結(jié)構(gòu)擬合：地方應(yīng)急管理跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制分析

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008—7168（2025）04—0037—13

一、問(wèn)題提出

織結(jié)構(gòu)設(shè)置和職權(quán)分配[3]、數(shù)字技術(shù)發(fā)展迭代驅(qū)動(dòng)應(yīng)急能力躍遷[4等視角，錨定跨部門(mén)協(xié)同的作用路徑。

協(xié)同治理被認(rèn)為是處理緊急情況的最佳工具[1]（p.238）。2018 年黨和國(guó)家的機(jī)構(gòu)改革將公安、安監(jiān)、民政、水利等11個(gè)部門(mén)涉及自然災(zāi)害、事故災(zāi)難防范及應(yīng)對(duì)的主要職責(zé)進(jìn)行整合，組建應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，其自標(biāo)之一在于對(duì)突發(fā)事件開(kāi)展預(yù)防性、整體性、系統(tǒng)性管理。黨的二十大提出“強(qiáng)化國(guó)家安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制”“完善國(guó)家應(yīng)急管理體系”，要求建立部門(mén)協(xié)同的工作格局。

學(xué)界將協(xié)同治理理論廣泛運(yùn)用于應(yīng)急管理跨部門(mén)協(xié)同研究，以期尋求破解協(xié)同困境之道。既有研究基于公共危機(jī)防范應(yīng)對(duì)的四階段[2]、組協(xié)同治理理論研究的側(cè)重和偏好，限制了其在應(yīng)急管理領(lǐng)域的闡釋深度與廣度，一定程度上使得應(yīng)急管理跨部門(mén)協(xié)同難題的研究懸而未決。盡管短期內(nèi)我國(guó)完成了機(jī)構(gòu)改革，但應(yīng)急管理面臨跨地區(qū)、跨部門(mén)、跨層級(jí)、跨行業(yè)綜合協(xié)調(diào)的難點(diǎn)[5]。例如，應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)和專項(xiàng)職能部門(mén)之間的運(yùn)作模式銜接、職責(zé)界定較為困難，導(dǎo)致應(yīng)急管理部門(mén)成為“兜底部門(mén)\"[6]。應(yīng)急管理面臨體制上“小馬拉大車\"超負(fù)荷運(yùn)行、機(jī)制上綜合協(xié)調(diào)“有名無(wú)實(shí)”的難題[7。在近5年的重大生產(chǎn)安全事故整改措施落實(shí)中，跨部門(mén)協(xié)作配合不足，工作銜接協(xié)調(diào)不順暢等問(wèn)題長(zhǎng)期難以突破①。

本質(zhì)上，協(xié)同治理是尋求有效治理結(jié)構(gòu)的過(guò)程。各行為主體之間、行為主體與整體之間的結(jié)構(gòu)擬合是協(xié)同治理的關(guān)鍵所在。已有研究表明，應(yīng)急管理跨部門(mén)協(xié)同難以達(dá)成的根源在于處理緊急事件的緊迫性與“科層制”穩(wěn)定的組織結(jié)構(gòu)存在天然張力[8]。誠(chéng)然，應(yīng)急管理跨部門(mén)協(xié)同的要義不在于組建新的機(jī)構(gòu)，而是新的機(jī)構(gòu)融入既有行政科層體系，影響并推動(dòng)治理結(jié)構(gòu)變革。

因此，本文基于結(jié)構(gòu)調(diào)適的過(guò)程視角，提出跨部門(mén)協(xié)同的“結(jié)構(gòu)擬合\"機(jī)制，即各部門(mén)在組織結(jié)構(gòu)、組織權(quán)責(zé)、組織資源這三重維度上適應(yīng)既有治理結(jié)構(gòu)的過(guò)程。那么，結(jié)構(gòu)擬合何以促成應(yīng)急管理協(xié)同？本文將以B市應(yīng)急管理體系改革為案例，對(duì)其過(guò)程進(jìn)行追蹤，闡釋其機(jī)制，增補(bǔ)既有應(yīng)急管理領(lǐng)域的跨部門(mén)協(xié)同治理研究。

二、文獻(xiàn)述評(píng)與分析框架

（一）文獻(xiàn)述評(píng)

關(guān)于應(yīng)急管理跨部門(mén)協(xié)同失靈的影響因素，學(xué)界大致形成以下三種解釋。

其一，部門(mén)間權(quán)責(zé)分割導(dǎo)致應(yīng)急協(xié)同失靈。政府主體間的協(xié)同主要由權(quán)責(zé)關(guān)系驅(qū)動(dòng)[9。條塊分割的應(yīng)急管理原則導(dǎo)致行業(yè)主管部門(mén)與地方政府之間的權(quán)責(zé)割裂[10]。一方面，“分類管理\"的責(zé)任劃分并未完全覆蓋所有災(zāi)種[11]。另一方面，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的成員單位互相交叉，協(xié)調(diào)功能尚未完全發(fā)揮[12]。2018年機(jī)構(gòu)改革削弱了應(yīng)急值守工作貼近領(lǐng)導(dǎo)的制度優(yōu)勢(shì)，部分地區(qū)“政府應(yīng)急\"降格為\"部門(mén)應(yīng)急\"[13]。在部門(mén)權(quán)威和行政級(jí)別不變的情況下，應(yīng)急管理局牽引力不足，難以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)[14]

其二，縱向多層級(jí)組織形態(tài)增加協(xié)同難度?？茖又茟{借穩(wěn)定嚴(yán)格的指揮服從機(jī)制建立權(quán)威，能夠控制和協(xié)調(diào)大規(guī)模集體行動(dòng)，但災(zāi)害具有“去科層化”不確定的特征[15]。隨著突發(fā)事件的復(fù)雜程度加劇，以行政組織或系統(tǒng)為核心的應(yīng)急處突方式無(wú)法避免數(shù)量、多樣性和相異性導(dǎo)致的組織分工特質(zhì)，制約了應(yīng)急效能的進(jìn)一步提升[16]?？茖又芢"超穩(wěn)定\"的層級(jí)結(jié)構(gòu)很難自主識(shí)別和判斷環(huán)境變化及其危險(xiǎn)，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)反應(yīng)趨向僵化[17]，加大組織間協(xié)調(diào)難度[18]，面臨把災(zāi)難放大到極限的風(fēng)險(xiǎn)[19]

其三，職能部門(mén)獨(dú)立化加劇協(xié)同困境。公共管理改革通過(guò)流程再造，建立大量獨(dú)立、分散化的公共服務(wù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)趨向裂化[20]。在職能部門(mén)分散的情況下，突發(fā)公共事件可能導(dǎo)致提前制定的計(jì)劃無(wú)法適應(yīng)變化的環(huán)境，產(chǎn)生各關(guān)鍵崗位人員配備不及時(shí)等協(xié)同難題[21]。部門(mén)間的相對(duì)獨(dú)立性削弱危機(jī)響應(yīng)過(guò)程中的協(xié)調(diào)關(guān)系[22]，部門(mén)信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)也因此而難以共通共融[23]

既有研究分別從條塊關(guān)系、組織層級(jí)、部門(mén)職責(zé)等維度為本研究提供理論支持，但仍存在可供探究的空間。其一，從結(jié)構(gòu)上看，相關(guān)研究強(qiáng)調(diào)行政體制框架的靜態(tài)約束，忽略了部門(mén)從獨(dú)立運(yùn)作邁向集體行動(dòng)的過(guò)程機(jī)制。其二，從研究角度上看，其多從時(shí)間點(diǎn)切入，對(duì)改革進(jìn)行橫截面的探究，缺少縱向時(shí)間段的過(guò)程追蹤。這偏離了考察跨部門(mén)協(xié)同是為了優(yōu)化行政體系運(yùn)作的本質(zhì)要求，難以探明達(dá)成跨部門(mén)協(xié)同的原因及機(jī)制?！瓣P(guān)于政府問(wèn)題的研究，必然要求在方法論上突破傳統(tǒng)體制研究的范圍，開(kāi)辟過(guò)程研究。\"[24]因而，“過(guò)程”是跨部門(mén)協(xié)同繞不開(kāi)的要素。本文聚焦的正是地方應(yīng)急管理職能部門(mén)的結(jié)構(gòu)調(diào)適過(guò)程。

（二）“要素重構(gòu)一組織協(xié)同\"的分析框架

本研究結(jié)合組織的權(quán)變理論，構(gòu)建“要素重構(gòu)一組織協(xié)同\"的地方應(yīng)急管理跨部門(mén)協(xié)同的過(guò)程分析框架（參見(jiàn)圖1）。部門(mén)間協(xié)同合作遵循組織運(yùn)行的基本邏輯，對(duì)其過(guò)程的探究可以使我們獲得啟發(fā)。

