中國科層制的動員屬性：形態(tài)變遷與認識重構

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1008—7168（2025）04—0003-12

一、引言

在既有認識中，科層制（bureaucracy）①具有常規(guī)導向性，按部就班地完成法律所確定的工作任務是其運行的基本目標。如韋伯所言：“（官僚制）存在著官職管轄權限的原則，該權限一般是由規(guī)則，即由法律或行政規(guī)章決定的。這意味著：（1）官僚治理結構所需的常規(guī)活動被確定為官職義務。（2）以某種穩(wěn)定的方式對保證這些義務得到履行所需的下達命令的權威進行分配.\"[1]（p.1095）莫頓也秉持這種觀點，在他看來：“官僚結構給官員不斷地施加壓力，他們在工作上就必須‘有序、謹慎、守規(guī)矩’。若想使官僚制運轉順暢，就必須保證官員的行為高度可靠，與規(guī)定的行動模式保持一致?！盵2]（p.97）基于上述判斷，韋伯和莫頓所強調的“規(guī)則”“常規(guī)活動\"“穩(wěn)定的方式”\"有序、謹慎、守規(guī)矩\"“高度可靠\"等詞匯，就成為韋伯式科層制（Weberianbureaucracy）的底色，甚至在一定程度上成為科層制的應然模式，不符合上述特征的現(xiàn)象則被視為科層制不夠規(guī)范的表現(xiàn)。

改革開放以來，中國政府大力推進法治建設、開展公務員制度改革，旨在實現(xiàn)政府運行方式的法治化、規(guī)范化。如果遵循韋伯和莫頓等人的判斷，那么中國政治語境中的科層制（以下簡稱為“中國科層制”也應該具有常規(guī)導向、偏好常規(guī)治理。但在實踐中，中國科層制的運行方式顯然要比理論預期復雜得多。雖然大量的行政規(guī)范、信息技術被引入治理過程，中國政府的確呈現(xiàn)出一定的法治化和規(guī)范化傾向，但政府運行方式并沒有完全走向常規(guī)化，轉型成為循規(guī)蹈矩的韋伯式科層制，而是保留了較為明顯的動員特征，各級政府常常采取政治動員的方式完成治理任務[3]。即使是在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢下，各級政府依然會在很多領域（如社會治安、市場監(jiān)管、城市治理、環(huán)境治理、精準扶貧等）進行政治動員，以達成治理目標。

對于上述實踐和理論之間的偏離問題，當前主要有兩種解釋思路。一是秉持病理論、二元論、轉型論的價值判斷，將政治動員與常規(guī)治理看作兩種相互對立的元素，認為實踐（政治動員）對理論（常規(guī)治理）的偏離是暫時的病態(tài)，“偏離的實踐\"需要，也終將向“正統(tǒng)的理論”回歸，實現(xiàn)“治理常規(guī)化”[4]。二是秉持工具論的實用主義思維，懸置價值層面的選擇偏好，將政治動員看作一種特定的治理工具[5]，分析這種治理工具的實踐作用。上述解釋思路均有可取之處，能夠在一定程度上彌合（或規(guī)避）實踐與理論之間的張力。但從理論預設上看，無論是前者還是后者，大都先驗性地沿用了韋伯式科層制的概念內涵，即有意無意地假定科層制應該具有常規(guī)屬性。囿于這種假定，既有思路難以給政治動員尋找恰當?shù)睦碚摱ㄎ?，也無法在規(guī)范層面進行理論證成。

在既有研究基礎上，本文的解釋思路將從“病理論、二元論、轉型論”調整為“生理論、融合論、演化論”，從“工具論\"轉移到“屬性論”，也就是將政治動員從“病理性存在\"調整為“生理性存在”，分析政治動員在中國國家治理中的變遷與延續(xù)。同時將政治動員從治理工具的層次提升到中國科層制內在屬性的層次，在概念內涵層面討論政治動員在科層制中的制度定位，完成中國科層制動員屬性的理論證成。在筆者看來，政治動員在中國國家治理中存在迭代發(fā)展的不同形態(tài)，不同形態(tài)在動員范圍、運作方式上有所變遷，但底層內核長期延續(xù)，并逐漸嵌人國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展框架。反映到概念層面，也就意味著中國科層制不同于韋伯式科層制的常規(guī)導向，而是將政治動員納入概念內涵當中，在“屬概念\"之下形成一種新的\"種概念”。

圍繞上述觀點，本文將重點探析如下四個方面的內容。一是從歷史變遷的角度，分析政治動員在不同歷史時期的不同表現(xiàn)。對此，本文主要提煉出群眾運動、傳統(tǒng)運動式治理、新型運動式治理三種形態(tài)。二是討論政治動員在當下實踐中的存在形態(tài)。主要從時間、領域、結構、過程四個維度出發(fā)，分析當前政治動員呈現(xiàn)出怎樣的存在方式，以及政治動員與常規(guī)治理以怎樣的方式融合發(fā)展。三是從認識重構的角度，分析病理論、二元論、轉型論、工具論等思維范式的不足，并構建生理論、融合論、演化論、屬性論的認識論范式，在概念層面對中國科層制的動員屬性進行理論證成。四是從實踐發(fā)展的角度，探究如何將中國科層制的動員屬性更好地融人國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展軌道，進一步體現(xiàn)中國政治制度的比較優(yōu)勢。

