shí)請(qǐng)到村里來(lái)完善相應(yīng)的材料。內(nèi)耗體現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)內(nèi)部較高的組織成本與協(xié)調(diào)成本，內(nèi)部整合的方式難以解決具體的治理任務(wù)，各個(gè)干部仍是“自掃家門雪”，遇到復(fù)雜的治理事務(wù)就只能“對(duì)標(biāo)對(duì)表”。例如，人居環(huán)境整治需要將村莊環(huán)境整理好，村干部就只整治上面要求的重點(diǎn)區(qū)域，而對(duì)于可以明顯看到的各種“臟亂差\"問(wèn)題既沒(méi)有人負(fù)責(zé)也沒(méi)有人去主動(dòng)與群眾協(xié)商。鄉(xiāng)鎮(zhèn)副書(shū)記因此大發(fā)脾氣：“千部每天從明顯的問(wèn)題面前過(guò)都看不到問(wèn)題?！?20240925WH)

(三)基層政權(quán)的回應(yīng)形式化

基層政權(quán)面臨著各種治理環(huán)境的變化，需要具備一定的回應(yīng)變化的能力。當(dāng)前農(nóng)村基層治理最重要的問(wèn)題之一是如何在有限的資源條件下精準(zhǔn)解決群眾急難愁盼問(wèn)題。這種回應(yīng)能力至少體現(xiàn)在兩個(gè)層面：第一，能夠意識(shí)到當(dāng)前基層治理已經(jīng)或者正在發(fā)生的變化，準(zhǔn)確識(shí)別群眾的核心訴求；第二，能夠自覺(jué)地根據(jù)變化調(diào)整相應(yīng)的治理行為，有效對(duì)接群眾的核心訴求。

老齡化是當(dāng)前農(nóng)村面臨的問(wèn)題，如何在地化地提高養(yǎng)老公共服務(wù)水平也是基層治理面臨的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。F鄉(xiāng)鎮(zhèn)老齡化問(wèn)題尤為突出，很多干部都意識(shí)到了這一點(diǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委書(shū)記說(shuō)：“假如給我1000萬(wàn)資金，我會(huì)去做農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)：一方面和市里的三甲醫(yī)院合作，依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)的好的自然環(huán)境做康養(yǎng)；另一方面把現(xiàn)在閑置的養(yǎng)老設(shè)施給盤活，目前每個(gè)村都建了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，但沒(méi)有運(yùn)營(yíng)，需要請(qǐng)外面的市場(chǎng)機(jī)構(gòu)來(lái)運(yùn)營(yíng)。”（20240815WK）鄉(xiāng)鎮(zhèn)副鄉(xiāng)長(zhǎng)到某村指導(dǎo)工作時(shí)也說(shuō)：“你們村是區(qū)縣民政局的駐點(diǎn)幫扶村，可以將養(yǎng)老服務(wù)當(dāng)作亮點(diǎn)。老人助餐服務(wù)做起來(lái)比較簡(jiǎn)單，也不需要找外面的機(jī)構(gòu)來(lái)運(yùn)營(yíng)，就找村里閑一點(diǎn)的、責(zé)任心強(qiáng)的婦女，就近買農(nóng)民種的新鮮的菜，肉可以去市場(chǎng)訂購(gòu)，也可以讓敬老院多養(yǎng)幾頭豬…你們村搞好了也能為整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至全區(qū)做示范?！保?0240725WGQ可以看到，兩位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都對(duì)當(dāng)前群眾面臨的問(wèn)題有著清晰的認(rèn)知，并且有相對(duì)明確的解決措施，能夠有效地將國(guó)家、科層體制與基層社會(huì)的各方訴求結(jié)合起來(lái)。

然而，回應(yīng)能力始終要落實(shí)到具體的實(shí)踐當(dāng)中，不能只是形式上的回應(yīng)。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)雖然是國(guó)家大力支持的項(xiàng)目，但在縣域范圍內(nèi)并未引起重視。其實(shí)，F(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)也并非沒(méi)有進(jìn)行過(guò)嘗試。前幾年，區(qū)縣民政局曾推出農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的項(xiàng)目，給每個(gè)行政村都建了養(yǎng)老服務(wù)中心，但目前它們大多已閑置。基層政權(quán)更重要的回應(yīng)能力是通過(guò)各種方式將認(rèn)知轉(zhuǎn)化為實(shí)踐。對(duì)于F鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，類似的認(rèn)知并不少，如嘗試發(fā)展一些產(chǎn)業(yè)的想法、開(kāi)展“共同締造\"活動(dòng)的想法、組織村民建立長(zhǎng)效聯(lián)群機(jī)制的想法，但這些認(rèn)知更多僅停留在想法層面，甚至很多已經(jīng)在班子中被討論多次，卻極少能真正被有效落實(shí)。

