公文保密等級(jí)與檔案分級(jí)管理制度的銜接機(jī)制

為確保數(shù)據(jù)安全，我國(guó)相繼出臺(tái)了《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》等法律法規(guī)，強(qiáng)調(diào)建立分類分級(jí)保護(hù)制度，對(duì)不同類型、不同級(jí)別的數(shù)據(jù)做到差異性和針對(duì)性的防護(hù)[]?！吨腥A人民共和國(guó)檔案法實(shí)施條例》第五條明確規(guī)定國(guó)家檔案館館藏的永久保管檔案需要分一、二、三級(jí)管理，突顯檔案分級(jí)管理的法律要求。同時(shí)，在電子政務(wù)廣泛普及、檔案單軌制管理逐漸推廣的大背景下，公文管理和檔案管理的交叉點(diǎn)也在不斷增多。如何構(gòu)建公文保密等級(jí)與檔案分級(jí)管理制度之間的有效銜接機(jī)制，實(shí)現(xiàn)二者在理念、標(biāo)準(zhǔn)和操作層面的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，已成為檔案管理領(lǐng)域亟需解決的重要課題。

1公文保密等級(jí)與檔案分級(jí)管理制度的耦合關(guān)系

1.1公文保密等級(jí)與檔案分級(jí)管理的概念與依據(jù)

公文保密等級(jí)制度是指依據(jù)國(guó)家保密法規(guī)，對(duì)涉及國(guó)家秘密的公文按其秘密程度分別標(biāo)注為“絕密”“機(jī)密”“秘密”三個(gè)等級(jí)的管理規(guī)定。公文保密等級(jí)標(biāo)注是維護(hù)國(guó)家安全與利益的防護(hù)屏障，對(duì)預(yù)防泄密事件具有先導(dǎo)性作用[2]。

檔案分級(jí)管理制度則源于《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施條例》第五條：“國(guó)家檔案館館藏的永久保管檔案分一、二、三級(jí)管理，分級(jí)的具體標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法由國(guó)家檔案主管部門制定?！倍唠m在概念表述上有所不同，但都遵循“區(qū)別對(duì)待、突出重點(diǎn)”的管理思想，均以保障信息安全與國(guó)家利益為宗旨。

1.2公文保密等級(jí)向檔案分級(jí)轉(zhuǎn)化的必要性

OA系統(tǒng)已在各單位較為普及，檔案管理也呈現(xiàn)高度的信息化特征。公文在完成辦結(jié)或流轉(zhuǎn)后，一般都需要進(jìn)入檔案管理程序，以便日后追溯或查證。然而，如果保密定級(jí)的公文未能與檔案分級(jí)管理相協(xié)調(diào)，便會(huì)在后續(xù)的訪問權(quán)限劃分、數(shù)字存儲(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)以及跨系統(tǒng)資源調(diào)用方面產(chǎn)生沖突。公文在辦理階段的密級(jí)標(biāo)記有可能與檔案系統(tǒng)內(nèi)的分級(jí)設(shè)定不一致，結(jié)果是需要重復(fù)歸口審批或重新核定的，從而帶來效率損耗，甚至?xí)l(fā)管理漏洞。

因此，將公文保密等級(jí)與檔案分級(jí)管理進(jìn)行順暢轉(zhuǎn)化，是減少制度重疊和保障資源合理利用的重要一環(huán)。若在公文形成初期就能預(yù)見后續(xù)檔案分級(jí)的需求，便可在歸檔階段實(shí)施無(wú)縫銜接。尤其在電子公文與數(shù)據(jù)庫(kù)的關(guān)聯(lián)愈發(fā)緊密的形勢(shì)下，有效轉(zhuǎn)化不僅意味著節(jié)省行政成本，也為信息依法公開、社會(huì)公眾查閱等方面留下完善的制度接口。

