端點(diǎn)再造：鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型

中圖分類號：D422.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2025）07-0090-14

基層政權(quán)建設(shè)是推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程，關(guān)系到國家的長治久安。在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的不同時(shí)期，伴隨著國家治理實(shí)踐的深刻變革，沿循鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化目標(biāo)，鄉(xiāng)村基層發(fā)生治理轉(zhuǎn)型。這里的鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型是指由于國家關(guān)于鄉(xiāng)村治理的整體制度安排、結(jié)構(gòu)功能、觀點(diǎn)理念等深層次變遷，鄉(xiāng)村社會(huì)治理在體系設(shè)計(jì)、結(jié)構(gòu)要素、過程規(guī)范、能力水平等方面發(fā)生的重要變革過程，是鄉(xiāng)村社會(huì)治理從一種狀態(tài)向另外一種狀態(tài)迭代的治理演變。聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、取消農(nóng)業(yè)稅、脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興等國家戰(zhàn)略的出臺(tái)，不僅僅意味著國家通過頂層設(shè)計(jì)滿足人民對美好生活的向往，同時(shí)也驅(qū)動(dòng)著基層治理現(xiàn)代化，帶來鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型。改革開放后，隨著“鄉(xiāng)政村治\"治理架構(gòu)的確立，學(xué)界對鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的探討主要聚焦在“村治\"層面，集中討論村莊治理的行政化[2]、村干部的職業(yè)化[3]、村治過程的程序化[4]、村莊治理精細(xì)化[5]等村治轉(zhuǎn)型變革，而對\"鄉(xiāng)政\"層面的探討則是落腳到不同階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理角色與行為策略，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級的歷時(shí)性治理轉(zhuǎn)型關(guān)注明顯存在不足。既有鄉(xiāng)村治理研究更多是進(jìn)入到村莊社區(qū)內(nèi)部，在\"社區(qū)層面推進(jìn)，關(guān)于基層政權(quán)的研究相當(dāng)薄弱”7]，而離開鄉(xiāng)村基層政權(quán)討論鄉(xiāng)村治理問題無異于隔靴搔癢、隔岸觀火。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)鄉(xiāng)村基層治理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府①是國家在鄉(xiāng)村社會(huì)治理前沿的堡壘，是“鄉(xiāng)村治理的政策來源和決策者，是中國基層政治發(fā)展的最重要的行動(dòng)者\(yùn)"[8]。對鄉(xiāng)村治理的討論如果僅僅聚焦“村治\"變革，而忽視了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)\"層級，往往就容易陷入“只見樹木，不見森林\"的窠白，無法整體把握鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型脈絡(luò)，進(jìn)而觀照鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的前進(jìn)方向。囿于此，本文聚焦鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型，分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化中的端點(diǎn)位置及其角色變遷，探討如何通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級的“端點(diǎn)再造\"推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

一、端點(diǎn)治理：鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化中鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級的功能定位

如何理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級在鄉(xiāng)村治理中的結(jié)構(gòu)位置是一個(gè)前提性問題。與縣域在國家治理中的清晰“接點(diǎn)\"定位不同的是，在當(dāng)前鄉(xiāng)村基層治理研究中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前仍處于一個(gè)“典型的混沌”狀態(tài)。9]一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往被視為基層的典型代表，是鄉(xiāng)村治理的基石。[10]另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織不僅與村級黨組織共同作為農(nóng)村基層黨組織，有時(shí)還與縣域?qū)蛹壴卩l(xiāng)村治理中承擔(dān)“接點(diǎn)”的角色。[1]由此可見，無論是用\"基層\"概念，還是“接點(diǎn)\"概念對鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級在鄉(xiāng)村治理中的結(jié)構(gòu)位置進(jìn)行概括都會(huì)產(chǎn)生一定偏差，導(dǎo)致范疇窄化或者擴(kuò)大化。從國家縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)與職能運(yùn)行的角度來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)從屬于國家一端，既是國家對鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系輻射的末端，也是國家對鄉(xiāng)村社會(huì)治理能力覆蓋的前端。概言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化中的功能定位表現(xiàn)為一種端點(diǎn)治理，具體包括治理體系末端延伸與治理能力前端打造兩個(gè)方面。

其一，治理體系末端延伸包含科層組織架構(gòu)的自上而下穩(wěn)態(tài)運(yùn)作以及現(xiàn)代公共治理規(guī)則在鄉(xiāng)村社會(huì)主導(dǎo)地位的確立兩個(gè)維度。一般認(rèn)為，現(xiàn)代國家建設(shè)發(fā)軔于西歐，由于戰(zhàn)爭帶來對社會(huì)資源汲取的需求，國家通過壟斷暴力以及稅收機(jī)構(gòu)等官僚行政機(jī)器的建設(shè)，理性化、一體化的國家權(quán)威塑造得以完成。[12]然而，當(dāng)學(xué)者將這一解釋框架應(yīng)用到晚清民國時(shí)期中國現(xiàn)代國家構(gòu)建時(shí)，卻發(fā)現(xiàn)由于國家對代理人的監(jiān)控不足，國家政權(quán)建設(shè)出現(xiàn)“內(nèi)卷化”。13]直到中華人民共和國成立后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的前身——人民公社成為國家治理農(nóng)村的核心單元，村莊社會(huì)由國家政權(quán)直接統(tǒng)一管理，這一問題得到有效緩解。然而，由于人民公社體制遏制了鄉(xiāng)村社會(huì)的活力，國家行政組織架構(gòu)改革勢在必行。1983年，國家改設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政權(quán)，并在后續(xù)頒布《中華人民共和國地方各級人民代表大會(huì)和地方各級人民政府組織法》《中華人民共和國公務(wù)員法》《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》等相關(guān)法律法規(guī)政策不斷夯實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權(quán)的正式化、科層化、官僚化程度。稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再依賴從鄉(xiāng)村社會(huì)汲取資源，自身一級國家機(jī)構(gòu)的屬性強(qiáng)化。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往還通過派駐“第一書記”直接任命村支書、構(gòu)筑網(wǎng)格化治理體系、強(qiáng)化村級片區(qū)管理等方式將科層架構(gòu)向鄉(xiāng)村社會(huì)延伸，自上而下的一體化治理程度加深。14]

鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化不僅意味著科層架構(gòu)的延伸，還包括現(xiàn)代公共治理規(guī)則在鄉(xiāng)村社會(huì)的廣泛運(yùn)行。黃冬婭認(rèn)為，基層治理的有效表明國家為社會(huì)訂立規(guī)則并獲取社會(huì)的服從。[15]20世紀(jì)八九十年代，盡管確立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級基層政權(quán)，但是現(xiàn)代國家構(gòu)建“并非只涉及權(quán)力擴(kuò)張，更為實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容是，它必定還涉及權(quán)力本身性質(zhì)的變化、國家—公共(政府)組織角色的變化、與此相關(guān)的各種制度——法律、稅收、授權(quán)和治理方式的變化，以及公共權(quán)威與公民關(guān)系的變化\"[16]。改革開放初期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并未很好地展現(xiàn)自身的公共性，而是成為村莊社會(huì)中的“政權(quán)經(jīng)營者”。[17]黨的十八大以來，隨著國家權(quán)力運(yùn)行的不斷規(guī)范化、制度化、標(biāo)準(zhǔn)化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村治理過程中的自主性受到規(guī)范性調(diào)整，國家公共治理規(guī)則彌散于鄉(xiāng)村場域。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越來越受到國家自上而下的制度規(guī)制，權(quán)力運(yùn)行進(jìn)入強(qiáng)監(jiān)督、強(qiáng)約束的新階段，國家的制度規(guī)范清晰呈現(xiàn)于鄉(xiāng)村治理一線。18]另一方面，伴隨國家縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，行政權(quán)的集中配置塑造了鄉(xiāng)村基層治理的統(tǒng)一規(guī)則體系，嚴(yán)格的程序化要求成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展鄉(xiāng)村治理的常態(tài)。[19]

其二，治理能力前端打造包含鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共秩序生產(chǎn)能力、公共服務(wù)提供能力以及公共管理建設(shè)能力三個(gè)維度。2021年7月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，明確提出要增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政執(zhí)行能力、為民服務(wù)能力、議事協(xié)商能力、應(yīng)急管理能力以及平安建設(shè)能力，這幾大方面可以從公共秩序生產(chǎn)、公共服務(wù)提供以及公共管理建設(shè)三個(gè)維度進(jìn)行概括。首先，公共秩序生產(chǎn)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村治理過程中的首要能力要求。秩序是人類社會(huì)運(yùn)行的基礎(chǔ)條件，避開秩序運(yùn)行來談?wù)撋鐣?huì)發(fā)展進(jìn)步只會(huì)是一個(gè)偽命題。在中國古代社會(huì)，官治的不充分使得鄉(xiāng)村的秩序更多依靠鄉(xiāng)紳、族老等內(nèi)生秩序力量。然而，隨著現(xiàn)代國家構(gòu)建的深入，國家將散落在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部的暴力行使權(quán)收歸政權(quán)組織，由國家統(tǒng)一維護(hù)公共秩序。鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制恢復(fù)以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一個(gè)重要任務(wù)就在于維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定。在矛盾糾紛化解、違法犯罪行為打擊、信訪維穩(wěn)、公共危機(jī)應(yīng)對等方面，“穩(wěn)定壓倒一切\(zhòng)"成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共秩序生產(chǎn)的真實(shí)寫照。當(dāng)前，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢的深刻變化，鄉(xiāng)村社會(huì)的人員流動(dòng)速度提升，不同群體的利益訴求復(fù)合交織，村莊社會(huì)的秩序整合面臨著風(fēng)險(xiǎn)沖擊，鄉(xiāng)村應(yīng)急管理與平安建設(shè)愈發(fā)考驗(yàn)著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

其次，公共服務(wù)提供是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村治理過程中的關(guān)鍵能力。稅費(fèi)改革后，隨著黨和國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理的重要目標(biāo)在于建設(shè)服務(wù)型政府。20]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府位處國家政權(quán)體系的末端，直接對接鄉(xiāng)村社會(huì)，國家在鄉(xiāng)村社會(huì)一線的為民服務(wù)能力就具體體現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)能力。在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)，由于國家的鄉(xiāng)村治理目標(biāo)更注重秩序維持和資源汲取，鄉(xiāng)村公共服務(wù)主要依靠村莊內(nèi)部自主供給。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成立后，向鄉(xiāng)村社會(huì)提供高質(zhì)量公共服務(wù)，滿足鄉(xiāng)村民眾多樣化、個(gè)性化的服務(wù)要求，推動(dòng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化愈發(fā)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重要職能要求。2017年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力建設(shè)的意見》，圍繞教育、就業(yè)、醫(yī)療保障、養(yǎng)老救助、公共文化設(shè)施等方面提出具體要求。2019年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》，也明確提出各級政府投放的公共服務(wù)資源要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主要渠道進(jìn)行落實(shí)，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為農(nóng)服務(wù)的能力和水平。在當(dāng)下中國鄉(xiāng)村社會(huì)，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立了綜合服務(wù)中心或便民服務(wù)中心，開設(shè)專門辦事服務(wù)窗口，為村民提供服務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一線公共服務(wù)職能履行明顯增強(qiáng)。[21]

