我國省級老年助餐服務(wù)政策文本內(nèi)容與問題研究

中圖分類號：C916 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2096-7640（2025）04-0089-10

一、研究背景

2024年1月，國家統(tǒng)計局信息公開數(shù)據(jù)顯示，截至2023年年末，我國60歲及以上人口為29697萬人，占總?cè)丝诘?21.1% ，其中65歲及以上人口占15.4% ，我國已經(jīng)整體進(jìn)入深度老齡化社會。1隨著老年群體的擴(kuò)大，其服務(wù)需求也不斷增加，其中飲食需求是基本需求。2021年，中國營養(yǎng)學(xué)會發(fā)布的《中國居民膳食指南科學(xué)研究報告（2021）》顯示，2021年有 80% 的老年人存在蛋白質(zhì)、維生素B1、維生素B2、葉酸和鈣等營養(yǎng)物質(zhì)攝入不足問題，80歲以上的高齡老年人貧血率達(dá) 10% ，農(nóng)村老年人營養(yǎng)不足問題尤為明顯。隨著年齡的增長，老年人的身體機(jī)能不斷下降，對特定營養(yǎng)元素逐漸產(chǎn)生不同程度的需求，但生活習(xí)慣、營養(yǎng)搭配意識淡薄或身體、經(jīng)濟(jì)狀況欠佳等因素使得老年人不能很好地重視自身的營養(yǎng)狀況

2023年10月，國務(wù)院出臺了《積極發(fā)展老年助餐服務(wù)行動方案》（以下簡稱“國家行動方案\"[3]這是我國第一次將老年助餐服務(wù)作為獨立的、專門的政策內(nèi)容而制定和推出的行動方案，旨在完善全國老年助餐服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，并提高老年助餐服務(wù)質(zhì)量與水平。在“國家行動方案”的指導(dǎo)下，各?。ê灾螀^(qū)、直轄市）結(jié)合自身發(fā)展的實際情況，陸續(xù)發(fā)布了“老年助餐服務(wù)實施方案\"（以下簡稱“各省實施方案\"?！丁笆奈錦"國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》將構(gòu)建和完善養(yǎng)老服務(wù)體系作為“十四五\"期間的重點發(fā)展任務(wù)，明確提出要強(qiáng)化居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能力，并將“構(gòu)建城鄉(xiāng)老年助餐服務(wù)體系\"作為重點任務(wù)之一。[4因此，開展老年助餐服務(wù)是完善養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的具體行動之一，地方政府是否能因地制宜地制定并實施符合自身發(fā)展實際情況的老年助餐服務(wù)政策，將直接影響積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略的實施效果。

在我國老年助餐服務(wù)是在地方試點的基礎(chǔ)上推出的一項基本養(yǎng)老服務(wù)措施?，F(xiàn)有文獻(xiàn)多從微觀角度出發(fā)，對老年助餐服務(wù)承辦主體[5]實踐現(xiàn)狀[、經(jīng)營狀況[]、服務(wù)模式、消費者需求等問題進(jìn)行實證研究。8這些研究為我國老年助餐服務(wù)發(fā)展尋找了不同的優(yōu)化路徑?！皣倚袆臃桨浮奔啊案魇嵤┓桨竆"出臺的目的在于指引并規(guī)范該行業(yè)的發(fā)展。因此，深入研究省級老年助餐政策可以為政府制定和完善老年助餐政策提供科學(xué)依據(jù)和理論支持。但從政策文本角度對老年助餐政策開展研究的文獻(xiàn)相對較少，所以針對老年助餐領(lǐng)域的政策開展相關(guān)研究尤為重要且迫切。

本文擬以中央政府及省級政府（含自治區(qū)、直轄市政府，不含中國香港地區(qū)、中國澳門地區(qū)、中國臺灣地區(qū)）公開發(fā)布的老年助餐服務(wù)政策文本為研究對象，運用NVivo12Plus質(zhì)性研究軟件，對政策文本進(jìn)行解讀與分析，并利用文本分析法深入探尋現(xiàn)有政策存在的問題，以期為我國老年助餐服務(wù)政策的推進(jìn)和完善提供一定的參考。

二、研究設(shè)計

（一）研究對象選取

在研究對象的選取上，本文遵循權(quán)威性與規(guī)范性原則，所選取的政策文本均來自中央政府及各省級（含自治區(qū)、直轄市）政府所公開的政策文本，所有政策原文均可通過中央和地方政府官方網(wǎng)站查詢。本文主要研究對象為老年助餐服務(wù)政策，其出臺政策單位主要為中央政府、各省級政府（含自治區(qū)及直轄市）民政部門。為方便行文，本文將省、自治區(qū)、直轄市統(tǒng)稱為省份。截至2024年7月31日，可公開查找到國家級政策文本1份、省級政策文本24份。有7個省份沒有納入本次分析的主要原因是：湖南出臺的是有關(guān)老年助餐的相關(guān)條例法規(guī)，貴州、廣東也出臺了省級助餐政策，但均處于征求意見稿階段，并未正式發(fā)布；未找到新疆、西藏、甘肅、陜西4個省份公開的省級政策。之所以選擇省級政策文本，是為了從相對宏觀的角度整體把握老年助餐服務(wù)的發(fā)展方向?；谝陨峡紤]，本文將搜集到的政策文本進(jìn)行梳理匯總（見表1），其時間跨度為2019年7月17日至2024年7月31日。