1.3二者在管理對(duì)象、法律依據(jù)和安全保障上的關(guān)系

在管理對(duì)象上，二者呈現(xiàn)前后承繼關(guān)系。公文保密等級(jí)管理的主要對(duì)象是在行政運(yùn)轉(zhuǎn)過程中形成的各類公文，著重于流轉(zhuǎn)過程的安全控制。檔案分級(jí)管理的對(duì)象則包括歸檔后的公文和其他各類檔案材料，注重長(zhǎng)期保存與利用環(huán)節(jié)的安全與價(jià)值保障。二者對(duì)象范圍存在交叉，即公文歸檔后既是檔案管理的對(duì)象，也仍然需要遵循原有的保密要求。

在法律依據(jù)上，公文保密等級(jí)以《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》及其實(shí)施條例為基礎(chǔ)，《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》等規(guī)定了具體操作規(guī)范；檔案分級(jí)管理則以《中華人民共和國(guó)檔案法》及其實(shí)施條例為依據(jù)，由國(guó)家檔案局制定具體管理標(biāo)準(zhǔn)。兩套法規(guī)體系相互獨(dú)立又緊密關(guān)聯(lián)，構(gòu)成了信息安全管理的完整鏈條5在安全保障方面，二者均體現(xiàn)了分類分級(jí)管理的思想。檔案數(shù)據(jù)與檔案實(shí)體同樣需要分類分級(jí)保護(hù)，與公文保密管理高度一致。公文保密等級(jí)側(cè)重于防范泄密風(fēng)險(xiǎn)，檔案分級(jí)則更加注重綜合價(jià)值保護(hù)。在數(shù)字化時(shí)代，隨著電子公文與電子檔案的普及，二者在網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)保護(hù)等方面的要求日趨相似，在技術(shù)防護(hù)措施上表現(xiàn)出更強(qiáng)的耦合性。

2公文保密等級(jí)與檔案分級(jí)管理銜接中存在的主要問題

2.1標(biāo)準(zhǔn)體系不統(tǒng)一導(dǎo)致的管理沖突

首先，兩種制度的分類標(biāo)準(zhǔn)存在本質(zhì)差異。公文保密等級(jí)主要基于信息敏感度和泄露后可能造成的危害程度劃分為絕密、機(jī)密、秘密三級(jí)，而檔案分級(jí)則依據(jù)檔案價(jià)值、利用頻率和保存價(jià)值劃分為一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)，這也使得同一份公文在歸檔過程中難以簡(jiǎn)單對(duì)應(yīng)轉(zhuǎn)化。其次，保密期限與檔案保管期限計(jì)算方式不同?！侗Ｊ貒?guó)家秘密法》規(guī)定絕密級(jí)事項(xiàng)保密期限一般不超過三十年，機(jī)密級(jí)事項(xiàng)不超過二十年，秘密級(jí)事項(xiàng)不超過十年，但《檔案法實(shí)施條例》對(duì)檔案分級(jí)并未直接與保存期限掛鉤。檔案工作責(zé)任制建設(shè)中公文保密期限到期后的管理責(zé)任往往出現(xiàn)真空狀態(tài)，導(dǎo)致既往密級(jí)公文在檔案管理中責(zé)任不明。最后，信息化環(huán)境下的標(biāo)準(zhǔn)不同意更為明顯。隨著電子公文與電子檔案的廣泛應(yīng)用，兩套系統(tǒng)在元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、安全等級(jí)保護(hù)要求、訪問權(quán)限設(shè)置等方面缺乏統(tǒng)一規(guī)范。檔案工作數(shù)字化轉(zhuǎn)型場(chǎng)域下法規(guī)體系亟待完善，尤其是電子檔案分級(jí)與電子公文保密等級(jí)的銜接標(biāo)準(zhǔn)滯后于技術(shù)發(fā)展。

2.2銜接機(jī)制不完善阻礙全流程管理

首先，歸檔交接環(huán)節(jié)缺乏規(guī)范化銜接程序。公文在從形成部門向檔案部門移交過程中，保密等級(jí)信息傳遞不完整或不準(zhǔn)確的情況時(shí)有發(fā)生。部分單位在公文歸檔時(shí)僅關(guān)注文件本身，而忽略了保密等級(jí)相關(guān)信息的完整傳遞，導(dǎo)致檔案部門難以準(zhǔn)確劃分檔案級(jí)別。其次，解密和降級(jí)程序協(xié)調(diào)不暢。公文在保密期滿后需進(jìn)行解密或降級(jí)處理，而檔案管理中相應(yīng)的級(jí)別調(diào)整機(jī)制往往滯后或缺位?！秾?shí)施條例》強(qiáng)化了檔案信息化建設(shè)，但仍缺乏公文解密后檔案分級(jí)動(dòng)態(tài)調(diào)整的具體機(jī)制。

