我國(guó)政府與社會(huì)資本合作監(jiān)管立法現(xiàn)狀及規(guī)則重構(gòu)

中圖分類號(hào)：F283；D922 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2025）07-0061-14

一、引言

政府和社會(huì)資本合作（\"Public-PrivatePartnership\"，簡(jiǎn)稱PPP）模式作為舶來(lái)品，最初來(lái)自英國(guó)，在西方國(guó)家具有較久的發(fā)展歷史，西方特色較為突出。該模式旨在通過(guò)公私合作，共同投資基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)資源的共享和風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)，從而提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。近年來(lái)，為緩解地方政府財(cái)政壓力、推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，我國(guó)的PPP市場(chǎng)在投資規(guī)模、入庫(kù)數(shù)量、覆蓋行業(yè)等方面后來(lái)居上，超過(guò)了發(fā)達(dá)國(guó)家的水平。然而，政府與社會(huì)資本合作模式的發(fā)展可謂波瀾曲折?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于2022年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》披露了2022年P(guān)PP項(xiàng)目審計(jì)情況，提出了發(fā)現(xiàn)的三個(gè)方面的問(wèn)題，包括入庫(kù)環(huán)節(jié)審核不嚴(yán)、履約環(huán)節(jié)不盡誠(chéng)信、建設(shè)運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)不當(dāng)推責(zé)攬責(zé)。2023年初，為整改其中存在問(wèn)題，PPP項(xiàng)目暫停入庫(kù)工作，同年11月，國(guó)家發(fā)展改革委和財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》，建立PPP模式新機(jī)制。從法律制度的變遷角度來(lái)看，移植而來(lái)的相關(guān)監(jiān)管機(jī)制和法律體系，不可能避免地存在“模式”與“制度\"不相適應(yīng)的狀況，PPP模式的更新迭代離不開與之相對(duì)應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制和法律體系的升級(jí)演化，從而實(shí)現(xiàn)模式規(guī)范與法律監(jiān)管相符合，形成與之相對(duì)應(yīng)的配套機(jī)制。在當(dāng)今全球經(jīng)濟(jì)一體化與城市化進(jìn)程加速的背景下，PPP模式作為一種創(chuàng)新性的融資和建設(shè)方式，正逐漸成為推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)服務(wù)升級(jí)的重要力量。然而，要充分發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢(shì)，確保其健康、有序、高效運(yùn)行，就必須加強(qiáng)PPP監(jiān)管立法。

二、加快PPP監(jiān)管立法的實(shí)踐價(jià)值

（一）激發(fā)社會(huì)資本投資活力

PPP模式的核心在于政府與社會(huì)資本的深度合作，積極引導(dǎo)社會(huì)資本參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及社會(huì)服務(wù)提供等關(guān)鍵領(lǐng)域，這一模式不僅能夠有效分散并緩解政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，還能為社會(huì)資本開辟出全新的、潛力巨大的投資機(jī)會(huì)。然而，社會(huì)資本在權(quán)衡是否涉足某個(gè)PPP項(xiàng)目時(shí)格外審慎，會(huì)全面考量項(xiàng)目的法律環(huán)境是否健全、政策導(dǎo)向是否穩(wěn)定以及未來(lái)收益的預(yù)期是否可觀等諸多因素。1鑒于此，強(qiáng)化PPP領(lǐng)域的監(jiān)管立法，清晰界定PPP項(xiàng)目的法律地位、細(xì)化運(yùn)作流程與規(guī)則、合理劃分權(quán)益分配框架及風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制，對(duì)于堅(jiān)定社會(huì)資本的投資信念、充分激發(fā)其投資潛能與活力具有重要意義。

（二）減輕政府債務(wù)壓力

隨著城市化步伐的迅速加快和基礎(chǔ)設(shè)施日新月異地發(fā)展，政府所承受的財(cái)政重?fù)?dān)正與日俱增。為了有效緩解這一壓力，PPP模式應(yīng)運(yùn)而生，其通過(guò)合理分配基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)服務(wù)職責(zé)給社會(huì)資本，巧妙地減輕了政府的財(cái)政及債務(wù)包袱。但要充分發(fā)揮這一模式的潛力，關(guān)鍵在于確保PPP項(xiàng)目順利推進(jìn)，資金得以高效運(yùn)用。為此，強(qiáng)化PPP監(jiān)管立法顯得尤為重要。此舉能清晰界定項(xiàng)目的融資路徑、合作模式以及政府與社會(huì)資本間的權(quán)利、責(zé)任與利益分配，保障資金及時(shí)充足且高效地投入項(xiàng)目。2]立法還可以規(guī)范政府的行為，防止政府過(guò)度承諾、違規(guī)舉債等行為的發(fā)生，從而進(jìn)一步減輕政府的債務(wù)壓力。此外，通過(guò)立法明確PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，可以合理分擔(dān)政府和社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)，確保項(xiàng)目的順利實(shí)施和資金的安全回收。

（三）規(guī)范市場(chǎng)行為

PPP項(xiàng)目作為政府與社會(huì)資本合作的典范，涉及政府、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)等多個(gè)利益主體，其運(yùn)作過(guò)程復(fù)雜且多變。在這一過(guò)程中，信息不對(duì)稱、利益沖突等會(huì)嚴(yán)重影響項(xiàng)目的順利推進(jìn)和各方利益的保障。3]因此，加強(qiáng)PPP監(jiān)管立法，規(guī)范市場(chǎng)行為，成為保障各方權(quán)益、促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)、維護(hù)市場(chǎng)秩序的關(guān)鍵舉措。PPP監(jiān)管立法應(yīng)詳細(xì)規(guī)定項(xiàng)目的招標(biāo)、投標(biāo)、合同簽訂、履約管理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)和要求，從源頭上防止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、串通投標(biāo)、違規(guī)轉(zhuǎn)包等行為的發(fā)生。同時(shí)，立法還應(yīng)強(qiáng)化對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的監(jiān)管和評(píng)估，確保項(xiàng)目能夠嚴(yán)格按照合同約定的標(biāo)準(zhǔn)和要求進(jìn)行建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。此外，通過(guò)立法明確項(xiàng)目的信息公開和透明度要求，能夠切實(shí)保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，進(jìn)一步提升項(xiàng)目的公信力和社會(huì)認(rèn)可度。