（二）研究工具與方法

文本分析法是以政策、報紙、符號、訪談資料、音頻、視頻等書面或非書面形式保存下來的話語為研究對象，并對資料本身進(jìn)行分析的一種研究方法。本文基于文本分析法，借助NVivo12Plus質(zhì)性研究軟件對查找到的1份國家級和24份省級老年助餐服務(wù)政策進(jìn)行文本編碼分析，對其文本結(jié)構(gòu)與內(nèi)容進(jìn)行解讀，堅持客觀中立原則，分析比較這些政策在發(fā)展目標(biāo)、重點任務(wù)方面的異同。

（三）研究思路及過程

為更好地了解國家級及各省級老年助餐服務(wù)政策文本共同關(guān)注的內(nèi)容，本文首先運用軟件的自動編碼功能，對文本進(jìn)行初次編碼；其次對文本進(jìn)行詞頻分析，了解文本的大致重點內(nèi)容；再次對文本內(nèi)容進(jìn)行手動編碼，并進(jìn)行聚類分析與內(nèi)容分析，理清政策的意圖與重點；最后根據(jù)發(fā)現(xiàn)的問題提出相應(yīng)的解決辦法。

通過初步快速閱讀發(fā)現(xiàn)，“各省實施方案\"基本是在“國家行動方案\"指導(dǎo)下制定的，但前者框架與部分內(nèi)容并不完全遵循后者的框架與內(nèi)容。各省份大都結(jié)合各自發(fā)展情況對其政策框架與任務(wù)要求等方面進(jìn)行了整合和修改，有更明確的任務(wù)分類板塊。為使研究更清晰和明確，本文借助唐丹等人的編碼方式，以多數(shù)“各省實施方案”的一級標(biāo)題“總體要求\"“主要任務(wù)”“保障措施\"為此次編碼的父節(jié)點，以優(yōu)化后的國家級政策中的一級標(biāo)題為此次編碼的一級子節(jié)點，將各省份的三級標(biāo)題作為二級子節(jié)點，根據(jù)父節(jié)點性質(zhì)將所有文本進(jìn)行整合。9]

編碼結(jié)束后，查詢“各省實施方案\"的編碼覆蓋率，覆蓋率越高說明政策文本的利用程度越高。[10]在此次統(tǒng)計結(jié)果中，覆蓋率最高的是內(nèi)蒙古自治區(qū)的助餐文件，為 93.40% ，在“國家行動方案”出臺以后頒布的北京市及其他省級老年助餐政策的覆蓋率大多在 70% 以上。

三、我國省級老年助餐政策文本分析

借助文本分析法，本文在與“國家行動方案\"比較的基礎(chǔ)上，對“各省實施方案\"政策文本的行文結(jié)構(gòu)及內(nèi)容兩個維度進(jìn)行具體分析。

（一）結(jié)構(gòu)分析

1.發(fā)文主體與發(fā)文時間

表1顯示，從發(fā)文主體上看，有關(guān)老年助餐服務(wù)發(fā)展的相關(guān)政策均出自各省份的民政部門，由民政部門牽頭，與稅務(wù)局、商務(wù)部等其他部門聯(lián)合發(fā)文。

從發(fā)文時間上看，2019年發(fā)文數(shù)量為1份，2020年和2021年沒有發(fā)文，2022年為3份，2023年為3份，截至2024年7月31日為18份，2024年發(fā)文量相對集中。部分省級助餐政策發(fā)布早于“國家行動方案”，天津市于2019年7月發(fā)布的《天津市人民政府辦公廳印發(fā)關(guān)于推進(jìn)老年人助餐服務(wù)工作試行辦法的通知》，為其他省份推進(jìn)老年助餐服務(wù)政策制定提供了學(xué)習(xí)示例，2022年河北、湖北、安徽等省份相繼出臺了省級助餐政策。2023年10月“國家行動方案\"出臺后，各省份積極響應(yīng)中央政府的號召，陸續(xù)出臺了老年助餐政策。

值得注意的是，從實際開展時間看，老年助餐服務(wù)不是2019年之后才興起的養(yǎng)老服務(wù)項目，我國老年助餐服務(wù)采取的是“地方先行、全國推廣\"的發(fā)展方式。2003年杭州率先開展老年助餐服務(wù)。[11]2004年寧波開始對老年助餐服務(wù)進(jìn)行探索。[12]上海作為我國最早進(jìn)入老齡化的城市，2006年就在為老服務(wù)項目中增加了“助餐\"服務(wù)項目，2008年各區(qū)縣市政府共同并正式創(chuàng)辦了老年助餐點200個，到2019年，上海市已經(jīng)連續(xù)5年將老年助餐服務(wù)納入市政府為民辦實事項目之中。13]2014年，南京市民政局規(guī)定，2014年7月1日之前，助餐點須對周邊市民開放，2014年年底開辦助餐點的數(shù)量不少于336個。 ^[14]2017 年杭州出臺老年助餐指導(dǎo)意見，2018年合肥推出“助餐工程\"建設(shè)指導(dǎo)意見，諸多地級市陸陸續(xù)續(xù)建設(shè)老年助餐點。隨著我國老齡化進(jìn)程加快和老年助餐服務(wù)在部分地區(qū)成功開展，國家層面開始關(guān)注并著手制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，以統(tǒng)一指導(dǎo)和管理全國老年助餐服務(wù)事業(yè)，促進(jìn)老年助餐服務(wù)規(guī)范化發(fā)展。