權(quán)變理論強(qiáng)調(diào)組織是構(gòu)建關(guān)系的結(jié)構(gòu)，也是構(gòu)建關(guān)系的過(guò)程[25]（pp.185-189）。該理論認(rèn)為，組織始終處于不斷地建構(gòu)與調(diào)整結(jié)構(gòu)的過(guò)程之中[26]（p.3）。大部制改革過(guò)程中“職能整合\"和“機(jī)構(gòu)重組\"的實(shí)踐表明，不同的整合機(jī)制與組織任務(wù)環(huán)境和原有組織單元之間相互依賴的屬性有關(guān)[27]。實(shí)際上，政府部門(mén)間的跨部門(mén)協(xié)作就是調(diào)整和構(gòu)建部門(mén)結(jié)構(gòu)以及部門(mén)間關(guān)系的過(guò)程。組織結(jié)構(gòu)、組織權(quán)責(zé)、組織資源是組織的構(gòu)成要素，是組織運(yùn)作的基礎(chǔ)[28]（p.24-30）。本項(xiàng)研究構(gòu)建包含以上三個(gè)要素的分析框架。

其一，組織結(jié)構(gòu)。組織結(jié)構(gòu)是指所有將勞動(dòng)分解成不同任務(wù)和協(xié)調(diào)這些被分解任務(wù)的途徑之和[28]（p.146）。組織結(jié)構(gòu)通常由組織技術(shù)決定[29]。技術(shù)與組織的相互依賴性越高，用于協(xié)調(diào)的資源越多。應(yīng)急管理組織結(jié)構(gòu)涉及從分散、獨(dú)立到應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的動(dòng)態(tài)演變[30]

其二，組織權(quán)責(zé)。政府的權(quán)責(zé)配置指的是特定政治體制和行政管理模式下政府所擁有的權(quán)力和責(zé)任在不同層級(jí)和部門(mén)中分配所形成的關(guān)系[31]。權(quán)責(zé)配置在縱向上明晰了各級(jí)政府“應(yīng)該做什么\"的問(wèn)題，橫向上明確了“應(yīng)該由誰(shuí)做”的問(wèn)題[32]。權(quán)威分事論認(rèn)為，一般性的行政權(quán)力不足以應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，必須將應(yīng)急處突的權(quán)力授予緊急狀態(tài)下的特定主體，以扁平化的形式形成從發(fā)現(xiàn)至處置完畢的最短閉環(huán)[33]

其三，組織資源。公共部門(mén)的資源配置體現(xiàn)為財(cái)政、機(jī)構(gòu)編制、人力在各級(jí)各部門(mén)之間的分配關(guān)系[34]。資源狀況與官僚組織的運(yùn)作機(jī)制之間存在緊密關(guān)聯(lián)。政府部門(mén)受資源結(jié)構(gòu)性因素影響，容易依據(jù)不同的實(shí)踐邏輯行事[35]

三、研究設(shè)計(jì)

本文采用個(gè)案研究方法，對(duì)B市應(yīng)急管理體系改革展開(kāi)研究。

（一）案例選取

綜合對(duì)應(yīng)急環(huán)境與工作成效的考量，本文選取B市作為典型案例開(kāi)展研究。其一，B市突發(fā)事件類型多樣。B市位于我國(guó)邊境，處于暴雨集中區(qū)、山區(qū)，面臨較大的應(yīng)對(duì)跨國(guó)公共衛(wèi)生事件輸入、山體滑坡、洪澇災(zāi)害、安全生產(chǎn)等突發(fā)事件壓力。其二，B市應(yīng)急管理改革成效顯著。改革前，B市曾因一年內(nèi)連續(xù)四次對(duì)突發(fā)事件處理不當(dāng)，導(dǎo)致相關(guān)主管領(lǐng)導(dǎo)被應(yīng)急管理部約談。改革后，B市連續(xù)兩年在全區(qū)市級(jí)黨委政府安全生產(chǎn)和消防工作履職考核中排名第一。多名工作人員獲習(xí)近平總書(shū)記接見(jiàn)，被評(píng)為全國(guó)應(yīng)急系統(tǒng)先進(jìn)工作者、自治區(qū)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)先進(jìn)個(gè)人、自治區(qū)先進(jìn)工作者等。

圖1應(yīng)急管理跨部門(mén)協(xié)同分析框架

（二）研究方法

突發(fā)事件具有爆發(fā)性、多變性、復(fù)雜性特征，若研究者脫離特定情境，可能難以把握應(yīng)急管理工作的過(guò)程，更難以透析推動(dòng)跨部門(mén)協(xié)同的機(jī)制與邏輯。作者于2022年7月至8月中旬赴G省應(yīng)急管理廳進(jìn)行為期46天的參與式觀察，通過(guò)應(yīng)急指揮中心的綜合調(diào)度平臺(tái)，觀察B市應(yīng)對(duì)第3號(hào)臺(tái)風(fēng)“暹芭\"的過(guò)程。同時(shí)，采用三角互證法，圍繞B市應(yīng)急管理體系建設(shè)、應(yīng)急管理過(guò)程等主題，對(duì)G省應(yīng)急管理廳、N市應(yīng)急管理局工作人員（包含有B市應(yīng)急系統(tǒng)工作經(jīng)歷的工作人員）進(jìn)行訪談。作者于2022年8月下旬到B市及其下轄縣、全國(guó)綜合減災(zāi)示范社區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，并于2022年11月、2023年4月、2024年12月至2025年2月，通過(guò)微信電話進(jìn)行追蹤回訪。本研究實(shí)際訪談對(duì)象共28人次（參見(jiàn)表1），獲取約10萬(wàn)字訪談資料。作者還收集相關(guān)政策文件、工作總結(jié)、媒體報(bào)道等二手資料進(jìn)行輔助分析。

表1訪談對(duì)象及編碼

四、從分散到整合：B市應(yīng)急管理改革過(guò)程

2019年3月12日，B市應(yīng)急管理局（以下簡(jiǎn)稱“應(yīng)急局”掛牌成立，標(biāo)志B市完成了地方應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)改革。為優(yōu)化工作格局，B市開(kāi)啟應(yīng)急管理體系改革，內(nèi)容涉及組織結(jié)構(gòu)調(diào)整、權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整與資源結(jié)構(gòu)調(diào)整三方面。

（一）組織結(jié)構(gòu)調(diào)整

2019年9月，B市在全自治區(qū)范圍內(nèi)建立首個(gè)應(yīng)急指揮中心（以下簡(jiǎn)稱指揮中心），作為全市突發(fā)事件應(yīng)急值守、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、指揮調(diào)度的中心樞紐，由應(yīng)急局負(fù)責(zé)日常運(yùn)營(yíng)。指揮中心圍繞“可視化調(diào)度指揮 + 多領(lǐng)域信息感知\"兩項(xiàng)功能建設(shè)，整合視頻傳輸、語(yǔ)音溝通、數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)傳遞數(shù)字化技術(shù)，打造綜合應(yīng)用平臺(tái)。

1.貫通中央至村屯六層信息渠道

在初始階段，B市融合企業(yè)通信平臺(tái)，打通“中央—省—市—縣（區(qū)）—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村\"六個(gè)指揮層級(jí)。防汛抗旱指揮系統(tǒng)貫通中央到縣級(jí)的指揮調(diào)度信息渠道，但尚未接通鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊。在2020年初處理大規(guī)模突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，應(yīng)急局發(fā)現(xiàn)中國(guó)移動(dòng)通信研發(fā)的“云視訊\"通信平臺(tái)能實(shí)現(xiàn)從縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的視頻傳輸。2020年2月，B市應(yīng)急局委托中國(guó)移動(dòng)公司設(shè)計(jì)融合通信系統(tǒng)，暢通鄉(xiāng)村應(yīng)急信息溝通渠道。由此，通信技術(shù)縱向串聯(lián)起中央至村屯的應(yīng)急組織結(jié)構(gòu)。

2.“前后方\"打通應(yīng)急指令傳輸

在推動(dòng)階段，指揮中心對(duì)接應(yīng)急處突現(xiàn)場(chǎng)及后方指揮部的信息。自治區(qū)專項(xiàng)移動(dòng)指揮部的移動(dòng)通信系統(tǒng)依托移動(dòng)通信車，搭載了無(wú)人機(jī)、衛(wèi)星通信、可視化對(duì)講等設(shè)備，實(shí)時(shí)傳輸音頻信息。在接入這一系統(tǒng)后，B市應(yīng)急指揮部成員單位可在應(yīng)急指揮中心研判事故災(zāi)難現(xiàn)場(chǎng)狀況，并做出應(yīng)急指揮決策。這解決了前后方信息不對(duì)稱以及集體行動(dòng)失序的難題。例如，在2021年山體塌方事件中，應(yīng)急局局長(zhǎng)在現(xiàn)場(chǎng)坐鎮(zhèn)指揮，無(wú)人機(jī)將現(xiàn)場(chǎng)畫(huà)面?zhèn)鬏斨林笓]中心，分管副市長(zhǎng)、國(guó)土資源局、地震局等相關(guān)負(fù)責(zé)人及高級(jí)工程師據(jù)此進(jìn)行綜合研判，指導(dǎo)應(yīng)急處置工作有序進(jìn)行。