（四）提高項(xiàng)目效率和質(zhì)量

PPP項(xiàng)目的成功實(shí)施是一個(gè)多維度考量的結(jié)果，不僅依賴于資金的充足性和市場(chǎng)的規(guī)范性，更與項(xiàng)目的效率和質(zhì)量息息相關(guān)。為了全面提升PPP項(xiàng)目的實(shí)施效果，加強(qiáng)PPP監(jiān)管立法顯得尤為重要。通過(guò)立法手段，可以明確項(xiàng)目的管理要求和標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)項(xiàng)目管理走向規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化，這是提升項(xiàng)目效率和質(zhì)量的有效途徑。PPP監(jiān)管立法應(yīng)詳盡規(guī)定項(xiàng)目的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營(yíng)要求以及服務(wù)質(zhì)量等關(guān)鍵要素，確保項(xiàng)目從規(guī)劃到實(shí)施再到運(yùn)營(yíng)的每一個(gè)環(huán)節(jié)都能嚴(yán)格遵循既定的標(biāo)準(zhǔn)和要求。同時(shí)，立法還應(yīng)強(qiáng)化對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的監(jiān)督和檢查機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正存在的問(wèn)題和不足，為項(xiàng)目的順利推進(jìn)和高質(zhì)量完成提供有力保障;通過(guò)立法明確項(xiàng)目的績(jī)效考核和激勵(lì)機(jī)制，可以充分激發(fā)社會(huì)資本的創(chuàng)新活力與管理效率，從而進(jìn)一步提升項(xiàng)目的整體效率和質(zhì)量。

綜上所述，加強(qiáng)PPP監(jiān)管立法對(duì)于激發(fā)社會(huì)資本投資活力、減輕政府債務(wù)壓力、規(guī)范市場(chǎng)行為以及提高項(xiàng)目效率和質(zhì)量具有重要意義。政府應(yīng)積極推動(dòng)PPP監(jiān)管立法工作，為PPP項(xiàng)目的健康發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的法律保障。同時(shí)，社會(huì)各界也應(yīng)積極參與和支持PPP監(jiān)管立法工作，共同推動(dòng)PPP模式的創(chuàng)新與發(fā)展。

三、我國(guó)PPP監(jiān)管立法的現(xiàn)狀

（一）PPP監(jiān)管立法演化徑路

對(duì)中國(guó)而言，政府和社會(huì)資本合作模式與改革開放相伴而演進(jìn)，從20世紀(jì)80年代引進(jìn)以來(lái)走了一條相對(duì)崎嶇坎坷的發(fā)展道路。改革開放初期，中國(guó)大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，政府積極探索公私合作的發(fā)展模式，以期為人民提供更完備的公共服務(wù)。1984年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以集體經(jīng)濟(jì)為主體，政府通過(guò)貸款和補(bǔ)貼等方式給予支持，這種合作模式為當(dāng)時(shí)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了新的活力，PPP模式的雛形開始顯現(xiàn)。在這段時(shí)間的探索之中，取得了一定成效，如深圳沙角B電廠BOT項(xiàng)目、廣州白天鵝飯店和北京國(guó)際飯店。這一階段的合作項(xiàng)目多由投資人發(fā)起，地方政府自發(fā)形成，經(jīng)由雙方談判建立合作，并無(wú)規(guī)范的招標(biāo)流程和與之相配套的監(jiān)管機(jī)制和法律制度體系。

1992年黨的十四大召開，正式確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，為基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化投融資改革提供了理論依據(jù)。1995年8月，國(guó)家計(jì)委、電力部、交通部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，對(duì)我國(guó)各領(lǐng)域諸多行業(yè)進(jìn)行了PPP模式的初步試驗(yàn)。黨的十六大召開后，建設(shè)部陸續(xù)出臺(tái)《大力推進(jìn)市政公用市場(chǎng)化指導(dǎo)意見》《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》等，為這一時(shí)期開展PPP項(xiàng)目提供基本政策和規(guī)章依據(jù)。此后部分省市開始嘗試地方性監(jiān)管立法，如《北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)辦法》《上海市延安高架路專營(yíng)管理辦法》，對(duì)該區(qū)域內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目進(jìn)行了規(guī)范，為PPP模式的監(jiān)管提供了一定的依據(jù)，也為全國(guó)性立法積累了經(jīng)驗(yàn)。自2014年國(guó)家層面成立了政府和社會(huì)合作工作領(lǐng)導(dǎo)小組開始，系列部門規(guī)章和規(guī)范性文件陸續(xù)出臺(tái)，如《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》（財(cái)金[2016]92號(hào)）中明確了財(cái)政部門在PPP項(xiàng)目中的監(jiān)管職責(zé)和要求，政府與社會(huì)資本合作模式的監(jiān)管立法漸成體系。4然而，隨著合作項(xiàng)目的持續(xù)推進(jìn)，也暴露出了一些問(wèn)題，如入庫(kù)管理把關(guān)不嚴(yán)、項(xiàng)目支出超出預(yù)期、違規(guī)舉債擔(dān)保、風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制不健全等。

2017年財(cái)政部和國(guó)務(wù)院國(guó)資委先后發(fā)布92號(hào)文、192號(hào)文，成為PPP模式規(guī)范整頓的分水嶺，此后各類政策和指導(dǎo)文件不斷優(yōu)化完善。 ^[5]2023 年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》的通知、2024年3月出臺(tái)的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》等對(duì)激發(fā)社會(huì)資本投資活力和規(guī)范PPP模式等起到重要作用，但效力等級(jí)較低。《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》（以下簡(jiǎn)稱《招標(biāo)投標(biāo)法》）、《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）等在制定時(shí)并沒(méi)有考慮到PPP模式的特殊要求，且相互間存在不協(xié)調(diào)的地方。在如火如荼的PPP融資模式推進(jìn)的過(guò)程中，中央政府與地方政府總體目標(biāo)是一致的，但由于我國(guó)推行地方政府PPP舉債融資方式時(shí)間短，法律制度供給存在短板，主要以政策為主的調(diào)控模式導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中地方政府PPP舉債融資監(jiān)管困境重生。如監(jiān)管主體不明確、項(xiàng)目選擇不夠科學(xué)、監(jiān)管依據(jù)效力等級(jí)不高、監(jiān)管程序不夠嚴(yán)密和透明等，造成對(duì)地方政府PPP舉債融資監(jiān)管法言法語(yǔ)不足，行為先行，立法滯后。因此，原有的主導(dǎo)融資作用、不斷增加政府剛性支出責(zé)任的PPP機(jī)制已經(jīng)不再適應(yīng)地方政府當(dāng)前化債和發(fā)展兩大壓力共存下的時(shí)代需求。

可以發(fā)現(xiàn)，PPP模式作為舶來(lái)品和移植而來(lái)的法律制度，其產(chǎn)生的社會(huì)效益總體而言是積極的，特別是在金融危機(jī)持續(xù)、貿(mào)易爭(zhēng)端加劇、內(nèi)需亟待提振的時(shí)代背景下，PPP模式在我國(guó)更凸顯其特有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)功能。然而現(xiàn)階段的發(fā)展都體現(xiàn)出“模式”與“制度\"的不相適應(yīng)，理論研究和法律制度配套建設(shè)并未獲得與該模式發(fā)展進(jìn)程相應(yīng)的協(xié)同進(jìn)展。對(duì)此，反思現(xiàn)階段我國(guó)PPP模式的監(jiān)管立法困境，以問(wèn)題為導(dǎo)向，提出符合中國(guó)國(guó)情的針對(duì)性對(duì)策，將法律制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)換為治理效能尤為關(guān)鍵。

