“結(jié)構(gòu)-過程”框架下的環(huán)境政策協(xié)同評(píng)估

中圖分類號(hào) D601 文獻(xiàn)標(biāo)志碼A 文章編號(hào) 1002-2104（2025）04-0099-12 DOI：10. 12062/cpre. 20241039

在生態(tài)文明建設(shè)的時(shí)代背景下，構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系已成為中國(guó)推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。2020年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》明確指出，需形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的現(xiàn)代環(huán)境治理體系1，這體現(xiàn)了環(huán)境治理的復(fù)雜性和系統(tǒng)性。自生態(tài)文明建設(shè)被納入“五位一體”總體布局2，并寫入黨章和憲法[3，中國(guó)對(duì)環(huán)境治理的重視程度日益提升。然而，伴隨生態(tài)環(huán)境問題復(fù)雜性與多樣性的增強(qiáng)，多元主體的協(xié)同治理成為提升環(huán)境治理效能的關(guān)鍵[4]。目前，中國(guó)環(huán)境政策協(xié)同度尚待提升[5，這就需要在環(huán)境領(lǐng)域強(qiáng)化協(xié)同治理，凝聚政策合力。2024年全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議指出，要以強(qiáng)化目標(biāo)協(xié)同、多種污染物控制協(xié)同、部門協(xié)同、區(qū)域協(xié)同和政策協(xié)同為導(dǎo)向，提升生態(tài)環(huán)境治理水平。為此，亟須深入思考：當(dāng)前環(huán)境政策協(xié)同處于何種狀態(tài)？如何有效識(shí)別并彌補(bǔ)多重環(huán)境政策中的協(xié)同短板？如何有針對(duì)性地提升環(huán)境政策的協(xié)同效能？這些問題不僅關(guān)乎環(huán)境政策的接續(xù)性和聯(lián)動(dòng)性，更關(guān)系到環(huán)境多元共治模式的形成和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。故而，本研究運(yùn)用科學(xué)方法，系統(tǒng)分析環(huán)境政策協(xié)同的現(xiàn)狀與問題，提出切實(shí)可行的改進(jìn)措施，推動(dòng)環(huán)境政策協(xié)同發(fā)展，為現(xiàn)代環(huán)境治理體系的構(gòu)建筑牢根基。

1文獻(xiàn)回顧

當(dāng)前，學(xué)界研究重點(diǎn)正從環(huán)境單一政策效應(yīng)逐步轉(zhuǎn)向政策協(xié)同效應(yīng)。這一轉(zhuǎn)變，既是學(xué)術(shù)研究不斷深化與拓展的體現(xiàn)，更是應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜環(huán)境問題的現(xiàn)實(shí)所需。過去，學(xué)者們聚焦于研究如耕地總量動(dòng)態(tài)平衡農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼以及禁止放牧[8等單一環(huán)境政策的效應(yīng)。然而，隨著環(huán)境問題的復(fù)雜性和多維性日益凸顯，學(xué)界的關(guān)注點(diǎn)向政策協(xié)同效應(yīng)轉(zhuǎn)變，如探討綠色信貸與財(cái)政補(bǔ)貼9、中央與地方新能源產(chǎn)業(yè)政策的相互配合[10]，以及低碳經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)性[等。環(huán)境政策優(yōu)化需綜合考量政策組合，而非僅僅依賴單一政策。在政策制定過程中，應(yīng)加強(qiáng)環(huán)境政策協(xié)同性，通過政策要素有機(jī)結(jié)合，提升政策靈活性、連貫性與目標(biāo)一致性。通過對(duì)比分析美國(guó)、英國(guó)、加拿大和荷蘭等發(fā)達(dá)國(guó)家的政策協(xié)同實(shí)踐，周志忍等[12總結(jié)出政策協(xié)同的3個(gè)重要層面：宏觀層面關(guān)注政府戰(zhàn)略整合，中觀層面注重跨部門政策協(xié)調(diào)，微觀層面則聚焦于具體部門政策的精細(xì)化配合。在治理現(xiàn)代化的背景下，中國(guó)期望構(gòu)建縱向的上下級(jí)協(xié)同、橫向的政府間溝通協(xié)同，以及政策要素之間的內(nèi)部協(xié)同，以形成全面而高效的環(huán)境治理體系[13]。

環(huán)境政策碎片化問題不僅導(dǎo)致上下級(jí)政策不協(xié)調(diào)，還造成左右部門之間的政策差異，甚至出現(xiàn)新舊政策之間的沖突[14]。這種政策碎片化現(xiàn)象對(duì)環(huán)境治理的連續(xù)性和有效性構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境作為最珍貴的公共產(chǎn)品，亟須社會(huì)公眾的廣泛參與，以此提升公眾對(duì)基于制度、法律構(gòu)建的政府信任度[15]。在這一背景下，協(xié)同治理顯得尤為關(guān)鍵。它不僅是一種解決問題的途徑，更能有效抑制前期碎片化治理帶來的弊病，推動(dòng)社會(huì)增量發(fā)展。為有效解決政策碎片化問題，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）率先提出政策協(xié)同的理念，這被視為實(shí)現(xiàn)政策兼容和解決復(fù)雜問題的有力手段。該組織進(jìn)一步對(duì)政策協(xié)同機(jī)制進(jìn)行歸納，形成包括結(jié)構(gòu)性機(jī)制（structuralmechanisms）和過程性機(jī)制（proceduralmechanisms）的完整框架[16]。結(jié)構(gòu)性機(jī)制從靜態(tài)角度為政策協(xié)同提供穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)；而過程性機(jī)制則從動(dòng)態(tài)角度確保政策的靈活性和適應(yīng)性。