3.橫向聯(lián)通各職能部門(mén)數(shù)據(jù)信息

在深化階段，部門(mén)間以指揮中心為樞紐，橫向聯(lián)通各職能部門(mén)，形成“中心輻射\"的環(huán)形應(yīng)急組織結(jié)構(gòu)。2020年4月，B市委辦公室印發(fā)《B市應(yīng)急管理體系建設(shè)總體方案》，規(guī)定“充分整合公安、交通、水利、消防、氣象、自然資源、地震、安全生產(chǎn)等現(xiàn)有專業(yè)信息化平臺(tái)數(shù)據(jù)資源最大限度實(shí)現(xiàn)資源共享、發(fā)揮合力”。應(yīng)急指揮中心有機(jī)融合防汛抗旱指揮調(diào)度系統(tǒng)、公安廳“天網(wǎng)”政法委“雪亮工程”、中國(guó)電信“百姓天網(wǎng)\"等數(shù)字信息監(jiān)控渠道，對(duì)內(nèi)貫通水利、住建、氣象等部門(mén)的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，對(duì)外接通公安、衛(wèi)健、消防部門(mén)的部分必要數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)約8萬(wàn)路信息的監(jiān)控，完成全市范圍內(nèi)“點(diǎn)”與“面\"相結(jié)合的視頻布控。

截至2022年6月，數(shù)字化驅(qū)動(dòng)的應(yīng)急管理“網(wǎng)絡(luò)狀\"組織結(jié)構(gòu)基本形成。指揮中心搭建了包含國(guó)家防汛抗旱指揮系統(tǒng)、自治區(qū)專項(xiàng)指揮部的移動(dòng)通信系統(tǒng)、自身研發(fā)的通信系統(tǒng)以及中國(guó)移動(dòng)公司的云視訊系統(tǒng)在內(nèi)的“四合一”運(yùn)營(yíng)指揮平臺(tái)；建成縱向貫通國(guó)家應(yīng)急部、自治區(qū)、市、縣、鄉(xiāng)、村六級(jí)，橫向連通各部門(mén)的視頻調(diào)度系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)全市應(yīng)急指揮調(diào)度“一張網(wǎng)”。“一張網(wǎng)”覆蓋全市12個(gè)縣（市、區(qū)）、20個(gè)市專項(xiàng)指揮部、135個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），成功打通指揮調(diào)度的“最后一公里”。應(yīng)急管理部門(mén)可通過(guò)系統(tǒng)平臺(tái)對(duì)全市30440名災(zāi)害信息員、407名地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)管理員實(shí)施“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)\"精準(zhǔn)調(diào)度。

（二）權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整

2020年B市連續(xù)發(fā)生四起突發(fā)事件，涉及社會(huì)公共安全、重大自然災(zāi)害及公共衛(wèi)生三大類。彼時(shí)，應(yīng)急管理權(quán)力分散于各部門(mén)，產(chǎn)生應(yīng)急失序、協(xié)調(diào)不靈的協(xié)同困境，具體表現(xiàn)為：在斷水、斷路、斷通信的極端條件下，各職能部門(mén)涌向現(xiàn)場(chǎng)導(dǎo)致行動(dòng)秩序混亂；應(yīng)急物資調(diào)配失序使得工作難以開(kāi)展。這成為B市整合指揮調(diào)度權(quán)力的觸發(fā)點(diǎn)。

1.應(yīng)急管理委員會(huì)統(tǒng)合黨政最高協(xié)調(diào)權(quán)

市委牽頭組建應(yīng)急管理委員會(huì)，整合獨(dú)立分散于各部門(mén)的權(quán)力結(jié)構(gòu)。2019年，指揮中心的建立在技術(shù)上實(shí)現(xiàn)了聯(lián)動(dòng)，但由誰(shuí)指揮、聽(tīng)誰(shuí)指揮、誰(shuí)行動(dòng)、如何行動(dòng)的問(wèn)題尚未解決，應(yīng)急管理改革從技術(shù)層面上升到體制機(jī)制層面。

2020年，B市將應(yīng)急管理體系改革列入2020年市委書(shū)記工程，作為書(shū)記主抓年度三項(xiàng)重點(diǎn)項(xiàng)目之一。同年6月，B市率先掛牌成立全自治區(qū)首個(gè)地級(jí)市突發(fā)事件應(yīng)急管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱應(yīng)急委）。應(yīng)急委實(shí)施“雙主任\"制，即市委書(shū)記、市長(zhǎng)共同擔(dān)任主任，市委副書(shū)記、副市長(zhǎng)共同擔(dān)任常務(wù)副主任。應(yīng)急委整合了全市最高規(guī)格的黨政指揮協(xié)調(diào)權(quán)力。

2.主責(zé)部門(mén)分類履行應(yīng)急處突權(quán)責(zé)

應(yīng)急委統(tǒng)籌自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、社會(huì)安全及公共衛(wèi)生四大類突發(fā)事件的協(xié)調(diào)指揮權(quán)。為防正各部門(mén)推諉扯皮，應(yīng)急委下設(shè)四類專項(xiàng)指揮部，構(gòu)建起分類管理的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)。每個(gè)指揮部指定一個(gè)主責(zé)部門(mén)，并設(shè)置專項(xiàng)指揮部辦公室。市委、市政府印發(fā)《B市應(yīng)急管理體系建設(shè)總體方案》，制定了各指揮部工作方案，分解落實(shí)35項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)和目標(biāo)，明確應(yīng)急委成員單位職責(zé)。

主責(zé)部門(mén)行使突發(fā)事件的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)。防汛抗旱指揮部行使備汛、防汛、應(yīng)汛的指揮協(xié)調(diào)權(quán)。氣象局將天氣預(yù)報(bào)信息傳輸至應(yīng)急局。應(yīng)急局根據(jù)應(yīng)急預(yù)案設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)氣象信息進(jìn)行綜合研判。若需要啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)，應(yīng)急局會(huì)將相關(guān)情況報(bào)送至防汛抗旱指揮部，由指揮部發(fā)布應(yīng)急響應(yīng)，依據(jù)雨量大小、成災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)通知消防隊(duì)伍、武警部隊(duì)做好應(yīng)急準(zhǔn)備。

3.議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)實(shí)體化運(yùn)作

應(yīng)急委下設(shè)辦公室（簡(jiǎn)稱應(yīng)急辦），主要承擔(dān)應(yīng)急委日常協(xié)調(diào)、辦文、辦會(huì)職責(zé)。在規(guī)格上，應(yīng)急辦高配行政權(quán)力：B市由常務(wù)副市長(zhǎng)兼任應(yīng)急辦主任，應(yīng)急管理局局長(zhǎng)兼任常務(wù)副主任，較其他地方應(yīng)急局局長(zhǎng)擔(dān)任主任的配置高一級(jí)。此外，另設(shè)兩名專職副主任，服務(wù)于應(yīng)急體系改革。

在運(yùn)作方式上，應(yīng)急辦設(shè)置專人專崗。B市委班子成員多次召開(kāi)協(xié)調(diào)會(huì)議，為應(yīng)急局增設(shè)2個(gè)行政編、10個(gè)事業(yè)編，專門(mén)用于應(yīng)急辦工作。截至2021年1月，全市范圍內(nèi)12個(gè)縣（市、區(qū)）

全部落實(shí)應(yīng)急辦實(shí)體化運(yùn)轉(zhuǎn)要求。

B市設(shè)立了全區(qū)唯一的應(yīng)急辦專職副主任崗位，專門(mén)協(xié)調(diào)應(yīng)急管理改革中各部門(mén)的協(xié)同事項(xiàng)。一是日常貫徹落實(shí)應(yīng)急委關(guān)于應(yīng)急管理改革的指示精神，按照職責(zé)分類歸攏各相關(guān)部門(mén)的應(yīng)急行動(dòng)權(quán)責(zé)；二是統(tǒng)一歸口管理四大類應(yīng)急事件。B市應(yīng)急局除行使原有的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難管理兩項(xiàng)基本職能之外，還行使公共衛(wèi)生、社會(huì)安全管理職能。在重大事件上，由應(yīng)急委統(tǒng)一行使指揮協(xié)調(diào)權(quán)。專職副主任一方面分擔(dān)應(yīng)急局的工作，另一方面則是借助應(yīng)急委的政治勢(shì)能，大力進(jìn)行協(xié)同機(jī)制建設(shè)，以保障應(yīng)急協(xié)調(diào)權(quán)的有效執(zhí)行。