（二）PPP監(jiān)管規(guī)則供給現(xiàn)狀

1.PPP監(jiān)管規(guī)則以政策為主。從政府與社會(huì)資本合作模式的政策立法進(jìn)程來(lái)看，我國(guó)PPP模式的實(shí)踐探索早在20世紀(jì)80年代就已開始，如深圳沙角B電廠項(xiàng)目等個(gè)別案例，早期這類項(xiàng)目的開展主要是“摸著石頭過(guò)河”，監(jiān)督管理主要依賴于項(xiàng)目合同和簡(jiǎn)單的政策文件，并無(wú)完善的監(jiān)管法律框架以指導(dǎo)實(shí)踐和約束合作行為。在實(shí)際操作過(guò)程中，項(xiàng)目各方的權(quán)利義務(wù)界定不夠清晰，監(jiān)管主體和職責(zé)也較為模糊。隨著實(shí)踐的不斷深入，政策推動(dòng)和部門規(guī)章成為很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)PPP模式監(jiān)管的主要依據(jù)。如2004年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》以及后續(xù)眾多鼓勵(lì)民間資本參與的政策文件，雖然對(duì)PPP模式的發(fā)展起到了積極的引導(dǎo)作用，但政策本身具有一定的宏觀性和靈活性，缺乏法律的強(qiáng)制力和穩(wěn)定性。與經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展帶來(lái)的項(xiàng)目數(shù)量和資金規(guī)模急劇擴(kuò)張相比，高位階立法的滯后性導(dǎo)致的監(jiān)管困境更加突出。如在PPP項(xiàng)目的全生命周期管理中，對(duì)于項(xiàng)目前期的物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的監(jiān)管，雖然有政策要求，但在法律層面缺乏細(xì)致的操作規(guī)范和責(zé)任追究機(jī)制。7]在項(xiàng)目執(zhí)行階段，對(duì)于社會(huì)資本方的履約監(jiān)管、服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管等方面，由于缺乏統(tǒng)一的法律標(biāo)準(zhǔn)，各地執(zhí)行的尺度也不盡相同。從現(xiàn)行監(jiān)管法律體系來(lái)看，我國(guó)PPP法律制度規(guī)范以國(guó)務(wù)院有關(guān)的部、委、辦（行）制定的規(guī)范性文件為主體，兼有少量的協(xié)調(diào)性、應(yīng)急性的國(guó)務(wù)院令、意見和單行條例，構(gòu)成現(xiàn)行的PPP框架。8]沒(méi)有形成完全明確、規(guī)范的法律框架保障，項(xiàng)目合作方面臨著法律關(guān)系不明晰、權(quán)責(zé)不清的情況，項(xiàng)目合作方在項(xiàng)目推進(jìn)中可能面臨著利益分配和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不均等風(fēng)險(xiǎn)，影響了項(xiàng)目的合作開展。[9][10]與此同時(shí)，隨著國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)環(huán)境和技術(shù)條件的變化，PPP項(xiàng)目涉及領(lǐng)域的不斷拓展，其復(fù)雜性也不斷增加，新型的混合所有制PPP模式、數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目等不斷涌現(xiàn)。如在智慧城市建設(shè)等新興領(lǐng)域，監(jiān)管立法的頂層設(shè)計(jì)尚未及時(shí)跟上新的變化，對(duì)于數(shù)據(jù)安全、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等在PPP項(xiàng)目中的保護(hù)目前還沒(méi)有完善的法律規(guī)定，現(xiàn)有的法律法規(guī)沒(méi)有對(duì)其中復(fù)雜的利益關(guān)系和運(yùn)營(yíng)模式進(jìn)行有效規(guī)范。

2.PPP監(jiān)管框架還在演化中。就監(jiān)管規(guī)則中的監(jiān)管主體而言，在PPP監(jiān)管過(guò)程中必然要求多方監(jiān)管，包括財(cái)政部門、發(fā)展改革部門、行業(yè)主管部門等，雖然現(xiàn)有的監(jiān)管規(guī)則對(duì)各監(jiān)管主體之間的職責(zé)進(jìn)行了劃分，如財(cái)政部門主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目的財(cái)政管理和資金監(jiān)督，發(fā)展改革部門側(cè)重于項(xiàng)目的審批和規(guī)劃，行業(yè)主管部門關(guān)注項(xiàng)目的行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)營(yíng)質(zhì)量，但在實(shí)際監(jiān)管中，經(jīng)常出現(xiàn)職責(zé)交叉和推諉現(xiàn)象。同時(shí)，現(xiàn)有的監(jiān)管規(guī)則對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和人員的要求不夠明確，導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)構(gòu)和人員專業(yè)能力與PPP模式監(jiān)管的有效性沒(méi)有完全匹配。PPP項(xiàng)目涉及金融、法律、工程、運(yùn)營(yíng)管理等多個(gè)領(lǐng)域，要求監(jiān)管人員具備綜合的專業(yè)素養(yǎng)。然而，目前監(jiān)管隊(duì)伍中，既懂政策法規(guī)又熟悉項(xiàng)目實(shí)際操作的復(fù)合型人才相對(duì)匱乏。在面對(duì)復(fù)雜的PPP項(xiàng)目問(wèn)題時(shí)，可能無(wú)法做出準(zhǔn)確的判斷和提出有效的監(jiān)管措施。而且監(jiān)管機(jī)構(gòu)的技術(shù)手段也較為落后，在信息化監(jiān)管方面，還不能充分利用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等新技術(shù)手段來(lái)提高監(jiān)管效率和透明度。另外，績(jī)效評(píng)價(jià)是PPP監(jiān)管的重要環(huán)節(jié)，但目前我國(guó)PPP監(jiān)管規(guī)則中的績(jī)效評(píng)價(jià)規(guī)定還不夠完善?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不夠科學(xué)合理，過(guò)于注重財(cái)務(wù)指標(biāo)而忽視項(xiàng)目的社會(huì)效益、環(huán)境效益等方面要求，績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果應(yīng)用不夠充分，未能與項(xiàng)目的付費(fèi)調(diào)整、獎(jiǎng)懲機(jī)制等有效掛鉤，使績(jī)效評(píng)價(jià)流于形式，無(wú)法真正激勵(lì)社會(huì)資本方提高項(xiàng)目的質(zhì)量和效率;在項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，重復(fù)評(píng)價(jià)或者評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不一致使社會(huì)資本方無(wú)所適從。就項(xiàng)目本身來(lái)說(shuō)，由于PPP項(xiàng)目多為大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，這種項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)，不僅對(duì)社會(huì)資本的資金周轉(zhuǎn)具有一定挑戰(zhàn)，而且政府和社會(huì)資本方掌握的信息存在較大差異。1]政府往往對(duì)于項(xiàng)目的公共需求、政策導(dǎo)向等信息較為了解，而對(duì)于項(xiàng)目的技術(shù)細(xì)節(jié)、市場(chǎng)動(dòng)態(tài)和成本控制等方面的信息了解不夠。這種信息不對(duì)稱給監(jiān)管帶來(lái)了困難。如在項(xiàng)目招投標(biāo)階段，社會(huì)資本方可能會(huì)利用信息優(yōu)勢(shì)，夸大自身實(shí)力或者低估項(xiàng)目成本，以獲取項(xiàng)目中標(biāo)資格。而在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段，社會(huì)資本方可能會(huì)隱瞞真實(shí)的運(yùn)營(yíng)情況和財(cái)務(wù)狀況，使政府難以進(jìn)行有效的監(jiān)管。同時(shí)，由于缺乏統(tǒng)一的信息公開平臺(tái)，公眾對(duì)于PPP 項(xiàng)目的了解也十分有限，無(wú)法充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用。