2.政策文本結(jié)構(gòu)設(shè)置

“國家行動方案\"以“總體要求”“擴(kuò)大和優(yōu)化服務(wù)供給”\"保障服務(wù)質(zhì)量”\"確保服務(wù)可持續(xù)”\"加強(qiáng)質(zhì)量安全監(jiān)管”\"強(qiáng)化實施保障\"為一級標(biāo)題。閱讀“各省實施方案\"發(fā)現(xiàn)，只有云南、上海、江西、福建、山西等5個省份出臺的政策框架與國家級政策框架大致保持一致;遼寧、北京、山東、四川、青海、吉林、海南、內(nèi)蒙古、寧夏及廣西等10個省份對國家級的政策進(jìn)行了板塊劃分，將其細(xì)分為三大板塊：總體要求/目標(biāo)、主要任務(wù)/措施、保障措施/組織保障/工作要求；天津、河北及江蘇等3個省份將其劃分為四大板塊：基本原則、工作目標(biāo)/工作要求、主要任務(wù)、保障措施；安徽、湖北、河南及重慶等4個省份設(shè)置五大板塊，和江蘇等省份的四大板塊保持一致，主要是將國家級政策中“總體要求\"所涉及的“指導(dǎo)思想\"和“工作目標(biāo)\"拆分為獨立的一節(jié)，河南將“實施步驟\"作為單獨一節(jié);黑龍江將“支持政策\"作為單獨一節(jié)進(jìn)行表述，形成六大板塊。

從文本框架結(jié)構(gòu)來看，各省份制定的老年助餐服務(wù)政策內(nèi)容與國家級老年助餐政策基本相似，但又結(jié)合各省情況，制定出適合本省發(fā)展的實施方案。由此可見，在國家級政策的明確指引下，各省份在老年助餐服務(wù)上已達(dá)成共識，并大力推動其建設(shè)，旨在適應(yīng)我國日益加劇的老齡化趨勢，同時積極助力健康中國戰(zhàn)略的實施。[15]

（二）文本分析

了解政策文本框架有利于快速了解各省份政策文本的主要內(nèi)容，而要明晰政策的具體內(nèi)容，還需對文本進(jìn)行深人研讀。下文將從詞頻、聚類和內(nèi)容三個維度對收集到的政策文本進(jìn)行分析。

1.詞頻分析

為了解國家級和各省級老年助餐服務(wù)政策文本的重點，本文借助NVivo12Plus軟件的“探索一詞頻\"功能，設(shè)置顯示字詞為500，長度為3，采取完全匹配模式，先后對“國家行動方案”“各省實施方案\"進(jìn)行文本詞頻分析，分別得到“詞云\"圖1與圖2。其中有三類詞被列為停用詞：第一類是經(jīng)常出現(xiàn)的政策執(zhí)行對象“民政部”“民政局\"等同類詞；第二類是政策服務(wù)群體“老年人”“助餐\"等同類詞；第三類是部分無法凸顯政策文本內(nèi)容的詞，如“發(fā)展“計劃生育”\"互聯(lián)網(wǎng)\"等。

在圖1和圖2中的關(guān)鍵詞中，字號越大表示其在文本中出現(xiàn)的頻率越高，字號越小表示其出現(xiàn)的頻率越低。詞云將文本重點內(nèi)容以一種可視化的方式呈現(xiàn)出來，能夠讓讀者直觀地看到研究對象的關(guān)鍵信息。[16對比圖1和圖2可以發(fā)現(xiàn)，“國家行動方案”和“各省實施方案\"的高頻詞基本相同，說明各省份都在積極落實國家級政策。其不同點在于國家層面更關(guān)注“滿意度”“覆蓋率”，強(qiáng)調(diào)各省份要注重老年人需求及滿意度，并擴(kuò)大老年助餐服務(wù)開展的覆蓋面；各省份更關(guān)注“多元化”“標(biāo)準(zhǔn)化”“量力而行”，注重提供老年助餐服務(wù)參與主體多元化、服務(wù)內(nèi)容

示范點社會主義盡力而為綜合性群眾性志愿者一哄而上形式主義 集體經(jīng)濟(jì)事業(yè)滿度 菜 意常制責(zé)任制大眾化直轄市服標(biāo)準(zhǔn)化量力而行規(guī)范化

互助組大眾化經(jīng)營者增值稅中低收入積極性化2019低收入多渠道黨政機(jī)智能化民政局看得見集體經(jīng)濟(jì) 半成品會志愿 服務(wù) 有2025數(shù)字化 文市場化少數(shù)民主性 因地制 多元花量齋 許可證15 社會主義組織性樣企事業(yè)而服務(wù)業(yè)個滿意度力 常所在地 規(guī)?；痉饵c 次性居往區(qū) 責(zé)任制性 家份證家門口代理人中小學(xué)行政村各具特色對外開放辦公廳供應(yīng)商質(zhì)政策性