4.應(yīng)急管理局主要領(lǐng)導(dǎo)“兼職升權(quán)”

應(yīng)急局主要領(lǐng)導(dǎo)“兼職升權(quán)”，提升了應(yīng)急局在橫向部門(mén)間協(xié)調(diào)資源的權(quán)力。應(yīng)急局作為新成立的部門(mén)，其部門(mén)定位與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能不匹配，部門(mén)之間職級(jí)相同且缺少業(yè)務(wù)往來(lái)基礎(chǔ)，直接導(dǎo)致應(yīng)急管理局橫向協(xié)調(diào)能力不足，具體表現(xiàn)為工作進(jìn)展緩慢、配合程度低、關(guān)鍵時(shí)刻難以達(dá)成一致共識(shí)。因此，強(qiáng)化應(yīng)急局的統(tǒng)籌能力成為破解協(xié)同困境的關(guān)鍵。

2021年初，應(yīng)急委成員在新年第一次工作會(huì)議上重點(diǎn)討論了應(yīng)急局局長(zhǎng)兼任市政府辦公室副秘書(shū)長(zhǎng)的方案。此方案的目的在于借助“政府副秘書(shū)長(zhǎng)\"的職務(wù)加強(qiáng)應(yīng)急局與其他部門(mén)的事務(wù)對(duì)接。2021年，應(yīng)急委印發(fā)《B市2021年應(yīng)急管理體系建設(shè)工作要點(diǎn)的通知》，明確規(guī)定“落實(shí)縣級(jí)應(yīng)急管理部門(mén)主要領(lǐng)導(dǎo)在黨委辦或政府辦兼任職務(wù)，以便統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作”。截至2021年底，全市及下轄12個(gè)縣（市、區(qū)）應(yīng)急管理局局長(zhǎng)分別兼任政府辦副秘書(shū)長(zhǎng)。

（三）資源結(jié)構(gòu)調(diào)整

應(yīng)急管理需要信息資源與物質(zhì)資源兩類資源要素的支撐。B市通過(guò)物質(zhì)資源前置、部門(mén)整合以及跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)，調(diào)整應(yīng)急資源共享結(jié)構(gòu)。

1.建立軍地聯(lián)用應(yīng)急資源機(jī)制

應(yīng)急委依托應(yīng)急預(yù)案建立軍地聯(lián)用應(yīng)急資源機(jī)制。B市抓住修訂編寫(xiě)應(yīng)急管理預(yù)案的契機(jī)，將軍地聯(lián)動(dòng)寫(xiě)入預(yù)案，并前置應(yīng)急資源至駐地武警部隊(duì)。例如，在每年5月至8月暴雨、臺(tái)風(fēng)多發(fā)階段，應(yīng)急管理局會(huì)將橡皮艇、沖鋒舟、帳蓬等物資前置至部隊(duì)，以便第一時(shí)間對(duì)群眾進(jìn)行轉(zhuǎn)移避險(xiǎn)和災(zāi)后安置。同時(shí)，B市還以文件形式對(duì)這項(xiàng)機(jī)制進(jìn)行固化。2021年12月，B市應(yīng)急委印發(fā)《關(guān)于突發(fā)事件軍地應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的通知》，明確要求“建立軍地應(yīng)急處置預(yù)警聯(lián)動(dòng)機(jī)制·在災(zāi)情特別緊急情況下，有關(guān)部門(mén)可以直接向駐地部隊(duì)提出搶險(xiǎn)救災(zāi)行動(dòng)要求”。實(shí)際上，應(yīng)急局將物資資源優(yōu)勢(shì)與軍隊(duì)的救援力量結(jié)合，提升了應(yīng)急響應(yīng)效率。

2.整合各職能部門(mén)應(yīng)急資源

應(yīng)急指揮樞紐整合各職能部門(mén)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)資源。2021年4月，B市應(yīng)急管理局發(fā)布《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)突發(fā)事件信息報(bào)送工作的通知》，要求縣（市、區(qū)）在突發(fā)事件發(fā)生后，利用各種渠道第一時(shí)間向市應(yīng)急管理局值班室報(bào)送。截至2021年10月13日，B市應(yīng)急指揮中心接入公安天網(wǎng)、政法委“雪亮工程”、旅游景點(diǎn)、洪澇災(zāi)害和森林火災(zāi)等巡查監(jiān)測(cè)監(jiān)控視頻8萬(wàn)余路，采集全市地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)數(shù)據(jù)1900余條，大中小型水庫(kù)、河道、雨量站數(shù)據(jù)988條，匯聚全市2290家生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)基本信息、145個(gè)重大危險(xiǎn)源感知數(shù)據(jù)、7家尾礦庫(kù)監(jiān)測(cè)預(yù)警感知網(wǎng)絡(luò)，對(duì)全市12個(gè)特種作業(yè)考試點(diǎn)、6對(duì)煤礦194路在線監(jiān)測(cè)進(jìn)行全覆蓋，構(gòu)建集成共享的“大數(shù)據(jù)\"平臺(tái)。

應(yīng)急局組建救援補(bǔ)充隊(duì)伍。2021年3月，應(yīng)急局招納退伍軍人、大學(xué)生組建25人的應(yīng)急救援隊(duì)，以補(bǔ)充市應(yīng)急救援力量。救援隊(duì)承擔(dān)突發(fā)事件救援以及日常應(yīng)急值守職責(zé)，一定程度上緩解了應(yīng)急管理局對(duì)消防隊(duì)伍救援力量的依賴。

3.簽訂跨區(qū)域合作協(xié)議

應(yīng)急委與相鄰省份簽訂跨區(qū)域合作協(xié)議，促進(jìn)應(yīng)急資源共享共用。2023年6月，B市聯(lián)合云南、貴州兩省相鄰的州（市）簽署“三?。▍^(qū)）五州（市）\"跨區(qū)域應(yīng)急聯(lián)絡(luò)互動(dòng)工作協(xié)議。長(zhǎng)期以來(lái)，森林火災(zāi)、季節(jié)性暴雨是三省共同面對(duì)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，三地分別具有國(guó)家級(jí)森林消防力量、長(zhǎng)期防臺(tái)防汛的應(yīng)急處突先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)以及風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)大數(shù)據(jù)處理技術(shù)。此項(xiàng)協(xié)議包含應(yīng)急管理裝備、物資、隊(duì)伍聯(lián)動(dòng)互助，目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)應(yīng)急救援和應(yīng)急物資區(qū)域一體化規(guī)劃對(duì)接、信息互通、資源共享、應(yīng)急共保。

五、結(jié)構(gòu)擬合：

破解應(yīng)急管理跨部門(mén)協(xié)同困境之道

在應(yīng)急管理體系改革過(guò)程中，應(yīng)急辦牽頭制定了一系列策略，推動(dòng)應(yīng)急管理跨部門(mén)協(xié)同的達(dá)成，這可以概括為“結(jié)構(gòu)擬合”。

（一）組織結(jié)構(gòu)擬合：劃定協(xié)同行動(dòng)框架

組織結(jié)構(gòu)因技術(shù)剛性產(chǎn)生靈活變革[36]。原有層級(jí)明顯、分散獨(dú)立的職能部門(mén)被納入應(yīng)急管理綜合應(yīng)用平臺(tái)，在數(shù)字信息空間形成上下、左右、前后貫通的網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)。應(yīng)急指令在數(shù)字技術(shù)空間激活部門(mén)間協(xié)同行動(dòng)的程序。

1.塑造協(xié)同行動(dòng)的組織網(wǎng)絡(luò)

組織執(zhí)行任務(wù)的關(guān)鍵在于“核心重構(gòu)”，即根據(jù)任務(wù)信息協(xié)調(diào)合作主體、上下級(jí)關(guān)系以及行動(dòng)指令[37]。B市將信息傳輸作為突破因行政層級(jí)、專業(yè)分工形成的部門(mén)橫縱分割結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵抓手和核心路徑。