吳曉林[7對(duì)“結(jié)構(gòu)”與“過程\"兩種范式的思考相當(dāng)深入，并對(duì)“結(jié)構(gòu)-過程\"分析范式具有獨(dú)到見解。這一分析范式被認(rèn)為是宏觀理論與微觀經(jīng)驗(yàn)的聯(lián)接，其中“結(jié)構(gòu)\"設(shè)定運(yùn)行框架并負(fù)責(zé)秩序，“過程\"聯(lián)接行動(dòng)與結(jié)構(gòu)并負(fù)責(zé)適應(yīng)與打破，二者相互依賴，確保政策適應(yīng)性和創(chuàng)新性。姜修海[18進(jìn)一步吸納數(shù)學(xué)中的累進(jìn)思想，將“結(jié)構(gòu)-過程\"框架迭代升級(jí)，為社會(huì)治理共同體的建設(shè)研究提供新視角；

陳廷棟等9認(rèn)為這一范式能夠有效彌補(bǔ)角色理論的局限性，結(jié)合二者優(yōu)勢(shì)提出角色“結(jié)構(gòu)-過程\"分析框架，為研究基層事務(wù)主義現(xiàn)象提供新思路。這種分析范式的提出和應(yīng)用，不僅有助于解決環(huán)境政策碎片化問題，更為推動(dòng)環(huán)境治理現(xiàn)代化和高效化提供理論支撐和實(shí)踐指導(dǎo)。

在環(huán)境領(lǐng)域，協(xié)同評(píng)價(jià)主要分為污染物協(xié)同效應(yīng)評(píng)價(jià)和政策協(xié)同評(píng)估兩大類別。針對(duì)污染物的協(xié)同效應(yīng)，評(píng)估方法包括單位減排成本收益分析法、分類式污染減排的協(xié)同效應(yīng)評(píng)價(jià)、協(xié)同控制效應(yīng)坐標(biāo)系以及污染物減排量交叉彈性分析等[20]。這些方法為量化污染物的減排效果以及協(xié)同效應(yīng)提供了科學(xué)依據(jù)。在政策協(xié)同評(píng)估方面，學(xué)界已構(gòu)建出3種主流分析框架：一是基于政策結(jié)構(gòu)與要素屬性的多維度分析，用以深入剖析政策特性；二是對(duì)政策結(jié)構(gòu)化特征進(jìn)行量化，以實(shí)現(xiàn)更精確地評(píng)估；三是結(jié)合中國(guó)特有的層級(jí)體制和政策內(nèi)容，利用量化標(biāo)準(zhǔn)手冊(cè)進(jìn)行賦值與評(píng)估[21]。這些框架共同構(gòu)成政策協(xié)同評(píng)估方法論體系。值得關(guān)注的是，政策量化作為一種創(chuàng)新的語(yǔ)義分析方法，能夠?qū)⒎墙Y(jié)構(gòu)化的語(yǔ)言信息轉(zhuǎn)化為定量數(shù)據(jù)，更精確地測(cè)量政策內(nèi)的特征變量。該方法源于Li-becap在1978年提出的政策量化思想，并首次應(yīng)用于美國(guó)礦產(chǎn)權(quán)的政策法規(guī)評(píng)估。政策量化在分析政策語(yǔ)義內(nèi)容及顯隱性邏輯關(guān)系方面展現(xiàn)出獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，為政策研究提供新視角和新工具[22]。

盡管當(dāng)前政策協(xié)同評(píng)估方法具有獨(dú)特的行業(yè)特質(zhì)和應(yīng)用價(jià)值，但對(duì)于整體環(huán)境政策協(xié)同的代表性仍顯不足[14]。目前，學(xué)界在政策協(xié)同效果的評(píng)估與反饋方面尚處于探索階段，缺乏有效的評(píng)估機(jī)制和全面的評(píng)估體系。因此，未來研究須著重完善政策協(xié)同效果評(píng)估的指標(biāo)體系，以拓展研究廣度和深度[23]。黃棟[13]認(rèn)為政策協(xié)同評(píng)估應(yīng)從靜態(tài)分析向動(dòng)態(tài)演進(jìn)分析轉(zhuǎn)變，以更全面地揭示政策協(xié)同的實(shí)際效果。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，研究應(yīng)結(jié)合模擬仿真、政策文本量化等多種先進(jìn)方法，對(duì)整體政策協(xié)同現(xiàn)狀和效果進(jìn)行深人分析。這將有助于更準(zhǔn)確地理解政策協(xié)同的內(nèi)在機(jī)制，為優(yōu)化政策組合、提升治理效率提供科學(xué)依據(jù)。

因此，本研究借鑒經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織提出的“結(jié)構(gòu)-過程”協(xié)同框架，既聚焦于環(huán)境治理的靜態(tài)結(jié)構(gòu)，又深入探究?jī)?nèi)部動(dòng)態(tài)過程，為環(huán)境政策協(xié)同優(yōu)化提供堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。同時(shí)為進(jìn)一步洞察中國(guó)環(huán)境政策協(xié)同現(xiàn)狀及其演變過程，以環(huán)境政策文本為基礎(chǔ)，通過對(duì)標(biāo)題、發(fā)布機(jī)構(gòu)、發(fā)文字號(hào)等結(jié)構(gòu)特征和政策主體、客體和實(shí)施工具等內(nèi)容特征進(jìn)行量化處理24，深入剖析并提煉出環(huán)境政策的多元特征，從而形成結(jié)構(gòu)化、具有可比性的信息數(shù)據(jù)，更精準(zhǔn)地把握環(huán)境政策的本質(zhì)屬性。此外，結(jié)合環(huán)境政策具體特點(diǎn)，綜合運(yùn)用政策特性分析、結(jié)構(gòu)特征量化及量化標(biāo)準(zhǔn)賦值等方法，對(duì)環(huán)境政策協(xié)同度進(jìn)行全面評(píng)估，挖掘協(xié)同不足并探索有效的提升路徑。