二、政治動員的迭代形態(tài)與演化路徑

革命是近現(xiàn)代中國的歷史主線之一，通過各種方式進行革命動員是中國共產黨取得革命勝利的重要經驗。在“政黨一國家\"[的建設路徑下，新生的中華人民共和國同樣強調政治動員的重要性，并借此快速實現(xiàn)了各項社會改造與建設目標。由此，政治動員融人以“黨政結構\"[7]（p.4）為骨架的中國科層制之中，并在不同時期呈現(xiàn)出不同形態(tài)，包括革命時期的群眾運動（形態(tài)1.0）、改革開放后的傳統(tǒng)運動式治理（形態(tài)2.0）以及正在形成中的新型運動式治理（形態(tài)3.0）。政治動員的不同形態(tài)在動員對象、運行方式上有所變遷，但底層內核長期延續(xù)，在一定程度上構成中國科層制的重要特征。

（一）政治動員的形態(tài)1.0：群眾運動

改革開放前的群眾運動是中國科層制動員屬性的初始形態(tài)。在時間維度上，這種形態(tài)主要出現(xiàn)在從中華人民共和國成立到改革開放之前的歷史時期。典型代表包括各類政治性、生產性的群眾運動，如全國范圍的“三大改造運動”“社會主義教育運動\"以及特定條線的“增產節(jié)約運動”“勞動競賽運動”“愛國衛(wèi)生運動\"等。概括而言，這種形態(tài)政治動員的核心要點在于動員對象的廣泛性和運作方式的單一性。

動員對象的廣泛性是指群眾運動所覆蓋的對象既包含科層組織內部的工作人員（即中國政治語境中的“干部\"），也包含科層組織外部的普通群眾。而且普通群眾在各類運動中占據(jù)著更為重要的位置、發(fā)揮更為突出的作用，既是被動員的對象，也是承擔具體任務的主體。也正是從這個角度講，這一時期的政治動員才被命名為群眾運動。從社會結構上講，這一時期的政治動員之所以能夠將群眾納入動員范圍，前提條件在于國家與社會之間高度融合，前者之于后者占據(jù)“總體支配”8的優(yōu)勢地位。在這種結構條件下，黨和國家能夠通過組織權力和思想權力，深人社會各層級、各領域，進而將普通群眾納入動員范圍，以發(fā)動群眾的方式完成政治目標。與之相對應，民眾對國家發(fā)動的各類政治動員活動，也表現(xiàn)出高度認可、積極參與的態(tài)度。在這種情況下，群眾運動就表現(xiàn)為“國家發(fā)動”與“群眾參與”雙向互動的狀態(tài)。

運作方式的單一性，是指群眾運動所采取的行動策略相對單一。在發(fā)起階段，群眾運動的發(fā)起者不太重視利益分配、職級普升的激勵作用，而是傾向于通過思想教育、輿論宣傳、情感展演、集體學習等方式予以精神鼓動。其典型如“土改\"時期的“訴苦會”，訴諸普通民眾的情感、激情來推動政策執(zhí)行。在運行階段，群眾運動往往相對弱化制度規(guī)范、專業(yè)技術的作用，更強調“人多好辦事”“群眾的力量是無窮的”，傾向于在特定領域集中大量的人力資源完成超大規(guī)模的治理任務。其典型如生產領域的“勞動競賽”“增產節(jié)約運動\"等，訴諸勞動力資源的大規(guī)模投入來完成生產任務。從這個角度講，改革開放前的群眾運動的確與韋伯式科層制的運作方式存在較為明顯的區(qū)別，表現(xiàn)出研究者所批評的“非制度化、非常規(guī)化和非專業(yè)化\"[9]等特征。這種形態(tài)的政治動員也的確存在各種各樣的副作用，在改革開放后這種大規(guī)模的群眾運動基本不再出現(xiàn)。

（二）政治動員的形態(tài)2.0：傳統(tǒng)運動式治理傳統(tǒng)運動式治理是政治動員的第二種形態(tài)，核心特征是通過科層動員的方式完成特定任務領域的政策執(zhí)行。在時間維度上，這種形態(tài)主要出現(xiàn)在改革開放后到黨的十八大之前，典型代表如各地區(qū)、各領域頻頻開展的各類“專項治理/專項行動”[10]，如城市衛(wèi)生專項治理、市場監(jiān)管專項行動等。相對于改革開放前的群眾運動，傳統(tǒng)運動式治理的運作方式依然較為單一，但動員范圍要比群眾運動更小，呈現(xiàn)出一定的謙抑性。

在運作方式上，傳統(tǒng)運動式治理依然帶有非制度化、非常規(guī)化和非專業(yè)化的特征，即韓博天和裴宜理等人所說的“游擊隊式的政策執(zhí)行（guerrilla policy style）\"[1]（pp.1-29）（這也是筆者將其稱為傳統(tǒng)運動式治理的重要原因）。改革開放之后，盡管黨和國家強調技術治理，也采取了多種策略推進國家治理現(xiàn)代化，但在歷史慣性和客觀條件的限制下，傳統(tǒng)運動式治理的運作方式依然帶有群眾運動的影子，其發(fā)起策略和運行策略也相對簡單。即使采用一些機制化、技術化、信息化手段，也只是將其作為政治動員的必要補充。反映到經驗層面，各級政府依然傾向于通過“政治統(tǒng)合\"[12]的方式強化政治驅動力，具體方式包括成立領導小組、開展會議動員、進行條塊資源整合等。從效果來看，傳統(tǒng)運動式治理具有良好的績效，能夠在短時間內完成特定目標，但這些相對“簡單粗暴”的運作方式也的確產生了一些“后遺癥”，這也是很多研究者對傳統(tǒng)運動式治理持反思、批判態(tài)度，要求運動式治理向常規(guī)治理轉型的重要原因。