標(biāo)準(zhǔn)化，以及各省份結(jié)合自身狀況制定工作目標(biāo)等方面的內(nèi)容。

通過對詞頻進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)，各省份在“國家行動方案\"的指導(dǎo)下，對發(fā)展老年助餐服務(wù)的任務(wù)進(jìn)行了細(xì)分，“因地制宜\"是各省份共同且特別強(qiáng)調(diào)的原則，但是否能夠貫徹落實該原則值得后續(xù)跟進(jìn)調(diào)查?！案魇嵤┓桨竆"中最能體現(xiàn)“因地制宜\"原則的是各省份制定的工作目標(biāo)和補(bǔ)貼政策。在工作目標(biāo)上，安徽、湖北、重慶、福建、上海、江蘇等6個省份明確提出了建設(shè)助餐點的目標(biāo)數(shù)量；河北、黑龍江、河南、青海等4個省份以提高助餐服務(wù)覆蓋率為工作目標(biāo);四川、吉林等2個省份要求市、縣以建設(shè)助餐網(wǎng)絡(luò)數(shù)量為工作任務(wù)；其他省份則較為籠統(tǒng)地描述了自己的建設(shè)任務(wù)，沒有明確指出建設(shè)數(shù)量、服務(wù)覆蓋率等。在用餐標(biāo)準(zhǔn)上，只有天津提出了餐費價格及浮動標(biāo)準(zhǔn)；北京提出了多樣化的優(yōu)惠套餐，如果不選擇老年套餐，買其他的可以適當(dāng)優(yōu)惠，但沒規(guī)定具體價格；其他省份沒有指出具體用餐價格標(biāo)準(zhǔn)。在對老年人用餐補(bǔ)貼上，多數(shù)省份提出差異化補(bǔ)貼，沒有說明具體標(biāo)準(zhǔn)。在對助餐點的補(bǔ)貼上，各省份政策都提出在水電等方面使用民用價格，且有一定的稅費減免，但明確指出有補(bǔ)貼金額的只有天津、上海、云南、吉林等4個省份。各省份老齡化程度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、原有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平等均不一致，各地政府沒有盲目追求完成數(shù)量，而是結(jié)合自身實際水平制定合適的年度目標(biāo)，這點值得肯定。但很多地區(qū)的工作自標(biāo)和相關(guān)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)需要進(jìn)一步明確，這樣有利于老年助餐服務(wù)工作順利開展。

2.聚類分析

借助NVivol2Plus軟件的“可視化—聚類分析”功能，對“國家行動方案\"和“各省實施方案\"進(jìn)行聚類分析，共得到300條對比結(jié)果。在“各省實施方案\"之間的運算結(jié)果中，Pearson相關(guān)系數(shù)最高的為0.976（內(nèi)蒙古與江西），最低的為0.607（重慶和北京）。在國家級政策與各省級政策的運算結(jié)果中，Pearson相關(guān)系數(shù)最高的是國家級與內(nèi)蒙古政策，為0.978，最低的是國家級與天津政策，為0.737（見圖3）。

通常來說，Pearson相關(guān)系數(shù)值大于0.7，表明變量之間存在強(qiáng)正相關(guān)關(guān)系；低于0.7，表明正相關(guān)關(guān)系較弱。國家級與省級之間的Pearson相關(guān)系數(shù)值均大于0.7，存在強(qiáng)正相關(guān)關(guān)系，表明我國現(xiàn)有的“各省實施方案\"文本內(nèi)容一致性程度相對較高。

3.政策具體內(nèi)容分析

本文對24份“各省實施方案\"進(jìn)行三級編碼，形成3個父節(jié)點、10個一級子節(jié)點、68個二級子節(jié)點，共有1156個參考點。

從父節(jié)點的材料來源數(shù)目可以看出，各省份政策內(nèi)容結(jié)構(gòu)基本一致。從平均覆蓋率可以看出，“主要任務(wù)\"的平均覆蓋率最高為 50.37% ，參考節(jié)點為689個，說明主要任務(wù)為“各省實施方案\"最突出強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容，“保障措施”的平均覆蓋率次之，為21.74% ，“總體要求\"平均覆蓋率最低為 11.30% 見表2）。為具體了解各省份在老年助餐政策上重點關(guān)注的內(nèi)容，本文將對三個父節(jié)點的一、二級子節(jié)點的要點進(jìn)行分析。

（1）“總體要求\"要點分析。閱讀“各省實施方案\"可知，“總體要求\"主要包括指導(dǎo)思想、基本原則和工作目標(biāo)三部分內(nèi)容，三者的材料來源數(shù)目及所占比重均不相同，比重小并不意味著其所包含的內(nèi)容不重要。有的省份并未提及指導(dǎo)思想，而是直接公布主要任務(wù)，有的省份未提及工作目標(biāo)，但明確指出服務(wù)對象?！翱傮w要求”這部分內(nèi)容，各地有各自的寫法，但都與黨的二十大精神、中央為人民服務(wù)、加快助餐服務(wù)建設(shè)以提高老年群體生活福祉的指導(dǎo)思想和基本原則保持一致，工作目標(biāo)方面各省份則結(jié)合自身省情制定可行的計劃與目標(biāo)。

從前文可知，天津、河北、安徽、湖北及重慶等5個省份實施方案的出臺時間要早于國家政策，最早出臺老年助餐政策的天津（2019年），到2024年已5年時間，還未出臺新的相關(guān)政策，且各省份的工作目標(biāo)完成時間和階段也不同。天津以2019年和2020年為時間節(jié)點，從城市到農(nóng)村展開助餐點建設(shè)計劃，未提及具體完善或建設(shè)助餐點數(shù)量；河北以縣（市、區(qū)）為單位，以2022年至2025年為時間節(jié)點，著力提高助餐點的覆蓋率，未提及具體建設(shè)數(shù)量；湖北未提及工作目標(biāo)及完成時間；安徽將任務(wù)定在一年內(nèi)完成;重慶將任務(wù)按月分配。在“國家行動方案\"之后發(fā)布相關(guān)政策的省份，基本按照“國家行動方案\"的工作目標(biāo)，以2026年為時間節(jié)點來制定自己的工作目標(biāo)。但2024年出臺省級政策的省份由于出臺時間較晚，這些省份將老年助餐服務(wù)建設(shè)期限延至2027年或2028年。政策中的“基本原則\"強(qiáng)調(diào)社會多元參與、政府主導(dǎo)、因地制宜、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)等，旨在督促各省份按照一定的原則去完成老年助餐服務(wù)發(fā)展任務(wù)（見表3）。