縱向上，暢通應(yīng)急管理“最后一公里”。應(yīng)急局適時(shí)利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村屯等基層一線的高效信息收集和應(yīng)急處突優(yōu)勢(shì)，借助通信企業(yè)的技術(shù)力量，實(shí)現(xiàn)自上而下指令傳輸和自下而上信息上報(bào)的雙向溝通，彌補(bǔ)了國(guó)家統(tǒng)建數(shù)字化信息系統(tǒng)縱向結(jié)構(gòu)斷裂的短板，為全面、實(shí)時(shí)的信息采集打造“綠色通道”。這成為調(diào)整應(yīng)急管理縱向跨部門(mén)合作的重要支柱。

“應(yīng)急管理系統(tǒng)發(fā)揮作用的關(guān)鍵點(diǎn)在于信息完備程度。B市的基礎(chǔ)信息收集直接打通了從國(guó)家至村屯的信息上傳下達(dá)通道，把各級(jí)部門(mén)都串聯(lián)起來(lái)。\"（S3，20220708）

橫向上，跨部門(mén)信息監(jiān)測(cè)增強(qiáng)部門(mén)間的依賴關(guān)系，打破了部門(mén)獨(dú)立運(yùn)行的組織壁壘。打通橫縱貫通的信息傳輸架構(gòu)后，B市以信息傳輸內(nèi)容強(qiáng)化橫向部門(mén)間的關(guān)聯(lián)。應(yīng)急委發(fā)文要求應(yīng)急指揮中心接人水利、民政、水文、文旅等部門(mén)的數(shù)據(jù)資源，為突發(fā)事件的預(yù)防監(jiān)測(cè)提供數(shù)據(jù)支撐。同時(shí)，部門(mén)間建立信息報(bào)送制度，相關(guān)部門(mén)第一時(shí)間將信息報(bào)送至應(yīng)急指揮中心。應(yīng)急響應(yīng)指令的發(fā)布時(shí)間、標(biāo)準(zhǔn)以各部門(mén)的信息為依據(jù)，并適時(shí)征求各部門(mén)意見(jiàn)。由此，各部門(mén)對(duì)情形的綜合研判以其他部門(mén)的數(shù)據(jù)作為支撐，且只需要通過(guò)指揮中心的“應(yīng)急一張圖”就可以實(shí)現(xiàn)。部門(mén)間原有的“數(shù)據(jù)專用性\"被數(shù)字傳輸化解，數(shù)據(jù)初步具備流通性特質(zhì)。

2.實(shí)時(shí)調(diào)整協(xié)同行動(dòng)的策略

信息匯集入指揮中心后，議事協(xié)調(diào)部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)其進(jìn)行“轉(zhuǎn)譯\"輸出，并對(duì)應(yīng)急部門(mén)的行動(dòng)結(jié)構(gòu)進(jìn)行排列重組?；鶎颖O(jiān)測(cè)信息、上級(jí)相關(guān)部門(mén)的指導(dǎo)信息以及突發(fā)事件實(shí)時(shí)情況，分別從縱向、橫向以及事件現(xiàn)場(chǎng)三個(gè)方向匯入應(yīng)急指揮中心，并進(jìn)行可視化呈現(xiàn)，它們共同成為應(yīng)急指揮部形成決策指揮的依據(jù)。應(yīng)急指揮部依據(jù)實(shí)際情況決定由哪些部門(mén)行動(dòng)以及如何行動(dòng)，在行動(dòng)的過(guò)程中如何進(jìn)行調(diào)整。實(shí)質(zhì)上，應(yīng)急指揮中心通過(guò)實(shí)時(shí)信息傳遞，高效調(diào)配行政力量，將部門(mén)劃定在行動(dòng)范圍之內(nèi)，并根據(jù)事態(tài)變化及時(shí)調(diào)整各部門(mén)的行動(dòng)策略。由此，獨(dú)立、分散的部門(mén)通過(guò)信息互通形成由應(yīng)急指揮中心向周圍輻射的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)（參見(jiàn)圖2）。

“重大事件中，所有相關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)都需駐守應(yīng)急指揮中心，實(shí)時(shí)聽(tīng)從指揮調(diào)遣。在這之前，各部門(mén)接到信息只是分頭行動(dòng)?！保║1，20220816）

圖2應(yīng)急管理跨部門(mén)協(xié)同組織結(jié)構(gòu)擬合

（二）權(quán)力結(jié)構(gòu)擬合：統(tǒng)籌協(xié)同運(yùn)作過(guò)程

應(yīng)急管理權(quán)力運(yùn)作范圍包含“防”與“救”兩項(xiàng)：前者是指預(yù)防與準(zhǔn)備，后者則是響應(yīng)與恢復(fù)?！胺馈眰?cè)重日常工作的協(xié)調(diào)權(quán)，“救\"依賴關(guān)鍵時(shí)刻的決策權(quán)。部門(mén)間的權(quán)力運(yùn)作貫穿“防”與“救”的全過(guò)程。

1.特定職位驅(qū)動(dòng)協(xié)調(diào)權(quán)常態(tài)運(yùn)轉(zhuǎn)

應(yīng)急辦通過(guò)實(shí)體化運(yùn)轉(zhuǎn)，將應(yīng)急委的最高議事協(xié)調(diào)權(quán)貫穿于常態(tài)工作中。風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、部門(mén)間行動(dòng)磨合是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的關(guān)鍵，這涉及各部門(mén)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)互通以及演練配合，需要依靠黨政高層政治權(quán)威進(jìn)行協(xié)調(diào)。B市向應(yīng)急管理局下放編制，用于應(yīng)急辦，即指定專人、配備專項(xiàng)權(quán)力落實(shí)專項(xiàng)工作，目的在于通過(guò)修正專業(yè)部門(mén)職能與綜合協(xié)調(diào)權(quán)力錯(cuò)配的格局，彌合議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)空轉(zhuǎn)的間隙。應(yīng)急辦直接對(duì)接應(yīng)急委，及時(shí)跟進(jìn)并反饋數(shù)據(jù)整合、應(yīng)急演練各類事項(xiàng)。本質(zhì)上，應(yīng)急辦代表應(yīng)急委（而非應(yīng)急局）執(zhí)行指令，對(duì)常態(tài)化下的應(yīng)急管理系統(tǒng)工作進(jìn)行過(guò)程追蹤。同時(shí)，B市指派副市長(zhǎng)擔(dān)任應(yīng)急辦主任，而其他地級(jí)市則是由應(yīng)急管理局局長(zhǎng)兼任，可見(jiàn)，是以高配的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力推動(dòng)資源的協(xié)調(diào)。因此，應(yīng)急辦具有極高的政治屬性。

“本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，應(yīng)急委是議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，不是行政機(jī)構(gòu)，其職能要有人落實(shí)才能生效。如果只是把應(yīng)急辦設(shè)置在應(yīng)急局，卻不安排人手，就只是給應(yīng)急局增加負(fù)擔(dān)而已，這樣的改革沒(méi)有意義。\"（U2，20220816）

辦公室是“小組政治”的工作樞紐和權(quán)力中心[38]。應(yīng)急局局長(zhǎng)兼任市政府副秘書(shū)長(zhǎng)，依托政府辦的綜合協(xié)調(diào)權(quán)強(qiáng)化應(yīng)急管理專項(xiàng)協(xié)調(diào)權(quán)。這改變了權(quán)力的供需關(guān)系：以應(yīng)急局局長(zhǎng)的名義行使協(xié)調(diào)權(quán)，很大程度上是向其他部門(mén)單方面索取資源。由于應(yīng)急局本身缺乏綜合協(xié)調(diào)能力，在部門(mén)主義和利益的綜合影響下，其他部門(mén)可能基于“無(wú)利可謀”的考量而消極配合。而以市政府副秘書(shū)長(zhǎng)的名義行使協(xié)調(diào)權(quán)，則能推動(dòng)資源在部門(mén)間的流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的“供需平衡”。同時(shí)，副秘書(shū)長(zhǎng)這一崗位便于和應(yīng)急值守領(lǐng)導(dǎo)溝通，使其政策建議更便于傳達(dá)。

“以應(yīng)急局的名義提要求，其他單位還不一定買(mǎi)賬，因?yàn)殡p方處于同一層級(jí)。黨辦或政府辦發(fā)布的指令所能發(fā)揮的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌能力更強(qiáng)。”（U5，20220817）

資源配置權(quán)增強(qiáng)了跨部門(mén)協(xié)同的號(hào)召力。在事項(xiàng)推進(jìn)、資源讓渡、人力配合等方面，市政府副秘書(shū)長(zhǎng)綜合協(xié)調(diào)權(quán)力比應(yīng)急管理局局長(zhǎng)的專項(xiàng)權(quán)力產(chǎn)生的號(hào)召力更強(qiáng)。例如，2021年安全生產(chǎn)考核中，被考核對(duì)象由A縣臨時(shí)變更為C縣。應(yīng)急局局長(zhǎng)兼市政府副秘書(shū)長(zhǎng)凌晨2點(diǎn)緊急通知C縣各局領(lǐng)導(dǎo)安排相關(guān)迎檢工作，得到了積極配合。這是因?yàn)楦泵貢?shū)長(zhǎng)作為行政中樞，具備以資源調(diào)配促行動(dòng)的能力。