2“結(jié)構(gòu)-過程\"評(píng)估框架搭建

在協(xié)同治理領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織提出的“結(jié)構(gòu)-過程”協(xié)同分析框架對(duì)于闡釋“協(xié)同的本質(zhì)\"這一核心議題具有深遠(yuǎn)影響力和普遍適用性。該框架將協(xié)同要素分為結(jié)構(gòu)性和過程性兩大類，前者聚焦協(xié)同的靜態(tài)設(shè)計(jì)層面，包括組織架構(gòu)和職責(zé)劃分等關(guān)鍵要素；后者則側(cè)重協(xié)同的動(dòng)態(tài)行動(dòng)層面，探討協(xié)同主體與客體的互動(dòng)表現(xiàn)及運(yùn)行邏輯。

該框架對(duì)環(huán)境政策協(xié)同而言，同樣具有指導(dǎo)意義。在結(jié)構(gòu)性機(jī)制上，環(huán)境政策協(xié)同受中央與地方的縱向引導(dǎo)，同時(shí)橫向作用大氣、水、土壤等環(huán)境因素，在特定區(qū)域空間內(nèi)開展治理行動(dòng)。因此，可從層級(jí)協(xié)同、要素協(xié)同和區(qū)域協(xié)同3個(gè)維度來評(píng)估結(jié)構(gòu)性協(xié)同。在過程性機(jī)制上，環(huán)境政策從決策到實(shí)施存在時(shí)間間隔，同時(shí)需關(guān)注“政策執(zhí)行者\(yùn)"即政策主體的問題，以及“政策執(zhí)行方式\"即政策工具的選擇問題?；诖?，可從時(shí)間協(xié)同、主體協(xié)同和工具協(xié)同3個(gè)層面來評(píng)估過程性協(xié)同。在深入研究經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織提出的框架基礎(chǔ)上，進(jìn)行增量創(chuàng)新并構(gòu)建環(huán)境政策\(yùn)"結(jié)構(gòu)-過程\"協(xié)同分析框架（圖1）。

2.1 結(jié)構(gòu)性機(jī)制

經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)環(huán)境造成的破壞成本多由社會(huì)承擔(dān)，而非直接參與者。正是由于環(huán)境問題的負(fù)外部性特征，使得治理工作亟須系統(tǒng)性協(xié)同。而環(huán)境問題的產(chǎn)生既受自然因素影響，也受社會(huì)制度驅(qū)動(dòng)[25]。從自然地理空間看，環(huán)境問題的區(qū)域蔓延特性顯著。大氣污染、水污染等常突破行政邊界，隨自然流動(dòng)而擴(kuò)散。在政治社會(huì)生活中，社會(huì)制度的牽引作用也不容忽視。地區(qū)間以鄰為壑、污染轉(zhuǎn)嫁，不僅加劇污染，還損害合作信任關(guān)系。借助結(jié)構(gòu)性機(jī)制，有望打破地域壁壘，強(qiáng)化合作協(xié)調(diào)，攜手應(yīng)對(duì)環(huán)境挑戰(zhàn)。

2.1.1點(diǎn)、面、體的要素結(jié)構(gòu)

環(huán)境政策聚焦于協(xié)同管理海洋、陸地和大氣等多元環(huán)境要素，構(gòu)建起多維度的環(huán)境網(wǎng)絡(luò)。在該網(wǎng)絡(luò)中，政策協(xié)同要素結(jié)構(gòu)分為“點(diǎn)”“面”“體\"3個(gè)層次。“點(diǎn)”作為環(huán)境治理的基礎(chǔ)單元，包括環(huán)境監(jiān)測(cè)站點(diǎn)和關(guān)鍵污染源等，為政策制定提供核心數(shù)據(jù)、明確治理要點(diǎn)；“面\"展現(xiàn)特定地理區(qū)域環(huán)境態(tài)勢(shì)，借水體等自然通道，基于“點(diǎn)\"實(shí)現(xiàn)空間延展與聯(lián)通，保障環(huán)境治理空間上的連貫性與一致性；“體\"代表生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)，囊括大氣循環(huán)、海洋循環(huán)以及土地利用等子系統(tǒng)，凸顯生態(tài)系統(tǒng)的整體性和系統(tǒng)性，借政策協(xié)同促使各子系統(tǒng)協(xié)調(diào)平衡，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

2.1.2 自上而下的層級(jí)結(jié)構(gòu)