與此同時，相對于改革開放前的群眾運動，傳統(tǒng)運動式治理在動員范圍上又有明顯縮小的趨勢（這是研究者將其稱為運動式治理的重要原因）。傳統(tǒng)運動式治理的動員范圍主要限定在科層組織內部，科層組織外的普通群眾一般不會再被納入動員范圍，“動員群眾”縮小為“動員干部\"[13]。之所以出現(xiàn)這種動員范圍縮小的趨勢，其中非常重要的原因之一在于，市場化改革之后，總體性社會趨向解體，“國家—社會”關系出現(xiàn)一定程度的分離，黨和國家難以再通過組織權力和思想權力介人社會、發(fā)動群眾，只能將動員范圍限定在相對更可控、動員成本更低、激勵更有效的科層組織內部。因此，也有研究者將政治動員的這種形態(tài)稱為“受管理的運動（managedcampaigns）\"[14]（p.30-61）?？赡芤彩且驗閯訂T范圍的有限性，改革開放后的傳統(tǒng)運動式治理盡管依然存在弊端，但并沒有像群眾運動那樣大規(guī)模地影響社會運行秩序，國家治理始終處于基本穩(wěn)定的狀態(tài)。

（三）政治動員的形態(tài)3.0：新型運動式治理

新型運動式治理是傳統(tǒng)運動式治理在新時期的發(fā)展演化。相對于改革開放前的群眾運動和改革開放后至黨的十八大前的傳統(tǒng)運動式治理，新型運動式治理具有如下兩個方面的特征。一是在動員范圍上保持一定的謙抑性。這種形態(tài)同樣將動員范圍限定在科層組織內部，一般不會再發(fā)動廣泛的群眾動員。二是在運作方式上改變了群眾運動和傳統(tǒng)運動式治理相對單一的運作方式。其在進行政治動員時，注重采納信息化、技術化、市場化的治理手段，以修正群眾運動和傳統(tǒng)運動式治理所具有的弊端。因此，新型運動式治理呈現(xiàn)出一定的制度化、常規(guī)化和專業(yè)化特征，甚至會驅動制度建設進程[15]

這種形態(tài)的政治動員尚處于完善階段，但已在多個治理領域有所體現(xiàn)，典型代表是2012—2020年的精準扶貧。在落實精準扶貧政策的過程中，地方政府同樣會采取政治動員的方式執(zhí)行相關政策，如通過人員調配的方式將科層組織內部的干部資源向貧困村集中，通過項目整合的方式將財政資源向扶貧領域集中。這些動員策略與傳統(tǒng)運動式治理并沒有實質差異，甚至動員程度要比傳統(tǒng)運動式治理更為突出。但在開展扶貧的具體實踐中，地方政府又高度重視科層制的常規(guī)治理方式，采取了各種數(shù)字化[16]、市場化[17]的策略，以此完成精準識別、精準幫扶、精準管理的任務，從而最大程度地克服傳統(tǒng)運動式治理的弊端。這種政治動員與常規(guī)治理相混合的運作方式成為精準扶貧取得良善效果的重要原因，也成為地方政府落實國家戰(zhàn)略的重要經驗。

從這個角度講，新型運動式治理是政治動員的最新形態(tài)，其核心要點之一是運作方式的雙重性。一方面，面對超大規(guī)模的治理任務，地方政府依然會臨時性地叫?？茖咏M織的常規(guī)過程，以政治動員的方式“集中力量辦大事”。因此，從類型上講，新型運動式治理仍然屬于運動式治理，政治動員是其基本特征。另一方面，在政策執(zhí)行的微觀過程中，地方政府又有意識地吸納常規(guī)治理手段，以此克服單一政治動員的弊端。這種運作方式的復合形態(tài)成為新型運動式治理不同于傳統(tǒng)運動式治理的優(yōu)勢所在。

（四）政治動員的形態(tài)演化路徑

從上面的論述可以看出，新中國成立以來，政治動員在不同時期出現(xiàn)了較為明顯的形態(tài)迭代。群眾運動是政治動員的形態(tài)1.0，傳統(tǒng)運動式治理是政治動員的形態(tài)2.0，正在完成中的新型運動式治理是政治動員的形態(tài)3.0。三種形態(tài)具有一定的延續(xù)性，區(qū)別在于三種形態(tài)在動員范圍和運作方式上有所不同，前后出現(xiàn)了兩次演化（參見圖1）。

第一次演化發(fā)生在動員范圍上，基本特征是從“動員群眾\"演化為“動員干部”，現(xiàn)實表現(xiàn)是從改革開放前的群眾運動演化為改革開放后的運動式治理。相對于改革開放前的群眾運動，無論是傳統(tǒng)運動式治理還是新型運動式治理，都縮小了動員范圍，不再大規(guī)模地動員群眾，而是將科層組織內部的干部作為主要的動員對象。第二次演化發(fā)生在運作方式上，從側重政治動員的單一性演化為融合政治動員與常規(guī)治理的復合性，各級政府注重在政治動員的同時采取各種現(xiàn)代化治理方式，抑制單一政治動員的弊端。這一演化的現(xiàn)實表現(xiàn)是傳統(tǒng)運動式治理演化為新型運動式治理。

對于第一次演化，可以理解為“國家一社會”關系相對分離后的邏輯延伸。這次演化符合中國政治在結構層面的發(fā)展變化，也在一定程度上符合現(xiàn)代化理論關于“國家一社會”二分的發(fā)展預期?；诘谝淮窝莼?，一些研究者推斷改革開放后的運動式治理將進一步縮小適用范圍，直至消失，出現(xiàn)運動式治理的常規(guī)化轉型。但現(xiàn)實情況是，第二次演化軌跡并沒有完全遵循既有的理論預期，運動式治理的動員范圍盡管沒有再次擴大，但也沒有完全消失。中國科層制與政治動員呈現(xiàn)出\"共存與互動\"的關系[18]，運動式治理呈現(xiàn)出“長期存在\"[19]的發(fā)展趨勢，而且政治動員與常規(guī)治理手段相融合，正在形成更具優(yōu)勢的新型運動式治理，塑造著當前中國國家治理的基本特征。