四、主體性的消退：有限統(tǒng)合的生成機(jī)制

稅費(fèi)改革后，基層政權(quán)面臨著“財(cái)政空殼化與“政權(quán)懸浮化”的困境[23]，逐漸成為上級(jí)政府的附屬，難以及時(shí)回應(yīng)基層社會(huì)的內(nèi)生性訴求。為維持基層政權(quán)的穩(wěn)定與基本公共品的供給，國(guó)家以“項(xiàng)目制\"為載體建立了一套復(fù)雜而嚴(yán)密的轉(zhuǎn)移支付體系。在中西部農(nóng)村地區(qū)，由于基層政權(quán)自身財(cái)力的不足，“項(xiàng)目\"在政權(quán)運(yùn)作中的作用越來(lái)越凸顯，成為基層治理的總體性特征[24]。具體表現(xiàn)為上級(jí)黨委政府與條線部門權(quán)力的進(jìn)一步強(qiáng)化，以及隨之而來(lái)的規(guī)范化、技術(shù)化治理思路[25]?！绊?xiàng)目下鄉(xiāng)\"也伴隨著規(guī)則下鄉(xiāng)與監(jiān)督下鄉(xiāng)，為保證國(guó)家轉(zhuǎn)移支付安全落地，國(guó)家權(quán)力通過(guò)科層體制將制度性規(guī)范進(jìn)一步輸人基層[26]。黨的十八大以來(lái)，一方面，國(guó)家通過(guò)“精準(zhǔn)扶貧”與“鄉(xiāng)村振興\"向基層輸入更多資源，監(jiān)督與考核也隨著資源進(jìn)一步下鄉(xiāng)[27]；另一方面，縣域治理呈現(xiàn)“多中心工作\"樣態(tài)，縣級(jí)部門業(yè)務(wù)越來(lái)越多地被納人縣級(jí)黨委政府的中心工作，并且縣級(jí)部門也加強(qiáng)了對(duì)工作落實(shí)的過(guò)程管理[28][29]

簡(jiǎn)言之，國(guó)家權(quán)力不斷深入基層，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的主體性在實(shí)踐中不斷消退。具體體現(xiàn)為治理資源與治理事務(wù)的矛盾進(jìn)一步突出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)呈現(xiàn)\"維控型\"[30]的特征；鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的“被動(dòng)化”，即被動(dòng)地參與分配國(guó)家資源[31]、選擇性地參與治理[32；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織形態(tài)日益科層化，治理過(guò)程越來(lái)越剛性與程式化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的主體性消退是由國(guó)家權(quán)力、科層體制與基層社會(huì)變遷三者共同塑造的，這要求我們對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的運(yùn)作進(jìn)行全面審視。

(一)治權(quán)集中

行政發(fā)包制是我國(guó)行政體制的重要特征[33]，基層政府在一般性的治理任務(wù)與治理過(guò)程中享有較高的自主性與靈活性。但一方面，隨著治理體系縱向調(diào)整，中央試圖集中行政權(quán)并自上而下推動(dòng)治理體系規(guī)范化建設(shè)[34]，國(guó)家權(quán)力不斷集中；另一方面，為了適應(yīng)國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，縣委縣政府與縣級(jí)職能部門權(quán)力也進(jìn)一步擴(kuò)張。兩者疊加導(dǎo)致基層政權(quán)的治權(quán)被高度壓縮。這具體體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是目標(biāo)界定權(quán)的集中化[35]。這主要體現(xiàn)在中央政府對(duì)基層治理目標(biāo)與治理任務(wù)的設(shè)定上，如中央層面的“精準(zhǔn)扶貧\"\"鄉(xiāng)村振興\"“千萬(wàn)工程\"等重大國(guó)家性政策。其治理目標(biāo)與任務(wù)具有高度復(fù)雜性，在“技術(shù)治理\"的思路下，中央將其分解為一系列指標(biāo)。各級(jí)地方政府與職能部門為推動(dòng)國(guó)家中心工作的順利落實(shí)，不斷“層層加碼”，治理任務(wù)目標(biāo)不斷清晰化，治理指標(biāo)體系不斷嚴(yán)密化，治理程序也不斷規(guī)范化。二是行政控制權(quán)的加深。圍繞相對(duì)清晰的治理目標(biāo)與指標(biāo)體系，督查考核等也能依托相應(yīng)的目標(biāo)、指標(biāo)與程序全面進(jìn)入基層治理實(shí)踐當(dāng)中。

F鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)人大主席用“沒(méi)有自己想做的事情\"和“不能有自已想做的事情\"（20240828JL）評(píng)價(jià)F鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)前的工作。鄉(xiāng)村振興工作在國(guó)家層面被反復(fù)強(qiáng)調(diào)要“因地制宜”，但是通過(guò)地方政府轉(zhuǎn)譯與轉(zhuǎn)化，其被分解為若干“普遍性\"措施，典型代表是發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)。F鄉(xiāng)鎮(zhèn)和周邊若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道在上級(jí)政府的統(tǒng)一部署下，被要求大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)，但相似的地理位置與自然環(huán)境引致高度內(nèi)卷樣態(tài)。在發(fā)展方式上，相對(duì)于上級(jí)政府而言，F(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有太多話語(yǔ)權(quán)，上級(jí)政府把治理與發(fā)展的任務(wù)以及目標(biāo)界定得非常清晰與明確，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)要做的僅僅是“落實(shí)”與“執(zhí)行”。