環(huán)境問題具有顯著外部性，致使“條塊分割”治理模式困難重重。為打破職能分散、多頭管理以及碎片化權(quán)威的困局，實(shí)現(xiàn)高效的環(huán)境治理，構(gòu)建政策協(xié)同層級(jí)結(jié)構(gòu)至關(guān)重要[26]。水資源流域管理依托四級(jí)河長(zhǎng)制，實(shí)現(xiàn)政策協(xié)同的層級(jí)化部署，保障治理策略在不同層級(jí)間精準(zhǔn)傳遞與落實(shí)。特別是2002年后，形成以環(huán)境保護(hù)局、發(fā)展改革委為核心的環(huán)境政策協(xié)同網(wǎng)絡(luò)[27]，不僅提升了政策一致性，更促進(jìn)了資源與信息的有效共享。在長(zhǎng)江三角洲大氣協(xié)同治理進(jìn)程中，多層級(jí)政策協(xié)同機(jī)制明晰各層級(jí)在政策制定、執(zhí)行和保障環(huán)節(jié)的權(quán)責(zé)[28]，強(qiáng)化層級(jí)間溝通與協(xié)作，凝聚應(yīng)對(duì)跨域生態(tài)環(huán)境問題的強(qiáng)大合力。

2.1.3由局部到整體的區(qū)域結(jié)構(gòu)

屬地管理作為傳統(tǒng)行政的核心理念，在諸多領(lǐng)域發(fā)揮關(guān)鍵作用。但因環(huán)境邊界模糊，其難以適配現(xiàn)實(shí)環(huán)境治理需求，環(huán)境治理模式遂由孤立應(yīng)對(duì)向跨域協(xié)同轉(zhuǎn)變，特別是在政策協(xié)同方面進(jìn)展顯著。中國(guó)構(gòu)建了多種特色鮮明的環(huán)境政策協(xié)同治理區(qū)域結(jié)構(gòu)，其中京津冀地區(qū)作為大氣治理先行區(qū)，采用中央統(tǒng)籌模式，借政策引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)三地深度協(xié)同29；長(zhǎng)三角地區(qū)以上海為核心構(gòu)建環(huán)中心協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮引領(lǐng)作用推動(dòng)區(qū)域緊密合作；汾渭平原則運(yùn)用多中心協(xié)同結(jié)構(gòu)30，陜、晉、豫3省共擔(dān)重任，合力攻克環(huán)境難題。這些結(jié)構(gòu)不僅體現(xiàn)了環(huán)境治理的創(chuàng)新實(shí)踐，也展示了政策協(xié)同解決跨域環(huán)境問題的關(guān)鍵效能。

2.2 過程性機(jī)制

發(fā)達(dá)國(guó)家采用的結(jié)構(gòu)性協(xié)同機(jī)制（如專項(xiàng)任務(wù)小組、部際聯(lián)席會(huì)議等），在中國(guó)皆有對(duì)應(yīng)實(shí)踐案例。甚至中國(guó)在協(xié)同機(jī)構(gòu)數(shù)量、級(jí)別和人員規(guī)模上遠(yuǎn)超發(fā)達(dá)國(guó)家，但結(jié)構(gòu)性優(yōu)勢(shì)并未轉(zhuǎn)化為結(jié)果優(yōu)勢(shì)。因此，中國(guó)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注影響協(xié)同效果的程序性機(jī)制和運(yùn)作技術(shù)細(xì)節(jié)[31]，使協(xié)同結(jié)構(gòu)作用于協(xié)同過程，充分發(fā)揮協(xié)同效能。環(huán)境政策過程機(jī)制呈現(xiàn)多元樣態(tài)，在時(shí)空維度，體現(xiàn)為決策至實(shí)施的時(shí)效演進(jìn)；于操作層面，展現(xiàn)為目標(biāo)至手段的政策落實(shí)；從互動(dòng)視角，表現(xiàn)為從集權(quán)向協(xié)商轉(zhuǎn)變的共同治理過程。

2.2.1從決策到實(shí)施的生效過程

時(shí)間作為環(huán)境政策運(yùn)行的背景框架，亦是關(guān)鍵的行動(dòng)性資源。政策議題從提出至實(shí)施的全過程均受到時(shí)間的嚴(yán)格制約，其既可經(jīng)精心規(guī)劃被高效利用與合理延展，也會(huì)因管理疏漏被無(wú)端耗費(fèi)[32]。政策時(shí)間規(guī)則深刻影響著權(quán)力機(jī)構(gòu)的決策過程，確保政策推進(jìn)速度與節(jié)奏契合既定目標(biāo)。環(huán)境政策即刻或延遲生效，多是政策主體基于策略權(quán)衡，確保政策行動(dòng)充分、有效地發(fā)揮作用。作為環(huán)境政策的關(guān)鍵外生變量，時(shí)間管理與運(yùn)用對(duì)實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)至關(guān)重要。因而決策者常深思熟慮，策略性利用時(shí)間差，力求最大化環(huán)境政策實(shí)施成效，實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。

2.2.2從目標(biāo)到手段的執(zhí)行過程

盡管中國(guó)已經(jīng)將生態(tài)文明建設(shè)作為“五位一體”總體布局的重要組成部分，但環(huán)境政策執(zhí)行受環(huán)境指標(biāo)考核、干部晉升激勵(lì)和財(cái)政經(jīng)濟(jì)激勵(lì)等影響，呈現(xiàn)出運(yùn)動(dòng)式治理（具有較高執(zhí)行優(yōu)先級(jí)）和常規(guī)治理（以制度形式開展）等特點(diǎn)[33]。而且在從生態(tài)目標(biāo)到治理手段的執(zhí)行過程中，多種復(fù)雜因素相互交織、彼此制約，致使環(huán)境政策出現(xiàn)異化現(xiàn)象，具體表現(xiàn)為超額執(zhí)行、不完全執(zhí)行、避責(zé)執(zhí)行和試驗(yàn)執(zhí)行等\"走樣\"情況，最終導(dǎo)致政策失敗或終結(jié)[34]。

