數(shù)字社會(huì)視域下政府?dāng)?shù)據(jù)安全治理的三重邏輯

中圖分類號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-7640（2025）04-0079-10

政府?dāng)?shù)據(jù)作為國家戰(zhàn)略性資源，承載推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)繁榮、改善政府治理能力、提升政府服務(wù)水平的重要使命。充分發(fā)掘大數(shù)據(jù)的潛力與價(jià)值，開放數(shù)據(jù)使用是必然選擇。在堅(jiān)守保護(hù)個(gè)人隱私、商業(yè)秘密與國家機(jī)密的前提下，應(yīng)致力于實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的最大化社會(huì)開放，通過深度利用與融合，充分釋放數(shù)據(jù)潛能，從而催生創(chuàng)新動(dòng)能，創(chuàng)造公共價(jià)值。1數(shù)據(jù)開放漸成學(xué)界共識(shí)，跨入大數(shù)據(jù)時(shí)代數(shù)據(jù)的再生產(chǎn)成為必然。政府?dāng)?shù)據(jù)的增量價(jià)值受到社會(huì)和學(xué)界廣泛關(guān)注，數(shù)據(jù)的自由開放可以促進(jìn)數(shù)據(jù)創(chuàng)新利用，促使政府決策愈加公開透明，形成基于數(shù)據(jù)事實(shí)的科學(xué)決策理念，有效提升政府治理能力。與此同時(shí)，數(shù)據(jù)自由開放關(guān)涉的數(shù)據(jù)安全問題無疑將遭遇更大挑戰(zhàn)。法律規(guī)則的缺位一方面影響數(shù)據(jù)再生產(chǎn)與數(shù)據(jù)安全之間的平衡，阻礙國內(nèi)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的迭代，另一方面在全球數(shù)據(jù)“戰(zhàn)爭\"中會(huì)將我國置于不利境地。因此，構(gòu)建國家數(shù)據(jù)安全保障制度是維護(hù)國家數(shù)據(jù)主權(quán)的要求。[2]政府大數(shù)據(jù)作為關(guān)涉公共利益的數(shù)據(jù)資源，在采集、加工、使用、存儲(chǔ)的每個(gè)環(huán)節(jié)都會(huì)產(chǎn)生信息安全漏洞，需要立法防范[3]，因此加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全立法迫在眉睫。

一、數(shù)據(jù)安全問題緣起

（一）數(shù)據(jù)安全概念界定

厘定數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)安全的科學(xué)內(nèi)涵是數(shù)據(jù)安全立法的基本任務(wù)。龍衛(wèi)球認(rèn)為，應(yīng)完善數(shù)據(jù)及數(shù)據(jù)安全的基本定義，厘清數(shù)據(jù)安全這一概念，從立法層面厘定數(shù)據(jù)安全的治理定位，明確數(shù)據(jù)安全的治理原則，構(gòu)建統(tǒng)一管理聯(lián)合機(jī)制。①《現(xiàn)代漢語詞典》將數(shù)據(jù)定義為各類計(jì)算、研究和統(tǒng)計(jì)所依據(jù)的數(shù)值。[42007年12月，30位開放數(shù)據(jù)倡導(dǎo)者將“數(shù)據(jù)\"界定為“一切以電子形式存儲(chǔ)的記錄”。[政府?dāng)?shù)據(jù)的內(nèi)涵有廣義與狹義之分。狹義上，其專指政府部門在依法履職過程中產(chǎn)生或獲取的各類數(shù)據(jù)資源，且須以特定形式保存記錄。廣義上，根據(jù)《國際開放數(shù)據(jù)憲章》的定義，政府?dāng)?shù)據(jù)涵蓋國家、國際政府組織、各級(jí)政府及公共部門所掌握的數(shù)據(jù)，以及外部機(jī)構(gòu)提供的與政府服務(wù)、項(xiàng)自密切相關(guān)且涉及重大公共利益的數(shù)據(jù)，包括但不限于交通設(shè)施和采掘業(yè)數(shù)據(jù)。5這樣的界定使得政府?dāng)?shù)據(jù)的范疇更加全面和深人。此外，廣義上的政府?dāng)?shù)據(jù)亦被稱為“公共數(shù)據(jù)”，不僅涵蓋政府部門行政過程中產(chǎn)生和持有的數(shù)據(jù)，還包含政府之外的公共部門如檔案館、圖書館等所整理保管的信息資源。這些公共部門所持有的數(shù)據(jù)及信息是公共數(shù)據(jù)的重要組成部分。[由此可見，政府?dāng)?shù)據(jù)是一個(gè)龐大且多樣的領(lǐng)域，有必要對(duì)這一概念進(jìn)行科學(xué)界定。本文認(rèn)為，政府?dāng)?shù)據(jù)通常是指政府機(jī)構(gòu)在履行其職責(zé)過程中收集、產(chǎn)生、處理、存儲(chǔ)和使用的各類數(shù)據(jù)。

關(guān)于數(shù)據(jù)安全，學(xué)界尚未作出明確界定。然而，信息安全的概念已被提出，它旨在確保國家、機(jī)構(gòu)及個(gè)人的信息載體、信息空間以及信息資源免受來自內(nèi)部和外部的各種形式的威脅、危險(xiǎn)、誤導(dǎo)和侵害。這既包括保護(hù)信息的外在狀態(tài)不受干擾，也涵蓋維護(hù)信息主體對(duì)信息安全的內(nèi)在感受。在法學(xué)領(lǐng)域，信息安全是維護(hù)信息完整性、保密性和可用性的重要法律原則。它要求采取適當(dāng)?shù)募夹g(shù)、管理和法律措施來保障信息的安全，從而維護(hù)信息主體的合法權(quán)益和國家的信息安全利益。由此可見，信息安全的概念已涉及數(shù)據(jù)安全之內(nèi)涵。作為一個(gè)復(fù)合概念，信息安全被闡釋為在數(shù)據(jù)開放的流程中，必須嚴(yán)謹(jǐn)對(duì)待數(shù)據(jù)的處理、整合、發(fā)布及再利用等各個(gè)環(huán)節(jié)，以確保其免受組織管理不善、政策法律沖突、工作人員失誤、開放平臺(tái)建設(shè)瑕疵以及技術(shù)疏漏等諸多因素的威脅和影響。信息安全是包含政策、法律和技術(shù)等元素的“有機(jī)總和”。[8]15綜上所述，政府?dāng)?shù)據(jù)安全在普遍意義上被界定為：在政府?dāng)?shù)據(jù)整合、處理、發(fā)布和再利用等環(huán)節(jié)，排除組織管理、政策法規(guī)、工作人員失誤、技術(shù)疏漏、開放平臺(tái)建設(shè)缺陷等因素的影響及威脅。因此，政府?dāng)?shù)據(jù)安全保障應(yīng)涵括“戰(zhàn)略層面、管理層面和技術(shù)層面\"三個(gè)基礎(chǔ)因素。[8]16

（二）政府?dāng)?shù)據(jù)安全關(guān)切的主要問題

政府?dāng)?shù)據(jù)往往包含大量的個(gè)人信息、商業(yè)數(shù)據(jù)和敏感數(shù)據(jù)，因此數(shù)據(jù)安全并非一個(gè)孤立的安全問題。數(shù)據(jù)安全關(guān)涉數(shù)據(jù)自由與數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，關(guān)涉數(shù)據(jù)主權(quán)和國家安全，關(guān)涉?zhèn)€人隱私與數(shù)據(jù)權(quán)利保障。同時(shí)，在大數(shù)據(jù)時(shí)代，為保障數(shù)據(jù)安全，數(shù)據(jù)科技的有力支撐不可或缺。上述關(guān)切均對(duì)數(shù)據(jù)安全具有重要影響，并帶來新的問題和挑戰(zhàn)

1.數(shù)據(jù)自由對(duì)數(shù)據(jù)安全的影響及挑戰(zhàn)