三、當前政治動員的存在方式與融合機制

如果認同前面的論述，接受政治動員長期存在并與常規(guī)治理融合發(fā)展的理論判斷，那么隨之而來的問題是：政治動員在中國科層制以及國家治理中呈現(xiàn)怎樣的存在形態(tài)？政治動員與常規(guī)治理以怎樣的方式融合發(fā)展？對于這一問題，筆者主要從四個維度進行分析：一是在時間維度上，政治動員呈現(xiàn)出“長期存在、間歇呈現(xiàn)”的特征；二是在領域維度上，政治動員呈現(xiàn)出“普遍存在、重點表達\"的特征；三是在結構維度上，政治動員與常規(guī)治理呈現(xiàn)出“動員于外、常規(guī)于內\"的特征；四是在過程維度上，政治動員與常規(guī)治理呈現(xiàn)出“動員于前、常規(guī)于后\"的特征。其中，前兩點構成政治動員在當下的存在方式，后兩點是政治動員與常規(guī)治理的融合機制。

（一）時間維度：“長期存在、間歇呈現(xiàn)”

中國國家治理具有歷史延續(xù)性，是革命、建設、改革經驗層層累積、動態(tài)調適的結果。中國共產黨通過群眾動員取得了革命勝利，并在執(zhí)政后習慣于將革命時期的工作經驗借鑒吸收到國家治理當中，通過接連不斷的群眾運動推動社會主義建設[20]。與之相匹配，中國科層制也表現(xiàn)出一定的政治性。改革開放初期，面對發(fā)展經濟、維護社會穩(wěn)定等艱巨任務，在技術官僚逐漸興起的情況下，黨和國家同樣采取政治動員的方式推進國家治理[21]。即使到黨的十八大后，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化持續(xù)推進的背景下，黨和國家依然強調政治動員的重要性，并將其推向新的發(fā)展階段。從時間維度看，政治動員已經成為中國科層制的固有組成部分，在國家治理中表現(xiàn)出“長期存在\"的特征。

但需要說明的是，“長期存在”并不意味著“長期呈現(xiàn)”，正如舉重運動員能夠舉起幾百公斤的重量，并不意味著舉重運動員會一直處于舉重狀態(tài)，這不現(xiàn)實，也無必要。事實上，政治動員還具有“間歇呈現(xiàn)”的特征，僅在特定時期表現(xiàn)出來?！伴L期存在”與“間歇呈現(xiàn)\"共同構成政治動員在時間維度上的不同側面。

對此，需要從兩個方面予以理解。一方面，“間歇呈現(xiàn)”不等于“持續(xù)呈現(xiàn)”②。特別是在政治動員進入形態(tài)3.0之后，呈現(xiàn)頻率在降低，只會在一些特定的時間段表現(xiàn)出來，如黨和國家出臺戰(zhàn)略性的重大政策、經濟社會發(fā)展面臨重大難題等。除此之外，在大多數(shù)時間，政治動員基本處于“隱而不發(fā)\"的狀態(tài)。另一方面，“間歇呈現(xiàn)”不等于“逐漸消亡”。按照轉型論的判斷思路，“間歇呈現(xiàn)”是“逐漸消亡\"的前奏，中國科層制終將轉型成為韋伯式科層制，中國國家治理終將走向常規(guī)治理。但現(xiàn)實情況是，在未來很長一段時期內，“間歇呈現(xiàn)”的政治動員并沒有逐漸消亡的跡象，反而有可能一直“間歇\"存在。當黨和國家再次出臺戰(zhàn)略性的重大政策、經濟社會發(fā)展面臨重大難題時，政治動員仍然會顯現(xiàn)出來，并在國家治理中發(fā)揮重要作用。

（二）領域維度：“普遍存在、重點表達”

總體上講，政治動員并不是一個局部現(xiàn)象，而是會沿著黨和國家的組織體系延伸到國家治理的各個領域。這里的領域包含兩個層面：一是全國范圍、地方范圍與基層范圍的空間領域，關注的是國家治理在空間上的縱向延伸；二是不同工作條線的任務領域，關注的是國家治理在任務類型上的橫向覆蓋。與政治動員在時間維度上的存在形態(tài)相類似，政治動員在領域維度上也呈現(xiàn)出“普遍存在、重點表達”的特征。

“普遍存在”是指政治動員在不同的空間領域和任務領域中都普遍存在。在空間領域上，無論是全國范圍還是地方范圍、基層范圍，中國科層制的運行方式都蘊含了較為明顯的動員特征，從上到下都強調“統(tǒng)籌領導\"“統(tǒng)一指揮\"“集中力量”，只不過有些政治動員的影響范圍覆蓋全國，有些政治動員的影響范圍局限在特定轄區(qū)。在任務領域上，政治動員也具有一定的延伸性，無論是黨的工作還是政府工作，都有可能出現(xiàn)政治動員的影子。即使是最強調法律、技術的司法領域、科技創(chuàng)新領域，也有可能通過“掃黑除惡專項行動\"維護社會穩(wěn)定，依靠“新型舉國體制\"推進科技創(chuàng)新。

“重點表達”則是指政治動員在不同的空間領域和任務領域中有側重地體現(xiàn)。在空間領域的基本特征是，隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的不斷推進，全國范圍的政治動員的確在不斷減少，除了一些特殊情況外，政治動員大多局限在地方范圍或基層范圍，形成了學者所說的“基層運動型治理\"[22]。在任務領域，政治動員主要集中于急難險重的“中心工作\"領域。至于哪些工作會成為中心工作，則是根據(jù)中央或上級黨委重點工作的統(tǒng)籌布局來確定[23]，這是一個有重點、有側重的選擇過程。除此之外，對于大量的常規(guī)工作，各級政府一般會遵循常規(guī)治理的思路，按部就班地完成。在這種情況下，中國科層制的運行方式與韋伯式科層制基本無異，而且科層制中的理性化因素也將對各級政府完成常規(guī)工作發(fā)揮正面影響[24]