但即便如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠發(fā)揮的能動(dòng)性仍然有限，典型代表就是防返貧監(jiān)測(cè)工作。2024年，因活牛羊價(jià)格下行，相關(guān)部門認(rèn)定可能存在脫貧戶返貧風(fēng)險(xiǎn)，于是要求各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)寫一個(gè)關(guān)于活牛羊價(jià)格下行對(duì)脫貧戶養(yǎng)殖影響的專項(xiàng)報(bào)告。但F鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際上養(yǎng)牛羊的總共只有13戶，并且牛羊肉價(jià)格具有顯著的季節(jié)性，引致返貧的風(fēng)險(xiǎn)極小。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際工作當(dāng)中存在大量“形式主義”但又“非常重要\"的工作，上級(jí)政府與各個(gè)職能部門通過(guò)考核、監(jiān)督、督辦等方式下壓責(zé)任與任務(wù)，不斷壓縮基層治權(quán)。

治權(quán)的向上集中是國(guó)家從制度上對(duì)治理體系進(jìn)行調(diào)整的結(jié)果，同時(shí)也是地方政府尤其是縣級(jí)政府通過(guò)借道實(shí)現(xiàn)自身治理目標(biāo)的途徑。兩種因素的疊加，從制度上壓縮了基層政權(quán)的治理空間。治理體系和治理能力互為表里而又相互影響，制度性的治權(quán)調(diào)整直接影響治理能力的有效實(shí)現(xiàn)。基層政權(quán)的有限統(tǒng)合能力直接表現(xiàn)為多種治理能力的消退，而治權(quán)的向上集中從制度上弱化了治理能力運(yùn)作的權(quán)力基礎(chǔ)。

(二)治理資源上移

對(duì)于中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，其地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后，財(cái)政資源高度緊張，甚至維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三保\"都成為一個(gè)難題。項(xiàng)目資金成了地方發(fā)展與推動(dòng)基層治理的核心資源。實(shí)踐當(dāng)中的項(xiàng)目運(yùn)作嵌入科層體制，各權(quán)力主體圍繞項(xiàng)目資源反復(fù)博弈[36]。項(xiàng)目運(yùn)作具有“逐級(jí)發(fā)包”與“分級(jí)運(yùn)作\"的特征[37]，地方政府的“打包”與村莊的“抓包\"為基層政權(quán)提供了一定的財(cái)政與權(quán)力自主空間。然而分級(jí)的項(xiàng)目運(yùn)作存在碎片化等問(wèn)題，中央開(kāi)始推動(dòng)涉農(nóng)資金的整合，縣級(jí)政府獲得了近乎完整的項(xiàng)目發(fā)包權(quán)與控制權(quán)，能打通和統(tǒng)籌使用各類專項(xiàng)項(xiàng)目資金[38]。雖然改革的目標(biāo)之一在于克服項(xiàng)目運(yùn)作當(dāng)中的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)與內(nèi)卷，但實(shí)踐上地方政府的財(cái)力有限，仍然傾向于集中資金打造“亮點(diǎn)\"與\"示范”。

項(xiàng)目資源分配的高度集中直接導(dǎo)致了項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度加大，強(qiáng)勢(shì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)擠壓弱勢(shì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，強(qiáng)勢(shì)村擠壓弱勢(shì)村，強(qiáng)勢(shì)項(xiàng)目擠壓弱勢(shì)項(xiàng)目。F鄉(xiāng)鎮(zhèn)在扶貧期間的重點(diǎn)項(xiàng)目是帶動(dòng)農(nóng)戶致富的各村小水果產(chǎn)業(yè)與涉及所有村的中蜂產(chǎn)業(yè)。但到了全面脫貧后的銜接期，無(wú)論是小水果產(chǎn)業(yè)還是中蜂產(chǎn)業(yè)都難以形成規(guī)模，中蜂產(chǎn)業(yè)在缺乏持續(xù)性投入的情況下接近“爛尾”。而F鄉(xiāng)鎮(zhèn)近幾年更受重視的是發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)，某特色旅游項(xiàng)目第一期需要五百多萬(wàn)的資金投入，單個(gè)項(xiàng)目資金難以覆蓋，所需資金被分?jǐn)偟搅硗馊齻€(gè)村的其他項(xiàng)目上。治理資源上移是縣域項(xiàng)目集中配置的重要體現(xiàn)。對(duì)于治理資源本身高度緊缺的鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，這進(jìn)一步壓縮了其財(cái)權(quán)的自主空間，缺乏“活錢”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也更難“以點(diǎn)擴(kuò)面”爭(zhēng)取更多項(xiàng)自支持。