最后，除了公共秩序生產(chǎn)與公共服務(wù)提供外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村治理過程中還需要強(qiáng)化公共管理建設(shè)能力，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府鄉(xiāng)村治理能力的重點(diǎn)所在。現(xiàn)代社會(huì)的一個(gè)重要特征就在于公共事務(wù)的指數(shù)級增長，需要由政府來處理公共領(lǐng)域中的事項(xiàng)。在過去很長一段時(shí)間，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行公共事務(wù)管理更多是依靠人工，管理與建設(shè)較為粗放混亂。中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，尤其是隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的展開，面對綜合行政執(zhí)法、黨務(wù)管理、公共項(xiàng)目規(guī)劃審批、公共協(xié)商開展、鄉(xiāng)風(fēng)文明培育等鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在開展公共事務(wù)管理與公共建設(shè)過程中的專業(yè)化水平就顯得尤為重要。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共事務(wù)管理與公共建設(shè)過程中需要提高治理效率，積極通過業(yè)務(wù)培訓(xùn)、專題研討等方式強(qiáng)化科學(xué)決策支撐，暢通決策執(zhí)行，打造高效便捷的治理流程。另一方面，當(dāng)下鄉(xiāng)村社會(huì)治理的一個(gè)重要趨勢就在于精細(xì)化，即借助信息技術(shù)手段強(qiáng)化鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域全覆蓋，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)治理盲區(qū)，溝通民眾治理需求，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理更加精準(zhǔn)高效。

二、鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色重塑及其困境

改革開放后，隨著我國農(nóng)村政治經(jīng)濟(jì)體制改革的逐漸鋪開，尤其是城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)與市場經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，鄉(xiāng)村治理的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)發(fā)生重大變革，鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)轉(zhuǎn)型。在鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型過程中，作為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的端點(diǎn)層級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村治理過程中扮演的角色也得到重塑，并具體表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級組織、村莊社會(huì)以及市場之間關(guān)系的新一輪演變。所謂“角色”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在賴以運(yùn)行的制度安排與社會(huì)結(jié)構(gòu)中演繹出來的角色定位，呈現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能配置與行為模式。[22]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色重塑引發(fā)鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性變革，這意味著鄉(xiāng)村治理系統(tǒng)的重大調(diào)整，既有鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)安排被打破，由此鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色重塑也會(huì)帶來一些新的治理困境。

其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級組織之間的關(guān)系從相對自主到相對服從，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服從性強(qiáng)化，但是也帶來了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治權(quán)僵化、回應(yīng)性不足以及負(fù)擔(dān)沉重等治理困境。改革開放初期，國家對地方基層放權(quán)讓利，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級組織之間的關(guān)系較為靈活多樣，上級組織無意采取多樣化手段對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行制約。同時(shí)，由于國家仍然需要依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)從農(nóng)村汲取資源，因此對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村治理過程中的具體行為展開更多是出于結(jié)果導(dǎo)向，而不是過程控制。在此情形下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠依據(jù)自身組織需要，對國家的政策意圖進(jìn)行選擇性執(zhí)行，從而保留一定的自主性空間。[23]稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法再汲取農(nóng)村資源，而是主要依靠國家自上而下的轉(zhuǎn)移支付，成為上級組織的派出機(jī)構(gòu)，自身“政權(quán)依附者\(yùn)"的角色凸顯。24]與此同時(shí)，黨的十八大以來，國家為了保障下鄉(xiāng)資源不被截取，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督規(guī)則體系建設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)作越來越圍繞上級組織的各項(xiàng)\"中心工作”。[25]實(shí)際上，這反映了新形勢下\"政府責(zé)任體系的基本框架由自上而下的等級權(quán)威結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒雽Φ胤降慕y(tǒng)領(lǐng)”[26]，上級領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威貫徹于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的鄉(xiāng)村治理過程。

盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村治理過程中的自主性受到壓縮，國家得以通過強(qiáng)化代理人監(jiān)控避免其“中飽私囊”，但是也滋生了新的治理困境。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治權(quán)出現(xiàn)僵化。稅費(fèi)改革、項(xiàng)目制等制度設(shè)計(jì)固然使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府遵從上級組織的政策，避免政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。但是，過度依賴上級組織的任務(wù)考核也會(huì)導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的注意力上移，難以依據(jù)現(xiàn)實(shí)鄉(xiāng)村治理需求展開行動(dòng)，自身的主體能動(dòng)性受到束縛。其次，治權(quán)僵化進(jìn)一步導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)村社會(huì)的回應(yīng)性不足。稅費(fèi)征收時(shí)期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)村社會(huì)之間通過稅費(fèi)繳納形成一種連帶式制衡的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)村社會(huì)的需求回應(yīng)較為積極。27]稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)作依賴上級組織的支持，政權(quán)運(yùn)作出現(xiàn)\"懸浮化”。[28]最后，制度規(guī)則網(wǎng)絡(luò)的編織及其過密化帶來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。新形勢下，國家通過制度規(guī)范與規(guī)則監(jiān)督介入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的鄉(xiāng)村治理過程，鄉(xiāng)村治理進(jìn)入強(qiáng)規(guī)范時(shí)代。這些舉措雖然強(qiáng)化了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的過程控制，但是也催生了相應(yīng)的形式主義與體制空轉(zhuǎn)問題，產(chǎn)生高額的基層合規(guī)性成本，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了應(yīng)對上級的制度規(guī)則要求，難免會(huì)超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。[29]

其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村莊社會(huì)之間的關(guān)系從傾向于管制到傾向于合作，二者之間的互動(dòng)性增強(qiáng)，但是也出現(xiàn)了行政吸納社會(huì)、鄉(xiāng)村內(nèi)生治理資源消解等意外后果。改革開放初期，在廣大農(nóng)村地區(qū)，由于權(quán)力運(yùn)作的邏輯沒有發(fā)生根本性改變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的功能定位依舊是“整合”與“汲取”。[30]基于此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是鄉(xiāng)村治理場域中的主導(dǎo)性權(quán)威，能夠以強(qiáng)有力的權(quán)威對村莊事務(wù)實(shí)行監(jiān)管，形成一種統(tǒng)攝性權(quán)威。20世紀(jì)末，《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》（以下簡稱《村民委員會(huì)組織法》)頒布，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間的關(guān)系被確立為指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，村民自治空間得到保障。由此，除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之外，村委會(huì)作為村莊內(nèi)生組織日益活躍于鄉(xiāng)村治理舞臺(tái)，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府介入鄉(xiāng)村社會(huì)治理不得不考慮的組織要素。與此同時(shí)，在許多地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也有意讓鄉(xiāng)賢理事會(huì)、老人協(xié)會(huì)等各種新型社會(huì)組織參與到鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，發(fā)揮其特有功效，促進(jìn)自身縱向治理能力向下延伸。31]面對農(nóng)村社會(huì)的向外開放與經(jīng)濟(jì)利益結(jié)構(gòu)的多元化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)無法單一掌控鄉(xiāng)村治理場域，一種多元共治的鄉(xiāng)村治理格局正在逐步形成。[32]