數(shù)據(jù)自由對(duì)數(shù)據(jù)安全具有雙重影響，既帶來了機(jī)遇，也帶來了挑戰(zhàn)。從機(jī)遇角度看，數(shù)據(jù)自由原則促進(jìn)了數(shù)據(jù)的廣泛流通和共享，推動(dòng)了大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和創(chuàng)新。它使得數(shù)據(jù)能夠更高效地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科研等領(lǐng)域，提升了數(shù)據(jù)的價(jià)值和應(yīng)用潛力。在大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，開放政府?dāng)?shù)據(jù)已成為政府的新職責(zé)和法定義務(wù)。政府在數(shù)據(jù)領(lǐng)域扮演至關(guān)重要的角色，其不僅是最大的數(shù)據(jù)主體，也是最為重要的數(shù)據(jù)來源。從數(shù)據(jù)的總量和重要性兩方面來考量，政府所持有的數(shù)據(jù)無疑占據(jù)各類數(shù)據(jù)的榜首。各級(jí)政府在長期的行政管理和公共服務(wù)過程中，累積了龐大且與公眾日常生活緊密相關(guān)的數(shù)據(jù)資源，其掌握的信息資源量占據(jù)全社會(huì)總量的八成之多，具體涵蓋超過三千個(gè)數(shù)據(jù)庫。這些數(shù)據(jù)不僅規(guī)模龐大，而且具有極高的社會(huì)價(jià)值和公共屬性。[9]

數(shù)據(jù)自由鼓勵(lì)了技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，為數(shù)據(jù)安全提供了新的技術(shù)手段和解決方案。然而，數(shù)據(jù)自由也對(duì)數(shù)據(jù)安全帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。數(shù)據(jù)開放共享會(huì)使數(shù)據(jù)安全問題更加復(fù)雜，尤其是數(shù)據(jù)跨國流動(dòng)與共享，其核心問題在于數(shù)據(jù)安全與數(shù)據(jù)流動(dòng)共享之間的張力，以及個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)益保障與數(shù)據(jù)自由流通之間的權(quán)衡。首先，數(shù)據(jù)自由增加了數(shù)據(jù)泄露和濫用的風(fēng)險(xiǎn)。在數(shù)據(jù)自由的環(huán)境下，數(shù)據(jù)的收集、存儲(chǔ)、傳輸和使用變得更加便捷，但同時(shí)更容易被不法分子獲取和濫用。這可能導(dǎo)致個(gè)人隱私泄露、商業(yè)機(jī)密被竊取，甚至可能威脅到國家安全。政府?dāng)?shù)據(jù)開放為復(fù)雜行政活動(dòng)，牽涉國家機(jī)密保護(hù)、個(gè)人信息保護(hù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)維護(hù)及國家數(shù)據(jù)安全保障等核心法律問題。故需構(gòu)建系統(tǒng)規(guī)范體系，明確開放行為之權(quán)利義務(wù)、標(biāo)準(zhǔn)、范圍、救濟(jì)途徑及程序要求，以確保政府?dāng)?shù)據(jù)開放活動(dòng)的合法性和有效性。10]其次，數(shù)據(jù)自由帶來了數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的問題。隨著全球化的加速和互聯(lián)網(wǎng)的普及，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)變得越來越頻繁。然而，不同國家和地區(qū)在數(shù)據(jù)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、法律法規(guī)等方面存在差異，這可能導(dǎo)致數(shù)據(jù)在跨境流動(dòng)中面臨法律風(fēng)險(xiǎn)和安全隱患。許可認(rèn)為，《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》（以下簡稱《數(shù)據(jù)安全法》）將“數(shù)據(jù)自由流動(dòng)\"作為基礎(chǔ)性原則，將“數(shù)據(jù)安全流動(dòng)\"作為限制性原則，以平衡對(duì)外開放和國家安全的雙重目標(biāo)。[]

綜上所述，數(shù)據(jù)自由對(duì)數(shù)據(jù)安全既有積極影響，也有挑戰(zhàn)。在享受數(shù)據(jù)自由帶來的便利和價(jià)值的同時(shí)，我們應(yīng)該高度重視數(shù)據(jù)安全問題，加強(qiáng)數(shù)據(jù)治理和監(jiān)管，明確各方主體的權(quán)利義務(wù)邊界，通過法律手段妥善協(xié)調(diào)各方利益，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)流動(dòng)和個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)之間的平衡與協(xié)調(diào)，確保數(shù)據(jù)在合法、合規(guī)的前提下進(jìn)行流通和使用。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)國際合作，共同應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)和數(shù)據(jù)保護(hù)等問題，推動(dòng)數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)自由之間平衡發(fā)展。

2.數(shù)據(jù)主權(quán)和數(shù)據(jù)權(quán)利對(duì)數(shù)據(jù)安全的影響及挑戰(zhàn)

數(shù)據(jù)主權(quán)是指國家在其政權(quán)管轄地域內(nèi)對(duì)個(gè)人、企業(yè)和政府所生產(chǎn)、流通、利用、管理等各個(gè)環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)享有至高無上的、排他性的權(quán)力。其對(duì)內(nèi)體現(xiàn)為，國家對(duì)于管轄地域內(nèi)的數(shù)據(jù)傳播、生成、分析、處理、交易及利用等享有至高無上的絕對(duì)權(quán)力；對(duì)外則展現(xiàn)為國家有權(quán)自主抉擇參與國際數(shù)據(jù)活動(dòng)的方式與程序，同時(shí)有權(quán)采取措施確保數(shù)據(jù)權(quán)益不受其他國家侵害。[12]尤其是對(duì)于可能危及國家利益的數(shù)據(jù)，更應(yīng)予以嚴(yán)密保護(hù)，以確保國家的數(shù)據(jù)安全和主權(quán)完整。3]它強(qiáng)調(diào)國家對(duì)其領(lǐng)土內(nèi)數(shù)據(jù)的控制和管理權(quán)，包括數(shù)據(jù)管理權(quán)和數(shù)據(jù)限制權(quán)。數(shù)據(jù)主權(quán)的確立有助于維護(hù)國家主權(quán)安全，防止他國竊取數(shù)據(jù)資源或進(jìn)行數(shù)據(jù)霸權(quán)。然而，數(shù)據(jù)主權(quán)的實(shí)施面臨諸多挑戰(zhàn)，如不同國家之間數(shù)據(jù)主權(quán)觀念的差異、數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的管理和監(jiān)管難題等。

在數(shù)據(jù)安全方面，數(shù)據(jù)主權(quán)的影響主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。一是國家通過行使數(shù)據(jù)管理權(quán)，加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)的監(jiān)管和控制，從而防止數(shù)據(jù)泄露、濫用等安全風(fēng)險(xiǎn)。二是通過數(shù)據(jù)限制權(quán)，國家可以制定相關(guān)法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，確保數(shù)據(jù)的獨(dú)立性和真實(shí)性，防止數(shù)據(jù)被篡改或銷毀。三是數(shù)據(jù)主權(quán)有助于促進(jìn)國內(nèi)數(shù)據(jù)流通和共享，推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但也可能對(duì)數(shù)據(jù)安全帶來一些挑戰(zhàn)。例如，過于強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)主權(quán)可能會(huì)導(dǎo)致數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象的出現(xiàn)，阻礙數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)和共享，從而影響全球數(shù)據(jù)資源的充分利用。此外，不同國家之間數(shù)據(jù)主權(quán)觀念的差異可能導(dǎo)致數(shù)據(jù)治理和監(jiān)管的碎片化，增加數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)。

在數(shù)據(jù)安全方面，數(shù)據(jù)權(quán)利的影響主要體現(xiàn)在個(gè)人隱私保護(hù)和數(shù)據(jù)共享之間的平衡上。一方面，個(gè)人數(shù)據(jù)的隱私和安全需要得到充分保護(hù)，防止數(shù)據(jù)泄露和濫用；另一方面，數(shù)據(jù)的共享和流通也是推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。因此，如何在保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利的同時(shí)，促進(jìn)數(shù)據(jù)的共享和流通，是數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域面臨的重要挑戰(zhàn)。