隨著縣級(jí)政府統(tǒng)籌權(quán)力與能力的擴(kuò)張，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)處于被項(xiàng)目擠壓的狀態(tài)。一方面，越來(lái)越多的項(xiàng)目在具體的運(yùn)作中逐漸“去中間化”，縣級(jí)政府與職能部門直接在縣級(jí)層面包攬項(xiàng)目運(yùn)作，“一竿子插到底”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村集體被動(dòng)淪為項(xiàng)目協(xié)調(diào)者，甚至有的項(xiàng)目直接進(jìn)村施工而鄉(xiāng)鎮(zhèn)完全不知情。例如，區(qū)縣水利局的施工隊(duì)在周末未通知鄉(xiāng)村干部的情況下，直接進(jìn)村施工“水土保持項(xiàng)目”，與村民產(chǎn)生矛盾，村干部恰好路過(guò)才知道這個(gè)事情。另一方面，為了緩解區(qū)縣的財(cái)政壓力，不少有項(xiàng)自的區(qū)縣又以“以獎(jiǎng)代補(bǔ)\"的形式讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)“自想辦法”，將責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能通過(guò)欠債、拆解、借債、向下施壓等方式轉(zhuǎn)移壓力。

資源是權(quán)力運(yùn)作的物質(zhì)保障，治理資源上移意味著基層政權(quán)更難以參與資源使用的多個(gè)環(huán)節(jié)，資源輸入產(chǎn)生了“懸浮化”困境：一方面大量資源向下輸入，另一方面基層卻“無(wú)動(dòng)于衷”。項(xiàng)目與資源和基層政權(quán)的關(guān)系被不斷“軟化”，項(xiàng)目與資源難以創(chuàng)造治理上的增量，只能解決簡(jiǎn)單化、標(biāo)準(zhǔn)化的共性問(wèn)題。這種有限統(tǒng)合的治理樣態(tài)表現(xiàn)為一種資源利用低效與粗放的狀態(tài)，治理資源的上移導(dǎo)致本該具有統(tǒng)合能力的基層政權(quán)缺乏物質(zhì)保障去回應(yīng)群眾復(fù)雜且內(nèi)生的個(gè)性化

問(wèn)題。

(三)治理組織虛化

基層政權(quán)統(tǒng)合能力的一個(gè)重要體現(xiàn)是組織統(tǒng)合，即對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)、村民自治組織以及駐村工作隊(duì)伍等人力、物力與財(cái)力的系統(tǒng)統(tǒng)籌。組織統(tǒng)合一方面要?jiǎng)訂T盡可能多的力量完成相應(yīng)的治理任務(wù)，另一方面要聯(lián)系群眾、做好群眾工作，實(shí)現(xiàn)國(guó)家政權(quán)與基層群眾的聯(lián)結(jié)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，聯(lián)結(jié)國(guó)家與群眾的治理組織呈現(xiàn)虛化的態(tài)勢(shì)，直接表現(xiàn)為駐村工作隊(duì)與村委的“去群眾化”。

駐村工作隊(duì)產(chǎn)生于精準(zhǔn)扶貧的政治任務(wù)當(dāng)中，旨在解決農(nóng)村地區(qū)的貧困問(wèn)題。防返貧工作是目前駐村工作隊(duì)的主線任務(wù)。防返貧意味著“監(jiān)測(cè)”，相關(guān)部門將數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)中發(fā)現(xiàn)的返貧風(fēng)險(xiǎn)戶信息傳遞至駐村工作隊(duì)，駐村工作隊(duì)在線下入戶核查比對(duì)，再上報(bào)相應(yīng)的材料，通常頻率是一月一次，這與鄉(xiāng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)村振興辦的職責(zé)高度重合。相比于扶貧時(shí)期有著明確而繁重的扶貧中心工作，在目前的銜接期，駐村工作隊(duì)的壓力與責(zé)任都大幅降低。某村駐村工作隊(duì)成員稱：“現(xiàn)在駐村比扶貧時(shí)期輕松多了，只需要確保防返貧不出問(wèn)題就行了。我們主要做相關(guān)的文字材料工作，基本不參與村里的具體事務(wù)?？赡苷唏R上就要調(diào)整了，我們?cè)俨迨志唧w工作，村里也不樂(lè)意。\"(20240708LWG)根據(jù)觀察和對(duì)村干部的訪談，駐村工作隊(duì)“不怎么參與村莊的事務(wù)，整天‘躲在樓上的辦公室不知道做什么，吃飯也不和我們一起，也很少接觸群眾，只有確實(shí)需要他們參與的事情才叫得動(dòng)\"（20240709KW)。除了駐村工作隊(duì)的工作內(nèi)容發(fā)生改變，其內(nèi)部組成人員、幫扶單位往往也趨于邊緣化，所帶來(lái)的項(xiàng)目資源也更少[39]。