正如前文所述，新形勢下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越發(fā)重視與村莊組織合作，協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村內(nèi)生力量應(yīng)對鄉(xiāng)村治理挑戰(zhàn)。問題在于，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成超額的治理任務(wù)，不可避免傾向于將村級組織行政化。與人民公社時(shí)期的全面管制模式不同的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級組織合作并非要擠占村莊組織的生存空間，而是希望將其作為自身的“腿\"完成“壓力型體制”下的各項(xiàng)任務(wù)。在此情形下，鄉(xiāng)村治理強(qiáng)調(diào)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府為核心，單方面確立鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)，并依托行政科層權(quán)力運(yùn)行。33]由此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村莊內(nèi)生組織的合作是一種“收歸己用”的合作，村莊組織的自我需求無法得到很好滿足，村民自治演繹為“控制的自治”。[34]同時(shí)，由于村級組織的科層化、制度化和程序化，其在鄉(xiāng)村治理過程中對村民進(jìn)行情感動(dòng)員，進(jìn)而將農(nóng)民組織起來的積極性就會(huì)受到弱化，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)人情、面子等治理資源也逐漸被消解。[3]傳統(tǒng)社會(huì)時(shí)期，由于“皇權(quán)不下縣”，士紳等內(nèi)生力量通過村莊自生秩序規(guī)范進(jìn)行治理，形成了一種集權(quán)的簡約治理模式。36]但是隨著國家權(quán)力，尤其是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為核心的行政力量不斷介入鄉(xiāng)村治理，如何避免國家權(quán)力下沉對村莊簡約治理的消解，在增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力的同時(shí)，保持村莊社會(huì)自組織的活力就顯得十分必要。

其三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與市場資本之間的關(guān)系從直接經(jīng)營到間接引導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的企業(yè)經(jīng)營性弱化，然而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)營村莊、經(jīng)營政治等“經(jīng)營轉(zhuǎn)向\"也帶來“政企分利秩序”精英俘獲、村莊發(fā)展不均衡等治理困境。改革開放后，在\"以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心\"的戰(zhàn)略導(dǎo)向下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府介入轄區(qū)內(nèi)企業(yè)經(jīng)營管理的積極性空前提高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起。具體而言，在財(cái)稅收入分成的激勵(lì)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接參與到企業(yè)的日常經(jīng)營管理過程中，成為一級\"地方法團(tuán)主義者”。[37]基于此，有研究將這一時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接參與市場經(jīng)濟(jì)過程的現(xiàn)象概括為“地方政府即公司”，表明鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出現(xiàn)了公共部門與市場主體的混合傾向。3821世紀(jì)初，由于市場經(jīng)濟(jì)體制改革的充分鋪開，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在改革浪潮下退出歷史舞臺(tái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府日益依賴于體制內(nèi)資源運(yùn)轉(zhuǎn)，直接參與市場經(jīng)營的空間被阻斷。在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為角色從“公司合伙人\"向“經(jīng)紀(jì)人\"轉(zhuǎn)變，側(cè)重于進(jìn)行市場環(huán)境維護(hù)以及企業(yè)扶持幫助，而不是作為一個(gè)直接行動(dòng)者參與。[39由此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多是做好市場資本的輔助支撐工作，鼓勵(lì)市場主體充分開展競爭，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。

稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為出現(xiàn)“經(jīng)營村莊”“經(jīng)營政治\"等\"經(jīng)營轉(zhuǎn)向”所謂“經(jīng)營村莊\"指的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與企業(yè)聯(lián)合對村莊進(jìn)行\(zhòng)"經(jīng)營”，積極推動(dòng)“農(nóng)民上樓”與“土地流轉(zhuǎn)”，村莊發(fā)展依賴于公司運(yùn)作。40所謂“經(jīng)營政治\"則是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將公司企業(yè)、村集體等吸納進(jìn)來，以項(xiàng)目制資源為核心，將自上而下的項(xiàng)目資源集中打造某個(gè)“亮點(diǎn)村”。[41]\"經(jīng)營村莊\"現(xiàn)象在東部發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)更多出現(xiàn)，而“經(jīng)營政治\"更適用于工商企業(yè)資本不發(fā)達(dá)的中西部農(nóng)村。然而，無論是“經(jīng)營村莊”，還是“經(jīng)營政治\"都帶來了新的鄉(xiāng)村治理困境。首先，在\"經(jīng)營村莊\"過程中，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與市場資本的“合謀”，村莊依附于公司，村民被排斥于村莊發(fā)展過程之中，“政企分利\"使得村莊內(nèi)生力量被隔絕。[42其次，農(nóng)戶在部門項(xiàng)目與工商資本下鄉(xiāng)過程中發(fā)生分化，精英農(nóng)戶在下鄉(xiāng)資源獲取中占據(jù)更為有利的地位，多數(shù)農(nóng)戶被邊緣化，出現(xiàn)“精英俘獲\"現(xiàn)象。43最后，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在借助項(xiàng)目制資源與市場資本資源推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展過程中存在“亮點(diǎn)打造\"\"示范創(chuàng)建\"的偏好，而\"示范村\"往往意味著更多的資源投入，“非示范村\"則無法獲得政府資源投放，村莊之間的發(fā)展不均衡問題出現(xiàn)。[44]