（2）“主要任務(wù)\"要點分析。為完成工作目標(biāo)，“國家行動方案”明確制定了相關(guān)任務(wù)。各省份在“國家行動方案”的指導(dǎo)下，結(jié)合自身發(fā)展情況制定了相關(guān)發(fā)展任務(wù)，主要包括優(yōu)化服務(wù)供給、確保服務(wù)可持續(xù)發(fā)展、完善基礎(chǔ)建設(shè)、保障服務(wù)質(zhì)量、擴(kuò)大服務(wù)供給5個方面，在這5個一級子節(jié)點下還有任務(wù)細(xì)分的二級子節(jié)點（見表4）。

優(yōu)化服務(wù)供給旨在提高助餐效率。一方面，利用信息化技術(shù)與外賣服務(wù)來提高訂餐配送效率；另一方面，考慮到人口數(shù)量、需求量等因素，利用事業(yè)單位、物業(yè)、餐飲店等現(xiàn)有資源或適度新建部分設(shè)施來優(yōu)化助餐設(shè)施布局，以提高現(xiàn)有資源的利用率，并擴(kuò)大服務(wù)范圍，與此同時也能夠促進(jìn)社會多主體共同參與老年助餐服務(wù)，為老年群體用餐提供優(yōu)惠與便利。

從政府角度出發(fā)，確保服務(wù)可持續(xù)發(fā)展旨在幫助老年助餐運營機(jī)構(gòu)穩(wěn)定發(fā)展。對開辦老年助餐服務(wù)的機(jī)構(gòu)或增設(shè)老年助餐服務(wù)的餐飲企業(yè)等，在水、電、氣使用價格上給予優(yōu)惠；為其提供場地支持，并落實租房用地等減稅、免稅優(yōu)惠政策;引導(dǎo)經(jīng)營者為百姓讓利，并結(jié)合其經(jīng)營效果進(jìn)行運營補(bǔ)貼或綜合性獎勵補(bǔ)貼。對于服務(wù)對象即老年群體，根據(jù)其健康、家庭經(jīng)濟(jì)情況進(jìn)行分類，對其在用餐、訂餐、護(hù)理等方面給予補(bǔ)貼，使困難老年群體能夠真實感受到政府對他們的關(guān)懷。

完善基礎(chǔ)設(shè)施旨在督促助餐點建設(shè)正規(guī)化。首先，需要對創(chuàng)辦或增設(shè)老年助餐服務(wù)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行資質(zhì)認(rèn)定，使其取得食品經(jīng)營許可證，依法依規(guī)開展助餐服務(wù)，維護(hù)店內(nèi)設(shè)施的衛(wèi)生與安全，做好消防監(jiān)督與食品安全檢查工作；其次，需要政府規(guī)范助餐機(jī)構(gòu)名稱，使用統(tǒng)一標(biāo)識，既能方便老年人快速選擇用餐地點，也有利于研究者全面收集信息；最后，堅持相關(guān)信息公示，暢通投訴渠道，讓顧客吃得放心，同時助餐點也能夠及時收到顧客的反饋，從而促進(jìn)其改進(jìn)服務(wù)，并減少面子工程

保障服務(wù)質(zhì)量旨在促進(jìn)老年助餐服務(wù)可持續(xù)發(fā)展。需要制定規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)為老年助餐服務(wù)經(jīng)營者提供行動依據(jù)。首先是保證安全。在食品安全上，強(qiáng)調(diào)從原料購買到成品上桌，留樣全程監(jiān)管，并要求有條件的地區(qū)配備營養(yǎng)師；在就餐環(huán)境上，強(qiáng)調(diào)對座椅板凳、服務(wù)窗口、地面等進(jìn)行適老化改造，保證用餐環(huán)境安全便捷。其次是引進(jìn)智能化服務(wù)平臺。一方面能夠促進(jìn)店鋪規(guī)范發(fā)展；另一方面可以記錄老年人的消費情況，有針對性地發(fā)放補(bǔ)貼，并根據(jù)老年人的消費偏好調(diào)整菜品。最后是推動老年助餐品牌化、規(guī)?；?，從而促進(jìn)助餐服務(wù)可持續(xù)健康發(fā)展