2.2.3從集權(quán)到協(xié)商的參與過程

政府與公眾是環(huán)境政策參與的兩級(jí)主體，環(huán)境政策工具依據(jù)政府干預(yù)程度，由低到高分為信息型、合作型、經(jīng)濟(jì)型和規(guī)制型[35]。中國(guó)環(huán)境規(guī)制歷經(jīng)從強(qiáng)制型命令，到經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)，再到多元合作參與的發(fā)展進(jìn)程。隨著中國(guó)對(duì)環(huán)境問題探索的深人，公民主體逐漸參與到環(huán)境治理中來，推動(dòng)協(xié)商吸納和自治型環(huán)境工具的形成[36]與此同時(shí)，專家智庫(kù)建言獻(xiàn)策、利益相關(guān)者參與討論以及社會(huì)輿論持續(xù)關(guān)注，共同促進(jìn)民主協(xié)商機(jī)制的完善。通過民主協(xié)商廣泛吸納各方意見，進(jìn)而形成環(huán)境治理共識(shí)，為環(huán)境政策的出臺(tái)提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

3政策數(shù)據(jù)來源與處理

3.1政策篩選

鑒于政策可獲取性，本研究未涉及香港、澳門和臺(tái)灣，最終選取1980—2022年共871份政策構(gòu)建數(shù)據(jù)池?？紤]政策的內(nèi)容時(shí)效性、名稱指代性和主題關(guān)聯(lián)性，經(jīng)3輪篩選確保數(shù)據(jù)精準(zhǔn)且相關(guān)。數(shù)據(jù)主要來自北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)，通過關(guān)鍵詞檢索法，初步收集整理了1591份環(huán)境政策。第一輪篩選剔除479份失效或未生效政策，留存現(xiàn)行有效或修改后存續(xù)的政策。因失效政策對(duì)政策協(xié)同作用甚微，剔除這些失效政策可聚焦當(dāng)前實(shí)際情況，減少數(shù)據(jù)“噪音”，避免因政策失效原因（如目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、環(huán)境變化、執(zhí)行不力）帶來的不確定性。第二輪以發(fā)文字號(hào)為唯一標(biāo)識(shí)，刪除140份發(fā)文字號(hào)重復(fù)的政策，避免數(shù)據(jù)冗余。第三輪依據(jù)政策內(nèi)容與生態(tài)環(huán)境相關(guān)性進(jìn)行篩選，剔除101份關(guān)聯(lián)度低的政策。需指出的是，“環(huán)境\"在中文語(yǔ)境中常為\"生態(tài)環(huán)境\"的簡(jiǎn)稱，難免涉及“營(yíng)商環(huán)境\"或\"無(wú)障礙環(huán)境”，由于技術(shù)上無(wú)法完全排除非目標(biāo)政策，因此進(jìn)行人工剔除。

3.2政策特征描述

通過政策標(biāo)簽化處理，形成環(huán)境政策效力位階、政策時(shí)間差、機(jī)構(gòu)特征、區(qū)域分布、內(nèi)容要素和工具類型等方面的描述與分析。

根據(jù)2023年全國(guó)人民代表大會(huì)修訂的《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）對(duì)法律法規(guī)的效力規(guī)定，政策效力從高到低依次為憲法、全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的法律、國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)、部門規(guī)章、省級(jí)地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章[37]。環(huán)境政策效力（圖2）呈現(xiàn)出高階政策數(shù)量少、影響范圍廣，低階政策數(shù)量多、影響范圍窄的特點(diǎn)。盡管政策數(shù)量有所波動(dòng)，但整體增長(zhǎng)趨勢(shì)清晰且顯著，彰顯中國(guó)對(duì)環(huán)境保護(hù)的堅(jiān)定決心。該變化與黨的十八大將“生態(tài)文明建設(shè)\"納入“五位一體\"總體布局緊密相關(guān)，各省、自治區(qū)和直轄市積極響應(yīng)國(guó)家戰(zhàn)略，保持央地行動(dòng)高度一致，其中地方性法規(guī)的增長(zhǎng)趨勢(shì)尤為突出。

政策時(shí)間差是公共政策的內(nèi)生特性，存在于決策制定與政策執(zhí)行的銜接處，受政策環(huán)境、決策者和預(yù)期政策效果的影響。通過對(duì)871份政策進(jìn)行時(shí)間差量化，精確統(tǒng)計(jì)得出， 45.69% 的環(huán)境政策即刻生效，其余延遲生效時(shí)間為1＼～371天。進(jìn)一步統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，延遲生效的政策中，51.32% 的政策時(shí)間差在16天以內(nèi)。2016年，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)稅法》）是延遲生效時(shí)間最長(zhǎng)的環(huán)境政策，其作為中國(guó)首部體現(xiàn)“綠色稅制\"的單行稅法，在環(huán)境治理體系中占據(jù)重要地位。政策時(shí)間差體現(xiàn)了決策者綜合考量多種因素后的時(shí)間管理策略。為防止政策效果削弱，對(duì)污染防治等緊迫政策常選即時(shí)生效，縮短政策套利的時(shí)間窗口。但對(duì)于首次建立的環(huán)境制度，因需多部門協(xié)同執(zhí)行，通常預(yù)留較長(zhǎng)時(shí)間用于部門協(xié)調(diào)準(zhǔn)備，確保政策有效落地。