四、完善PPP監(jiān)管立法的規(guī)則重構(gòu)

隨著全球經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用日益廣泛，其健康發(fā)展離不開完善的監(jiān)管立法。對(duì)此，應(yīng)進(jìn)一步完善我國(guó)PPP模式的監(jiān)管立法。

（一）做好PPP監(jiān)管立法的頂層設(shè)計(jì)

選擇適當(dāng)?shù)牧⒎Ｊ?。完善的PPP模式監(jiān)管立法體系應(yīng)包括基本法、專項(xiàng)法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)等多個(gè)層次?；痉☉?yīng)明確PPP模式的基本原則、適用范圍、監(jiān)管主體和職責(zé)等，為PPP模式的健康發(fā)展提供根本性保障。專項(xiàng)法規(guī)應(yīng)針對(duì)PPP模式在不同領(lǐng)域的應(yīng)用，制定具體的操作規(guī)范和管理要求。部門規(guī)章應(yīng)細(xì)化PPP項(xiàng)目的審批、招投標(biāo)、合同簽訂、履約管理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的管理標(biāo)準(zhǔn)和要求。地方性法規(guī)應(yīng)根據(jù)地方實(shí)際情況，制定符合地方特色的PPP項(xiàng)目監(jiān)管規(guī)定。在立法過(guò)程中，應(yīng)注重法律體系的協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性，避免法律沖突和重復(fù)立法。立法還應(yīng)注重與國(guó)際接軌，借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提高我國(guó)PPP模式監(jiān)管立法的國(guó)際化水平。各國(guó)在PPP模式監(jiān)管立法方面，主要呈現(xiàn)出統(tǒng)一式立法、分散式立法、混合立法以及以政策為主規(guī)制這四種模式。我國(guó)當(dāng)前的PPP監(jiān)管體系主要依賴于政策規(guī)制，這一模式雖靈活但缺乏必要的穩(wěn)定性與長(zhǎng)期性。鑒于此，為提升我國(guó)PPP監(jiān)管的法律效力與穩(wěn)定性，可以借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，吸收統(tǒng)一立法模式經(jīng)驗(yàn)，兼顧其他立法模式特點(diǎn)，采取基本法 ⁺ 部門規(guī)章 + 政策（規(guī)范性文件） + 地方性立法以及地方規(guī)范性文件的模式。當(dāng)務(wù)之急是制定一部PPP基本法，作為整個(gè)PPP監(jiān)管體系的基石。通過(guò)法律手段為PPP項(xiàng)目的健康發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)保障，同時(shí)保持政策調(diào)整的靈活性，以適應(yīng)不斷變化的市場(chǎng)環(huán)境。

明確立法牽頭部門。為了克服政出多門所導(dǎo)致的政策沖突以及缺乏連續(xù)性等長(zhǎng)期存在的問(wèn)題，2017年，國(guó)務(wù)院法制辦發(fā)布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《條例（征求意見稿）》），嘗試通過(guò)立法來(lái)規(guī)范PPP模式的發(fā)展。該條例曾兩次被列入國(guó)務(wù)院立法計(jì)劃，并原計(jì)劃在2018年底正式出臺(tái)，然而，由于種種原因，至今這一條例仍未出臺(tái)。且2017年發(fā)布的《條例（征求意見稿）》雖然在一定程度上對(duì)PPP模式的運(yùn)作進(jìn)行了規(guī)范，但在協(xié)調(diào)各類規(guī)章和規(guī)范性文件方面仍存在局限性。此外，該條例對(duì)于監(jiān)管過(guò)程中公權(quán)力的限制也未給予充分關(guān)注，這在一定程度上影響了PPP模式的健康發(fā)展。12]在PPP領(lǐng)域的高級(jí)立法層面，仍有必要進(jìn)一步提升對(duì)法律制定予以重視。可以將PPP立法納入到全國(guó)人大常委會(huì)立法工作計(jì)劃中，并由全國(guó)人大常委會(huì)牽頭，成立一個(gè)由司法部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部等部委參加的立法專班，盡快啟動(dòng)PPP立法工作，通過(guò)深入調(diào)研和廣泛征求意見，制定出一部既符合中國(guó)國(guó)情又具有前瞻性的PPP法律，為PPP模式的健康發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的法律保障。

確定監(jiān)管主體及其職責(zé)。在PPP模式的監(jiān)管立法中，應(yīng)明確政府、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)等多方主體的監(jiān)管職責(zé)和權(quán)限。政府作為PPP項(xiàng)目的主要發(fā)起人和監(jiān)管者，應(yīng)負(fù)責(zé)制定政策、審批項(xiàng)目、監(jiān)督實(shí)施等職責(zé)。明確政府監(jiān)管主體的目的在于解決政府作為PPP項(xiàng)目合作者與監(jiān)管者雙重角色之間的沖突。通過(guò)清晰界定政府監(jiān)管的主體，并將政府的監(jiān)管行為限制在合法合理的范圍內(nèi)，可以更有效地對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行政府監(jiān)管，從而充分發(fā)揮政府的監(jiān)管職能。社會(huì)資本作為PPP項(xiàng)目的投資者和運(yùn)營(yíng)者，應(yīng)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)等職責(zé)。金融機(jī)構(gòu)作為PPP項(xiàng)目的資金提供者，應(yīng)負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目的融資情況進(jìn)行監(jiān)管和評(píng)估。行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織作為PPP項(xiàng)目的行業(yè)自律組織，應(yīng)負(fù)責(zé)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定、行業(yè)自律和爭(zhēng)端解決等職責(zé)。同時(shí)，各方主體在履行職責(zé)的過(guò)程中，應(yīng)注重協(xié)同合作和信息共享，形成合力，共同推動(dòng)PPP項(xiàng)目的健康發(fā)展。政府應(yīng)加強(qiáng)與社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)等主體的溝通和協(xié)調(diào)，建立有效的合作機(jī)制和信息共享平臺(tái)，提高監(jiān)管的效率和效果。