（三）結構維度：“動員于外、常規(guī)于內”

上述“長期存在、間歇呈現(xiàn)\"“普遍存在、重點表達\"兩個特征，主要指向時間維度和空間維度，體現(xiàn)政治動員在宏觀層面的存在形態(tài)。“動員于外、常規(guī)于內\"則主要指向中國科層制內部的結構維度，關注政治動員與常規(guī)治理的關系，強調在微觀靜態(tài)層面，政治動員與常規(guī)治理能夠打破二元論，形成一種結構融合的特征，在中國科層制的框架內呈現(xiàn)出共存共生的局面。

這種“內外\"的劃分以科層制“前臺與后臺”的區(qū)分為標準。其中“前臺\"大多具有外顯性，表現(xiàn)為科層組織的對外行動，一般能夠被群眾、媒體關注到。“后臺\"則具有一定的隱秘性，表現(xiàn)為科層組織內部的工作程序、運行規(guī)范，這些內容并不一定會被群眾、媒體關注到。所謂“動員于外”主要指政治動員具有外顯性，會直接呈現(xiàn)在科層制的“前臺”。例如，在推動重大政策落地時，各級政府大多會召開動員大會、組織媒體宣傳，以此營造“大干快上\"的輿論氛圍。而這些行為大多會被群眾、媒體關注到。“常規(guī)于內\"主要是指科層制的常規(guī)運行具有隱秘性，大多隱藏在科層制的“后臺”，群眾、媒體一般也不會關注這些“相對枯燥”的工作程序、運行規(guī)范。例如，在具體的政策落實中，各級政府并不會依靠政治動員，反而會將高度政治化的中心工作轉化為具體的任務、指標，按照韋伯式科層制的工作方式推動政策執(zhí)行，這是科層制的內部規(guī)范問題。

對于中國科層制的良善運行而言，“動員于外、常規(guī)于內”是辯證統(tǒng)一的關系，兩者相互依存、共同維持中國科層制的運行[25]?！皠訂T于外\"的功能在于抑制科層制的惰性。超常規(guī)的人事安排、廣泛的資源集中、嚴厲的懲罰措施，形塑了各級政府的行動場域。在政治動員的外在驅動下，中國科層制獲得了超強的運行動力，得以打破原有科層制的職能劃分，克服官僚體制墨守成規(guī)、循規(guī)蹈矩、效率低下的沉疴舊疾?！俺Ｒ?guī)于內\"的功能則是對政治動員進行有效限制。中心工作再次轉化為任務、指標，能夠被專業(yè)化、技術化的科層制再次接納，成為可操作的常規(guī)工作，可以有秩序地開展下去。

（四）過程維度：“動員于前、常規(guī)于后”

當然，政治動員不只是靜態(tài)的結構性要素，也是動態(tài)的過程性要素，有所側重地體現(xiàn)在政策執(zhí)行的動態(tài)過程之中。按照既有的理論認識，政策執(zhí)行是將政策內容現(xiàn)實化的動態(tài)過程，包含了政策宣傳、政策分解、物質準備、組織準備、政策實驗、全面實施、協(xié)調與監(jiān)控等多個環(huán)節(jié)[26]（p.262）。如果從政策執(zhí)行的動態(tài)過程來看，政治動員與常規(guī)治理的融合機制大體上呈現(xiàn)出“動員于前、常規(guī)于后\"的特征。

所謂“動員于前\"并不是指政治動員只存在于政策執(zhí)行的前半程，而是強調在政策執(zhí)行的前半程，如政策宣傳、物質準備、組織準備等環(huán)節(jié)，各級政府會采取較為明顯的動員手段，提高政策執(zhí)行的“政治勢能”[27]，為后續(xù)具體的政策落實提供政治條件。例如，在面對急難險重的中心工作時，各級政府一般會通過動員大會、新聞報道等方式強化政策宣傳，提高政策注意力；通過資源調配、項目統(tǒng)籌等方式進行物質準備，豐富政策執(zhí)行的物質條件；通過建立高規(guī)格的領導小組、工作專班、指揮部等進行組織準備，增強政策執(zhí)行的推動力。這些策略都帶有較為明顯的政治動員色彩。而在政策執(zhí)行過程的后半程，也就是在更加具體的政策實驗、全面實施、績效考核等環(huán)節(jié)，各級政府并不會過多強調政治動員，反而會再次回歸常規(guī)科層制的運行方式，依靠數(shù)字指標、信息技術、記錄文本、績效測量等方式推動更為具體的政策執(zhí)行，呈現(xiàn)出“常規(guī)于后”的特征，高度政治化的工作任務再次被“降維”為能夠被官僚組織接納的可操作任務。

“動員于前、常規(guī)于后\"同樣是一體兩面的復合體，統(tǒng)一于各級政府的政策執(zhí)行過程之中。相比于從始至終強調常規(guī)執(zhí)行的韋伯式科層制，“動員于前\"能夠提供政策執(zhí)行的起始動力，推動科層制運轉起來。同時，相比于從始至終都強調政治動員的群眾運動，這種“常規(guī)于后”的特點，能夠在很大程度上維持政策執(zhí)行的規(guī)范性、可預期性，避免出現(xiàn)動員過度的情形。從比較政治的角度講，這種政治動員與常規(guī)治理相統(tǒng)一的狀態(tài)，也在一定程度上體現(xiàn)了中國科層制在政策執(zhí)行領域的比較優(yōu)勢。