三、鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色重塑的內(nèi)在機(jī)制

鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型過程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色重塑是一場勾連著鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制的深刻變革，關(guān)系到治理結(jié)構(gòu)、治理主體、治理規(guī)則、治理理念、治理模式等系統(tǒng)性治理變遷。習(xí)近平總書記指出：“一個(gè)國家選擇什么樣的治理體系，是由這個(gè)國家的歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平?jīng)Q定的，是由這個(gè)國家的人民決定的。我國今天的國家治理體系，是在我國歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)上長期發(fā)展、漸進(jìn)改進(jìn)、內(nèi)生性演化的結(jié)果。\"[45]立足于中國鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的宏大格局?jǐn)⑹拢Y(jié)合其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理演變的歷史與經(jīng)驗(yàn)過程，可以提煉出鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色重塑，主要包含了頂層設(shè)計(jì)、組織調(diào)適以及矛盾倒逼三種內(nèi)在機(jī)制。

其一，頂層設(shè)計(jì)的規(guī)劃引領(lǐng)機(jī)制。規(guī)劃治國是中國國家治理的一種特色范式，是國家治理現(xiàn)代化敘事的重要組成部分。[46]進(jìn)入社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)時(shí)期，農(nóng)村體制改革成為改革開放的起點(diǎn)，掀起一輪又一輪的改革浪潮。首先，在政府體制內(nèi)部，自上而下調(diào)整中央與基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系成為重中之重。為了刺激基層的經(jīng)濟(jì)發(fā)展積極性，國家對地方基層進(jìn)行了一系列“放權(quán)讓利\"改革。例如，改革開放初期中央在財(cái)政體制上實(shí)行稅收包干制，這一舉措很大程度上刺激了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極介入地方企業(yè)經(jīng)營，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的積極性。后來，分稅制改革給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府帶來了較大的財(cái)政壓力，“吃飯財(cái)政\"的現(xiàn)實(shí)制約其鄉(xiāng)村治理能力。2006年，稅費(fèi)改革的實(shí)施將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕾嚿霞夀D(zhuǎn)移支付的基層政權(quán)，尤其是后續(xù)項(xiàng)目制的引入，更強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對上級政府的依附性。黨的十八屆三中全會(huì)后，國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程加快。在新的治理權(quán)力結(jié)構(gòu)作用下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為農(nóng)村末端政權(quán)，其與上級政府之間的關(guān)系迎來新的制度環(huán)境，也催生了新的鄉(xiāng)村治理問題。

其次，國家與鄉(xiāng)村社會(huì)(農(nóng)民)之間的關(guān)系也處在“進(jìn)退之間”。1983年，中央發(fā)布《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，人民公社體制被廢除，“鄉(xiāng)政村治\"的鄉(xiāng)村治理架構(gòu)確立。1998年，《村民委員會(huì)組織法》正式實(shí)行，村民自治成為國家主動(dòng)退出，對鄉(xiāng)村社會(huì)的一次“放權(quán)\"改革。[47]2006年農(nóng)業(yè)稅費(fèi)全面取消，傳統(tǒng)維系國家與農(nóng)民關(guān)系的“皇糧國稅”成為歷史，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由國家公共財(cái)政統(tǒng)一負(fù)擔(dān)。2014年中央一號文件提出要“探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式”[48]，以村民小組或自然村為自治單元的村民自治改革工作進(jìn)入到國家的頂層設(shè)計(jì)之中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也在積極響應(yīng)國家的政策號召。2017年，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略出臺(tái)，提出要加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，深化村民自治實(shí)踐。[49]中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，面對鄉(xiāng)村治理形勢的重大變化，尤其是國家強(qiáng)化自身在鄉(xiāng)村社會(huì)中的存在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為國家調(diào)整與農(nóng)民關(guān)系的重要抓手。由此，在日益增加的發(fā)展性任務(wù)驅(qū)使下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不加大對鄉(xiāng)村社會(huì)的行政吸納力度。

最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與市場資本的關(guān)系也受到國家頂層設(shè)計(jì)的影響發(fā)生變化。20世紀(jì)末，隨著國家市場經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也積極擁抱市場資本，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展。進(jìn)入21世紀(jì)后，由于城鄉(xiāng)關(guān)系的新一輪調(diào)整，市場力量迫切希望進(jìn)入農(nóng)村經(jīng)營領(lǐng)域。然而，中央的政策制定一直對資本下鄉(xiāng)抱有一定的警惕態(tài)度與風(fēng)險(xiǎn)防范意識，在制度設(shè)計(jì)上強(qiáng)調(diào)進(jìn)行一定的監(jiān)管。因此，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)制度的不斷調(diào)整和完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與市場資本之間的關(guān)系發(fā)生了一定的“冷淡”。2013年，中央一號文件提出\"鼓勵(lì)和引導(dǎo)城市工商資本到農(nóng)村發(fā)展種養(yǎng)業(yè)\"[50];2017年，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出“鼓勵(lì)引導(dǎo)工商資本參與鄉(xiāng)村振興\"[51]。由此，市場資本加快“下鄉(xiāng)步伐”，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府合作“經(jīng)營村莊\"就發(fā)生在此背景下。與此同時(shí)，由于國家不斷通過項(xiàng)目制向農(nóng)村輸送資源，作為一種“將國家從中央到地方的各層級關(guān)系以及社會(huì)各領(lǐng)域統(tǒng)合起來的治理模式”[52]，國家各種財(cái)政補(bǔ)貼項(xiàng)目也吸引了城市工商資本，其與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系也因項(xiàng)目制資源變得微妙起來。