此外，保障數(shù)據(jù)主權(quán)和保護(hù)數(shù)據(jù)權(quán)利之間存在沖突，主要體現(xiàn)在權(quán)力與權(quán)利的沖突上。數(shù)據(jù)主權(quán)更多體現(xiàn)為國家層面的權(quán)力和管理職能，而數(shù)據(jù)權(quán)利則側(cè)重于個(gè)人或組織層面的權(quán)益保障。在某些情況下，國家為了維護(hù)數(shù)據(jù)主權(quán)，可能會(huì)采取一些措施，這些措施可能會(huì)限制或影響個(gè)人或組織的數(shù)據(jù)權(quán)利。解決二者沖突需要平衡各方利益，制定合理的法律法規(guī)和政策措施，確保數(shù)據(jù)主權(quán)和數(shù)據(jù)權(quán)利得到妥善保障。同時(shí)，需要加強(qiáng)國際合作，共同應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)領(lǐng)域的挑戰(zhàn)和問題。

綜上所述，數(shù)據(jù)主權(quán)和數(shù)據(jù)權(quán)利對(duì)數(shù)據(jù)安全產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，既帶來了機(jī)遇，也帶來了挑戰(zhàn)。在推動(dòng)數(shù)據(jù)安全發(fā)展的過程中，需要充分考慮數(shù)據(jù)主權(quán)和數(shù)據(jù)權(quán)利的需求和限制，制定合理的政策和法規(guī)，促進(jìn)數(shù)據(jù)的合法、安全、有序流通和共享。

3.數(shù)據(jù)科技對(duì)數(shù)據(jù)安全的影響及挑戰(zhàn)

數(shù)據(jù)科技對(duì)數(shù)據(jù)安全的影響是深遠(yuǎn)的，它帶來了眾多機(jī)遇，同時(shí)也伴隨著一系列挑戰(zhàn)。首先，數(shù)據(jù)科技顯著提升了數(shù)據(jù)處理的效率和能力，使得數(shù)據(jù)的收集、存儲(chǔ)、分析和應(yīng)用更加便捷和高效。這為企業(yè)、政府和個(gè)人提供了更多的價(jià)值和應(yīng)用場景，推動(dòng)了各行各業(yè)的創(chuàng)新和發(fā)展。然而，這也帶來了數(shù)據(jù)泄露和濫用的風(fēng)險(xiǎn)。隨著數(shù)據(jù)科技的進(jìn)步，黑客和惡意攻擊者有了更多的手段和方法來竊取、篡改或破壞數(shù)據(jù)，給數(shù)據(jù)安全帶來了嚴(yán)重威脅。其次，數(shù)據(jù)科技使得數(shù)據(jù)的流通和共享變得更加容易，促進(jìn)了數(shù)據(jù)的跨組織、跨地域甚至跨境流動(dòng)。然而，這也帶來了數(shù)據(jù)管理和監(jiān)管的難題。不同組織、地區(qū)和國家之間在數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、法律法規(guī)和監(jiān)管要求上存在差異，導(dǎo)致數(shù)據(jù)在流通和共享過程中可能面臨法律風(fēng)險(xiǎn)和合規(guī)挑戰(zhàn)。

此外，數(shù)據(jù)科技的發(fā)展還加劇了數(shù)據(jù)隱私保護(hù)的挑戰(zhàn)。針對(duì)這些挑戰(zhàn)，需要采取一系列措施來加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全。首先，加強(qiáng)數(shù)據(jù)管理和監(jiān)管，制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和法律法規(guī)，確保數(shù)據(jù)的合法、合規(guī)流通和共享。其次，加強(qiáng)技術(shù)研發(fā)和創(chuàng)新，利用先進(jìn)的技術(shù)手段來保護(hù)數(shù)據(jù)安全，如加密技術(shù)、身份認(rèn)證技術(shù)等。同時(shí)，加強(qiáng)人員培訓(xùn)和教育，提高企業(yè)和個(gè)人對(duì)數(shù)據(jù)安全的重視程度和防范意識(shí)

綜上所述，數(shù)據(jù)科技對(duì)數(shù)據(jù)安全帶來了機(jī)遇和挑戰(zhàn)。在享受數(shù)據(jù)科技帶來的便利和價(jià)值的同時(shí)，需要重視數(shù)據(jù)安全問題，采取有效措施來加強(qiáng)數(shù)據(jù)保護(hù)和管理。

二、數(shù)據(jù)安全治理的底層邏輯

數(shù)據(jù)安全治理的底層邏輯在于構(gòu)建一個(gè)以“數(shù)據(jù)安全\"為基礎(chǔ)，以“數(shù)據(jù)控制\"為手段，以“數(shù)據(jù)利用”為目標(biāo)的數(shù)據(jù)保護(hù)體系。該體系旨在規(guī)范數(shù)據(jù)處理活動(dòng)，保障數(shù)據(jù)安全，并在此基礎(chǔ)上促進(jìn)數(shù)據(jù)的有序開發(fā)和利用，從而維護(hù)國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益。這一體系需要平衡數(shù)據(jù)自由與數(shù)據(jù)安全，統(tǒng)籌國家對(duì)數(shù)據(jù)主權(quán)的維護(hù)和個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利的保障，推動(dòng)數(shù)據(jù)安全技術(shù)和法律框架的深度融合。

（一）數(shù)據(jù)自由與數(shù)據(jù)安全的平衡

平衡數(shù)據(jù)自由與數(shù)據(jù)安全是一個(gè)復(fù)雜而重要的任務(wù)，如何既保障數(shù)據(jù)安全，又保障數(shù)據(jù)的增值性利用，需要通過立法手段，明確數(shù)據(jù)自由和數(shù)據(jù)安全的邊界與規(guī)范。法律應(yīng)保護(hù)個(gè)人隱私和數(shù)據(jù)安全，同時(shí)允許數(shù)據(jù)的合理使用和流動(dòng)。平衡數(shù)據(jù)自由與數(shù)據(jù)安全意味著只有在確保數(shù)據(jù)安全的前提下，才能實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的自由流動(dòng)和增值性利用，實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的制度支持。

數(shù)據(jù)自由和數(shù)據(jù)安全存在內(nèi)在沖突，政府?dāng)?shù)據(jù)安全立法的核心問題，無疑是如何在保障數(shù)據(jù)安全與促進(jìn)數(shù)據(jù)流動(dòng)之間找到恰當(dāng)?shù)钠胶恻c(diǎn)，實(shí)現(xiàn)二者之間的博弈與均衡。政府?dāng)?shù)據(jù)的自由開放在學(xué)界達(dá)成高度共識(shí)后，最直接的影響是推動(dòng)政府將公共數(shù)據(jù)（如交通、測繪、氣象數(shù)據(jù)等）向社會(huì)公眾開放。這些數(shù)據(jù)一般是在公共事務(wù)管理流程中采集及存儲(chǔ)的，既是社會(huì)急需，又與民生相關(guān)，且增值潛力顯著，但開放前應(yīng)對(duì)其中的個(gè)人隱私、商業(yè)秘密、國家安全等問題完成“脫敏\"處理。[13]

數(shù)據(jù)安全不是一個(gè)封閉和孤立的問題，必須在數(shù)據(jù)價(jià)值和效用最大化的前提下來謀劃。龍衛(wèi)球認(rèn)為，數(shù)據(jù)安全問題的前提是數(shù)據(jù)發(fā)展，數(shù)據(jù)安全所追求的應(yīng)是建立適應(yīng)數(shù)據(jù)資源化、產(chǎn)業(yè)化的安全制度。秦天雄表示，數(shù)字安全立法作為國家安全領(lǐng)域的立法，追求的應(yīng)是相對(duì)安全以及數(shù)據(jù)安全與數(shù)據(jù)發(fā)展并重。王錫鋅認(rèn)為，為了解決安全與發(fā)展平衡難題，數(shù)據(jù)安全立法背后存在復(fù)雜的利益博弈，主張落實(shí)數(shù)據(jù)安全與發(fā)展并重的基本原則。②