四、對中國科層制動員屬性的認識重構

形態(tài)迭代與表現(xiàn)方式都屬于經驗層面的判斷，如何認識中國國家治理中的政治動員是一個頗具爭議、聚訟不已的理論問題，存在經驗分析、因果追溯和價值判斷等多個層面的分歧。這些分歧不僅影響了對中國科層制動員屬性的理論證成，也影響了對中國國家治理發(fā)展方向的基本判斷。因此，對于政治動員，我們有必要在經驗分析的基礎上，超越以往病理論、二元論、轉型論、工具論的認識范式，在制度屬性和概念內涵層面進行認識重構，形成融合論、生理論、演化論、屬性論的認識范式，從而為中國科層制的動員屬性尋找更為充足的理論空間，推進政治動員的理論證成。

（一）生成：從病理論到生理論

對于政治動員的生成，以往觀點大多采取“病理論\"的分析思路，將政治動員看作應對弊病的方式，認為中國科層制之所以會偏好政治動員，主要是為了應對國家治理的弊病。一是沿著邁克爾·曼關于權力的劃分 [28]（pp.68-69） ，認為中國科層制之所以強調政治動員，主要是因為國家需要通過這種方式彌補彌散性權力/基礎性國家權力的不足 [29]（pp.303-304） 。二是沿著帝國—威權治理邏輯的解釋思路，認為中國國家治理存在帝國一威權體制與有效治理之間的矛盾，國家需要通過運動式治理克服這一矛盾[30]。三是沿著壓力型體制與資源不足的解釋思路，認為政府科層組織面臨著壓力型體制以及資源匱乏的雙向擠壓，這使得政府不得不采取政治動員的方式，將稀缺資源向特定領域集中，以完成中心工作任務[31]

上述觀點有一定的道理，能夠在一定程度上揭示政治動員的生成機制。但上述解釋也存在較為明顯的邏輯悖論：沿著這些解釋思路進行推導，當基礎性國家權力提升、中央權威鞏固、治理資源豐富之后，政治動員就失去了存在的必要性，會逐漸走向消亡。但歷史變遷和現(xiàn)實情況并不完全符合這一推論。在當前中國國家治理的真實過程中，在基礎性國家能力提升、中央權威鞏固以及治理資源豐富之后，政治動員并沒有逐漸消亡，而是演化出了新型運動式治理。這就說明，對于政治動員的生成動力，并不能只堅持\"病理論”的觀點，還需要看到政治動員的生理性意義，進而發(fā)展“生理論”的分析思路，從正面角度探究政治動員的生理性原因和生理性功能。

在筆者看來，中國科層制的動員偏好是與“使命—責任體制”32]相匹配的應有之義。在“使命一責任體制”下，黨和國家需要完成一個又一個的使命，履行一個又一個的責任，這使得貫徹黨和國家意志的中國科層制天然蘊含了政治動員的傾向。換言之，只要“使命一責任體制\"存續(xù)，中國科層制就有動機，也有必要繼續(xù)通過政治動員的方式完成理想目標，這與基礎性國家能力高低、中央權威強弱、治理資源多寡并沒有必然關系。甚至可以說，基礎性國家能力的提升、中央權威的強化、治理資源的充盈不僅不會弱化政治動員的制度空間，反而有可能為政治動員提供更充足的客觀條件。從這個角度講，政治動員不應該僅被看作是為應對不足的“病理性變量”，而應該被看作是與“使命一責任體制”相配套的“生理性常量”，有其特定的生理性生成基礎。

（二）形態(tài)：從二元論到融合論

對于政治動員的存在形態(tài)，以往研究大多秉持“二元論\"的思維，認為政治動員與常規(guī)治理各有其特征，是相互排斥、相互替代的關系。這種“二元論\"的劃分方式在類型學上有一定的意義，能夠通過二元劃分的簡化方式展示中國科層制在推動國家治理時能夠使用的基本工具箱。但這種簡化判斷并不一定符合復雜現(xiàn)實。實踐過程中的真實情況是，中國政府不奉行教條主義，而是秉持實用主義的原則進行靈活調適。同樣，對于政治動員與常規(guī)治理之間的關系，中國政府也并非故步自封，而是主動將兩種因素融合于科層制的制度框架和運行過程之中，形成融合發(fā)展的特征。尤其在應急管理、突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理等方面，呈現(xiàn)出“平戰(zhàn)結合”“專常兼?zhèn)洹钡奶攸c[33]。

政治動員與常規(guī)治理的融合方式可能存在多種機制，其中較為重要的是本文所論證的“動員于外、常規(guī)于內”“動員于前、常規(guī)于后”?！皠訂T于外、常規(guī)于內\"側重結構維度，即政治動員主要存在于科層制的外部顯現(xiàn)部分，常規(guī)治理則內含于科層制的內部運行部分?！皠訂T于前、常規(guī)于后”側重過程維度，即政治動員主要存在于政策執(zhí)行的前段環(huán)節(jié)，常規(guī)治理主要存在于政策執(zhí)行的后段環(huán)節(jié)。通過這兩種融合機制，政治動員與常規(guī)治理在中國科層制的制度框架和運行過程中得以相互交織、相互嵌套，既沒有出現(xiàn)涇渭分明的相互分離，也沒有出現(xiàn)非此即彼的相互替代。

在具體實踐過程中，這種融合形態(tài)也產生了較為積極的政策執(zhí)行效果。一方面，得益于政治動員從外部、前段施加壓力，中央得以將工作壓力傳導至地方和基層，在縱向府際關系層面解決漫長的委托一代理問題，實現(xiàn)中央的戰(zhàn)略意圖。地方和基層政府同樣會通過政治動員整合部門力量，在橫向政府關系層面解決信息孤島與合作困境的問題，實現(xiàn)地方層面的資源整合。另一方面，得益于常規(guī)治理從內部、后段提供制度化、專業(yè)化、技術化的工作規(guī)范，科層組織內部高漲的政治動員得以降溫，重新回歸理性化的常規(guī)治理軌道。同時，正是得益于常規(guī)治理，中國科層制可以通過技術化、市場化手段，在國家與社會、政府與市場之間建立起制度化的互動關系，提升科層組織的外部穩(wěn)定性。中國科層制的未來發(fā)展可能就蘊含在這種融合之中。