“副秘書(shū)長(zhǎng)代表的是市政府來(lái)安排工作，其行政資源配置能力更強(qiáng)。有了這個(gè)崗位，應(yīng)急局的定位提高了。\"（U8，20250217）

2.分層調(diào)適關(guān)鍵決策權(quán)配置

專項(xiàng)指揮部是應(yīng)急決策的權(quán)力中樞。應(yīng)急管理預(yù)案為專項(xiàng)指揮部的決策權(quán)提供合法性依據(jù)。預(yù)案依據(jù)突發(fā)事件的類別和能級(jí)劃定專項(xiàng)指揮部、主責(zé)部門(mén)與參與部門(mén)，并賦予專項(xiàng)指揮部特定范圍內(nèi)的決策指揮權(quán)。各類專項(xiàng)指揮部向上分解應(yīng)急委的決策壓力，向下歸集各職能部門(mén)分散的決策權(quán)力，形成分層分類管理的權(quán)力配置架構(gòu)。

“群策群力”為現(xiàn)場(chǎng)決策提供依據(jù)。專項(xiàng)指揮部根據(jù)突發(fā)事件實(shí)際狀況搭建現(xiàn)場(chǎng)指揮部，作為決策指揮的中心樞紐。專業(yè)技術(shù)人員與相關(guān)部門(mén)主要領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)成現(xiàn)場(chǎng)指揮部的核心成員，組成“決策智囊團(tuán)”。秉承“行動(dòng)合理”與“專業(yè)優(yōu)先”的原則，專業(yè)技術(shù)人員提供具有較高權(quán)威性的決策建議，為行動(dòng)提供指向，部門(mén)主要領(lǐng)導(dǎo)則從行政可行性、部門(mén)協(xié)調(diào)等角度對(duì)其進(jìn)行考量，二者共同維持現(xiàn)場(chǎng)決策科學(xué)性與合理性的動(dòng)態(tài)平衡。例如，在山體滑坡應(yīng)對(duì)處置中，開(kāi)挖山體的深入推進(jìn)引發(fā)二次塌方的風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)場(chǎng)指揮部外請(qǐng)地質(zhì)專家到場(chǎng)進(jìn)行勘察，并根據(jù)專家建議采取行動(dòng)。盡管應(yīng)急決策權(quán)集中于專項(xiàng)指揮部的指揮長(zhǎng)手中，但本質(zhì)上其決策是群策群力的結(jié)果。

上級(jí)授意賦予應(yīng)急決策權(quán)合法運(yùn)作依據(jù)。應(yīng)急委通過(guò)政治權(quán)威授予特定崗位決策權(quán)，以便于其臨時(shí)調(diào)動(dòng)人力物力以及資源。這類權(quán)力有極強(qiáng)的時(shí)效性，隨著特定事件的完成而失效。例如，在突發(fā)性公共衛(wèi)生事件防控中，應(yīng)急委直接授予應(yīng)急辦主任防控文件起草組組長(zhǎng)職務(wù)，賦予其自由選擇組員的權(quán)力。

“我接的任務(wù)是成立文件組，我任組長(zhǎng)，組員全靠自己找。我拿出通訊錄看到誰(shuí)就叫誰(shuí)，20分鐘之內(nèi)來(lái)報(bào)到。這是講政治意識(shí)的時(shí)候，沒(méi)人推諉。\"（U9，20220817）

3.黨政權(quán)威賦能部門(mén)權(quán)力博弈

議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在實(shí)際運(yùn)作中，利用領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威，整合各方權(quán)責(zé)[39]。應(yīng)急委統(tǒng)籌黨政系統(tǒng)內(nèi)的最高協(xié)調(diào)指揮權(quán)。專項(xiàng)指揮部借助副市長(zhǎng)以及副處級(jí)干部的行政權(quán)威，行使分類“統(tǒng)管\"協(xié)調(diào)權(quán)力。例如，旅游突發(fā)事件涉及地質(zhì)災(zāi)害、交通運(yùn)輸、文化旅游等事項(xiàng)，對(duì)此類事件的處置和協(xié)調(diào)往往由文化旅游部門(mén)牽頭，以自然災(zāi)害類專項(xiàng)指揮部的名義進(jìn)行。

“沒(méi)有專項(xiàng)指揮部之前，協(xié)調(diào)工作有難度，大家都是同一級(jí)部門(mén)，你憑什么來(lái)安排我的工作?！保║2，20220816）

部門(mén)間難以達(dá)成一致的爭(zhēng)議矛盾，由更高層級(jí)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)裁定。以防汛為例，水利局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局負(fù)責(zé)“防”，應(yīng)急局負(fù)責(zé)“救”，但防汛抗旱指揮部設(shè)置在應(yīng)急局，各部門(mén)認(rèn)為防汛是應(yīng)急局的職責(zé)。應(yīng)急局既是“運(yùn)動(dòng)員”也是“裁判長(zhǎng)”。當(dāng)出現(xiàn)協(xié)調(diào)事項(xiàng)涉及主責(zé)部門(mén)自身，又難以達(dá)成一致的情況時(shí)，應(yīng)急辦會(huì)將其上報(bào)至應(yīng)急委協(xié)商解決。

“最終是要靠黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)出面，把分工進(jìn)一步細(xì)化，尤其是防范的責(zé)任，落實(shí)到牽頭部門(mén)。\"（S7，20241205）

關(guān)鍵時(shí)刻，“擔(dān)權(quán)”意味著“擔(dān)責(zé)”，部門(mén)主動(dòng)讓渡權(quán)力至第三方機(jī)構(gòu)。處置復(fù)雜型災(zāi)難，如持續(xù)2個(gè)多月的隧道塌方事件，包括排險(xiǎn)、爆破事項(xiàng)，涉及部門(mén)有應(yīng)急局、自然資源局等，基于安全的考量，任何一個(gè)部門(mén)都不敢貿(mào)然決策，只能通過(guò)應(yīng)急委協(xié)調(diào)專家到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行指揮。當(dāng)?shù)貞?yīng)急委協(xié)調(diào)不了的，就逐層上報(bào)請(qǐng)求支援。

領(lǐng)導(dǎo)的注意力是部門(mén)間進(jìn)行權(quán)力爭(zhēng)奪的關(guān)鍵，掌握領(lǐng)導(dǎo)的注意力，就意味著掌握了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的資源。在緊急情況下，領(lǐng)導(dǎo)出席會(huì)議的次數(shù)，也能釋放一種高度重視事態(tài)發(fā)展的政治信號(hào)。例如，2022年，B市黨委書(shū)記出席6次防汛調(diào)度會(huì)議，強(qiáng)調(diào)防汛的緊迫性，這相當(dāng)于強(qiáng)化了防汛抗旱指揮部的協(xié)調(diào)權(quán)力。

“書(shū)記、市長(zhǎng)都到第一現(xiàn)場(chǎng)去指揮工作了，沒(méi)有部門(mén)敢懈怠。\"（U13，20220816）

（三）資源結(jié)構(gòu)擬合：精簡(jiǎn)協(xié)同響應(yīng)流程

應(yīng)急資源是應(yīng)急管理跨部門(mén)協(xié)同的支撐性要素。分散于各職能部門(mén)的應(yīng)急資源能夠在必要之時(shí)迅速集結(jié)起來(lái)服務(wù)于應(yīng)急管理，這是達(dá)成跨部門(mén)協(xié)同的關(guān)鍵。反之，則是打“無(wú)彈藥\"的仗，達(dá)不到跨部門(mén)協(xié)同的成效。B市借助黨政領(lǐng)導(dǎo)高位統(tǒng)籌，創(chuàng)建以應(yīng)急局為樞紐的組織內(nèi)外部及跨區(qū)域的資源配置結(jié)構(gòu)，精簡(jiǎn)協(xié)同響應(yīng)的流程。

1.簡(jiǎn)化行政資源流轉(zhuǎn)程序

黨政一把手主抓部門(mén)協(xié)同推進(jìn)工作，以高位政治勢(shì)能吸納行政資源助力應(yīng)急管理改革。B市將應(yīng)急管理體系改革列為2020年度“市委書(shū)記工程”，并設(shè)置工作專班統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)改革工作，這使應(yīng)急管理改革具有極強(qiáng)的政治屬性，短期內(nèi)，資金、場(chǎng)地、人手等要素迅速匯集至應(yīng)急管理改革的相關(guān)工作中。作為承擔(dān)主要職責(zé)的應(yīng)急管理局，借助改革這一“東風(fēng)”，在“市委書(shū)記工程\"的政治光環(huán)效應(yīng)下，由邊緣的新生部門(mén)轉(zhuǎn)向各部門(mén)重點(diǎn)關(guān)注的“中心部門(mén)”。