數(shù)據(jù)自由流動(dòng)在采集、加工、使用、存儲(chǔ)的每個(gè)環(huán)節(jié)都會(huì)產(chǎn)生數(shù)據(jù)安全漏洞問題。環(huán)節(jié)愈多，安全風(fēng)險(xiǎn)愈多、愈大。毫無疑問，數(shù)據(jù)自由增大了數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)。因此，數(shù)據(jù)自由開放始終在數(shù)據(jù)安全的關(guān)切聲中徐徐展開。自2014年以來，中國政府在數(shù)據(jù)開放方面持續(xù)發(fā)聲，通過一系列文件和政策，不斷強(qiáng)調(diào)要積極穩(wěn)妥地推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)公開和共享，明確了構(gòu)建統(tǒng)一、安全、互聯(lián)互通的國家數(shù)據(jù)開放體系的目標(biāo)。中國政府已初步建立起開放政府?dāng)?shù)據(jù)的政策框架體系，并強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)“安全可控”。[14]

保密與公開存在內(nèi)在張力，數(shù)據(jù)安全與數(shù)據(jù)開放存在難以避免的沖突。開放政府?dāng)?shù)據(jù)并非不受限制，絕對(duì)自由的數(shù)據(jù)流動(dòng)必然引來風(fēng)險(xiǎn)與問題，因此，有必要規(guī)制數(shù)據(jù)的獲取?；诠怖嬷疽螅瑧?yīng)嚴(yán)格保護(hù)涉及個(gè)人隱私、商業(yè)秘密及國家機(jī)密的數(shù)據(jù)，確保商業(yè)數(shù)據(jù)交易不損害第三方及公共利益。例如，政府需對(duì)侵犯個(gè)人隱私、商業(yè)秘密或第三方知識(shí)產(chǎn)權(quán)的數(shù)據(jù)交易實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)管，并制定相應(yīng)的限制性措施，以保障各方權(quán)益不受侵害。數(shù)據(jù)作為一項(xiàng)公共產(chǎn)品，“數(shù)據(jù)開放\"傾向于不受限制地流通，“數(shù)據(jù)保護(hù)\"則要求其流通必須受到限制。[1]

如何實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)自由和數(shù)據(jù)安全的均衡，成為當(dāng)下學(xué)界討論的焦點(diǎn)，學(xué)者們提出了一些頗具建設(shè)性的主張。韓旭至認(rèn)為，關(guān)于政務(wù)數(shù)據(jù)公開，應(yīng)以公開為原則，制定不予公開的政務(wù)數(shù)據(jù)目錄。③何淵認(rèn)為，為幫助政府實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)開放的有效治理，應(yīng)在行政法領(lǐng)域完成從行政管制法至行政治理法的跨越。為重構(gòu)開放政府?dāng)?shù)據(jù)法律框架，需從多個(gè)維度出發(fā)，包括政府與市場的關(guān)系、中央與地方的協(xié)同國家與社會(huì)的互動(dòng)等方面，以形成全面而系統(tǒng)的法律體系。[14]

（二）數(shù)據(jù)主權(quán)與數(shù)據(jù)權(quán)利的統(tǒng)籌

數(shù)據(jù)安全治理關(guān)注“數(shù)據(jù)控制\"問題。數(shù)據(jù)被視為國家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，數(shù)據(jù)安全立法應(yīng)明確國家能夠?qū)σ欢ǚ秶鷥?nèi)數(shù)據(jù)的收集、使用、流動(dòng)、刪除、銷毀等環(huán)節(jié)提出自主控制和支配的強(qiáng)制性要求，這體現(xiàn)了國家對(duì)數(shù)據(jù)主權(quán)的維護(hù)和對(duì)數(shù)據(jù)安全的嚴(yán)格控制。維護(hù)國家數(shù)據(jù)主權(quán)是國家數(shù)據(jù)安全立法的重要使命，同時(shí)企業(yè)和個(gè)人的數(shù)據(jù)權(quán)利也是數(shù)據(jù)安全保障的重要客體。公權(quán)范疇的數(shù)據(jù)主權(quán)與私權(quán)范疇的知識(shí)產(chǎn)權(quán)與數(shù)字人權(quán)，在發(fā)生沖突的情形下，何者應(yīng)成為優(yōu)先保障的對(duì)象？如何統(tǒng)籌兼顧權(quán)力和權(quán)利？這些問題構(gòu)成了數(shù)據(jù)安全立法的基本議題

在數(shù)字法治的時(shí)代背景下，數(shù)據(jù)主權(quán)已然成為國家主權(quán)的一種新型表現(xiàn)形態(tài)。無論是物理空間，還是虛擬空間，大數(shù)據(jù)之保密性及跨境流動(dòng)之安全性，已然成為國家主權(quán)、軍事、國土、情報(bào)及網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管之核心要素，充分彰顯數(shù)據(jù)安全已晉升為國家安全之重要構(gòu)成部分。

喪失大數(shù)據(jù)的話語權(quán)與控制權(quán)將直接危及國家數(shù)據(jù)主權(quán)。關(guān)于數(shù)據(jù)開放，涉及如何開放、對(duì)誰開放、由誰開放以及開放時(shí)間等核心問題，均與國家數(shù)據(jù)安全息息相關(guān)。大數(shù)據(jù)挖掘可能會(huì)導(dǎo)致個(gè)人隱私的廣泛暴露，包括個(gè)人愛好、社會(huì)關(guān)系、緋聞隱私、心理障礙及生理缺陷等敏感信息。而大數(shù)據(jù)的濫用則可能會(huì)侵犯個(gè)人的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，進(jìn)而對(duì)社會(huì)安全構(gòu)成威脅。此外，政府應(yīng)確保任何個(gè)人及實(shí)體在合法前提下均享有使用政府?dāng)?shù)據(jù)的權(quán)利，且不得無正當(dāng)理由地排除此類權(quán)利。

關(guān)于數(shù)據(jù)安全立法中數(shù)據(jù)主權(quán)和數(shù)字人權(quán)何者處于優(yōu)先地位的分析如下。

一是強(qiáng)調(diào)保障數(shù)據(jù)主權(quán)。何淵在總結(jié)各國的數(shù)據(jù)跨境問題解決方案的基礎(chǔ)上，提出數(shù)據(jù)安全立法應(yīng)該強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)主權(quán)，尤其是數(shù)據(jù)調(diào)取。汪慶華指出，數(shù)據(jù)安全立法需針對(duì)歐盟和美國所提出的長臂管轄問題作出回應(yīng)，并堅(jiān)持維護(hù)數(shù)據(jù)主權(quán)。丁道勤認(rèn)為，《數(shù)據(jù)安全法》的立法目標(biāo)可分為內(nèi)向和外向兩大層面。內(nèi)向目標(biāo)主要聚焦于通過構(gòu)建完善的數(shù)據(jù)流通規(guī)則體系，推動(dòng)數(shù)據(jù)的合理開發(fā)和高效利用，并對(duì)關(guān)鍵重要數(shù)據(jù)實(shí)施有效監(jiān)管；而外向目標(biāo)則著重于捍衛(wèi)國家的數(shù)據(jù)主權(quán)，確保在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)和國際數(shù)據(jù)競爭中維護(hù)國家的核心利益。④

二是強(qiáng)調(diào)保障數(shù)字人權(quán)。張文顯強(qiáng)調(diào)，政府關(guān)于“數(shù)字人權(quán)\"的義務(wù)，表現(xiàn)為在數(shù)字生活中對(duì)公民隱私權(quán)、數(shù)據(jù)權(quán)、信息權(quán)、人格尊嚴(yán)、表達(dá)權(quán)等權(quán)利及自由的保護(hù)和尊重，填補(bǔ)弱勢群體遭遇的“數(shù)字鴻溝”，確保社會(huì)成員平等分享數(shù)字化生活的機(jī)會(huì)及條件，真正實(shí)現(xiàn)其聯(lián)網(wǎng)權(quán)和數(shù)字化生活權(quán)。知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)應(yīng)嚴(yán)格遵循尊重公民隱私權(quán)、數(shù)據(jù)權(quán)以及知識(shí)利益均享權(quán)等人權(quán)的原則和底線。[15]劉新年等認(rèn)為，應(yīng)明確規(guī)定儲(chǔ)存于政府、網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商、商業(yè)組織等數(shù)據(jù)庫中的個(gè)人數(shù)據(jù)純屬個(gè)人隱私，公民應(yīng)享有編輯管理權(quán)、使用知情權(quán)及刪除不當(dāng)數(shù)據(jù)等權(quán)利。[16]作為數(shù)據(jù)權(quán)利形態(tài)的隱私權(quán)是一種典型的數(shù)字人權(quán)。隨著政府?dāng)?shù)據(jù)的爆炸性增長，政府決策思維在未來將不可避免地發(fā)生轉(zhuǎn)變，從對(duì)精確性的要求逐漸轉(zhuǎn)向接受混雜性，從依賴隨機(jī)樣本過渡到利用全體數(shù)據(jù)。同時(shí)，追求的重心也將從因果關(guān)系轉(zhuǎn)向相關(guān)關(guān)系。