和群眾直接打交道的村委、村干部也呈現(xiàn)“去群眾化\"趨勢(shì)。對(duì)于現(xiàn)在的村干部而言，部分治理工作是可以脫離群眾而單獨(dú)完成的。例如，在收集并上報(bào)某項(xiàng)數(shù)據(jù)時(shí)，根據(jù)數(shù)據(jù)的輕重緩急，基層干部有多種方式可以完成：可以自己在辦公室憑經(jīng)驗(yàn)填寫，可以通過(guò)電話詢問(wèn)情況，也可以下村入戶逐一核實(shí)并與群眾主動(dòng)交流。如果僅僅是為完成任務(wù)，幾種方式?jīng)]有太大的區(qū)別，但對(duì)實(shí)際治理效果的影響卻天差地別。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為行政體系的一部分，實(shí)際上并不特別關(guān)心村里的工作具體如何開(kāi)展，而更關(guān)注結(jié)果如何與是否規(guī)范、是否按照要求做好“痕跡管理”、是否經(jīng)得起上級(jí)的檢查。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)、駐村工作隊(duì)與村干部都面臨著行政化的影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為有統(tǒng)合能力的基層治理主體，實(shí)際上并沒(méi)有選擇通過(guò)統(tǒng)合的方式，而是更多以科層制與行政化的方式解決問(wèn)題。駐村工作隊(duì)是否履職盡責(zé)由相應(yīng)的主管部門進(jìn)行考評(píng)；同樣，村干部也是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核范圍內(nèi)，規(guī)范完成任務(wù)目標(biāo)?！叭ト罕娀辈粌H是治理組織自身的行政化問(wèn)題，更反映出鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)合能力的弱化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)既不愿意，也沒(méi)有能力調(diào)動(dòng)基層干部的主動(dòng)性。

基層政權(quán)處于國(guó)家與社會(huì)的中間位置，這決定了其“上傳下達(dá)\"的職能定位，組織整合的直接目標(biāo)在于有效實(shí)現(xiàn)這一職能。因此，治理組織的虛化并非單純是一個(gè)組織定位與組織功能的問(wèn)題，而是一個(gè)系統(tǒng)性的治理問(wèn)題，意味著聯(lián)系國(guó)家與群眾之間的紐帶“脆化”，直接表現(xiàn)為治理組織的“去群眾化”?；鶎诱?quán)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)合治理的關(guān)鍵在于靈活調(diào)配多種治理力量，而有限統(tǒng)合則意味著處于中間位置的基層政權(quán)難以有效整合與動(dòng)員內(nèi)部治理力量，在回應(yīng)國(guó)家治理需要、群眾訴求以及自身治理目標(biāo)等方面都存在不足。

（四)治理內(nèi)容膨脹

當(dāng)前基層治理面臨的最直接困境在于治理內(nèi)容的高度膨脹，突出表現(xiàn)為“多中心\"的工作模式。大量屬于非中心的常規(guī)工作，如各部門條線工作，都以中心工作的方式進(jìn)行推動(dòng)。“基層現(xiàn)在是‘上管天、下管地、死了還要管墳地”（20240914參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部大會(huì)），如大氣污染、秸稈焚燒、農(nóng)藥化肥污染、移風(fēng)易俗、殯葬改革、防溺水、護(hù)林防火、非法釣魚(yú)、天然氣隱患排查，這些都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“中心工作”。

中心工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理當(dāng)中呈現(xiàn)高度的常規(guī)化趨勢(shì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)辦主任稱：“所有上級(jí)部門的工作都是中心工作，現(xiàn)在沒(méi)有中心工作和常規(guī)工作之分，都要保質(zhì)保量盡快地完成。”（20240814ZW)筆者在F鄉(xiāng)鎮(zhèn)掛職期間遇到全省開(kāi)展“群眾身邊不正之風(fēng)和腐敗問(wèn)題”的檢查，涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有的辦公室，如民政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、黨建、宣傳等。對(duì)于各個(gè)辦公室，都規(guī)定了相對(duì)明確的核查工作，如農(nóng)業(yè)農(nóng)村辦公室主要核查農(nóng)村三資監(jiān)管、小型工程與村級(jí)項(xiàng)目三個(gè)領(lǐng)域。因檢查項(xiàng)目多、流程繁復(fù)以及檢查的層級(jí)非常多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)辦的工作壓力非常大。中心工作具有強(qiáng)動(dòng)員性，通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的資源調(diào)配往往可以完成任務(wù)。但因?yàn)橹行墓ぷ鞯母叨确夯渌块T也同樣壓力巨大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子也無(wú)力協(xié)商其他辦公室干部參與階段性的中心工作。

中心工作的泛化伴隨的是監(jiān)督的進(jìn)一步強(qiáng)化，這使得治理內(nèi)容進(jìn)一步膨脹。具體體現(xiàn)在工作流程與工作規(guī)范兩個(gè)方面。以F鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨的“群眾身邊不正之風(fēng)和腐敗問(wèn)題\"檢查為例，在工作流程上，首先需要村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)自檢，然后區(qū)縣條線部門以及專項(xiàng)組下來(lái)進(jìn)行核實(shí)，省、市相關(guān)部門與專項(xiàng)組不定期下來(lái)考察發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，同時(shí)會(huì)派相應(yīng)的紀(jì)委抽查，各個(gè)層級(jí)基本按照發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題、上報(bào)問(wèn)題的流程運(yùn)作；在工作規(guī)范上，自查以及每一層級(jí)或部門來(lái)檢查都要做好“留痕”，對(duì)于提出的“問(wèn)題與建議\"都要仔細(xì)記錄，并按照規(guī)范性要求爭(zhēng)取當(dāng)場(chǎng)“銷號(hào)”。中心工作泛化和監(jiān)督強(qiáng)化的雙重壓力疊加，使基層政權(quán)無(wú)暇調(diào)配資源完成當(dāng)前面臨的中心工作，同時(shí)基層干部進(jìn)一步被“專職化”，不能也不愿去參與其他部門的具體工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)力對(duì)最為核心的人力資源進(jìn)行系統(tǒng)性的統(tǒng)籌調(diào)配。