在環(huán)境政策制定體系中，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)制定法律，國(guó)務(wù)院作為最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)，共同對(duì)環(huán)境治理發(fā)揮頂層設(shè)計(jì)作用。在執(zhí)行層面，生態(tài)環(huán)境部及其前身機(jī)構(gòu)在部門規(guī)章制定中具有較高活躍度。隨著機(jī)構(gòu)從“局”到“部”的職能升級(jí)，其政策制定權(quán)因法定權(quán)限擴(kuò)大和職責(zé)整合而逐步強(qiáng)化。各地區(qū)環(huán)境政策數(shù)量多集中于文獻(xiàn)[5，44]，經(jīng)空間定位分析地域分布特征可知：環(huán)境政策數(shù)量自東部沿海向西部?jī)?nèi)陸呈階梯式遞減，國(guó)境線附近省份的環(huán)境政策數(shù)量普遍高于內(nèi)陸腹地省份，呈現(xiàn)出“邊緣密集、中心稀疏\"的分布格局。

環(huán)境政策內(nèi)容聚焦生態(tài)環(huán)境因子與環(huán)境行政程序，構(gòu)建全方位的保護(hù)治理體系。一方面，依據(jù)環(huán)境數(shù)據(jù)與敏感度分析設(shè)立生態(tài)功能區(qū)，對(duì)相關(guān)群體實(shí)施前置規(guī)制，預(yù)防污染；另一方面，針對(duì)水、土壤、大氣、固廢等污染問題，采取彌補(bǔ)性治理措施，佐以經(jīng)濟(jì)激勵(lì)與行政處罰保障成效。此外，建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與應(yīng)急預(yù)案的補(bǔ)丁型機(jī)制，預(yù)防污染再次發(fā)生。其內(nèi)容貫穿從根源預(yù)防、前置規(guī)制到遏制外溢、警示規(guī)避的全鏈條，實(shí)現(xiàn)要素、程序、保護(hù)、治理的多維度協(xié)同，為綠色可持續(xù)發(fā)展筑牢根基。

基于對(duì)政府公文體例格式的深入分析，環(huán)境政策在開篇時(shí)明確政策目標(biāo)。本研究以2014年全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)法》）總則第一條“為保護(hù)和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，制定本法”為標(biāo)準(zhǔn)，將環(huán)境政策目標(biāo)細(xì)化為5類，即保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、保障公眾健康、維護(hù)生態(tài)安全、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。經(jīng)驗(yàn)證，所收集政策均涵蓋其中，彰顯目標(biāo)分類的完備性和系統(tǒng)性。環(huán)境政策目標(biāo)間存在31種組合搭配（C₅¹+C₅²+C₅³+C₅⁴+C₅⁵） ，本研究結(jié)合中國(guó)環(huán)境政策實(shí)際，據(jù)此引申出相應(yīng)政策工具類型。

環(huán)境政策以“保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境”為首要目標(biāo)，但不同層級(jí)政策的目標(biāo)配置比重存在差異。其中，法律和省級(jí)地方行政法規(guī)設(shè)定多重環(huán)境目標(biāo)時(shí)相對(duì)均衡，其制定機(jī)關(guān)分別為全國(guó)人大常委會(huì)及地方人大（含常委會(huì)），二者在性質(zhì)上相近。值得注意的是，“生態(tài)文明建設(shè)”自黨的十七大首次提出，受歷史發(fā)展階段所限，在現(xiàn)有分析中占比相對(duì)較小。相比較而言，“維護(hù)生態(tài)安全和可持續(xù)發(fā)展”目標(biāo)占比相對(duì)穩(wěn)定，因其不僅是國(guó)家總體安全的關(guān)鍵部分，且長(zhǎng)期以來，環(huán)境保護(hù)對(duì)于實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要性已獲廣泛認(rèn)可。

3.3 政策量化標(biāo)準(zhǔn)

在中國(guó)特色的治理架構(gòu)下，環(huán)境政策協(xié)同涉及多重復(fù)雜因素，必須綜合考量環(huán)境特性、層級(jí)結(jié)構(gòu)、地域范圍，以及時(shí)間序列、工具手段和參與主體。本研究采用基于政策量化標(biāo)準(zhǔn)手冊(cè)的賦值與評(píng)估方法，旨在精準(zhǔn)捕捉政策文本的核心內(nèi)涵，實(shí)現(xiàn)文本數(shù)據(jù)化，進(jìn)而量化比較。同時(shí)充分參考學(xué)界在協(xié)同量化領(lǐng)域的研究成果，結(jié)合政策要件特性，做到差異化協(xié)同計(jì)算，確保真實(shí)反映政策要件間的相互作用和協(xié)同效果。

3.3.1要素協(xié)同

環(huán)境政策要素協(xié)同是確保環(huán)境政策全面、有效實(shí)施的前提，強(qiáng)調(diào)在環(huán)境因子、環(huán)境行政、前置預(yù)防和后期治理4個(gè)核心維度上均衡發(fā)力，缺一不可。要素協(xié)同不僅有利于實(shí)現(xiàn)根源預(yù)防，還能通過前置規(guī)制遏制環(huán)境問題的負(fù)外部性，提供警示以規(guī)避潛在風(fēng)險(xiǎn)，形成完整的環(huán)境保護(hù)鏈。具體賦值規(guī)則見表1。