在數(shù)字時(shí)代，隨著數(shù)據(jù)的廣泛流通和開放政府?dāng)?shù)據(jù)的推進(jìn)，每個(gè)人的信息都可能變得透明化，這使得隱私權(quán)的保護(hù)顯得尤為重要。保護(hù)隱私權(quán)的核心問題，歸根結(jié)底在于誰有權(quán)決定個(gè)人信息的公開與否，以及隱私數(shù)據(jù)應(yīng)以何種方式被公開。針對(duì)這些問題，《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》第45條[17]和《中華人民共和國政府信息公開條例》第14條[18]都做出了明確規(guī)定，強(qiáng)調(diào)對(duì)個(gè)人隱私的保密義務(wù)和不得公開涉及隱私的政府信息。因此，在數(shù)據(jù)安全立法中，需要構(gòu)建一種隱私權(quán)保護(hù)機(jī)制，以平衡公共利益與個(gè)人利益之間的關(guān)系，確保個(gè)人隱私得到充分的尊重和保護(hù)。[14]

數(shù)字人權(quán)還包括數(shù)據(jù)平等權(quán)，數(shù)據(jù)歧視直接侵害相關(guān)權(quán)利主體的數(shù)據(jù)平等權(quán)。在商業(yè)化進(jìn)程中，當(dāng)運(yùn)用復(fù)雜的算法處理政府?dāng)?shù)據(jù)時(shí)，往往由于缺乏人情味和對(duì)上下文的理解，導(dǎo)致數(shù)據(jù)歧視的問題屢見不鮮。例如，當(dāng)電商平臺(tái)利用政府公開的消費(fèi)大數(shù)據(jù)時(shí)，若采用如“大數(shù)據(jù)殺熟\"等歧視性算法推薦信息，頻繁向收入較低的顧客推送打折信息，則無疑構(gòu)成了一種消費(fèi)歧視。因此，在數(shù)據(jù)安全立法中，消除各類歧視、保護(hù)數(shù)據(jù)平等權(quán)，成為一個(gè)亟待解決的重要議題。

三是強(qiáng)調(diào)均衡保護(hù)。許可認(rèn)為，數(shù)據(jù)安全立法應(yīng)當(dāng)全面考量個(gè)人及企業(yè)的權(quán)利與權(quán)益，使其成為一部平衡權(quán)力及權(quán)利的共生法。統(tǒng)籌兼顧主權(quán)權(quán)力和個(gè)人權(quán)利，是數(shù)據(jù)安全立法的重要目標(biāo)和任務(wù)，也是立法難點(diǎn)。

（三）數(shù)據(jù)科技與安全制度的融會(huì)貫通

數(shù)據(jù)安全治理關(guān)注“數(shù)據(jù)控制\"問題，必須推動(dòng)數(shù)據(jù)安全技術(shù)和法律框架深度融合，采用先進(jìn)的技術(shù)手段來保護(hù)數(shù)據(jù)安全，如使用加密算法、建立防火墻、實(shí)施入侵檢測等。同時(shí)，定期進(jìn)行安全漏洞掃描和修復(fù)，以防止數(shù)據(jù)泄露和非法訪問。值得探究的是，數(shù)據(jù)科技的迭代升級(jí)與數(shù)據(jù)安全立法滯后形成了一種所謂的自然落差，比如，新科技的發(fā)展對(duì)傳統(tǒng)的個(gè)人信息法律保護(hù)框架提出了挑戰(zhàn)。在大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、云技術(shù)快速發(fā)展的語境下，個(gè)人信息授權(quán)通常以用戶同意為前提，而這樣做則常常陷入妨礙技術(shù)進(jìn)步或無法有效保護(hù)隱私的困境。[19]數(shù)據(jù)安全立法離不開數(shù)據(jù)科技的支撐，大數(shù)據(jù)的涌現(xiàn)不僅衍生了新的安全隱患，其自身也構(gòu)成了應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)的核心技術(shù)工具。唯有依托政策法規(guī)與技術(shù)手段的深度融合，才能更有效地應(yīng)對(duì)隱私保護(hù)及大數(shù)據(jù)安全的諸多問題。20這種綜合性解決策略，不僅能夠提升數(shù)據(jù)治理效能，也有助于構(gòu)建一個(gè)更加穩(wěn)健、可靠的大數(shù)據(jù)應(yīng)用生態(tài)。政府?dāng)?shù)據(jù)暗藏海量的關(guān)涉?zhèn)€人隱私及國家安全的重要數(shù)據(jù)，在數(shù)據(jù)自由流動(dòng)的過程中，管理及技術(shù)的缺陷勢必造成重大的安全隱患。84數(shù)據(jù)安全立法就是要修補(bǔ)數(shù)據(jù)技術(shù)和數(shù)據(jù)管理的缺陷和安全漏洞。

在大數(shù)據(jù)時(shí)代，保障數(shù)據(jù)安全是國家數(shù)據(jù)能力的重要體現(xiàn)，數(shù)據(jù)安全能力和數(shù)據(jù)科技能力是其基本構(gòu)成。國家數(shù)據(jù)能力是國家建構(gòu)能力的重要組成部分，而國家建構(gòu)能力是現(xiàn)代化國家的最基礎(chǔ)因素。[15]數(shù)據(jù)主權(quán)依靠國家數(shù)據(jù)能力的支撐及保障，國家對(duì)其管轄區(qū)域內(nèi)全部數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)、收集、處置和利用擁有最高決定權(quán)，在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)中國家擁有獨(dú)立自主權(quán)。21]應(yīng)通過立法推動(dòng)科研數(shù)據(jù)輸出，構(gòu)建平臺(tái)與中心以促成科研數(shù)據(jù)開放與共享，建立評(píng)估機(jī)制以保證科研數(shù)據(jù)質(zhì)量。[22]

數(shù)據(jù)科技不斷制造和累積的風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)成對(duì)人類的威脅與挑戰(zhàn)，數(shù)據(jù)搜集、利用數(shù)據(jù)的技術(shù)需要法律規(guī)制，“算法黑箱\"和“透明社會(huì)\"業(yè)已構(gòu)成數(shù)字時(shí)代的一對(duì)基本矛盾。大數(shù)據(jù)展示了其對(duì)人的形塑作用，電商平臺(tái)積累了個(gè)人消費(fèi)行為和選擇偏好的海量數(shù)據(jù)，大數(shù)據(jù)時(shí)代的網(wǎng)絡(luò)人就這樣逐步形成。[23]在數(shù)字化時(shí)代背景下，每日生成的龐大數(shù)據(jù)量不僅記錄了生活和生產(chǎn)領(lǐng)域的交流互動(dòng)與運(yùn)作動(dòng)態(tài)，更成為個(gè)體身份、社會(huì)關(guān)系、行為模式和語言表達(dá)等數(shù)據(jù)的具象化展現(xiàn)及場景重構(gòu)。這些數(shù)據(jù)不僅承載著豐富的信息價(jià)值，同時(shí)也反映了人們?cè)跀?shù)字世界中的行為軌跡和社會(huì)活動(dòng)的真實(shí)面貌。24大數(shù)據(jù)促使個(gè)人生活樣態(tài)日趨透明化，使個(gè)人不得不直面一個(gè)極化的“透明社會(huì)”。