凝練監(jiān)管規(guī)則的基本法律原則?！捌降葘?duì)待原則\"\"透明度原則\"和\"非歧視性原則\"作為歐盟PPP立法的3項(xiàng)基本原則，不僅是其PPP監(jiān)管制度設(shè)計(jì)的核心與靈魂，也為我國(guó)PPP立法提供了寶貴的借鑒與啟示[13][14]這3項(xiàng)原則確保了PPP項(xiàng)目在公平、公正、公開的環(huán)境下運(yùn)行，維護(hù)了各方利益主體的合法權(quán)益，促進(jìn)了PPP模式的健康發(fā)展。在我國(guó)PPP立法過(guò)程中，同樣應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守這3項(xiàng)原則，并在此基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)國(guó)情和PPP實(shí)踐，進(jìn)一步細(xì)化和完善相關(guān)立法原則。具體而言，除了上述3項(xiàng)原則外，還應(yīng)考慮以下原則：一是效率與效益原則。立法工作應(yīng)當(dāng)深刻著眼于全面促進(jìn)PPP項(xiàng)目的高效實(shí)施與順利推進(jìn)。在此過(guò)程中，需通過(guò)科學(xué)合理的制度設(shè)計(jì)，優(yōu)化各類資源的配置效率，確保每一分投入都能產(chǎn)生最大化的社會(huì)效益。在PPP融資模式推進(jìn)的過(guò)程中，中央政府與地方政府總體目標(biāo)是一致的，但關(guān)注點(diǎn)有所差異。這要求立法充分激發(fā)并發(fā)揮社會(huì)資本在人才儲(chǔ)備、技術(shù)創(chuàng)新以及專業(yè)管理領(lǐng)域所具備的顯著優(yōu)勢(shì)，從而有效提升公共服務(wù)供給的整體效率和實(shí)際效益。[15]這不僅能夠精準(zhǔn)對(duì)接并充分滿足社會(huì)公眾日益增長(zhǎng)的多元化公共服務(wù)需求，進(jìn)一步增進(jìn)民生福祉，還能夠?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)健康發(fā)展注入強(qiáng)勁動(dòng)力，推動(dòng)形成政府引導(dǎo)、社會(huì)參與的良性互動(dòng)格局。二是靈活性與適應(yīng)性原則。PPP立法體系的構(gòu)建，應(yīng)當(dāng)充分考慮到其實(shí)施環(huán)境的復(fù)雜性與多樣性，因此，立法應(yīng)具備一定的靈活性，以便能夠靈活適應(yīng)不同地區(qū)、不同行業(yè)以及不同項(xiàng)目的個(gè)性化需求。這就要求法律框架內(nèi)應(yīng)允許根據(jù)項(xiàng)目自身的獨(dú)特特點(diǎn)進(jìn)行必要的創(chuàng)新與調(diào)整，確保PPP模式在面對(duì)實(shí)際操作中的各種挑戰(zhàn)時(shí)，能夠迅速響應(yīng)并有效應(yīng)對(duì)，從而最大程度上實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)的優(yōu)化與達(dá)成。此外，立法的前瞻性同樣不可或缺，它要求我們?cè)谥贫ǚ蓵r(shí)，需具備預(yù)見未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)的洞察力，為未來(lái)的PPP實(shí)踐預(yù)留足夠的空間與彈性，以便隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的日新月異，PPP模式能夠持續(xù)適應(yīng)并引領(lǐng)變革，為社會(huì)創(chuàng)造更大的價(jià)值。

廓清PPP的適用范圍。各國(guó)在PPP應(yīng)用上有共同的趨勢(shì)，即交通運(yùn)輸領(lǐng)域通常是重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象。[16]這是因?yàn)楣?、鐵路、機(jī)場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目通常需要大額投資，并且擁有潛在的收費(fèi)機(jī)制，因此更容易吸引私人資本的參與。許多國(guó)家，特別是新興市場(chǎng)國(guó)家，也在能源領(lǐng)域廣泛應(yīng)用PPP或類似模式（如獨(dú)立發(fā)電項(xiàng)目），以滿足不斷增長(zhǎng)的電力需求。相比之下，市政基礎(chǔ)設(shè)施（如供水、污水處理、垃圾處理等）在發(fā)展中國(guó)家成為PPP的重要組成部分。中國(guó)和印度有大量該類項(xiàng)目，而美國(guó)和英國(guó)則較少采用PPP方式，主要是因?yàn)檫@些國(guó)家在公用事業(yè)領(lǐng)域已經(jīng)有較為完善的公營(yíng)或私營(yíng)體系。至于社會(huì)公共服務(wù)設(shè)施方面，英國(guó)在醫(yī)院和學(xué)校建設(shè)方面通過(guò)PPP積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。近年來(lái)，中國(guó)和拉美一些國(guó)家也開始在這一領(lǐng)域嘗試PPP模式，但美國(guó)和印度對(duì)社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的私人參與持謹(jǐn)慎態(tài)度，相關(guān)項(xiàng)目較為有限。[17]這表明，不同國(guó)家對(duì)于公共服務(wù)市場(chǎng)化的接受度存在差異?？傮w而言，不同國(guó)家在PPP模式的行業(yè)應(yīng)用上各具特色，既有共性也有差異。自2014年以來(lái)，中國(guó)積極推動(dòng)PPP模式，迅速成為全球最大的PPP市場(chǎng)之一。PPP的應(yīng)用幾乎涵蓋了所有關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，包括交通、能源、城市建設(shè)以及社會(huì)服務(wù)（如醫(yī)療和教育等）。其中，交通和市政公用設(shè)施項(xiàng)目是PPP的核心領(lǐng)域，而在政策推動(dòng)下，社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目也逐漸增多。在實(shí)際應(yīng)用上，中國(guó)的PPP項(xiàng)目數(shù)量龐大，截至2022年底，已落實(shí)超過(guò)14000個(gè)項(xiàng)目，累計(jì)投資金額超過(guò)20.9萬(wàn)億元人民幣。[18]交通、能源和市政設(shè)施項(xiàng)目占據(jù)了最大比例，同時(shí)，隨著政策支持的強(qiáng)化，部分醫(yī)療和教育基礎(chǔ)設(shè)施也開始采取PPP模式。隨著地方政府隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增加，2023年11月份出臺(tái)的新機(jī)制聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目，PPP適用范圍受到了嚴(yán)格限制，新入庫(kù)項(xiàng)目驟減。為了更好地發(fā)揮PPP模式的作用，激發(fā)社會(huì)資本投資活力，應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大PPP項(xiàng)目適用范圍，擴(kuò)大到政府付費(fèi)項(xiàng)目。