式（1）中： E_i 代表i年的環(huán)境要素初始協(xié)同度， k 代表i年頒布的第 k 條政策， m，n 分別為預(yù)防、治理取向的初始值， ?p?q 分別為因子、程序取向的初始值。 m-n 和 p-q 的差值關(guān)系并非反映某維度取向的負(fù)面性，而是揭示在不同階段的相對(duì)重要性。 m-n 體現(xiàn)了預(yù)防與治理在環(huán)境保護(hù)中的相對(duì)地位， mgt;n 時(shí)表明預(yù)防措施被賦予更高優(yōu)先級(jí)，強(qiáng)調(diào)源頭治理；反之則表明治理措施更為突出，應(yīng)對(duì)已發(fā)環(huán)境問題。同樣， p-q 反映了環(huán)境因子與環(huán)境行政的相對(duì)關(guān)注度， pgt;q 表明自然要素的狀態(tài)和質(zhì)量受到更多關(guān)注，強(qiáng)調(diào)生態(tài)保護(hù)；反之則顯示政策執(zhí)行和監(jiān)管的相對(duì)

重要程度。

3.3.2 層級(jí)協(xié)同

從“主席令”展開分析，旨在排除自治區(qū)、自治州等特定政策影響，借鑒彭紀(jì)生等[38提出的\"政策標(biāo)準(zhǔn)量化操作手冊(cè)”，設(shè)置1—5的政策力度量化標(biāo)準(zhǔn)（表2）。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合該學(xué)者對(duì)政策協(xié)同的量化思路，設(shè)置環(huán)境政策層級(jí)協(xié)同的計(jì)算框架。

L_i=a×b×c×d×e，i∈[1980，2022]

式（2）中： L_i 代表 i 年的環(huán)境政策層級(jí)協(xié)同情況， a，b 、c，d，e 分別代表 i 年法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章這5種類型政策分別具有的效力值。若不存在某一效力的環(huán)境政策，則跳過該項(xiàng)繼續(xù)計(jì)算。最后采用極差標(biāo)準(zhǔn)化法，消除變量量綱和變異范圍影響，得到層級(jí)協(xié)同的標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)。

3.3.3 區(qū)域協(xié)同

環(huán)境政策區(qū)域協(xié)同是環(huán)境政策對(duì)跨域環(huán)?；蛑卫砼e措進(jìn)行肯定、鼓勵(lì)和倡導(dǎo)，以推動(dòng)形成跨域的合作治理組織或聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治機(jī)制。參照彭紀(jì)生等[38關(guān)于政策協(xié)同的評(píng)價(jià)思路，從環(huán)境政策中剝離與區(qū)域協(xié)同相關(guān)的條款，以政策為基本單元計(jì)算區(qū)域協(xié)同度。

式（3）中： R_i 表示i年的區(qū)域協(xié)同度， k 表示 i 年頒布的第 k 條政策 ，j 表示第 k 條政策下第 j 條區(qū)域協(xié)同條款。 P_j 表示第j條區(qū)域協(xié)同條款的頻次，反映該條款在政策制定中的重視程度； S_j 表示第j條區(qū)域協(xié)同條款的強(qiáng)度，衡量條款內(nèi)容對(duì)于政策區(qū)域協(xié)同的影響力度。通過加總 i 年所有政策的區(qū)域協(xié)同條款頻次與強(qiáng)度的乘積，可得到該年的環(huán)境政策區(qū)域協(xié)同度。

3.3.4 時(shí)間協(xié)同

環(huán)境政策時(shí)間協(xié)同是衡量政策從決策到落地執(zhí)行過程中時(shí)間效率的關(guān)鍵指標(biāo)。政策實(shí)施狀態(tài)分為兩類：即刻響應(yīng)并付諸行動(dòng)的政策和因多種因素延遲實(shí)施的政策。實(shí)踐中，為加強(qiáng)政策效果與執(zhí)行效率，常常強(qiáng)調(diào)“政策銜接”和“制度銜接\"的重要性，以期實(shí)現(xiàn)政策無(wú)縫對(duì)接和高效協(xié)同。然而，時(shí)間協(xié)同不足往往成為制約政策成效的關(guān)鍵因素。為此，對(duì)1980—2022年的環(huán)境政策展開量化分析。

其中：

式（4）中： T_i 以 i 年的時(shí)間差為基礎(chǔ)，計(jì)算生效時(shí)間是否在一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差范圍內(nèi)（若在一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差范圍內(nèi)存在負(fù)數(shù)情況，則從0開始計(jì)算）。 N_i 代表 i 年延遲實(shí)施的政策數(shù)量，t代表延遲實(shí)施時(shí)間， σ 代表標(biāo)準(zhǔn)差。結(jié)果顯示，該時(shí)期的環(huán)境政策時(shí)間協(xié)同度為0.80，意味著在政策實(shí)施中存在一定的時(shí)間延遲現(xiàn)象。

3.3.5 工具協(xié)同

學(xué)界通常將政策工具分為命令控制型、市場(chǎng)激勵(lì)型和自愿型共3類[39]，鑒于政策制定主體常先設(shè)定環(huán)境目標(biāo)，故本研究對(duì)應(yīng)環(huán)境目標(biāo)分析政策工具。沿用環(huán)境保護(hù)型、健康保障型、生態(tài)安全型、文明建設(shè)型和持續(xù)發(fā)展型共5類環(huán)境政策工具，并結(jié)合張兵兵等40對(duì)政策工具的綜合指標(biāo)計(jì)算，利用熵值法得到政策工具變異性的大小進(jìn)而確定客觀權(quán)重[41]。環(huán)境政策工具的選擇受多種因素影響，熵值法能夠有效量化這些因素的差異，為綜合評(píng)價(jià)環(huán)境政策工具的協(xié)同性提供可靠依據(jù)。