“說(shuō)到底還是市委領(lǐng)導(dǎo)重視，領(lǐng)導(dǎo)重視了，資源整合力就強(qiáng)，項(xiàng)目進(jìn)程就加快。\"（U04，20220816）

應(yīng)急委將辦公室內(nèi)設(shè)于應(yīng)急局，由專人負(fù)責(zé)落實(shí)市委書(shū)記下達(dá)的應(yīng)急改革指令，為應(yīng)急局提供貼近領(lǐng)導(dǎo)的制度優(yōu)勢(shì)。這推動(dòng)應(yīng)急局成為具體協(xié)調(diào)應(yīng)急管理行政資源的中心樞紐。同時(shí)，應(yīng)急局局長(zhǎng)兼任市政府辦公室副秘書(shū)長(zhǎng)的職務(wù)，其兼具應(yīng)急協(xié)調(diào)與行政綜合協(xié)調(diào)資源的領(lǐng)導(dǎo)身份，使得應(yīng)急管理的協(xié)調(diào)資源需求順理成章進(jìn)入市行政系統(tǒng)資源綜合配置的軌道，減少了部門(mén)間的申請(qǐng)、流轉(zhuǎn)、匯報(bào)等環(huán)節(jié)。

2.提升監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)融通時(shí)效

分散的數(shù)據(jù)資源構(gòu)成應(yīng)急管理跨部門(mén)協(xié)同的限制性因素。要促成跨部門(mén)協(xié)同，就必須解決數(shù)據(jù)融通的難題，以保障應(yīng)急管理主導(dǎo)部門(mén)的知情權(quán)。城市的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)涉及水利部門(mén)的山塘水庫(kù)數(shù)據(jù)、水文中心的河流水量數(shù)據(jù)、國(guó)土資源局的地質(zhì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等十余個(gè)部門(mén)的數(shù)據(jù)信息，若這些數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)傳輸且共享共用，便能夠?yàn)橥话l(fā)事件的研判及應(yīng)對(duì)提供有力支撐，反之則只能被動(dòng)響應(yīng)。現(xiàn)實(shí)是，應(yīng)急局并不具備全面監(jiān)測(cè)的能力，而應(yīng)急管理又高度依賴全面的數(shù)據(jù)系統(tǒng)。

應(yīng)急指揮中心借助應(yīng)急管理綜合應(yīng)用平臺(tái)，打造了“四合一\"的信息共享中心，實(shí)現(xiàn)對(duì)全市自然災(zāi)害、安全生產(chǎn)甚至社會(huì)安全事件的全面布控，這為跨部門(mén)協(xié)同提供了具體的行動(dòng)依據(jù)。相較于其他城市，B市能夠?qū)崿F(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)信息協(xié)同布控的重要原因在于，應(yīng)急指揮中心將政法委系統(tǒng)的“雪亮工程\"視頻監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)納入其中，打造了“大應(yīng)急\"監(jiān)測(cè)體系。視頻監(jiān)控還原了直觀、清晰的現(xiàn)場(chǎng)場(chǎng)景，彌補(bǔ)數(shù)據(jù)信息的抽象缺陷，這使得部門(mén)間在協(xié)同溝通方面也更為流暢，部門(mén)之間協(xié)同配合的意愿更加強(qiáng)烈。

“我們實(shí)現(xiàn)了全市范圍內(nèi)的布控，只要一發(fā)生險(xiǎn)情，就能立即通知到各個(gè)部門(mén)。如果沒(méi)有信息平臺(tái)，各個(gè)部門(mén)的信息都是割裂的，只憑應(yīng)急管理局的一己之力，達(dá)不到監(jiān)測(cè)的效果，很多時(shí)候只能是無(wú)效監(jiān)測(cè)。\"（S3，20220715）

部門(mén)之間“各自為政\"的格局被瓦解，在災(zāi)害發(fā)生前就形成了合作監(jiān)管的局面，以應(yīng)急局作為主導(dǎo)的應(yīng)急協(xié)調(diào)格局逐漸形成。正如既有研究所言，數(shù)字化轉(zhuǎn)型觸發(fā)了權(quán)力結(jié)構(gòu)的深度調(diào)整，一種區(qū)別于傳統(tǒng)時(shí)代的“新數(shù)字新權(quán)力”正在形成[40]。

3.強(qiáng)化物資協(xié)同聯(lián)用慣性

相關(guān)部門(mén)按照應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行演練，磨合跨部門(mén)協(xié)同的實(shí)戰(zhàn)能力，形成協(xié)作慣性。在歷次演練過(guò)程中，B市發(fā)現(xiàn)應(yīng)急救援物資集中在應(yīng)急局，而救援力量分散在消防、武警部門(mén)，導(dǎo)致物資使用主體和物資所有主體的分裂，影響應(yīng)急響應(yīng)效率。在2021年底，B市領(lǐng)先于國(guó)家出臺(tái)軍地聯(lián)防制度，將應(yīng)急裝備提前放置于消防隊(duì)、駐地武警部隊(duì)。應(yīng)急救援物資充當(dāng)媒介，釋放合作的信號(hào)。一旦災(zāi)害發(fā)生，相關(guān)部門(mén)會(huì)立即取用預(yù)先準(zhǔn)備的救援資源，縮短協(xié)作形成的程序與響應(yīng)的時(shí)間。例如，在地震的應(yīng)急響應(yīng)及救援中，地震達(dá)到4級(jí)以上，應(yīng)急局第一反應(yīng)是調(diào)用帳篷、食品等救援物資，以保障轉(zhuǎn)移安置人員食宿，而應(yīng)急裝備，如搶險(xiǎn)救援車、視頻采集飛行器等已提前放置于消防、武警部隊(duì)。資源前置彌合了部門(mén)間應(yīng)急救援資源分置的不合理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了人力資源與物質(zhì)資源的適配。

“應(yīng)急救援物資就放在那里，單位不用不行，不用就是他的責(zé)任。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，這也是一種合作的方式，我們給物，他出救援人力?！保║7，20230412）

六、結(jié)論與討論

本文聚焦B市應(yīng)急管理體系改革的演進(jìn)過(guò)程，總結(jié)提煉了達(dá)成應(yīng)急管理跨部門(mén)協(xié)同的“結(jié)構(gòu)擬合\"機(jī)制。

（一）研究結(jié)論與討論

其一，應(yīng)急管理跨部門(mén)協(xié)同的關(guān)鍵是“結(jié)構(gòu)擬合”。具體而言，組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力結(jié)構(gòu)與資源結(jié)構(gòu)是組織運(yùn)作的基本要素?？绮块T(mén)協(xié)同的關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)各部門(mén)在這三項(xiàng)基本維度上的適配運(yùn)轉(zhuǎn)。首先，數(shù)字化信息平臺(tái)將獨(dú)立分散的各職能部門(mén)拉入虛擬的網(wǎng)絡(luò)空間，形成圍繞應(yīng)急指揮中心向外擴(kuò)展的環(huán)狀網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，破解由專業(yè)化分工形成的部門(mén)壁壘，通過(guò)應(yīng)急信息傳輸及時(shí)劃定部門(mén)協(xié)同行動(dòng)框架。其次，以應(yīng)急委和專項(xiàng)指揮部為代表的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，借助黨政勢(shì)能，分層分類歸集跨部門(mén)協(xié)同的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)，統(tǒng)籌協(xié)同運(yùn)作的過(guò)程。其中，應(yīng)急辦實(shí)體化運(yùn)作、關(guān)鍵崗位賦能等機(jī)制，將統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)貫穿應(yīng)急管理的監(jiān)測(cè)、準(zhǔn)備、應(yīng)對(duì)全過(guò)程，規(guī)范跨部門(mén)協(xié)同的行動(dòng)秩序。最后，高位推動(dòng)數(shù)字信息資源匯集與應(yīng)急物質(zhì)資源前置，消解應(yīng)急資源“所有權(quán)”與“使用權(quán)”的割裂，精簡(jiǎn)協(xié)同響應(yīng)流程。上述三重維度的擬合分別支撐跨部門(mén)協(xié)同的規(guī)劃、保障、執(zhí)行環(huán)節(jié)，構(gòu)成了跨部門(mén)協(xié)同關(guān)系的穩(wěn)定三角結(jié)構(gòu)（參見(jiàn)圖3）。