（二）加強(qiáng)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與管理

在PPP項(xiàng)目中，風(fēng)險(xiǎn)是不可避免的，因此要明確風(fēng)險(xiǎn)的合理分配，避免一方承擔(dān)過(guò)多的風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)在法律上設(shè)立明確的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制，如建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系、建立強(qiáng)制性項(xiàng)目保險(xiǎn)、設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)基金等。從國(guó)家層面來(lái)看，不同國(guó)家根據(jù)自身的法律框架和政策，設(shè)計(jì)了各自的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，如英國(guó)、澳大利亞、加拿大和新加坡等國(guó)家都通過(guò)法律、合同和政策安排合理分配風(fēng)險(xiǎn)。英國(guó)采用\"最佳適配原則”，將風(fēng)險(xiǎn)分配給最能有效管理的方。標(biāo)準(zhǔn)合同幫助明確各方責(zé)任，確保風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān);合同典型條款設(shè)計(jì)包括\"強(qiáng)制性條款\"和“推薦性條款”，規(guī)定核心風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。政府通常負(fù)責(zé)不可預(yù)見的法律變更、資產(chǎn)隱患等，而私人部門承擔(dān)建設(shè)延期和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。雙方共同承擔(dān)不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。澳大利亞的風(fēng)險(xiǎn)分配遵循“最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移\"原則，確保在實(shí)現(xiàn)物有所值的前提下合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn);政府偏好在國(guó)家商業(yè)原則中明確風(fēng)險(xiǎn)分配，各州根據(jù)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)操作;通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)分配矩陣來(lái)指導(dǎo)條款制定，明確不同風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)方。區(qū)分政府付費(fèi)型和用戶付費(fèi)型PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，涵蓋工期延誤、法律變更、土地問(wèn)題、終止補(bǔ)償?shù)蕊L(fēng)險(xiǎn)的具體安排。加拿大注重“風(fēng)險(xiǎn)協(xié)調(diào)\"原則，確保各方按照“最適合的方式承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)\"進(jìn)行分配。強(qiáng)調(diào)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的深入評(píng)估和合理定價(jià);典型條款設(shè)定包括標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目協(xié)議事先明確每項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)方和補(bǔ)償措施。常見條款包括：最低收入保障、績(jī)效支付、不可抗力時(shí)的工期延長(zhǎng)、政府介入權(quán)和爭(zhēng)議解決機(jī)制。新加坡的風(fēng)險(xiǎn)分配以市場(chǎng)導(dǎo)向?yàn)橹鳎苊鈱?duì)私人部門的過(guò)度干預(yù)，確保公共利益的同時(shí)讓私人承擔(dān)可控風(fēng)險(xiǎn);典型條款設(shè)計(jì)采用績(jī)效導(dǎo)向的支付機(jī)制，私人部門的服務(wù)績(jī)效風(fēng)險(xiǎn)由其承擔(dān)。合同中明確政府無(wú)法隨意修改需求，并設(shè)有政府介入、合同調(diào)整和提前終止補(bǔ)償條款，以應(yīng)對(duì)重大變化。

我國(guó)應(yīng)合理借鑒國(guó)外PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和管理經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本國(guó)國(guó)情完善制度設(shè)計(jì)，在法律上確立公平高效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。第一，確立“最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”原則。應(yīng)當(dāng)在PPP法律體系中明確規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)分配的基本原則，即將每項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)交給最能有效管理的主體。這一原則已在部分政策中有所體現(xiàn)，如財(cái)政部門的相關(guān)文件明確規(guī)定，設(shè)計(jì)、建設(shè)、財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由私人承擔(dān)，政策變更和需求不足等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，而不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)則由雙方共同承擔(dān)。未來(lái)的法律應(yīng)進(jìn)一步鞏固這一原則，并將其寫入基本立法中，以確保地方政府不會(huì)要求私人承擔(dān)過(guò)多的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也為私人合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)提供法律支持，從而提高項(xiàng)目的整體效益。第二，明確政府義務(wù)與支持措施。在法律框架中，政府的義務(wù)和責(zé)任應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定。國(guó)際實(shí)踐中，如英國(guó)要求政府承擔(dān)因法律變更導(dǎo)致的額外成本，智利通過(guò)最低收入保障確保私人收益的穩(wěn)定等，都展示了政府在不可控風(fēng)險(xiǎn)方面的責(zé)任。我國(guó)可以借鑒這些做法，在合同中規(guī)定政府承諾機(jī)制，確保對(duì)社會(huì)資本無(wú)法控制的風(fēng)險(xiǎn)提供補(bǔ)償或政策支持。地方政府通過(guò)實(shí)施財(cái)政承諾控制體系等制度化安排將PPP財(cái)政承諾納入政府的預(yù)算管理當(dāng)中，是防范PPP模式中財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。19此外，針對(duì)使用者付費(fèi)項(xiàng)目中存在的需求不確定性，可以設(shè)立合理的回報(bào)保障機(jī)制，以減少私人對(duì)收益的不確定性。第三，強(qiáng)化全過(guò)程監(jiān)管與靈活調(diào)整機(jī)制。PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)貫穿整個(gè)項(xiàng)目生命周期，并具有動(dòng)態(tài)調(diào)整的能力。國(guó)際上各國(guó)的做法表明，定期的項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)重新分配是確保項(xiàng)目順利進(jìn)行的重要措施。英國(guó)規(guī)定定期對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效和價(jià)值評(píng)估，必要時(shí)調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān);新加坡的合同也允許在特定條件下進(jìn)行協(xié)商變更并允許政府介入。應(yīng)在PPP立法中加入合同調(diào)整和退出機(jī)制，確保在出現(xiàn)重大不可抗力、政策變化或技術(shù)更新時(shí)，能夠根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整合同條款或提前終止合同并給予合理補(bǔ)償。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施階段的監(jiān)督，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，確保一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)苗頭，能夠及時(shí)啟動(dòng)糾正措施，防止小問(wèn)題發(fā)展成大危機(jī)。第四，提高信息透明度與專業(yè)能力。法律應(yīng)要求PPP項(xiàng)目的信息公開，以減少因信息不對(duì)稱而引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)誤判，政府應(yīng)定期披露PPP項(xiàng)目的進(jìn)展情況、財(cái)務(wù)狀況及相關(guān)支出。可以規(guī)定重大PPP項(xiàng)目需要公開項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告、物有所值分析及合同摘要，確保社會(huì)公眾能夠參與監(jiān)督。此外，加強(qiáng)專業(yè)化PPP管理團(tuán)隊(duì)的建設(shè)也至關(guān)重要。各級(jí)政府應(yīng)建立PPP中心或?qū)＜規(guī)欤瑸轫?xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合同談判等提供專業(yè)支持，確保政府能夠在復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)分配過(guò)程中不落于下風(fēng)。通過(guò)專業(yè)化的培訓(xùn)和人才培養(yǎng)，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與管理能力，幫助制定更加公正合理的風(fēng)險(xiǎn)分配條款。