在數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的智能化網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中，為確保社會(huì)秩序與公民權(quán)益的和諧共生，必須實(shí)施切實(shí)有效的措施來保護(hù)數(shù)據(jù)安全、網(wǎng)絡(luò)安全、個(gè)人信息安全，以及捍衛(wèi)公民的名譽(yù)權(quán)和隱私權(quán)不受侵犯。這些保護(hù)措施不僅是維護(hù)數(shù)字空間安全穩(wěn)定的基石，更是法治精神在虛擬世界中的延伸與體現(xiàn)，應(yīng)通過數(shù)據(jù)合作實(shí)現(xiàn)合理化的供應(yīng)鏈。25]當(dāng)下我國的司法大數(shù)據(jù)仍存在規(guī)格不一致及數(shù)據(jù)質(zhì)量差等問題，這樣所得結(jié)論就會(huì)充斥誤差，乃至重復(fù)出現(xiàn)錯(cuò)謬。[26如果在此情形下，過于倉促地推進(jìn)人工智能及大數(shù)據(jù)在司法領(lǐng)域的應(yīng)用，恐將導(dǎo)致算法與推斷承襲過往司法實(shí)踐中的偏見與弊端，甚至可能加劇既存缺陷。一旦司法不慎淪為唯算法論的愧儡，那么法律的正義與公平將不可避免地受到數(shù)據(jù)處理機(jī)構(gòu)和算法的擺布，從而威脅到司法的獨(dú)立性與公正性。因此，在推進(jìn)人工智能及大數(shù)據(jù)應(yīng)用時(shí)，必須審慎行事，確保技術(shù)的運(yùn)用不會(huì)侵蝕司法的本質(zhì)與原則。[27]

三、完善數(shù)據(jù)安全規(guī)制的路徑

數(shù)據(jù)安全規(guī)制應(yīng)將前述基本邏輯理念融入政府?dāng)?shù)據(jù)安全的差異化治理，有針對(duì)性地回應(yīng)問題與挑戰(zhàn)，同時(shí)在借鑒國外數(shù)據(jù)安全立法的有益經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，構(gòu)建和優(yōu)化大數(shù)據(jù)全生命周期的安全防護(hù)機(jī)制。陳越峰提出，有必要制定一部針對(duì)數(shù)據(jù)全生命周期的動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)安全法。該法應(yīng)確立數(shù)據(jù)安全的權(quán)利與義務(wù)體系，并在立法過程中充分考慮安全治理的成本效益。政府在進(jìn)行干預(yù)時(shí)，應(yīng)確保其措施在合理成本范圍內(nèi)實(shí)施，同時(shí)尊重和保護(hù)市場主體的權(quán)利，以實(shí)現(xiàn)安全與發(fā)展的平衡。傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)管理重心在靜態(tài)安全，在大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，不僅要確保數(shù)據(jù)靜態(tài)安全，還必須確保數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)安全。不僅要維護(hù)數(shù)據(jù)平臺(tái)系統(tǒng)安全及管理安全，還要確保數(shù)據(jù)供應(yīng)鏈和產(chǎn)業(yè)鏈全生命周期安全。因此，應(yīng)針對(duì)危害數(shù)據(jù)安全的各種犯罪樣態(tài)展開立法，對(duì)治理數(shù)據(jù)安全犯罪做到有法可依。

如何保障數(shù)據(jù)安全？法治是有效手段，立法是數(shù)據(jù)安全治理的基礎(chǔ)，通常分為三個(gè)層面：一是關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)的基礎(chǔ)立法；二是促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商發(fā)展的中間層立法；三是規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)信息的應(yīng)用層立法。這三個(gè)層面相互關(guān)聯(lián)，共同構(gòu)建互聯(lián)網(wǎng)法治體系。2]應(yīng)完善數(shù)據(jù)安全保障法律制度，致力于大數(shù)據(jù)、跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)等特定場域的安全立法。需要深入細(xì)化和有效實(shí)施相關(guān)法律，確保數(shù)據(jù)安全的各方責(zé)任與權(quán)益得到明確界定，同時(shí)建立健全問責(zé)機(jī)制，為數(shù)據(jù)安全提供堅(jiān)實(shí)保障。

（一）全流程保障數(shù)據(jù)自由流動(dòng)及安全

我國《數(shù)據(jù)安全法》第7條規(guī)定了保障數(shù)據(jù)依法有序自由流動(dòng)，第11條提到了數(shù)據(jù)跨境安全自由流動(dòng)，第27條規(guī)定了建立健全全流程數(shù)據(jù)安全管理制度，但未具體厘定數(shù)據(jù)自由和數(shù)據(jù)安全的邊界。[28數(shù)據(jù)安全立法的重點(diǎn)是結(jié)合政府?dāng)?shù)據(jù)安全的不同管理需求，化解安全困境。同時(shí)，參照域外的數(shù)據(jù)安全立法經(jīng)驗(yàn)，為大數(shù)據(jù)的每個(gè)生命周期階段建立保護(hù)機(jī)制。這包括：在數(shù)據(jù)生成維度，引入驗(yàn)證機(jī)制以確保數(shù)據(jù)質(zhì)量；在數(shù)據(jù)管理維度，加強(qiáng)數(shù)據(jù)流動(dòng)的安全性，明確數(shù)據(jù)利用中的自由與安全界限，以保護(hù)國家數(shù)據(jù)主權(quán)和個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利；在數(shù)據(jù)開放維度，詳細(xì)規(guī)定數(shù)據(jù)安全的責(zé)任和義務(wù)，促進(jìn)技術(shù)與法律的深度融合，從而保障政府?dāng)?shù)據(jù)鏈的安全性。

確保數(shù)據(jù)的真實(shí)及完整是數(shù)據(jù)安全立法的核心目標(biāo)，其重心在于保障數(shù)據(jù)內(nèi)容安全。數(shù)據(jù)安全規(guī)制立法，應(yīng)完善政府?dāng)?shù)據(jù)審查機(jī)制，嚴(yán)懲數(shù)據(jù)造假行為，最大限度排除偽數(shù)據(jù)的產(chǎn)生和進(jìn)人政府大數(shù)據(jù)系統(tǒng)。準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)是進(jìn)行公共決策的依據(jù)，政府發(fā)布的數(shù)據(jù)是公眾和企業(yè)決策的重要依據(jù)。如果這些數(shù)據(jù)失真，將導(dǎo)致公眾在就業(yè)、生育、醫(yī)療、購車購房等方面的決策失誤，進(jìn)而造成經(jīng)濟(jì)損失和心理傷害。[29]大數(shù)據(jù)造假不易發(fā)現(xiàn)，難于監(jiān)管，現(xiàn)行法規(guī)未對(duì)大數(shù)據(jù)的生成、發(fā)布及利用進(jìn)行規(guī)制，也未明確監(jiān)管職能部門，更無對(duì)數(shù)據(jù)造假實(shí)施處罰的相關(guān)條款。[30如果數(shù)據(jù)造假盛行，必將導(dǎo)致\"劣幣驅(qū)逐良幣”。真實(shí)可信的數(shù)據(jù)才是安全治理之根本，法律“利劍\"可以斬?cái)鄶?shù)據(jù)造假的利益鏈。[31]

當(dāng)前，我國在開放政府?dāng)?shù)據(jù)方面所面臨的主要問題包括靜態(tài)數(shù)據(jù)占比較大、高質(zhì)量數(shù)據(jù)的應(yīng)用相對(duì)較少，以及缺乏便捷高效的數(shù)據(jù)獲取通道?！吨腥A人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法》和《數(shù)據(jù)安全法》已陸續(xù)頒布并實(shí)施，為個(gè)人信息和數(shù)據(jù)安全提供了有力的法律保障。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步推動(dòng)和完善地方政府在數(shù)據(jù)安全方面的立法工作，以更好地適應(yīng)和滿足開放政府?dāng)?shù)據(jù)的需求。要獲取高質(zhì)量的數(shù)據(jù)，不僅需要投入大量的人力、物力和時(shí)間資源，確保數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和完整性，同時(shí)還需要建立完善的法律法規(guī)體系進(jìn)行規(guī)范。在數(shù)據(jù)采集行業(yè)中，有一條廣為流傳的原則，即“天下沒有免費(fèi)的數(shù)據(jù)”，強(qiáng)調(diào)了數(shù)據(jù)獲取的成本和重要性。[32]