其二，組織調(diào)適的自主應(yīng)對機(jī)制。鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型不僅受到自上而下頂層設(shè)計(jì)的規(guī)劃引領(lǐng)驅(qū)動(dòng)，同時(shí)也受到基層自下而上實(shí)踐創(chuàng)新的影響，二者是一個(gè)相輔相成的關(guān)系。就鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，其具備“調(diào)控型政權(quán)\"的特征，能夠開展體現(xiàn)組織相對自主性的治理實(shí)踐，充分發(fā)揮一線治理行動(dòng)者的能動(dòng)性。[53]改革開放事業(yè)的發(fā)展雖然離不開中央對各個(gè)地方的充分放權(quán)，但是地方基層政權(quán)在此過程中不斷改革創(chuàng)新、踴躍試點(diǎn)，也為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新面貌的出現(xiàn)作出了重要貢獻(xiàn)。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起而言，20世紀(jì)八九十年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展勢頭十分迅猛，企業(yè)總產(chǎn)值將近能夠占到國家工業(yè)生產(chǎn)總值的三分之一，而其中一個(gè)很關(guān)鍵的要素就在于各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的積極探索，集體所有制度出現(xiàn)新的發(fā)展模式。[54]與此同時(shí)，1994年的分稅制改革雖然使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府稅源減少，但是也激發(fā)了其通過稅費(fèi)征收、興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等方式汲取資源，同時(shí)迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更加依賴村干部進(jìn)行稅費(fèi)征收，鄉(xiāng)村兩級組織之間的關(guān)系是一種\"利益共同體\"的關(guān)系。

稅費(fèi)改革的一個(gè)重要預(yù)期目標(biāo)在于緩和國家與農(nóng)民關(guān)系，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變?yōu)橐患壏?wù)型政府，然而由于稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府忙于向上級“爭資跑項(xiàng)”，國家與農(nóng)民的關(guān)系因鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“懸浮\"出現(xiàn)一定疏離。由于無法從農(nóng)村汲取資源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)而依賴體制內(nèi)資源，這種“適應(yīng)性調(diào)整”不僅帶來其更加依附上級政府，同時(shí)也催生了其與鄉(xiāng)村社會(huì)，乃至市場資本之間的關(guān)系發(fā)生改變。黨的十八大以來，脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興等農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略的提出，表明農(nóng)村不再是實(shí)現(xiàn)國家現(xiàn)代化的手段，而是作為發(fā)展目標(biāo)本身。[55]基于此，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府迫切需要幫助農(nóng)村地區(qū)脫貧致富，實(shí)現(xiàn)新的發(fā)展，“治理錦標(biāo)賽”成為鄉(xiāng)村治理一線實(shí)踐。56]然而，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身治理資源的匱乏，這一窘境不僅強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村級組織的行政化滲透，同時(shí)也使其更加傾向于與市場資本合作\"經(jīng)營村莊”。當(dāng)然，即使是“經(jīng)營村莊”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往也是選擇有一定基礎(chǔ)、村級領(lǐng)導(dǎo)班子團(tuán)結(jié)的“先進(jìn)村”，進(jìn)行“示范創(chuàng)建”，而不是采取“撒胡椒面\"的方式。

隨著20世紀(jì)80年代中央向地方分權(quán)，“總體性社會(huì)\"解體，市場活力開始進(jìn)發(fā)。由此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為“戰(zhàn)略性主體\"在鄉(xiāng)村治理過程中扮演著十分重要的角色，也推動(dòng)了鄉(xiāng)村社會(huì)的一系列變革。21世紀(jì)以來，經(jīng)過“復(fù)雜且靈活的動(dòng)態(tài)調(diào)整”，中央與地方更多是一種\"均權(quán)\"的關(guān)系，國家也逐漸向鄉(xiāng)村社會(huì)回歸，政府與市場力量之間的關(guān)系也日益規(guī)范化，由此帶來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行動(dòng)空間出現(xiàn)一定萎縮。57盡管如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的相對自主性并沒有消失，反而以一種更加技術(shù)化的巧妙方式存在。例如，即使是對上級的一種依附性依賴，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有時(shí)候會(huì)將這種依附加以利用，積極主動(dòng)從上級的政策文件要求中尋求自身獲取上級支持的可能性。概言之，在結(jié)構(gòu)對自身行動(dòng)的限制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會(huì)通過協(xié)調(diào)各方面資源，基于自身本位處理好與鄉(xiāng)村社會(huì)以及市場資本之間的關(guān)系，謀求自身行動(dòng)得以展開的空間。

其三，矛盾倒逼的問題導(dǎo)向機(jī)制。鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型是應(yīng)對鄉(xiāng)村治理問題，回應(yīng)鄉(xiāng)村發(fā)展過程中的新治理需要，解決既有治理矛盾的一場治理變革，其中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色重塑也離不開現(xiàn)實(shí)鄉(xiāng)村治理過程中的矛盾倒逼。所謂的矛盾倒逼就是由于既有鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制不再適應(yīng)新的時(shí)代需要，對鄉(xiāng)村治理體系與治理能力的提升起到了阻礙作用，為此需要進(jìn)行相應(yīng)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，作出新的改革“政社合一\"的人民公社體制雖然強(qiáng)化了國家對鄉(xiāng)村社會(huì)的整合，但是由于國家對鄉(xiāng)村社會(huì)的全面管控使鄉(xiāng)村社會(huì)的活力嚴(yán)重缺乏，無論是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還是社會(huì)治理的效率都處在一個(gè)較低水平。為此，國家決定在農(nóng)村率先展開體制改革工作，推行政社分開，廢除糧食“統(tǒng)銷統(tǒng)購”，鼓勵(lì)引導(dǎo)農(nóng)村社會(huì)力量和市場要素的成長。進(jìn)入到21世紀(jì)90年代，由于國家對地方基層的分權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過大辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，財(cái)政收入大為增加。但是，地方基層政府的單方面實(shí)力增長也會(huì)影響到國家的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，國家為此通過分稅制改革強(qiáng)化自身的宏觀調(diào)控，由此也不可避免帶來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)權(quán)出現(xiàn)弱化。[58]