（三）發(fā)展：從轉型論到演化論

基于病理論、二元論的分析立場，對政治動員的發(fā)展趨勢自然就會產生“轉型論”，將“病態(tài)一轉型\"視為理所應當，認為政治動員在國家治理現(xiàn)代化的發(fā)展過程中不具備正當性，應該逐漸消失，中國國家治理終將回歸常規(guī)治理的軌道。但這種“理所應當\"的預期過于強調國家能力、政策工具、治理技術等因素的重要性，忽略了政府性質在制度演化過程中的作用，也就難以對政治動員的發(fā)展趨勢作出準確預判。

在筆者看來，政治動員在中國國家治理中的發(fā)展方向并不是單純的技術問題、行政問題，而是與政府性質密切相關的政治問題。中國政府之所以偏好政治動員有兩方面原因。一是使命倫理驅動。中國政府具有追求治理績效的內在動力，需要主動完成各種治理目標和治理任務，這為政治動員提供了倫理基礎。至于基礎性國家能力的提升、政策工具的完善、治理技術的更新，并不意味著政治動員就會消亡，反而有可能給政治動員提供更有利的條件，將之推向新的階段。二是黨政體制支撐。中國共產黨憑借強大政治權威，在國家治理過程中發(fā)揮統(tǒng)合作用，能夠在橫向和縱向維度上整合科層組織的不同層級、不同部門，為政治動員提供組織基礎。

在這種情況下，政治動員就成為中國國家治理的構成性要素，只要使命倫理和黨政體制不發(fā)生根本性轉變，政治動員在未來一段時期內就不會消失，而是作為中國科層制的能動性機制，嵌入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中，成為各級政府推動政策執(zhí)行的重要力量。事實上，當前中國國家治理的確表現(xiàn)出了這一趨勢，政治動員已經成為中國國家治理的重要優(yōu)勢之一。當然，在這個過程中，政治動員的實踐形態(tài)并不會故步自封，而是會繼續(xù)演化、自我革新。具體地講，也就是需要與常規(guī)治理進一步融合，兩者形成更加良善的互動關系。如此演化，中國國家治理才能抑制政治動員的副作用，修正自身存在的短板和不足，政治動員和常規(guī)治理才能形成合力，兩者融合的運行方式才能真正發(fā)展成為中國政治體制的比較優(yōu)勢。

（四）定位：從工具論到屬性論

如果認可前面生理論、融合論和演化論的分析，那么作為一種邏輯延伸，對于政治動員的基本定位就需要予以調整：不能再秉持工具論的認識思路，將其看作一種行為層面的治理工具，而是需要提升認知層次，將政治動員界定為中國科層制的重要屬性，從而在科層制的制度框架內為政治動員尋找更為充足的制度空間。

所謂工具論，就是將政治動員看作是一種策略性的治理工具，它與常規(guī)治理工具共同構成國家治理工具集合。二者的主要區(qū)別在于：常規(guī)治理工具主要用來推動常規(guī)工作，政治動員主要用來推動急難險重的中心工作。這種判斷能夠在一定程度上反映政治動員在中國國家治理中的重要作用，也能夠在一定程度上梳理出政治動員與常規(guī)治理之間的關系。但從更深層次講，治理工具是制度屬性的外顯，中國國家治理之所以能夠呈現(xiàn)出較為明顯的動員特征，其前提是中國科層制具備動員屬性。所謂屬性論即是這一判斷的理論概括，認為政治動員是中國科層制的內在屬性之一，而并非只是一種外在性的治理工具?！肮ぞ運"是可以依據(jù)任務變化來使用或放棄的外在變量，而“屬性\"則是長期包含其中的內在特征，會隨著任務變化彰顯或隱藏，但并不會因為外在環(huán)境的變化而消失。

那么反映到概念層面，圍繞政治動員就產生了三種不同的定位方式，在概念層面也有不同的認識。一是病理論、二元論、轉型論的認識，將韋伯式科層制等同于科層制，認為科層制在概念內涵上應該具有常規(guī)屬性，違背常規(guī)屬性的政治動員應該從科層制中剔除，帶有動員屬性的中國科層制是一種現(xiàn)代化程度不足的制度形式，需要向韋伯式科層制轉型（即圖2中的“既有認識”）。二是工具論的認識，只是在經驗層面將政治動員作為科層制的外顯行為，并沒有將其提高到科層制概念內涵的層次。三是筆者所強調的屬性論認識。也就是將政治動員從制度行為層面提升到制度屬性層面，將其納入科層制的概念內涵當中，認為政治動員與常規(guī)治理一樣，不僅是科層制的治理工具，也構成科層制的本質屬性。如此，在概念的屬種關系上，科層制就不再等同于韋伯式科層制，韋伯式科層制就從“唯一\"轉化為“之一”。在這種情況下，帶有動員屬性的中國科層制也就不再是前現(xiàn)代的遺留，也不再是一種臨時的工具性表現(xiàn)，而是與韋伯式科層制并列的科層制的下位概念（即圖2中的“認識重構\"）。兩者作為同等的亞類型，共享科層制常規(guī)治理的共同內涵，同時中國科層制又具備政治動員的特殊性質。