圖3跨部門(mén)協(xié)同的\"結(jié)構(gòu)擬合\"機(jī)制

其二，“結(jié)構(gòu)擬合\"機(jī)制的形成遵循時(shí)序演進(jìn)規(guī)律。在應(yīng)急管理領(lǐng)域，跨部門(mén)協(xié)同處于機(jī)構(gòu)改革、新部門(mén)成立的行政架構(gòu)變動(dòng)階段，面臨適應(yīng)既有行政體制運(yùn)行與構(gòu)建協(xié)同行動(dòng)共同體的雙重考驗(yàn)?？绮块T(mén)協(xié)同的最終達(dá)成，歷經(jīng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、制度配套與體制運(yùn)轉(zhuǎn)三個(gè)階段?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其是數(shù)字化、可視化技術(shù)設(shè)施建設(shè)，能夠暢通部門(mén)間信息溝通渠道，為部門(mén)行動(dòng)提供基礎(chǔ)依據(jù)，決定著哪些部門(mén)行動(dòng)以及如何行動(dòng)。在此基礎(chǔ)上，一系列配套制度以文本形式，將部門(mén)間的協(xié)同溝通、行動(dòng)秩序、權(quán)力運(yùn)用固化，穩(wěn)定部門(mén)間的關(guān)聯(lián)?！坝布迸c“軟件”劃定了機(jī)制運(yùn)行軌跡，使協(xié)同體制真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。本質(zhì)上，“擬合機(jī)制\"的形成過(guò)程，就是從硬件更新、軟件加持到綜合運(yùn)用的升級(jí)迭代過(guò)程。

（二）研究的邊際貢獻(xiàn)

本文的邊際貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

其一，將對(duì)跨部門(mén)協(xié)同的研究拓展至行政體系改革的場(chǎng)域，深化了對(duì)部門(mén)間協(xié)同運(yùn)作形態(tài)的理解。既有研究多將跨部門(mén)協(xié)同視為主責(zé)部門(mén)或議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等單個(gè)部門(mén)的“一家之責(zé)”，關(guān)注如何賦權(quán)關(guān)鍵部門(mén)以推動(dòng)其他部門(mén)協(xié)同配合。然而，應(yīng)急管理協(xié)同涉及風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急處置以及災(zāi)后恢復(fù)各個(gè)環(huán)節(jié)，涵蓋人力、物力、行動(dòng)秩序的配置，具有系統(tǒng)性、緊急性特征。緊急狀態(tài)下的協(xié)同，不僅依靠關(guān)鍵部門(mén)的危機(jī)處理能力，更需要突破部門(mén)間“獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)的壁壘”。同時(shí)，應(yīng)急管理具有高度的時(shí)效要求，這使得信息傳輸需要先進(jìn)的技術(shù)支撐。為此，研究轉(zhuǎn)而立足協(xié)同治理的行政體系改革視角，綜觀改革過(guò)程中組織運(yùn)行的基礎(chǔ)要素。研究發(fā)現(xiàn)，應(yīng)急管理跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制的創(chuàng)建涉及數(shù)字平臺(tái)建設(shè)、制度設(shè)計(jì)等“硬件與軟件\"的協(xié)同迭代升級(jí)，從而實(shí)現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力結(jié)構(gòu)與資源結(jié)構(gòu)的主動(dòng)、可持續(xù)性擬合，這彌補(bǔ)了既有研究從“單一部門(mén)切入”而非“整體性考察\"的相對(duì)局限。

其二，研究從組織運(yùn)行的視角切入，進(jìn)一步豐富了對(duì)協(xié)同治理結(jié)構(gòu)性要素調(diào)適過(guò)程的理解。本文借助權(quán)變理論的視角，將協(xié)同治理的討論從“制度要素\"層面上升到“結(jié)構(gòu)要素”層面。關(guān)注組織的基礎(chǔ)要素，即組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力以及資源要素的變革作用于組織運(yùn)行形態(tài)的過(guò)程，彌補(bǔ)了既有協(xié)同治理研究聚焦組織規(guī)模、合作基礎(chǔ)、組織聲譽(yù)等靜態(tài)要素的相對(duì)缺憾。更為關(guān)鍵的是，研究進(jìn)一步挖掘了“議事機(jī)構(gòu)實(shí)體化運(yùn)轉(zhuǎn)”對(duì)跨部門(mén)協(xié)同的助推作用。專人專項(xiàng)專崗將議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的意志貫穿于日常協(xié)調(diào)工作的全過(guò)程，減少權(quán)力的“懸浮”真空。

（三）研究啟示

研究發(fā)現(xiàn)啟示實(shí)務(wù)工作者，在地方推動(dòng)應(yīng)急管理跨部門(mén)協(xié)同時(shí)，應(yīng)進(jìn)行全局性規(guī)劃和系統(tǒng)性布局。

其一，推進(jìn)應(yīng)急數(shù)字化平臺(tái)建設(shè)，形成貫通中央至村落的“一體化格局”。相關(guān)部門(mén)要借助當(dāng)前全國(guó)范圍內(nèi)推進(jìn)數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的契機(jī)，依托既有的數(shù)字技術(shù)基礎(chǔ)，建立“一網(wǎng)統(tǒng)管\"“一張圖\"的應(yīng)急數(shù)字化綜合應(yīng)用平臺(tái)；加強(qiáng)與高校、科研院所或高新企業(yè)的技術(shù)合作，縱向打通村落應(yīng)急管理的“最后一公里”;確保應(yīng)急信息從中央至地方與從地方至中央的雙向溝通。

其二，最大化利用既有的行政資源，實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵崗位增能賦權(quán)。通過(guò)配備專人專崗，推動(dòng)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)實(shí)體化運(yùn)轉(zhuǎn)?？赏ㄟ^(guò)將位于重要的協(xié)調(diào)節(jié)點(diǎn)崗位的工作人員調(diào)到綜合協(xié)調(diào)部門(mén)掛職的方式，加強(qiáng)橫向部門(mén)間的業(yè)務(wù)交流，以破解部門(mén)之間的“陌生人困境”。

其三，完善應(yīng)急管理跨區(qū)域協(xié)同制度設(shè)計(jì)，形成應(yīng)急管理合力。我國(guó)現(xiàn)有19個(gè)國(guó)家級(jí)城市群，在空間上形成了“兩橫三縱\"的城市化戰(zhàn)略格局。位于同一城市群當(dāng)中的城市往往地理位置相近、地形氣候相似，可能面臨相同的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)?？梢詫f(xié)同治理的視角延伸至行政區(qū)劃外，建立區(qū)域聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急管理協(xié)同機(jī)制。例如，京津冀、粵港澳大灣區(qū)簽署應(yīng)急聯(lián)動(dòng)備忘錄，促進(jìn)了資源優(yōu)勢(shì)的互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)從“地域應(yīng)急\"向“區(qū)域應(yīng)急\"的轉(zhuǎn)變。

注釋：

① 國(guó)務(wù)院安委會(huì)辦公室關(guān)于近5年來(lái)重大生產(chǎn)安全事故整改措施落實(shí)情況“回頭看”工作情況的通報(bào)，2021年1月28日。https：//www.mem.gov.cn/gk/zfxxgkpt/fdzdgknr/202102/t20210204_379624.shtml。

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[責(zé)任編輯：李堃]

Structural Fitting： Cross-Departmental Collaboration in Local Emergency Management Mechanism Analysis 一An Investigation Based on the Emergency Management System Reform in City B

Qin Wen （Party School of Tianjin Municipal Communist of CPC/Tianjin Administration Institute， Tianjin ）

Abstract： Collborative governance is regarded as the best tool for handling emergency situations. Scholars talk more about the structural elements and less about the transformation process of these structural elements. This paper talks about the reform of the emergency management system in City B.It reveals that key to cross-departmental collaboration in emergency management is“structural fiting\". The first is organizational structure fitting. The digital platform incorporates independent and decentralized functional departments into virtual cyberspace. Immediately delineates the framework for departmental collaborative actions through information transmission. The second is power structure fiting. Deliberation and coordination agency collect independent department power and coordinate the cross-departmental collaborative process. The third is resource structure fitting. Digital information resources are aggregated， and emergency material resources are advanced， eliminating the gap between the“all subjects”and the“user subjects”of emergency resources.It simplifies the process of departmental collaborative response. “Structural fitting” supports the planning，guarantee and execution links of cross-departmental collaboration，forming a triangular stable structure of cross-departmental collaboration. In the future， departmental collaboration should be considered from the basic elements，systematically focusing on the process mechanism to form a collaborative emergency response synergy.

Key words： structural fitting，cross-departmental collaboration，emergency management，collaborative governance，institutional reform