擴(kuò)大服務(wù)供給是各省份推動老年助餐服務(wù)發(fā)展的主要任務(wù)。我國老年助餐服務(wù)還處于起步階段，助餐點數(shù)量較少，服務(wù)輻射面積較小，發(fā)揮作用較小，因此增加老年助餐點建設(shè)數(shù)量、擴(kuò)大老年助餐服務(wù)輻射面積是其首要任務(wù)。一是新建設(shè)施。在新建小區(qū)或現(xiàn)有資源無法滿足用餐需求的社區(qū)新建助餐點或中央廚房及配套流動助餐設(shè)施。在注重城市老年助餐服務(wù)發(fā)展的同時，要加強(qiáng)農(nóng)村助餐服務(wù)建設(shè)。二是功能疊加。其一，將老年助餐服務(wù)體系納入各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)中；其二，在黨群中心、機(jī)關(guān)單位和社區(qū)物業(yè)等內(nèi)部食堂增設(shè)老年助餐服務(wù)；其三，引導(dǎo)現(xiàn)有餐飲企業(yè)開設(shè)老年助餐專區(qū)。三是鞏固現(xiàn)有助餐設(shè)施，探索新發(fā)展道路。四是整體擴(kuò)展服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。在服務(wù)對象上，既服務(wù)于老年群體，又向其他年齡群體開放；在服務(wù)內(nèi)容上，既開展助餐服務(wù)，又開展健康咨詢、文化娛樂等活動，提高助餐點自我造血能力。五是探索結(jié)對幫扶等鄰里互助模式，鼓勵社會力量加入助餐配送服務(wù)隊伍，提升配送服務(wù)能力并擴(kuò)大服務(wù)面積，保障特困老年人用餐。

（3）“保障措施\"要點分析。表5為“各省實施方案”中老年助餐服務(wù)建設(shè)“保障措施\"的編碼情況。在24份“各省實施方案\"中，與“保障措施\"相關(guān)的參考點數(shù)共有221個?！案魇嵤┓桨竆"文本在此板塊的表達(dá)方式不盡相同，經(jīng)整理歸納后將其分為強(qiáng)化綜合監(jiān)管和強(qiáng)化實施保障兩部分。

強(qiáng)化綜合監(jiān)管下的二級子節(jié)點主要包括強(qiáng)化質(zhì)量與安全監(jiān)管、定期評估檢查服務(wù)、服務(wù)點接受社會監(jiān)督、壓實各部門責(zé)任、依法依規(guī)處理事件。大部分省份強(qiáng)調(diào)質(zhì)量與安全監(jiān)管與定期評估，旨在建設(shè)公開透明的老年助餐服務(wù)市場。助餐點在接受政府與市場監(jiān)管的同時，也接受社會大眾的監(jiān)督，促進(jìn)老年助餐服務(wù)市場穩(wěn)定、健康發(fā)展。

強(qiáng)化實施保障下的二級子節(jié)點主要包括加大資金支持、明確部門職責(zé)并加強(qiáng)協(xié)同、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)、加強(qiáng)督促指導(dǎo)、加大政策扶持力度，旨在為老年助餐服務(wù)發(fā)展提供必要的支持與資源。其中加大資金支持的參考點數(shù)最多，其原因如下。其一，老年助餐服務(wù)具有普惠公益性質(zhì)，且服務(wù)主要群體的消費能力與消費欲望相對較低，前期發(fā)展需要政府引導(dǎo)、財政補(bǔ)貼與政策支持。其二，助餐服務(wù)涉及多個行業(yè)部門，明確各部門職責(zé)并強(qiáng)化部門工作協(xié)同可以提高老年助餐服務(wù)工作效率；對助餐補(bǔ)貼政策、地理位置等進(jìn)行宣傳、引導(dǎo)，可讓民眾快速了解該項惠民工程。

四、我國省級老年助餐服務(wù)政策存在的問題

（一）缺乏對應(yīng)的法律法規(guī)

查找老年助餐服務(wù)政策時發(fā)現(xiàn)，各省份有關(guān)老年助餐服務(wù)的相關(guān)法律法規(guī)，僅有湖南出臺了《湖南省居家養(yǎng)老助餐服務(wù)若干規(guī)定（草案）》，其明確要求建立政府、市場、社會、家庭四位一體的助餐機(jī)制，提出了新建住宅小區(qū)和老舊小區(qū)在養(yǎng)老助餐服務(wù)設(shè)施方面的要求。[17]但其內(nèi)容相對寬泛，對于表現(xiàn)突出或違反規(guī)定的行為如何獎勵或處罰、責(zé)任如何追究等方面并未做具體指示，這減弱了法規(guī)的可操作性。老年助餐服務(wù)行業(yè)涉及多元主體，在相關(guān)法律缺位的情況下，各主體利益難以得到有效保障，如為追求自身利益采取不正當(dāng)手段會影響市場發(fā)展秩序。對于監(jiān)管部門來講，沒有明確的法律依據(jù)會使得監(jiān)管工作無法有效迅速開展。行業(yè)內(nèi)滋生的亂象以及權(quán)益保護(hù)的缺失會導(dǎo)致社會大眾對老年助餐服務(wù)活動失去信任。

（二）對助餐點可持續(xù)性經(jīng)營關(guān)注不夠

在編碼過程中發(fā)現(xiàn)，各省份助餐政策均提到對開展老年助餐服務(wù)的門店提供場地支持、運行補(bǔ)貼或進(jìn)行獎勵性補(bǔ)助等，可以看到政府部門對助餐點建設(shè)的前期扶持較多，但對促進(jìn)助餐點可持續(xù)性經(jīng)營關(guān)注較少。僅有河南的政策文本較多提到了購買保險的相關(guān)內(nèi)容，鼓勵保險公司開發(fā)相應(yīng)的保險產(chǎn)品，江蘇、吉林等省份的政策文本簡單地提到了購實食品安全等相關(guān)責(zé)任險，其他省份則沒有提到相關(guān)內(nèi)容。在政策的具體操作層面，如助餐點的具體運營流程、補(bǔ)貼政策的申請和發(fā)放形式、跨部門協(xié)作的具體機(jī)制等方面，缺乏詳細(xì)的規(guī)定和流程。這些會導(dǎo)致政策在落實過程中遇到困難，進(jìn)而影響助餐點可持續(xù)經(jīng)營。老年助餐服務(wù)本就微利，即使建設(shè)前期及經(jīng)營過程有一定的補(bǔ)助，后期在房屋水電開銷上有補(bǔ)貼，但獨立開辦的助餐點本大利薄，且不是所有經(jīng)營老年助餐的網(wǎng)點都能拿到政府補(bǔ)助。如何幫助經(jīng)營網(wǎng)點開辟其他盈利點，留住員工，并在與其他餐飲服務(wù)的競爭與合作中找到平衡點，促進(jìn)經(jīng)營點良性發(fā)展，是政府相關(guān)部門需要考量的