2.3不同部門間協(xié)同不足影響管理效果

首先，保密部門與檔案部門在管理理念上存在分歧。保密部門秉持“以防為主，防泄為先”的理念，傾向于嚴(yán)格控制；而檔案部門則需平衡“保管與利用”的雙重需求，強(qiáng)調(diào)開放與服務(wù)，使得兩個(gè)部門在涉密公文開放利用方面難以達(dá)成共識(shí)，影響了檔案服務(wù)效能。其次，缺少跨部門信息共享機(jī)制。保密部門掌握的涉密公文解密信息往往難以及時(shí)傳遞給檔案部門，檔案部門也缺乏查詢公文密級(jí)變更情況的有效渠道。檔案數(shù)據(jù)要素化發(fā)展需要多部門協(xié)同，但實(shí)踐中部門壁壘仍然明顯。最后，協(xié)同責(zé)任體系不明確。公文保密等級(jí)與檔案分級(jí)管理的銜接涉及多個(gè)部門，但各部門職責(zé)邊界和責(zé)任劃分不清晰。在判斷某些特殊公文的密級(jí)與檔案級(jí)別轉(zhuǎn)化時(shí)，常出現(xiàn)保密部門與檔案部門互相推倭的情況，延誤了決策過程，增加了管理風(fēng)險(xiǎn)。

3構(gòu)建公文保密等級(jí)與檔案分級(jí)管理銜接機(jī)制的應(yīng)用路徑

3.1進(jìn)一步完善標(biāo)準(zhǔn)體系

3.1.1加快法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)銜接的統(tǒng)籌修訂。鑒于公文保密等級(jí)與檔案分級(jí)管理目前存在概念、依據(jù)和期限計(jì)算方式上的差異，需要在頂層法規(guī)與配套標(biāo)準(zhǔn)層面進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃?？捎蓢?guó)家層面的立法或行業(yè)主管機(jī)關(guān)牽頭，就公文保密等級(jí)與檔案分級(jí)的交叉環(huán)節(jié)出臺(tái)細(xì)化規(guī)范，明確兩種制度在價(jià)值評(píng)估、保密期限、解密流程等方面的對(duì)應(yīng)規(guī)則。假如能在《保密法實(shí)施細(xì)則》和《檔案法實(shí)施條例》中加入“同一文書在辦理完成后應(yīng)根據(jù)既有定密信息匹配相應(yīng)檔案級(jí)別”的條款，便可減少實(shí)際管理中“先定密再分級(jí)兩套程序并行”的混亂情況。

3.1.2推動(dòng)紙質(zhì)與電子載體標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。在信息化環(huán)境下，紙質(zhì)公文與電子文檔經(jīng)常并存，導(dǎo)致保密等級(jí)與檔案分級(jí)的規(guī)定在實(shí)際操作中時(shí)常出現(xiàn)“兩張皮”。因此，針對(duì)紙質(zhì)公文與電子公文，需要分別明確在轉(zhuǎn)化為檔案后如何進(jìn)行分級(jí)，并在標(biāo)準(zhǔn)中做好銜接指引。特別是在電子政務(wù)平臺(tái)中應(yīng)統(tǒng)一信息標(biāo)識(shí)與元數(shù)據(jù)元素，如保密要素、流程審批記錄、存儲(chǔ)介質(zhì)說明等，讓保密等級(jí)與檔案分級(jí)能夠在數(shù)據(jù)層面實(shí)現(xiàn)無(wú)縫對(duì)接。