開放數(shù)據(jù)自由流動(dòng)是效益最大化的基本要求，但也給數(shù)據(jù)安全帶來更大挑戰(zhàn)。統(tǒng)籌兼顧數(shù)據(jù)主權(quán)和數(shù)據(jù)權(quán)利保障成為數(shù)據(jù)安全立法的主要目標(biāo)和任務(wù)，應(yīng)在此基礎(chǔ)上細(xì)化各個(gè)主體關(guān)于數(shù)據(jù)安全保障的權(quán)利和義務(wù)。隨著數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)加速，數(shù)據(jù)主權(quán)風(fēng)險(xiǎn)增加。我國現(xiàn)行數(shù)據(jù)保護(hù)法規(guī)間的相互關(guān)系未厘清，關(guān)于是否制定保護(hù)數(shù)據(jù)安全的單行法，未能統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，造成相關(guān)法律針對(duì)性不夠，約束力欠缺。無論是數(shù)據(jù)安全制度、網(wǎng)絡(luò)安全法規(guī)，還是數(shù)據(jù)安全標(biāo)準(zhǔn)及法律，均存在立法缺位。關(guān)于數(shù)據(jù)保護(hù)，權(quán)利與義務(wù)不明，問責(zé)措施未到位，而大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)等特定場域的數(shù)據(jù)保護(hù)立法亟待完善。當(dāng)下關(guān)于地方政府?dāng)?shù)據(jù)安全的立法規(guī)范尚處空白，在政府?dāng)?shù)據(jù)開放領(lǐng)域，目前尚缺乏明確且專門的法律依據(jù)來界定其與國家機(jī)密、商業(yè)秘密、數(shù)據(jù)安全及個(gè)人信息保護(hù)之間的界限。尤其是關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放如何與商業(yè)秘密、個(gè)人隱私及網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全相協(xié)調(diào)的專門法律規(guī)范，存在顯著不足。[10]

（二）全面保障數(shù)據(jù)主權(quán)與數(shù)據(jù)權(quán)利

首先，需要明確數(shù)據(jù)主權(quán)和數(shù)據(jù)權(quán)利的法律定義和范圍?！稊?shù)據(jù)安全法》第1條在立法目的層面提到了維護(hù)“國家主權(quán)”，第45條規(guī)定了對(duì)危害國家主權(quán)的數(shù)據(jù)行為的處罰，但未進(jìn)一步規(guī)制“數(shù)據(jù)主權(quán)”；第2條提到了維護(hù)“公民、組織合法權(quán)益”，第38條規(guī)定了國家機(jī)關(guān)對(duì)在履行職責(zé)中知悉的個(gè)人隱私、個(gè)人信息、商業(yè)秘密、保密商務(wù)信息等數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)依法予以保密，但未提出“數(shù)據(jù)權(quán)利\"的概念，也未對(duì)數(shù)據(jù)權(quán)利的保護(hù)做具體規(guī)定。28數(shù)據(jù)主權(quán)是指國家對(duì)其管轄范圍內(nèi)數(shù)據(jù)的控制和管理權(quán)，包括數(shù)據(jù)的生成、傳播、利用和保護(hù)等方面。數(shù)據(jù)權(quán)利則涉及個(gè)人、組織等對(duì)數(shù)據(jù)所享有的權(quán)益，如數(shù)據(jù)知情同意權(quán)、數(shù)據(jù)修改權(quán)等。只有明確定義和范圍，才能為立法提供清晰指導(dǎo)。

其次，構(gòu)建完整的數(shù)據(jù)保護(hù)法律體系是關(guān)鍵這包括制定綜合性的數(shù)據(jù)保護(hù)法，對(duì)數(shù)據(jù)收集、存儲(chǔ)、處理、傳輸和利用等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范。同時(shí)，還需要完善與數(shù)據(jù)保護(hù)相關(guān)的其他法律法規(guī)，確保各法律之間的協(xié)調(diào)性和一致性。

在立法過程中，應(yīng)充分考慮數(shù)據(jù)主權(quán)和數(shù)據(jù)權(quán)利之間的平衡。既要保護(hù)國家的數(shù)據(jù)主權(quán)，防止數(shù)據(jù)被外部勢力竊取或?yàn)E用，又要尊重和保護(hù)個(gè)人組織的數(shù)據(jù)權(quán)利，防止數(shù)據(jù)被濫用或侵犯。這需要立法者在制定法律時(shí)充分考慮各方利益，尋求合理的平衡點(diǎn)。在法治框架下進(jìn)行數(shù)字權(quán)利的平衡保護(hù)，既不應(yīng)無限“擴(kuò)張自然人對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)的權(quán)利邊界”，以免阻礙數(shù)據(jù)的分享與利用，也不能忽視數(shù)據(jù)企業(yè)合法收集及“利用個(gè)人數(shù)據(jù)\"所付出的成本及其相應(yīng)的權(quán)利。33]保護(hù)“數(shù)字人權(quán)\"就是對(duì)數(shù)據(jù)及信息資源的平衡分配。[13]

再次，加強(qiáng)國際合作是完善數(shù)據(jù)保護(hù)立法的重要途徑。隨著數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的增加，各國之間需要加強(qiáng)合作，共同制定數(shù)據(jù)保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，促進(jìn)數(shù)據(jù)合法、安全流動(dòng)。通過參與國際組織和協(xié)議，共同應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)安全問題，可以更有效地保障數(shù)據(jù)主權(quán)和數(shù)據(jù)權(quán)利。

最后，強(qiáng)化執(zhí)法和監(jiān)管力度是必要措施。建立健全的數(shù)據(jù)保護(hù)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)違法行為的查處和懲罰力度。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)保護(hù)工作的監(jiān)管和評(píng)估，確保數(shù)據(jù)保護(hù)法律得到有效執(zhí)行。應(yīng)創(chuàng)設(shè)安全抽檢機(jī)制，評(píng)估用戶數(shù)據(jù)安全保護(hù)的手段和能力。建立追溯懲處機(jī)制，對(duì)于信息泄露等安全事件，應(yīng)按法定流程加以處置，最大限度消除信息泄露的負(fù)面影響。細(xì)化及完善政府?dāng)?shù)據(jù)開放規(guī)則及數(shù)據(jù)資源保護(hù)規(guī)則，增加和細(xì)化條例中的數(shù)據(jù)安全保護(hù)規(guī)定。厘定數(shù)據(jù)挖掘、收集、分析及公開等環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)遵循的規(guī)則，制定針對(duì)大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等新業(yè)務(wù)、新技術(shù)使用流程中的數(shù)據(jù)安全保護(hù)法規(guī)

（三）優(yōu)化數(shù)據(jù)科技與安全制度融會(huì)貫通的法律機(jī)制

大數(shù)據(jù)科技的迭代推進(jìn)，使現(xiàn)有政府?dāng)?shù)據(jù)安全立法明顯滯后，如何將技術(shù)理性上升為制度理性，又將制度理性落實(shí)到技術(shù)理性之中，是數(shù)據(jù)安全立法的重要議題。《數(shù)據(jù)安全法》第39條強(qiáng)調(diào)了建立健全數(shù)據(jù)安全管理制度[28]，但如何健全數(shù)據(jù)安全制度，依托數(shù)據(jù)科技確保政府?dāng)?shù)據(jù)鏈安全，亟須完善相關(guān)立法。優(yōu)化數(shù)據(jù)科技與數(shù)據(jù)安全融會(huì)貫通的法律機(jī)制是一個(gè)復(fù)雜且重要的任務(wù)，通過法律和技術(shù)的正當(dāng)程序?qū)?shù)據(jù)科技進(jìn)行制度化制約，這正是“數(shù)字法治的要義\"[34，涉及多方面的策略和措施。