21世紀(jì)初前后，農(nóng)民的稅收負(fù)擔(dān)問題愈演愈烈，雖然中央屢屢出臺(tái)政策文件對稅收征收加以規(guī)范，但是無法從根本上解決問題。為此，國家于2006年全面廢除農(nóng)業(yè)稅，轉(zhuǎn)而由國家向農(nóng)村輸送資源，開展新農(nóng)村建設(shè)。在此過程中，中央希望通過稅費(fèi)改革倒逼鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，結(jié)果卻是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過新一輪治理危機(jī)“反倒逼\"中央政府加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的資源投放力度。59]進(jìn)入21世紀(jì)，隨著農(nóng)村的不斷對外開放，村民自治也出現(xiàn)了新的治理挑戰(zhàn)，尤其是稅費(fèi)改革后村民自治的乏力成為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化不得不面對的現(xiàn)實(shí)問題。[60]為此，國家不得不強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下沉力度，通過干部駐村、選任大學(xué)生村官等制度安排積極介入鄉(xiāng)村治理過程，治理重心下沉成為新時(shí)期鄉(xiāng)村治理的發(fā)展趨勢。從脫貧攻堅(jiān)到鄉(xiāng)村振興的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)幫扶干部往往以家人的姿態(tài)出現(xiàn)在普通農(nóng)戶家里，與農(nóng)戶耐心溝通，為他們排憂解難，一種\"家國一體\"的國家農(nóng)民關(guān)系顯得清晰起來。61]當(dāng)然，這種下沉帶著明顯的行政烙印，如何在治理重心下沉趨勢下利用好農(nóng)村的傳統(tǒng)資源，激發(fā)農(nóng)村內(nèi)生活力需要進(jìn)行進(jìn)一步的探索。

中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。過去很長一段時(shí)間，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要依靠城鎮(zhèn)化、市場化驅(qū)動(dòng)。在此背景下，農(nóng)村是我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的“穩(wěn)定器”和“蓄水池”。延伸到資本下鄉(xiāng)，中央出于對耕地保護(hù)和糧食安全等問題的重視，對城市工商資本下鄉(xiāng)一直加以防范，但是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府囿于城市建設(shè)用地緊張，更加傾向于與市場資本合作推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，進(jìn)而在土地增減掛鉤上尋求城鎮(zhèn)化突破。62新時(shí)期，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出意味著黨和國家將城鄉(xiāng)融合發(fā)展作為新時(shí)代我國社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略方向，需要妥善處理好城市與農(nóng)村、政府與市場以及政府與社會(huì)之間的關(guān)系。就城鄉(xiāng)融合發(fā)展而言，當(dāng)下制約城鄉(xiāng)發(fā)展融合的一大要素就在于保障市場要素自由流通的體制機(jī)制并未健全，而市場資本更加偏好與政府合作，小農(nóng)戶與大市場對接依舊處于不利地位，隨時(shí)遭遇各種風(fēng)險(xiǎn)，也刺激了治理困境的生成。

四、面向鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)端點(diǎn)之治

鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，建設(shè)一個(gè)既充滿活力，又和諧有序的鄉(xiāng)村社會(huì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的端點(diǎn)層級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的持續(xù)完善有助于夯實(shí)中國之治的鄉(xiāng)村根基，更好鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接，謀劃好中國式現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村治理篇章。面向鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)端點(diǎn)之治，需要從健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的\"三治融合\"鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系、增強(qiáng)美好鄉(xiāng)村生活實(shí)現(xiàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力以及加快促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理布局三方面著手，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級進(jìn)行端點(diǎn)再造。

其一，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的“三治融合\"鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系。黨的二十屆三中全會(huì)《決定》提出，堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，完善共建共治共享的社會(huì)治理制度。傳統(tǒng)“鄉(xiāng)政村治\"的治理模式強(qiáng)調(diào)國家對鄉(xiāng)村社會(huì)的“無為而治”，但是在城鄉(xiāng)關(guān)系流變背景下，囿于鄉(xiāng)村社會(huì)的衰敗，國家只能打破“無為而治”，進(jìn)行主動(dòng)下沉，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給等都被納入國家戰(zhàn)略規(guī)劃。63]在“三治融合\"的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色不再限制于“局外人\"式的“指導(dǎo)村民自治”：自治層面，受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)的村民自治，將會(huì)在自治組織能力增強(qiáng)、村民議事協(xié)商形式豐富、村級組織工作事務(wù)規(guī)范等方面得以突破;法治層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過普法宣傳教育、農(nóng)村法律服務(wù)、法治化解糾紛等，推動(dòng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)取得更加明顯效果;德治層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)依托文明家庭評比、成立鄉(xiāng)賢組織、移風(fēng)易俗活動(dòng)開展等，促進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明得到有效培育。健全\"三治融合\"的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系離不開黨組織領(lǐng)導(dǎo)這一前提，基層政權(quán)建設(shè)首要就是抓鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織建設(shè)，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織建設(shè)帶動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系的不斷健全和完善。具體而言，要進(jìn)一步強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織的制度建設(shè)、干部隊(duì)伍建設(shè)以及黨員隊(duì)伍建設(shè)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織建設(shè)作為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化建設(shè)的首要抓手。當(dāng)下，各個(gè)地方已經(jīng)在黨建引領(lǐng)“三治融合\"方面進(jìn)行了大量探索，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建應(yīng)該更注重其治理端點(diǎn)的定位，形成結(jié)構(gòu)性思維，在治理結(jié)構(gòu)上進(jìn)行整體性突破。