基層治理的具體工作可以簡(jiǎn)要?jiǎng)澐譃檎喂ぷ?、行政工作和群眾工作，它們分別對(duì)應(yīng)著不同的治理手段。治理內(nèi)容的膨脹不僅僅是治理事務(wù)的增多，也改變了治理事務(wù)的分布結(jié)構(gòu)?；鶎诱?quán)在中心工作泛化的背景下面臨政治工作常規(guī)化、行政工作重點(diǎn)化與群眾工作形式化的問(wèn)題，既難以對(duì)治理事務(wù)的輕重緩急進(jìn)行合理分類，也難以自主地安排治理事務(wù)?！懊济右话炎"的結(jié)果是基層政權(quán)難以制定出靈活的分類治理策略來(lái)解決基層治理中的各種情境性問(wèn)題，也自然實(shí)現(xiàn)不了簡(jiǎn)約治理。

五、有限統(tǒng)合下的基層政權(quán)治理實(shí)踐困境

（一）有限統(tǒng)合的問(wèn)題呈現(xiàn)

當(dāng)前基層治理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)面臨“有限統(tǒng)合”困境，其認(rèn)證、分配與回應(yīng)等主體性能力在消退，具體體現(xiàn)為三個(gè)方面。

第一，認(rèn)證規(guī)范化增加了基層治理的成本。無(wú)論是治官權(quán)還是治民權(quán)的運(yùn)作都有相應(yīng)的治理成本。前者集中表現(xiàn)為官僚體系規(guī)范化運(yùn)作的組織資源與人力資源的消耗，后者則是一線治理者運(yùn)用地方性知識(shí)所消耗的社會(huì)資本[40]。認(rèn)證規(guī)范化一方面使基層干部在一線治理中的具體治理行為更加規(guī)范，但各類制度規(guī)范也增加了基層干部開(kāi)展實(shí)際工作所消耗的時(shí)間、精力；另一方面也使一線干部?jī)A向于利用規(guī)范與規(guī)則保護(hù)自己，較少使用地方性知識(shí)來(lái)解決實(shí)際問(wèn)題。兩者事實(shí)上增加了科層體制運(yùn)作的組織成本。

第二，調(diào)適能力內(nèi)卷化降低了基層治理的效率?；鶎又卫硇手饕w現(xiàn)在解決復(fù)雜性問(wèn)題與突發(fā)性問(wèn)題的能力上，前者需要通過(guò)發(fā)展來(lái)獲得治理增量，后者則需要維護(hù)存量保障基層社會(huì)穩(wěn)定。調(diào)適能力的內(nèi)卷甚至內(nèi)耗是整個(gè)基層治理高度科層化的重要體現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府在組織分工層面難以靈活調(diào)整，難以通過(guò)高效動(dòng)員的非常規(guī)方式解決復(fù)雜性和突發(fā)性的問(wèn)題。

第三，回應(yīng)能力的形式化削弱了基層治理的靈活性?；鶎诱?quán)所處的“交點(diǎn)”位置決定了其必須回應(yīng)多個(gè)主體的訴求。但問(wèn)題在于，基層政權(quán)的回應(yīng)之實(shí)在“上\"而不在“下”，在各種條件的限制下，其只能對(duì)基層社會(huì)的內(nèi)生性訴求進(jìn)行形式化回應(yīng)?；貞?yīng)能力的形式化是基層政權(quán)唯“上\"不唯“實(shí)”的體現(xiàn)，也削弱了基層解決具體問(wèn)題、靈活服務(wù)群眾的政策空間。

（二)有限統(tǒng)合的總體性困境

基層治理體系作為國(guó)家治理體系的末端環(huán)節(jié)，是連接國(guó)家權(quán)力與基層社會(huì)的重要紐帶，其治理狀態(tài)直接影響整個(gè)國(guó)家的治理樣態(tài)。然而，日益剛性化、規(guī)范化與程式化的基層治理體系及其衍生后果削弱了基層政權(quán)進(jìn)行統(tǒng)合的主體性，也壓縮了簡(jiǎn)約治理的實(shí)踐空間，導(dǎo)致基層治理面臨形式主義困境，具體表現(xiàn)為以下三點(diǎn)。