首先，需要制定和完善相關(guān)法律法規(guī)。這些法律法規(guī)應(yīng)涵蓋數(shù)據(jù)收集、存儲(chǔ)、處理、傳輸和利用的各個(gè)環(huán)節(jié)，明確各方主體的權(quán)利和義務(wù)，規(guī)范數(shù)據(jù)科技的應(yīng)用行為。《數(shù)據(jù)安全法》第27條規(guī)定了采取相應(yīng)的技術(shù)措施來保障數(shù)據(jù)安全[28]，應(yīng)繼續(xù)完善技術(shù)措施自身的安全規(guī)制。法律法規(guī)還應(yīng)關(guān)注數(shù)據(jù)主權(quán)和數(shù)據(jù)權(quán)利的保護(hù)，確保數(shù)據(jù)的安全和合法利用。應(yīng)建立健全的數(shù)據(jù)安全執(zhí)法機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)違法行為的查處和懲罰力度?！稊?shù)據(jù)安全法》第28條規(guī)定了研究開發(fā)數(shù)據(jù)新技術(shù)的倫理限制。[28]同時(shí)，還需要加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)科技企業(yè)和相關(guān)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，確保其遵守法律法規(guī)，保障數(shù)據(jù)安全。

其次，推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新是優(yōu)化法律機(jī)制的重要途徑?！稊?shù)據(jù)安全法》第16條規(guī)定了國家支持?jǐn)?shù)據(jù)安全技術(shù)研究，應(yīng)鼓勵(lì)和支持?jǐn)?shù)據(jù)科技企業(yè)加強(qiáng)技術(shù)研發(fā)和創(chuàng)新，開發(fā)更加安全、高效的數(shù)據(jù)處理和分析技術(shù)；第17條規(guī)定了推進(jìn)數(shù)據(jù)開發(fā)利用技術(shù)和數(shù)據(jù)安全標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，提升數(shù)據(jù)安全保障能力。[28]人工智能大數(shù)據(jù)技術(shù)猶如一把雙刃劍。一方面，它提升了數(shù)據(jù)造假的隱蔽性和欺騙性，使得數(shù)據(jù)真實(shí)性面臨更大的挑戰(zhàn)；另一方面，隨著技術(shù)的不斷發(fā)展，我們也獲得了更為有效的工具來應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)造假問題。當(dāng)數(shù)據(jù)的生產(chǎn)、使用和呈現(xiàn)過程能夠擺脫人類主觀因素的干預(yù)時(shí)，便能夠更有效地遏制數(shù)據(jù)造假現(xiàn)象。

再次，需要加強(qiáng)與國際間的合作與交流，共同推動(dòng)數(shù)據(jù)科技和數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域的創(chuàng)新發(fā)展?！稊?shù)據(jù)安全法》第26條規(guī)定了針對(duì)與數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)開發(fā)利用技術(shù)等有關(guān)的投資和貿(mào)易歧視采取對(duì)等措施。[28]另外，加強(qiáng)行業(yè)自律也是保障數(shù)據(jù)安全的重要手段。應(yīng)建立健全的行業(yè)自律機(jī)制，規(guī)范行業(yè)行為，促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展。同時(shí)，還需要加強(qiáng)行業(yè)內(nèi)的安全培訓(xùn)和宣傳，提高從業(yè)人員的安全意識(shí)和技能水平?！稊?shù)據(jù)安全法》第20條強(qiáng)調(diào)了培養(yǎng)數(shù)據(jù)開發(fā)利用技術(shù)和數(shù)據(jù)安全專業(yè)人才。[28]

最后，需要加強(qiáng)公眾的數(shù)據(jù)安全教育和意識(shí)提升。通過普及數(shù)據(jù)安全知識(shí)，提高公眾對(duì)數(shù)據(jù)安全的重視程度和防范意識(shí)，形成全社會(huì)共同維護(hù)數(shù)據(jù)安全的良好氛圍。

綜上所述，應(yīng)構(gòu)建數(shù)據(jù)安全保護(hù)技術(shù)及相關(guān)管理規(guī)則，從進(jìn)網(wǎng)審批、市場準(zhǔn)入、許可證年檢等監(jiān)管環(huán)節(jié)，完善個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)技術(shù)及相關(guān)管理法規(guī)，從設(shè)備、市場、服務(wù)三個(gè)維度對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)進(jìn)行常態(tài)化規(guī)制。為確保在不同數(shù)據(jù)集關(guān)聯(lián)使用中的數(shù)據(jù)安全，需應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)集規(guī)模、多樣性及復(fù)雜性增長所帶來的安全風(fēng)險(xiǎn)。通過立法手段，可以有效應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)收集、獲取、分享和存儲(chǔ)過程中可能出現(xiàn)的隱私和安全問題，從而建立起數(shù)據(jù)安全的常態(tài)化監(jiān)管機(jī)制。政府應(yīng)積極肩負(fù)起保護(hù)數(shù)據(jù)安全的重任，制定詳盡的管理規(guī)則，精心編制數(shù)據(jù)安全處置預(yù)案，并定期執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、安全測評(píng)以及應(yīng)急演練，以確保萬無一失。同時(shí)，必須采取先進(jìn)的技術(shù)措施來筑牢數(shù)據(jù)安全的防線，有效預(yù)防數(shù)據(jù)毀損、丟失、泄露及篡改等風(fēng)險(xiǎn)，從而確保數(shù)據(jù)的完整性和安全性。在發(fā)生重大安全事故時(shí)，必須立即激活應(yīng)急處置預(yù)案，迅速實(shí)施有效的補(bǔ)救措施，并及時(shí)通知受影響的用戶。同時(shí)，應(yīng)確立向主管部門進(jìn)行報(bào)告的制度，以確保信息的及時(shí)傳遞和事故的有效處理

四、結(jié)束語

數(shù)據(jù)自由與數(shù)據(jù)安全的張力消解與平衡，數(shù)據(jù)主權(quán)與數(shù)據(jù)權(quán)利的統(tǒng)籌兼顧，數(shù)據(jù)科技迭代與數(shù)據(jù)立法滯后的落差彌合，被視為政府?dāng)?shù)據(jù)安全治理的基本邏輯。數(shù)據(jù)生成維度的安全在于數(shù)據(jù)真實(shí)及完整，數(shù)據(jù)管理維度的重心在于數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)安全，數(shù)據(jù)開放維度聚力完善數(shù)據(jù)安全權(quán)利義務(wù)，整合優(yōu)化全生命周期大數(shù)據(jù)安全防護(hù)機(jī)制，保障政府?dāng)?shù)據(jù)鏈安全。借鑒數(shù)據(jù)安全立法經(jīng)驗(yàn)，優(yōu)化政府?dāng)?shù)據(jù)安全法規(guī)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)安全科技和法律框架深度融合，構(gòu)建科學(xué)的數(shù)據(jù)安全立法評(píng)估機(jī)制，保證立法的可操作性及效能。統(tǒng)籌政府?dāng)?shù)據(jù)安全和實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值最大化，始終是優(yōu)化數(shù)據(jù)安全立法的中心命題。

注釋

①②③④⑤⑥2020年7月24日上午，由中國人民大學(xué)未來法治研究院主辦、中央網(wǎng)信辦《數(shù)據(jù)安全立法研究》重大項(xiàng)目課題組協(xié)辦的《數(shù)據(jù)安全法（草案）》暨數(shù)據(jù)法治研討會(huì)在線上舉行，會(huì)議以《數(shù)據(jù)安全法（草案）》修改為主題，來自中央網(wǎng)信辦政策法規(guī)局、多所高校、企業(yè)智庫、知名科研機(jī)構(gòu)的近20名代表及資深專家學(xué)者參與研討。正文中引用的資料來源于北京航空航天大學(xué)法學(xué)院教授、院長龍衛(wèi)球，騰訊安全戰(zhàn)略研究部高級(jí)研究員秦天雄，北京大學(xué)教授、《中外法學(xué)》主編王錫鋅，華東政法大學(xué)數(shù)字法治研究院副院長韓旭至，北京師范大學(xué)教授汪慶華，字節(jié)跳動(dòng)法律研究中心主任丁道勤，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)數(shù)字經(jīng)濟(jì)與法律創(chuàng)新研究中心執(zhí)行主任許可，華東政法大學(xué)法律學(xué)院副院長、副教授陳越峰在會(huì)上的發(fā)言。（“《數(shù)據(jù)安全法（草案）》暨數(shù)據(jù)法治研討會(huì)”成功召開，微信公眾號(hào)：人大未來法治研究院，https：//mp.weixin.qq.com/s/bmbTRX3f9y_MXkr0cIB_tQ.）

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（文字編輯：徐朝科 責(zé)任校對(duì)：王香麗）