其二，增強(qiáng)美好鄉(xiāng)村生活實(shí)現(xiàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力。我國正處于一個(gè)社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型的階段，農(nóng)民離開土地的進(jìn)程加快，然而依舊有很大一部分人在農(nóng)村生活，如何保障好這一部分人的生活質(zhì)量，確保他們能夠過上較為體面的生活就顯得尤為重要。首先，作為“守土一方\"的基層政權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要利用好國家自上而下的惠農(nóng)資源項(xiàng)目，盡可能將各種資金項(xiàng)目運(yùn)用到村民的基本生活保障上，確保村民的衣食住行需求得到滿足。與此同時(shí)，要尊重鄉(xiāng)村社會(huì)的民意，積極與村莊社會(huì)組織進(jìn)行深度合作，將部分政府做不好、不好做的職能轉(zhuǎn)交給社會(huì)來辦，構(gòu)建村民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府合作共贏的治理機(jī)制。應(yīng)當(dāng)意識到，在養(yǎng)老、公共文化服務(wù)等個(gè)性化較強(qiáng)的領(lǐng)域，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來進(jìn)行包辦會(huì)帶來巨大的治理成本，為此需要推動(dòng)公共服務(wù)提供主體的多元化，培育鄉(xiāng)村社會(huì)的自主服務(wù)供給能力。其次，當(dāng)下我國各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)受到條塊體制分割的緣故，在很大程度上還是處于一個(gè)碎片化的局面，無法形成一個(gè)井然有序的有機(jī)整體，進(jìn)而導(dǎo)致公共服務(wù)重復(fù)建設(shè)、質(zhì)量不高、滿意度欠缺。為此，需要重置以往的“一一對應(yīng)\"的機(jī)構(gòu)設(shè)置，強(qiáng)化部門之間、地區(qū)之間的協(xié)同配合，進(jìn)行專門化的合署辦公，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一調(diào)度、周密部署。最后，社會(huì)治理的智慧化、智能化有助于創(chuàng)造社會(huì)共同財(cái)富，推動(dòng)共同富裕的縱深發(fā)展。[64]依托國家的數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)專項(xiàng)行動(dòng)方案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要積極借助現(xiàn)代信息技術(shù)手段提升專項(xiàng)治理能力，在數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、數(shù)據(jù)治理工具應(yīng)用、數(shù)字資源成果轉(zhuǎn)化等方面孵化鄉(xiāng)村美好數(shù)字生活。

其三，加快促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理布局。2019年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》，提出“破除戶籍、土地、資本、公共服務(wù)等方面的體制機(jī)制弊端，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供全方位制度供給”。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的目標(biāo)要求，也是新時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理布局的重要方向。當(dāng)下以縣域?yàn)槌青l(xiāng)融合發(fā)展的切入點(diǎn)并不意味著對鄉(xiāng)鎮(zhèn)作用的忽視，反而鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠在推進(jìn)城鄉(xiāng)融合，促進(jìn)城鄉(xiāng)治理一體化中大有可為。首先，就城鄉(xiāng)融合的規(guī)劃布局而言，縣城是城鄉(xiāng)融合的核心載體，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為縣域的鄉(xiāng)村單元構(gòu)成，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的功能定位，按照農(nóng)業(yè)重鎮(zhèn)、工業(yè)重鎮(zhèn)和商貿(mào)重鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)布局做好國土空間規(guī)劃、人口遷移調(diào)整、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等相應(yīng)規(guī)劃，分類進(jìn)行安排。其次，按照現(xiàn)行管理體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管轄的區(qū)域?yàn)檗r(nóng)村地區(qū)，而實(shí)際上這種人為的劃分不僅不符合我國部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄區(qū)域城鎮(zhèn)化的事實(shí)，也不利于城鄉(xiāng)一體化融合，為此需要在管理體制上與時(shí)俱進(jìn)，將城鎮(zhèn)化較高的農(nóng)村改為社區(qū)，村委會(huì)改為居委會(huì)，加快基礎(chǔ)性管理制度改革，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化治理。最后，當(dāng)前制約城鄉(xiāng)融合發(fā)展的一大障礙在于市場要素的自由流動(dòng)，“人、地、錢”三大要素在城鄉(xiāng)之間的流動(dòng)還無法順暢進(jìn)行。為此，應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本單元對市場要素的吸引力，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的聯(lián)動(dòng)式要素改革，加強(qiáng)鎮(zhèn)域協(xié)同配合，以鎮(zhèn)域?yàn)榭h域要素自由流動(dòng)改革試點(diǎn)單位，構(gòu)建縣域?qū)︵l(xiāng)鎮(zhèn)的輻射與鄉(xiāng)鎮(zhèn)對縣域的支撐雙向帶動(dòng)作用。

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Endpoint Reconstruction: the Transformation of Township Governance in the Modernization of Rural Governance

Wu Bingbing，Liu Wei

Abstract:The grass-rootsregimeatthetownship level servesas thefoundation fordiscussing isuesof rural governanceand isatthe forefrontof realizing themodermizationof rural govemnance.Topromote themodemization of rural governance，townships can，basedon their own characteristics as theend-point of rural governance，extend the terminal part of the governance system from two dimensions:the top-down hierarchical organizational structure and the establishment of modern public governance rules.And theycan build up the front-endof governance capabilities from three dimensions:the capacityforproducingpublic order，thecapacity for providing public services，and the capacity for constructing public management.During the transformationprocessof rural governance，theroleof townshipgovernments has been reshaped，which ismanifested inthe strengthening of obedience to superior organizations，theenhancementof interactionwith rural society， andthe weakening of their own business operation nature.However，this structural change has also brought about some new governance dilemmas，including the weakening of township autonomy，the administrative absorption of self-governance，and the order of profit distribution between government and enterprises.Focusing on the transformation of township governance in the process of rural governance modernization，the reshaping of theend-point role of townshipgovemments is mainly driven by threeinternal mechanisms:top-level design， organizational adjustment，and the forcingof contradictions.Looking to the future，itis necessry to takemeasures from three aspects:improving the“integrationof three types of governance” township governance system ledbythePartyorganization，enhancing the township governance capabilities forrealizinga betterrural life， andaccelerating the layout of township governance that promotes the integrated developmentof urbanand rural areas.By doing so，the end-point at the township levelcanbereconstructed，andarural society that is both dynamic and harmonious and orderly can be built.

Key words:modernization of rural governance；transformation of township governance；endpoint governance; governance system；governance capacity

(責(zé)任編輯：劉涵)