五、小結與討論

按照科層制研究的既有認識，常規(guī)治理和科層制之間具有較為明確的對應關系，現(xiàn)代科層制需要秉持常規(guī)治理原則，政治動員則屬于現(xiàn)代科層制發(fā)展不完善的表現(xiàn)，將在治理現(xiàn)代化進程中逐漸消亡。對常規(guī)治理和政治動員的這種判斷方式，在很大程度上框定了科層制的概念內涵。受這種理論觀念的影響，很多研究者也更加偏好常規(guī)治理，對政治動員大多持反思、批評乃至否定性的評價，韋伯意義上的理性科層制也就被視為各國政府發(fā)展的主要方向?？陀^地講，在一定條件下，這種常規(guī)化的發(fā)展預期的確符合各國政府組織發(fā)展的普遍特征，包括中國在內的很多國家都將此設定為政府改革的目標之一，也采取了各種有力的措施推進國家治理的常規(guī)化發(fā)展。

但是從前文論述可以看出，作為中國革命傳統(tǒng)和治理現(xiàn)代化發(fā)展等多種因素共同作用的產物，政治動員已經在形態(tài)迭代中不斷演化，出現(xiàn)了群眾運動、傳統(tǒng)運動式治理、新型運動式治理等不同類型。在存在方式上，政治動員與常規(guī)治理相互融合，兩者共同構成中國科層制的重要屬性，在當下中國國家治理中發(fā)揮重要作用。一方面，政治動員能夠在一定程度上修正科層制循規(guī)蹈矩、效率低下的弊端，給科層組織的運行提供外在動力。另一方面，政治動員又與常規(guī)治理相融合，由后者對前者進行有效限制，避免出現(xiàn)過度動員的問題，實現(xiàn)國家治理的制度化、規(guī)范化。

這種判斷已經超越了以往病理論、二元論、轉型論的思維，形成了生理論、融合論、演化論的新判斷。而如果從比較政治的角度講，這種雙重因素的混合形態(tài)也是中國科層制的比較優(yōu)勢所在。這種混合形態(tài)在一定程度上揭示了中國國家治理的制度密碼。

如果認可政治動員的現(xiàn)實功能，超越以往病理論、二元論、轉型論的思維，接受生理論、融合論、演化論的新判斷，那么就不能再將政治動員看作是一種治理工其，而需要從概念內涵層面調整科層制的屬性界定，反思科層制和韋伯式科層制之間的等同關系，為具備政治動員屬性的中國科層制尋找更為恰當?shù)睦碚摱ㄎ?。對此，筆者認為，在概念的屬種關系上，科層制不等同于韋伯式科層制，而是韋伯式科層制的上位概念，中國科層制與韋伯式科層制則是科層制的下位概念，兩者共享常規(guī)治理的共同內涵，同時中國科層制又具備政治動員的特殊內涵。在此基礎上，科層制這一概念也就具備了更加豐富的內涵，以往很多難以被納入科層制范疇的治理行為也就有了更為準確的制度定位，也可以在科層制的概念框架內獲得更有效的理論證成。

更進一步，如果認可上面這種區(qū)分方式，那么對于中國科層制的發(fā)展方向，特別是在科層制與政治動員的關系上，也就沒有必要完全遵循常規(guī)治理的發(fā)展思路，將中國科層制的運行方式都納入常規(guī)治理軌道，實現(xiàn)所謂的常規(guī)轉型。在筆者看來，政治動員并不是前現(xiàn)代的治理因素，而是具有現(xiàn)代性的治理因素，在特定時間段、特定領域、特定面向、特定環(huán)節(jié)上帶有不同于常規(guī)治理的實踐功能，值得保留、完善、發(fā)展。因此，在科層制和政治動員的關系上，需要給政治動員留出足夠的制度空間，強化政治動員與常規(guī)治理的融合互動，使其嵌入治理體系與治理能力現(xiàn)代化進程中，推進中國國家治理的良性發(fā)展，在科層制這個更具體的制度范圍內彰顯中國政治制度的比較優(yōu)勢。

注釋：

① 對于“bureaucracy”的中文翻譯，有官僚制、科層制等不同詞匯?？紤]到中國語境中的“官僚”“官僚制”等詞匯帶有一定的負面色彩，“官僚作風”“官僚主義”也成為批評官員行為的貶義詞。因此，除引文之外，本文一般使用更具中立色彩的“科層制”一詞。② 如果用英文表示，“間歇呈現(xiàn)”可以對應為“continual”（一件事情不斷地、反復地發(fā)生，但是每次之間可能有間隔），而非“continuous”（一件事持續(xù)不斷地發(fā)生，中間無間隔）。

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[實習責任編輯：馮雪艷]

The Mobilization Attribute in Chinese Bureaucracy ： Forms Evolution and Cognitive Reconstruction

Xu Mingqiang （Nankai University，Tianjin 300350）

Abstract： Different from the routinization orientation of Weberian bureaucracy， Chinese bureaucracy emphasizes the role of political mobilization in its operation，which constitutes an important feature. In different historical periods，political mobilization has different forms，showing an iterative development trend in terms of mobilization scope and operation mode. In terms of dimensions such as time，domain，structure，and process， the mobilization attributes of the current Chinese bureaucracy have specific forms of existence. For the relationship between bureaucracy and political mobilization， it is necessary to go beyond the previous paradigms of disease theory，dualism，transformation theory，and instrumental theory，and reconstruct the understanding at the level of institutional attributes and conceptual connotations，forming cognitive paradigms of birth theory，fusion theory，evolution theory，and attribute theory，to find more sufficient theoretical space for political mobilization. For the development direction of Chinese bureaucratic，the Chinese government needs to further strengthen the interaction and integration of political mobilization and routinization governance，achieve better national governance，and further reflect the comparative advantages of Chinese political system.

Key words： bureaucracy， Chinese bureaucracy，political mobilization，mobilization atribute，campaign-style government，routine government