（三）明確法律責(zé)任與爭(zhēng)議解決機(jī)制

為了加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目中各方的履約監(jiān)管，要建立健全的信用和問(wèn)責(zé)機(jī)制，并提高違約的成本?？梢詫⒄蜕鐣?huì)資本在PPP項(xiàng)目中的履約信用納入全國(guó)信用信息共享平臺(tái)。一旦發(fā)生違約或失信行為，相關(guān)責(zé)任方（包括政府部門及社會(huì)資本企業(yè)）將被記錄，并且這些記錄將影響其未來(lái)的融資誠(chéng)信、招投標(biāo)資格等。這一做法有助于為政府和社會(huì)資本提供有效的信用約束，促使他們更加珍惜自己的信用、認(rèn)真履行合同義務(wù)。

針對(duì)政府方的履約保障，可以建立財(cái)政補(bǔ)償和違約責(zé)任追究機(jī)制。如果政府未能履行承諾，相關(guān)責(zé)任人應(yīng)受到上級(jí)政府或?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)的追責(zé)。對(duì)于社會(huì)資本方，政府可以要求其提供履約擔(dān)保或保函，若其未能履行合同，則用擔(dān)保金來(lái)賠償政府或公眾的損失。通過(guò)法律、合同以及信用體系的完善，可以有效解決PPP項(xiàng)目中政府和社會(huì)資本之間存在的權(quán)責(zé)不清和約束不足的問(wèn)題。這將為雙方建立起一個(gè)公平、透明且責(zé)任清晰的合作環(huán)境，為PPP項(xiàng)目的成功實(shí)施提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

建立快速高效、公平的PPP模式糾紛解決機(jī)制對(duì)推動(dòng)該模式平穩(wěn)發(fā)展尤為重要。除了優(yōu)先適用調(diào)解機(jī)制外，PPP項(xiàng)目還可以采用多元化的糾紛解決方式，如專家評(píng)審、爭(zhēng)議評(píng)審委員會(huì)（DRB）調(diào)解與仲裁相結(jié)合的“調(diào)仲對(duì)接\"模式。在許多國(guó)際大型基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目中，常設(shè)爭(zhēng)議評(píng)審委員會(huì)，委員會(huì)由獨(dú)立專家組成，定期評(píng)估項(xiàng)目進(jìn)度并對(duì)初期出現(xiàn)的爭(zhēng)議提供非約束性的意見，幫助雙方及時(shí)化解爭(zhēng)議。在我國(guó)，部分PPP項(xiàng)目也開始采用類似的機(jī)制，組建由政府、項(xiàng)目公司及第三方專家組成的聯(lián)合協(xié)調(diào)小組，通過(guò)定期會(huì)議解決潛在分歧，并取得了良好效果。對(duì)于“調(diào)解 + 仲裁\"的結(jié)合，常見的操作是由仲裁機(jī)構(gòu)主導(dǎo)“先調(diào)解后仲裁\"的流程。仲裁委員會(huì)在接受案件后，首先會(huì)組織調(diào)解，如果雙方達(dá)成調(diào)解協(xié)議，則會(huì)制作調(diào)解書，并由雙方簽署確認(rèn)，具有法律效力;若調(diào)解未果，則由另一組仲裁員繼續(xù)裁定爭(zhēng)議。這一模式在我國(guó)商事仲裁實(shí)踐中已經(jīng)相對(duì)成熟，能夠兼顧效率和公平性。PPP糾紛可以借鑒此方法，在調(diào)解過(guò)程中還可以適當(dāng)考慮相關(guān)利益方（如項(xiàng)目服務(wù)對(duì)象）的意見，以確保解決方案的合理性與合法性。

（四）增強(qiáng)PPP監(jiān)管立法的協(xié)調(diào)性

在制定PPP基本法時(shí)，要對(duì)其與《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》之間的關(guān)系進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)。明確PPP基本法獨(dú)特的要求，尤其是長(zhǎng)期合作、私人資本參與、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等復(fù)雜因素，這些內(nèi)容不同于傳統(tǒng)的招標(biāo)投標(biāo)或政府采購(gòu)。需要界定哪些PPP項(xiàng)目可以適用現(xiàn)有的《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》，哪些則應(yīng)該優(yōu)先依據(jù)PPP基本法，尤其是在合資建設(shè)、融資及風(fēng)險(xiǎn)分配等領(lǐng)域。對(duì)于涉及建設(shè)和采購(gòu)的PPP項(xiàng)目，依舊可以遵循《招標(biāo)投標(biāo)法》中的公開招標(biāo)和資格審查程序，但PPP項(xiàng)目由于其長(zhǎng)期性質(zhì)和技術(shù)創(chuàng)新需求，可能需要在流程上進(jìn)行適度調(diào)整。PPP項(xiàng)目中可能涉及與政府采購(gòu)相關(guān)的環(huán)節(jié)（如設(shè)備采購(gòu)或服務(wù)外包）。在制定PPP基本法時(shí)對(duì)哪些項(xiàng)目適用《政府采購(gòu)法》進(jìn)行明確界定，特別是在采購(gòu)流程、預(yù)算等方面。需要明確PPP項(xiàng)目的服務(wù)合同與政府采購(gòu)合同之間的關(guān)系，避免兩者之間的法律沖突或不適用現(xiàn)象。明確在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中，優(yōu)先適用PPP基本法，尤其是在項(xiàng)目招標(biāo)和執(zhí)行中，以避免不必要的法律沖突。

在制定PPP基本法時(shí)，要與《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（以下簡(jiǎn)稱《預(yù)算法》）銜接好。PPP立法與《預(yù)算法》的結(jié)合主要體現(xiàn)在兩方面，一是對(duì)PPP項(xiàng)目的財(cái)政預(yù)算管理進(jìn)行有效銜接。PPP項(xiàng)目通常涉及政府和社會(huì)資本的合作，其中政府往往需要承擔(dān)一定的財(cái)政責(zé)任或支付。對(duì)此，PPP項(xiàng)目的預(yù)算應(yīng)當(dāng)符合《預(yù)算法》的相關(guān)要求，特別是涉及政府支付的部分，如回購(gòu)或補(bǔ)貼等。政府應(yīng)在預(yù)算編制階段就預(yù)估項(xiàng)目所需的資金，并將相關(guān)支出列入預(yù)算，確保項(xiàng)目期間財(cái)政資金得到充分保障。此外，政府應(yīng)根據(jù)預(yù)算管理的要求，監(jiān)督項(xiàng)目預(yù)算的執(zhí)行，確保不超支，并通過(guò)審計(jì)等手段追蹤資金使用情況，確保財(cái)政支出的透明和合規(guī)。二是對(duì)項(xiàng)目中資金安排與使用的規(guī)范化要求。在實(shí)際操作中，PPP項(xiàng)目的資金安排必須符合《預(yù)算法》中的財(cái)務(wù)管理規(guī)定，尤其是在債務(wù)管理方面，《預(yù)算法》要求政府不得超過(guò)債務(wù)上限。因此，政府應(yīng)在引入PPP項(xiàng)目時(shí)，充分評(píng)估項(xiàng)目的財(cái)政負(fù)擔(dān)，確保項(xiàng)目的資金支出不會(huì)影響財(cái)政的可持續(xù)性。政府的資金投入應(yīng)當(dāng)與項(xiàng)目的實(shí)際需求相匹配，避免過(guò)度依賴財(cái)政支持或提供過(guò)多擔(dān)保。