（三）助餐增值服務(wù)范圍與執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不明確

在編碼過程中也發(fā)現(xiàn)，各省份老年助餐政策對助餐點經(jīng)營者反饋問題的處置沒有相關(guān)規(guī)定，例如在助餐點工作人員送餐上門過程中可能產(chǎn)生的增值服務(wù)收費問題不明晰，用工成本應(yīng)計入到志愿服務(wù)還是有償服務(wù)都沒有統(tǒng)一或明確的規(guī)定。老年助餐服務(wù)不僅僅是提供用餐、送餐上門兩件事情，它是一項綜合性服務(wù)，包含食物營養(yǎng)搭配、情感交流、個性化需求得到滿足等多重維度。對在助餐服務(wù)過程中衍生出的各類增值服務(wù)范圍及其執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行界定，是政府需要關(guān)注、審慎并明確的重要議題。

（四）缺乏對政策執(zhí)行效果的關(guān)注

各省份出臺的政策更多關(guān)注老年助餐任務(wù)的布置，擴(kuò)大老年助餐服務(wù)，保證服務(wù)質(zhì)量，加強(qiáng)監(jiān)管等，對檢驗“各省實施方案\"的執(zhí)行效果提及較少。雖然提到了對助餐服務(wù)經(jīng)營點進(jìn)行定期評估，但未明確評估部門、評估周期、評估方法等。優(yōu)惠是否真正用于民眾、政策是否真正貫徹落實及進(jìn)展程度、民眾滿意程度等都需要及時去關(guān)注。政策要求各地老年助餐點設(shè)定統(tǒng)一標(biāo)識、名稱等，但實際上各種名稱泛濫，大部分助餐點不遵守政策規(guī)定的后果是容易造成大眾對老年助餐服務(wù)的認(rèn)知混亂。對政策執(zhí)行效果未及時關(guān)注，沒能及時發(fā)現(xiàn)問題。政策調(diào)整滯后容易造成人、物、財資源浪費，使政策達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)，也會影響政府公信力。

五、討論與建議

2019年以來各省份老年助餐服務(wù)政策不斷出臺，在“國家行動方案”的指導(dǎo)下，“各省實施方案積極貫徹因地制宜、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)等政策。絕大多數(shù)省份老年助餐政策包括指導(dǎo)思想、工作目標(biāo)、主要任務(wù)、保障措施等內(nèi)容。但各省份老年助餐服務(wù)體系還不太完善，且知曉度較低，政策文本多數(shù)內(nèi)容雷同，對自身實際情況挖掘不夠，導(dǎo)致政策缺乏創(chuàng)新性。不同省份政策各有優(yōu)點，但并未互相借鑒，例如上海明確指出政策使用有效期限，重慶將負(fù)責(zé)人的電話和郵箱寫進(jìn)政策文件，便于民眾向上反饋，這些政策亮點未在其他省份政策中體現(xiàn)。“各省實施方案”多次提到促進(jìn)助餐經(jīng)營主體多元化，服務(wù)內(nèi)容多樣化。在政策執(zhí)行過程中，政府部門要促進(jìn)多主體參與老年助餐服務(wù)，并督促各主體落實相關(guān)政策要求，以提升政策的實施效果。未出臺省級老年助餐服務(wù)政策的省份，要吸取現(xiàn)有政策的經(jīng)驗與不足，加強(qiáng)所在地區(qū)老年人實際用餐需求調(diào)研，完善老年助餐服務(wù)體系建設(shè)，推動老年助餐服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化與可持續(xù)發(fā)展。基于此，本研究提出以下建議。

（一）完善老年助餐服務(wù)領(lǐng)域的法律法規(guī)

從國家、各省份層面出臺相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)老年助餐服務(wù)管理，推動老年助餐服務(wù)發(fā)展規(guī)范化，做到有法可依，有法必依。一是完善老年人在助餐領(lǐng)域的隱私保護(hù)工作。推動老年助餐服務(wù)智能化，對特困、殘疾老年人進(jìn)行針對性幫扶，需要收集和記錄消費者的部分隱私，當(dāng)隱私受到侵害時，可以借助相關(guān)法律維權(quán)。[18]二是完善與老年助餐經(jīng)營方相關(guān)的法律。明確可為與不可為內(nèi)容和獎懲制度，規(guī)范助餐經(jīng)營者行為，肅清行業(yè)發(fā)展亂象。三是完善與各級政府部門監(jiān)管失職相關(guān)的法律。督促政府部門認(rèn)真履行監(jiān)管職責(zé)，如涉及食品安全、安全生產(chǎn)、養(yǎng)老服務(wù)等方面的有關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)需要參考已有相關(guān)方面的法律法規(guī)，要求在相關(guān)規(guī)定中明確列出所參考的具體政策，