其一，基層治理的體制運(yùn)行過(guò)熱與體制空轉(zhuǎn)同時(shí)存在。當(dāng)基層政權(quán)難以有效統(tǒng)合內(nèi)部資源時(shí)，基層治理各項(xiàng)工作就容易陷入“無(wú)意義的空轉(zhuǎn)”，基層干部將大部分精力用于應(yīng)付檢查、拍照留痕、規(guī)范檢查材料等形式化工作，對(duì)國(guó)家治理的宏觀任務(wù)缺乏思考，對(duì)群眾訴求缺乏回應(yīng)。F鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)過(guò)熱的體制應(yīng)對(duì)低密度的治理事項(xiàng)，導(dǎo)致基層治理的多項(xiàng)工作都是不充分和不飽和的。

其二，基層政權(quán)的認(rèn)同度降低，激發(fā)了不必要的社會(huì)矛盾。國(guó)家政策與科層體制具有規(guī)則性與剛性特征，但基層社會(huì)與基層問(wèn)題具有情境性與模糊性特點(diǎn)?；鶎诱?quán)的統(tǒng)合能力是平衡兩者矛盾的關(guān)鍵。然而，模糊的社會(huì)與治理規(guī)則之間始終存在縫隙，用規(guī)范性工作去填平縫隙只能導(dǎo)致形式主義。而當(dāng)基層政權(quán)用形式化的工作應(yīng)對(duì)不規(guī)則的具體治理問(wèn)題時(shí)，可能會(huì)直接導(dǎo)致問(wèn)題處理困難甚至引發(fā)社會(huì)矛盾，降低基層治理的可持續(xù)性。

其三，基層干部心態(tài)趨于保守，干事創(chuàng)業(yè)的積極性嚴(yán)重受挫。受形式主義影響最大的往往是處于國(guó)家治理最底端的基層十部。當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)合能力下降時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為整體的治理角色缺位，基層干部不得不獨(dú)自面對(duì)國(guó)家治理體制的“超常規(guī)壓力\"與“超常規(guī)責(zé)任”，導(dǎo)致其行為上更多以“避責(zé)”為主，干事創(chuàng)業(yè)的主動(dòng)性大幅降低。

六、結(jié)論與討論：新時(shí)期簡(jiǎn)約治理的實(shí)踐路徑

(一)結(jié)論

簡(jiǎn)約治理是推動(dòng)基層治理效能提升的重要路徑，離不開(kāi)基層政權(quán)主體性作用的充分發(fā)揮。研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前的農(nóng)村基層政權(quán)面臨著主體性消退的“有限統(tǒng)合\"實(shí)踐困境，在認(rèn)證、調(diào)適和回應(yīng)能力及其運(yùn)用上都存在問(wèn)題。這種困境源于國(guó)家治理現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型，國(guó)家權(quán)力和地方政府權(quán)力不斷擠壓基層政權(quán)自主性，在治權(quán)、治理資源、治理組織、治理內(nèi)容四個(gè)維度上不斷削弱基層政權(quán)發(fā)揮主體性的空間，導(dǎo)致基層治理效率低、成本高、靈活性差。

（二)進(jìn)一步討論：簡(jiǎn)約治理的路徑探索

當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)面臨的主體性困境及其衍生的形式主義是國(guó)家治理轉(zhuǎn)型中的陣痛。治權(quán)集中、治理資源上移、治理內(nèi)容膨脹以及治理組織虛化源于國(guó)家通過(guò)制度調(diào)整重塑治理體系，縣域治理主動(dòng)適應(yīng)并調(diào)整治理規(guī)則，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)被動(dòng)接受與應(yīng)對(duì)改變的治理環(huán)境?；鶎又卫磙D(zhuǎn)型是一個(gè)系統(tǒng)性工程，其內(nèi)部具有穩(wěn)定的運(yùn)作邏輯，即權(quán)力運(yùn)作的空間規(guī)律。當(dāng)國(guó)家權(quán)力高度集中時(shí)，地方權(quán)力隨之收縮，但地方在自身利益驅(qū)動(dòng)下會(huì)不斷突破規(guī)則。然而，能夠?qū)崿F(xiàn)突破的基礎(chǔ)條件是權(quán)力有運(yùn)作空間，地方為了獲得更多的權(quán)力與利益會(huì)把運(yùn)作的空間不斷填滿。形式主義在這個(gè)過(guò)程中逐漸顯現(xiàn)，國(guó)家和地方都會(huì)不斷為權(quán)力“打補(bǔ)丁”，表現(xiàn)為日益規(guī)范的權(quán)力運(yùn)作模式，基層政權(quán)的自主性也越來(lái)越有限。

稅費(fèi)改革以來(lái)，國(guó)家在向農(nóng)村輸入資源的同時(shí)也將大量制度性的規(guī)范引入基層，不斷擴(kuò)大對(duì)基層事務(wù)的介人程度與影響力。不過(guò)，農(nóng)村基層治理工作具有本土性與社會(huì)性特征，除了依靠國(guó)家制度建設(shè)與資源輸人推動(dòng)以外，還需要基層政權(quán)進(jìn)行有效對(duì)接和轉(zhuǎn)化。簡(jiǎn)約治理的形態(tài)隨現(xiàn)代化進(jìn)程實(shí)現(xiàn)了從“集權(quán)\"到“賦權(quán)\"的轉(zhuǎn)型[41]，基層治理事務(wù)不斷超出原有的治理邊界，提升基層政權(quán)的統(tǒng)合能力成為應(yīng)對(duì)這一難題的關(guān)鍵。這需要基層政權(quán)和基層組織充分發(fā)揮主體性，尊重治理規(guī)律，不斷提高基層政權(quán)自身的治理能力，為實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)約治理、破除形式主義積蓄能量。