3.1.3完善解密和降級(jí)的配套性規(guī)定。保密文書在保密期滿后通常要執(zhí)行解密或降級(jí)，但檔案分級(jí)管理中尚缺少與之同步跟進(jìn)的規(guī)定。部分單位會(huì)出現(xiàn)公文已經(jīng)降為“秘密”甚至“非密”，而檔案部門仍將其按照原高等級(jí)別進(jìn)行長(zhǎng)期嚴(yán)管的現(xiàn)象。要解決此類錯(cuò)位，需要進(jìn)一步修訂和完善解密、降級(jí)與檔案等級(jí)動(dòng)態(tài)調(diào)整之間的法規(guī)銜接?？梢钥紤]在保密部門與檔案部門之間建立“定期通報(bào)”或“自動(dòng)提醒”程序，一旦文書解密或降級(jí)，系統(tǒng)就能自動(dòng)推送給檔案管理部門，觸發(fā)相應(yīng)的級(jí)別調(diào)整流程。

3.2實(shí)施全生命周期管理

3.2.1注重公文起草與審簽階段的超前規(guī)劃。公文保密等級(jí)與檔案分級(jí)管理真正要實(shí)現(xiàn)銜接，必須在文書尚處于起草或?qū)徍炿A段就預(yù)判。換言之，當(dāng)公文編寫者或?qū)徍炚哌x擇某一密級(jí)時(shí)，理應(yīng)同步考慮日后檔案的價(jià)值以及可能的利用需求。例如，在初步判斷一份公文屬于機(jī)密類時(shí)，便可在系統(tǒng)中預(yù)留檔案分級(jí)標(biāo)識(shí)的信息字段，待公文進(jìn)入歸檔程序時(shí)再進(jìn)行細(xì)化核對(duì)。通過“前置性”思維將公文保密與檔案分級(jí)納入一體化流程，能夠防止事后重復(fù)審批和沖突，從而降低實(shí)際操作的難度與差錯(cuò)率。

3.2.2健全歸檔與移交階段的管理節(jié)點(diǎn)。公文歸檔環(huán)節(jié)是保密等級(jí)信息向檔案分級(jí)信息轉(zhuǎn)化的最主要節(jié)點(diǎn)。要想讓這些信息準(zhǔn)確無(wú)誤地移交到檔案部門，需要在歸檔操作的指引與流程設(shè)計(jì)上確保對(duì)保密信息的完整保留。除了在電子系統(tǒng)中自動(dòng)繼承密級(jí)標(biāo)識(shí)外，還要進(jìn)行人工審核。如在歸檔管理系統(tǒng)中設(shè)置“密級(jí)校驗(yàn)”功能，當(dāng)有人嘗試將一份帶有某種密級(jí)的公文歸到低一檔次的檔案級(jí)別時(shí)，系統(tǒng)就會(huì)自動(dòng)彈窗提示，從而強(qiáng)制執(zhí)行審核。

3.2.3重視檔案利用階段的風(fēng)險(xiǎn)防控。在檔案移交后，并不意味著保密工作就此結(jié)束。檔案部分若包含尚未解密或依舊處于較高敏感度的文書內(nèi)容，一旦進(jìn)人對(duì)外提供利用或開放環(huán)節(jié)，仍需進(jìn)一步關(guān)注安全風(fēng)險(xiǎn)。為此，建議在檔案利用申請(qǐng)中設(shè)置“密級(jí)查驗(yàn)”措施，讓調(diào)閱者在申請(qǐng)閱覽涉密檔案時(shí)提交相應(yīng)資質(zhì)，并接受層層審批。只有在確認(rèn)調(diào)閱自的、審核身份資格，以及確保符合文件的降密或解密狀態(tài)后，才允許查閱。

3.了建立多部門協(xié)作的管理模式

3.3.1推動(dòng)保密部門與檔案部門協(xié)同作業(yè)。針對(duì)保密期限與檔案保存期限不一致的問題，或?qū)ν环莨拿芗?jí)與檔案級(jí)別轉(zhuǎn)化存在疑義的情況，建議定期組織保密部門與檔案部門舉行會(huì)商或聯(lián)合評(píng)審。除了常規(guī)的文書層面的研判，也可請(qǐng)專家或獨(dú)立第三方進(jìn)行咨詢，確保對(duì)公文價(jià)值與安全風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估更加全面。