（二）促進(jìn)老年助餐服務(wù)可持續(xù)發(fā)展

關(guān)注老年助餐經(jīng)營過程中存在的實際問題，幫助老年助餐服務(wù)在消費者、餐飲行業(yè)與社會之間找到立足與發(fā)展的平衡點，引導(dǎo)餐飲業(yè)與助餐點之間進(jìn)行良性競爭。為助餐服務(wù)人員提供專業(yè)技能和職業(yè)道德培訓(xùn)，增強(qiáng)其職業(yè)技能與職業(yè)榮譽(yù)感，幫助老年助餐服務(wù)行業(yè)留住人才。倡導(dǎo)綠色經(jīng)營與綠色消費理念，鼓勵助餐點提供存取快遞、文娛活動等多樣化綜合服務(wù)，以提高老年助餐點的收人與知曉度。采用互聯(lián)網(wǎng)、社區(qū)宣傳欄、集體活動等方式，加大老年助餐服務(wù)政策、建設(shè)地址、特色優(yōu)惠等信息的宣傳力度，使老年助餐服務(wù)能夠吸引更多消費者。

（三）明確增值服務(wù)范圍及執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)

首先，對老年人的需求進(jìn)行摸底調(diào)查，并進(jìn)行分類，明確老年群體所能接受的轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃敺?wù)的勞動類型及其報酬范圍。其次，明確老年助餐基本服務(wù)內(nèi)容，并規(guī)定有償服務(wù)的種類及薪酬或補(bǔ)貼。再次，對增值服務(wù)內(nèi)容進(jìn)行明確與細(xì)分，將消費者普遍需要的服務(wù)發(fā)展為專門的服務(wù)項目，規(guī)定用戶高頻次使用某項無償服務(wù)時長超出無償服務(wù)范圍后即變?yōu)橛袃敺?wù)。對于如何將無償服務(wù)轉(zhuǎn)化為有償服務(wù)，可考慮每次上門服務(wù)時進(jìn)行攝像記錄，并保證記錄的真實性。記錄上門服務(wù)過程本身也有利于保障老年人的安全，當(dāng)對某一用戶提供的無償服務(wù)累積到一定數(shù)量時，即可轉(zhuǎn)為有償服務(wù)。

（四）關(guān)注政策執(zhí)行效果

首先，明確評估部門，制定評估體系。如果委托第三方進(jìn)行評估，政府部門需要把好第一關(guān)，明確第三方評估機(jī)構(gòu)的資質(zhì)要求，評選招標(biāo)信譽(yù)良好的評估機(jī)構(gòu)，并對其進(jìn)行確認(rèn)。在評估體系上，由國家政府部門制定統(tǒng)一的評估體系，各省份再根據(jù)自身發(fā)展目標(biāo)制定具體的評估內(nèi)容、評估方法、評估標(biāo)準(zhǔn)與評估周期。評估內(nèi)容主要圍繞服務(wù)質(zhì)量、衛(wèi)生情況、食品安全、員工服務(wù)水平與態(tài)度等進(jìn)行考核。評估方法由評估主體決定。如果由政府部門進(jìn)行評估，應(yīng)采取綜合評估法，進(jìn)行實地考察，采取問卷法、訪談法、觀察法等收取信息，同時評估過程接受社會監(jiān)督，以保證評估的公平公正；如果由第三方評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估，其評估方案經(jīng)審核通過后方可開展評估。在評估標(biāo)準(zhǔn)上，一是由政府部門制定通用的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，如衛(wèi)生、消防安全等?？蓞⒄諏︼埖?、酒店等場所的評估標(biāo)準(zhǔn)，再針對規(guī)模大小、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同的主體制定標(biāo)準(zhǔn)。二是對助餐點服務(wù)的評估按年度進(jìn)行，并進(jìn)行不定期抽查，以監(jiān)督助餐點規(guī)范服務(wù)。其次，建立數(shù)據(jù)收集及反饋機(jī)制，對登記在冊的助餐點進(jìn)行實地考察，跟蹤其政策執(zhí)行過程，關(guān)注助餐服務(wù)覆蓋范圍、民眾滿意度及服務(wù)質(zhì)量等政策重點內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)問題及時做出調(diào)整，適時與其他地區(qū)交流經(jīng)驗，取長補(bǔ)短，以促進(jìn)各地區(qū)助餐點有序經(jīng)營。再次，各政府部門應(yīng)落實相關(guān)工作，財政部盡快提供資金支持，民政部門做好各部門協(xié)調(diào)工作，確保政策有效落實。最后，完善民眾監(jiān)督與投訴渠道，根據(jù)民眾反饋的意見及時調(diào)整相關(guān)服務(wù)與政策內(nèi)容，促進(jìn)老年助餐服務(wù)事業(yè)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

本文以1份國家級和24份省份老年助餐政策文本作為研究對象，借助Nvivo12Plus軟件的詞頻分析、聚類分析、編碼分析等功能探討省級政府制定老年助餐政策的情況。本文的編碼工作具有主觀性和復(fù)雜性，部分省份未出臺省級老年助餐政策以及未將其他地方性法規(guī)列入研究范圍內(nèi)，因此本文未能全面分析我國老年助餐服務(wù)政策存在的問題。但本文利用Nvivo質(zhì)性研究軟件、數(shù)據(jù)分析與內(nèi)容分析法對老年助餐服務(wù)政策進(jìn)行研究，是一種創(chuàng)新性研究，也將為后續(xù)相關(guān)研究提供新方向。

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（文字編輯：王香麗 責(zé)任校對：徐朝科）