(三)新時(shí)期簡(jiǎn)約治理的優(yōu)化路徑

當(dāng)前基層治理轉(zhuǎn)型仍依賴于權(quán)力運(yùn)作的單一路徑，專注自上而下地供給規(guī)范性治理規(guī)則，而忽視了權(quán)力運(yùn)作的空間規(guī)律以及基層現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變的社會(huì)環(huán)境，把本該簡(jiǎn)約、簡(jiǎn)單的治理實(shí)踐變得異常復(fù)雜?；诤?jiǎn)約治理的內(nèi)涵與基層治理的轉(zhuǎn)型需求，應(yīng)突破單一化的權(quán)力運(yùn)作路徑，給予基層政權(quán)靈活的治理權(quán)力與空間，提高其認(rèn)證、分配與回應(yīng)等多種能力，有效提升基層政權(quán)自身的治理能力，具體政策建議如下。

第一，賦予基層政權(quán)更充分的自主性與合法性權(quán)力，理順縣鄉(xiāng)關(guān)系，推動(dòng)縣域治理資源向一線下沉。簡(jiǎn)約治理要求提高基層政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的統(tǒng)合能力：一方面需要在制度上明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的權(quán)責(zé)范圍，讓權(quán)責(zé)邊界清晰化，避免不切實(shí)際的政策與考核上的層層加碼；另一方面還需要配置相應(yīng)的治理資源，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的統(tǒng)合提供物質(zhì)基礎(chǔ)，充實(shí)基層治理隊(duì)伍與力量，讓一線治理更順暢地運(yùn)轉(zhuǎn)。

第二，完善權(quán)力運(yùn)作與項(xiàng)目運(yùn)作的配套制度與設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建保障權(quán)力長(zhǎng)期性、持續(xù)性運(yùn)作的制度環(huán)境。實(shí)現(xiàn)基層善治是一項(xiàng)長(zhǎng)期性的系統(tǒng)工程，需要確?；鶎诱?quán)長(zhǎng)期、穩(wěn)定地運(yùn)轉(zhuǎn)：一方面，需要有長(zhǎng)線思維，建立長(zhǎng)效性制度，不宜過(guò)度追求短平快，而應(yīng)科學(xué)地、因地制宜地制定工作目標(biāo)與工作方式；另一方面，要有系統(tǒng)思維，要站在最廣大人民群眾的立場(chǎng)上思考問(wèn)題、制定規(guī)劃與開(kāi)展工作。

第三，激發(fā)基層干部的積極性與基層治理活力，為基層治理提供一定的容錯(cuò)空間。基層干部與基層群眾是基層治理中最寶貴的資源，也是政權(quán)統(tǒng)合的組織基礎(chǔ)。當(dāng)前基層治理面臨結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型，需要一線干部不斷試錯(cuò)，在解決具體問(wèn)題過(guò)程中形成普遍性的經(jīng)驗(yàn)，這就需要健全基層工作容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，避免考核制度異化。與此同時(shí)，要調(diào)動(dòng)激發(fā)群眾積極性，強(qiáng)化村民自治功能，既通過(guò)自治靈活解決問(wèn)題，又構(gòu)建良好的干群關(guān)系。

注釋：

① 出于學(xué)術(shù)倫理，本文對(duì)所涉及的具體地名、人名等都做了化名處理，田野調(diào)研時(shí)間為2024年7月到9月。② 訪談?dòng)涗浀木幋a規(guī)則：8位數(shù)為訪談日期，大寫英文字母縮寫為受訪者姓名首字母。

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[責(zé)任編輯：李堃]

Limited Integration: Limits and Optimization Path of Simple Governance at Grass-Roots Level -Field Investigation Based on F Township in Northwest Hubei Province

Li Yan (Wuhan University，Wuhan Hubei 430072)

Abstract: Formalism is a prominent problem faced by grass-roots governance at present. Realizing simple governance is an important way to solve this structural problem and realize governance modernization. The important foundation of realizing simple governance at the grass-roots level lies in the integration ability of township government. Under the background of the transformation of grass-roots governance，grass-roots political power is facing the subjective crisis of“l(fā)imited integration” of concentration of governance power，upward movement of governance resources，expansion of governance content and falsification of governance organization，which is embodied in standardization of grass-roots political power certification， adjustment of involution and response form， which also leads to the overall dilemma of high energy consumption and formalism of grass-roots governance. Therefore， simple governance in the new period needs to endow grass-roots political power with more full autonomy， provide institutional space for power operation，and stimulate the subjectivity of grass-roots cadres and the vitality of grass-roots governance.

Key words: formalism，contracted governance，regime integration， subjectivity