3.3.2建立跨部門通報(bào)和數(shù)據(jù)庫(kù)對(duì)接渠道。不少公文保密信息或檔案信息分散在不同部門的系統(tǒng)或數(shù)據(jù)庫(kù)中，互不聯(lián)通往往帶來工作延誤甚至管理盲區(qū)。要想真正實(shí)現(xiàn)“等級(jí)同步”，可以建立跨部門自動(dòng)通報(bào)的技術(shù)平臺(tái)，讓保密部門的解密或降密結(jié)果可以被檔案部門自動(dòng)接收，后者也能即時(shí)掌握哪些公文已發(fā)生密級(jí)變動(dòng)。與此同時(shí)，檔案部門的分級(jí)數(shù)據(jù)如果涉及重大變化，也應(yīng)及時(shí)反饋給保密部門，以便在后續(xù)管理中留出余地。

3.3.3細(xì)化各部門責(zé)任邊界。要想讓上述協(xié)作模式行之有效，還需完善法律規(guī)章或部門協(xié)同文件，明確不同主體各自承擔(dān)的工作范疇和責(zé)任后果。若檔案部門在使用過程中未核實(shí)文書實(shí)際密級(jí)狀況，導(dǎo)致涉密信息外泄，也需明確其責(zé)任的追究方式。

3.4借助技術(shù)手段強(qiáng)化安全保障

3.4.1采用分級(jí)訪問控制。無(wú)論紙質(zhì)還是電子載體，只要涉及較高敏感度，就應(yīng)該配置嚴(yán)格的安全防護(hù)手段。比如對(duì)機(jī)密級(jí)或?qū)儆诟邫n案級(jí)別的文檔進(jìn)行全程加密存儲(chǔ)，在傳輸過程中也可結(jié)合VPN或TLS等協(xié)議實(shí)施二次加密。除此之外，通過在檔案管理信息系統(tǒng)中內(nèi)置訪問控制模塊，為不同層級(jí)的用戶授予差異化權(quán)限，能有效防止越權(quán)調(diào)閱或越權(quán)修改。

3.4.2充分利用區(qū)塊鏈。近些年，區(qū)塊鏈技術(shù)因其去中心化和不可篡改等特性，在涉密檔案或高敏感度文書的管理上具有一定優(yōu)勢(shì)。通過把公文密級(jí)信息以及檔案分級(jí)信息寫人區(qū)塊，系統(tǒng)可對(duì)任意一次修改記錄進(jìn)行存證，對(duì)訪問行為進(jìn)行追溯。當(dāng)某份檔案被解密或降級(jí)時(shí)，也能在區(qū)塊上增加一條不可更改的記錄，避免事后發(fā)生爭(zhēng)議。

3.4.3加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全系統(tǒng)建設(shè)。保密部門與檔案部門在制定系統(tǒng)規(guī)則時(shí)需共同商定一套分層安全策略。對(duì)于極少數(shù)高度機(jī)密公文和高級(jí)別檔案，建議采用離線隔離或單獨(dú)服務(wù)器保管等方式，將風(fēng)險(xiǎn)降至極低。對(duì)于通用型文書或一般級(jí)別的檔案，可以采取相對(duì)寬松的權(quán)限控制，以滿足日常利用的頻率與需求。

未來，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，將銜接機(jī)制納入國(guó)家信息安全治理體系。深化信息技術(shù)應(yīng)用，推動(dòng)人工智能、區(qū)塊鏈等新技術(shù)在檔案管理中的創(chuàng)新應(yīng)用。強(qiáng)化專業(yè)人才培養(yǎng)，提升從業(yè)人員對(duì)公文與檔案雙重屬性的理解能力。唯有如此，才能在保障國(guó)家秘密安全的同時(shí)，最大限度地發(fā)揮檔案資源價(jià)值，為建設(shè)數(shù)字中國(guó)提供更加堅(jiān)實(shí)的信息保障。

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作者簡(jiǎn)介：郭東維（1985—），大學(xué)學(xué)歷，西安市農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展中心助理館員，研究方向：檔案管理。