在制定PPP基本法時(shí)，要與《政府投資條例》銜接好。PPP基本法和《政府投資條例》都致力于規(guī)范政府投資行為，確保公共資金的合理使用，提升項(xiàng)目的效率和質(zhì)量。PPP基本法側(cè)重于推動(dòng)政府和社會(huì)資本的合作，而《政府投資條例》則主要規(guī)范政府直接出資的投資行為。為了實(shí)現(xiàn)二者的有效銜接，應(yīng)確保PPP基本法在實(shí)施過(guò)程中注重與政府投資項(xiàng)目管理的統(tǒng)一，既要確保項(xiàng)目的公共性，也要避免政府與社會(huì)資本方的利益沖突。在資金管理與預(yù)算安排方面，《政府投資條例》規(guī)定了政府投資的審批、預(yù)算、使用等流程，強(qiáng)調(diào)投資資金的合理性、透明性和合規(guī)性。PPP基本法應(yīng)當(dāng)與《政府投資條例》在資金管理上保持一致，特別是對(duì)于政府支付、政府擔(dān)保等方面的資金安排，要在預(yù)算編制、資金撥付和資金使用的具體規(guī)定上做好銜接。政府在參與PPP項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)當(dāng)將其作為政府投資的一部分進(jìn)行預(yù)算安排，并確保符合《政府投資條例》規(guī)定的項(xiàng)目審批流程。在項(xiàng)目審批與立項(xiàng)管理過(guò)程中，《政府投資條例》明確規(guī)定政府投資項(xiàng)目的審批程序，包括立項(xiàng)、可行性研究、招標(biāo)投標(biāo)等。PPP基本法應(yīng)當(dāng)與《政府投資條例》在項(xiàng)目審批流程上有序銜接，明確PPP項(xiàng)目在立項(xiàng)、可行性評(píng)估和審查中的具體操作。特別是在PPP項(xiàng)目的可行性研究階段，需要對(duì)社會(huì)資本方的選擇、項(xiàng)目的財(cái)務(wù)可行性、社會(huì)效益等進(jìn)行充分評(píng)估，并將此作為政府投資項(xiàng)目管理的一部分，確保項(xiàng)目的可持續(xù)性和風(fēng)險(xiǎn)控制。

在“一帶一路\"框架下推動(dòng)PPP規(guī)則與國(guó)際接軌。隨著“一帶一路\"倡議推動(dòng)的國(guó)際合作愈加緊密，不同國(guó)家之間的法律差異可能成為實(shí)施PPP項(xiàng)目的障礙。為此，要推動(dòng)跨國(guó)法律協(xié)調(diào)機(jī)制的建立，確保項(xiàng)目的執(zhí)行不受不同法律體系的制約，進(jìn)一步促進(jìn)PPP項(xiàng)目的國(guó)際化。借鑒國(guó)際項(xiàng)目管理方法，完善項(xiàng)目的審批和評(píng)估程序，確保決策過(guò)程的獨(dú)立性和公正性，避免項(xiàng)目過(guò)度依賴政府資源，推動(dòng)更加合理的資源分配。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)中汲取教訓(xùn)，推動(dòng)國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目采用更加多元的融資方式，如結(jié)合股權(quán)、債務(wù)、基金等多種模式，吸引更多的國(guó)內(nèi)外資本投入，同時(shí)加強(qiáng)與國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的合作，提升融資渠道的多樣性和穩(wěn)定性。不僅要重視項(xiàng)目的前期規(guī)劃和實(shí)施，還應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目完工后的后期評(píng)估，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為未來(lái)的PPP項(xiàng)目提供寶貴的參考和改進(jìn)方向。

結(jié)語(yǔ)

PPP模式作為提高公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施供給效能的有力工具，在緩解地方政府財(cái)政壓力、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面發(fā)揮了積極作用。然而，由于缺乏高位階統(tǒng)一監(jiān)管立法，實(shí)際運(yùn)行中也存在著監(jiān)管主體政策不統(tǒng)一、監(jiān)管程序不夠嚴(yán)密和透明等問(wèn)題，嚴(yán)重影響了PPP模式的健康發(fā)展。針對(duì)當(dāng)前PPP監(jiān)管立法存在的不足之處，應(yīng)當(dāng)采取一系列優(yōu)化對(duì)策，包括做好PPP監(jiān)管立法的頂層設(shè)計(jì)、加強(qiáng)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與管理、明確法律責(zé)任與爭(zhēng)議解決機(jī)制和增強(qiáng)PPP監(jiān)管立法的協(xié)調(diào)性。加強(qiáng)PPP監(jiān)管立法是當(dāng)前推動(dòng)PPP模式健康發(fā)展的關(guān)鍵所在。未來(lái)，隨著PPP模式的不斷推廣和應(yīng)用，監(jiān)管立法也需要不斷完善和優(yōu)化，以適應(yīng)新的市場(chǎng)環(huán)境和項(xiàng)目需求。只有建立起科學(xué)、合理、高效的PPP監(jiān)管法律體系，才能充分發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢(shì)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展注入新的活力。

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The Current Situation and Rule Reconstruction of Regulatory Legislation for PPP Cooperation between the Chinese Government and Social Capital

Dai Chuanli

Abstract：Intheregulatorypractice of public-private partner ship（PPP）in China，there are many and inconsistentregulatory policies issued byrelevant departments.In November 2O23，the National Development and Reform Commissionand the Ministryof Finance issued the“Guiding Opinionson Standardizing theImplementationof theNew Mechanism for Govermment Social Capital Cooperation”forwarded bythe General Offceof the State Council，ushering in a new era of PPP model development.As a powerful tol for improving the efficiency of public serviceand infrastructuresupply，the PPP model is mainlyregulatedby policies in China， andregulatory rulesarestill in the process.Due to the lack ofaunified high-level regulatory basic law， therearealsoproblems intheactual operationof PPPprojects，suchasinconsistent policies isuedbyregulatorybodies，insuffcientlyrigorousand transparentregulatoryprocedures.Accelerating PPPregulatory legislation hasimportant valuein stimulating social capital investment vitality，reducinggovernment debt pressre，regulatingmarket behavior，and improving project eficiency and quality.Against the backdrop of insuficient financial resources of local govemments，itis necessrytosort out theregulatory and legislative practices of the cooperation model between the Chinese govermment and social capital.Drawing on advanced foreign experience， optimize therulereconstructionof PPPregulatory legislation.Specifically，first，doagood job inthetop-level designof PPP regulatory legislation. Second，strengthen project risk sharing andmanagement.Third，clarify legalresponsibilitiesand dispute resolution mechanisms.Fourth，enhance the coordination of PPPregulatory legislation.

Key words： cooperation between government and social capital； PPP model; regulatory legislation；rule reconstruction

（責(zé)任編輯：趙婧姝）