式（5中： 代表第 ?j 個(gè)工具類型下第 k 個(gè)政策樣本占該類型的比重， X_kj 代表第 k 個(gè)政策的第 j 個(gè)工具類型的數(shù)值， n 代表政策樣本數(shù)量， e_j 代表第 j 個(gè)政策類型的熵值， d_j 是第j類政策工具的差異系數(shù)， ?.w_j 代表第j個(gè)工具類型的權(quán)重， m 代表5類環(huán)境政策工具， z_k 代表第 k 項(xiàng)政策的綜合評(píng)價(jià)得分。

3.3.6主體協(xié)同

環(huán)境政策主體協(xié)同主要包括從中央到地方的縱向主體協(xié)同和跨區(qū)域、跨部門的橫向主體協(xié)同。傳統(tǒng)政策主體協(xié)同研究聚焦府際關(guān)系，通過統(tǒng)計(jì)與分析政策制定主體或聯(lián)合發(fā)文的情況，反映聯(lián)結(jié)關(guān)系。該方式抓住核心行動(dòng)者，但無(wú)疑也遺漏了政策文本內(nèi)的信息和隱性政策參與主體。故本研究采用文本挖掘法，兼顧顯性和隱性政策主體，全面反映環(huán)境政策主體協(xié)同情況。

式（6中： I_i 表示 i 年的政策參與主體數(shù)量， k 表示 i 年頒布的第 k 條政策 ，j 表示第k條政策下第j條政策條款。P_kj 表示第 k 條政策中第j條政策條款， ?_?Z_j 表示第j條政策條款中包含的參與主體數(shù)量。

4信效度檢驗(yàn)

對(duì)指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行信效度檢驗(yàn)，進(jìn)而判定采集數(shù)據(jù)是否可信及信息是否被有效提取。信度檢驗(yàn)采用社會(huì)科學(xué)研究常用的克隆巴赫系數(shù)，通過對(duì)6個(gè)子維度數(shù)據(jù)進(jìn)行信度檢驗(yàn)，得到Cronbach's α 系數(shù)值為 0.98 。一般認(rèn)為，Cronbach's α 系數(shù) gt;0.70 即可靠性或一致性較好，表明環(huán)境政策協(xié)同測(cè)量結(jié)果經(jīng)得起重復(fù)檢驗(yàn)，測(cè)量工具能穩(wěn)定地測(cè)量環(huán)境政策協(xié)同。效度檢驗(yàn)選擇探索性因子分析，得到KMO值為 0.73gt;0.70 且所有研究項(xiàng)對(duì)應(yīng)的共同度值均高于0.40，通過 5% 顯著性水平檢驗(yàn)，表明研究數(shù)據(jù)適合提取信息且效度較好，指標(biāo)測(cè)量結(jié)果能很好地反映環(huán)境政策協(xié)同的真實(shí)特征。由此可得，研究數(shù)據(jù)可信、可靠，信效度均處于較高水平，通過檢驗(yàn)。

5 協(xié)同測(cè)度分析

在“結(jié)構(gòu)-過程\"評(píng)估框架下，深入剖析中國(guó)環(huán)境政策協(xié)同的內(nèi)在機(jī)制，發(fā)現(xiàn)靜態(tài)的結(jié)構(gòu)性機(jī)制與動(dòng)態(tài)的過程性機(jī)制共同構(gòu)筑政策協(xié)同的復(fù)雜圖譜。通過學(xué)理性分析，識(shí)別出3大結(jié)構(gòu)性協(xié)同：點(diǎn)面體的環(huán)境要素協(xié)同、多層級(jí)的環(huán)境政策制定協(xié)同以及跨區(qū)域的環(huán)境治理協(xié)同。同時(shí)，揭示3大過程性協(xié)同：環(huán)境政策生效的時(shí)間協(xié)同、環(huán)境目標(biāo)落地的執(zhí)行協(xié)同以及環(huán)境規(guī)制的多元參與協(xié)同。

經(jīng)過對(duì)環(huán)境政策協(xié)同的測(cè)度，觀察到結(jié)構(gòu)性機(jī)制具有顯著穩(wěn)定性，如圖3（a）所示，其平均水平維持在0.30數(shù)值附近。在結(jié)構(gòu)性協(xié)同中， 77.40% 的協(xié)同比例凸顯了中國(guó)對(duì)環(huán)境治理要素協(xié)同的高度重視。而層級(jí)協(xié)同相對(duì)薄弱，對(duì)結(jié)構(gòu)性協(xié)同的貢獻(xiàn)度尚不足 7% ，但在2013年后出現(xiàn)相關(guān)有益探索與實(shí)踐，各級(jí)政府部門開始聯(lián)動(dòng)合作，預(yù)示著未來協(xié)同效能的進(jìn)一步提升。此外，區(qū)域協(xié)同的作用日益顯著，其對(duì)結(jié)構(gòu)性協(xié)同貢獻(xiàn)度接近 20% ，顯示中國(guó)環(huán)境政策在推動(dòng)區(qū)域一體化方面的積極探索和不懈努力。

如圖3（b）所示，過程性機(jī)制的變化顯著，平均水平穩(wěn)定維持在0.37數(shù)值附近。1980—1990年政策銜接呈現(xiàn)非線性特征，且缺乏顯著的系統(tǒng)性關(guān)聯(lián)。此后，時(shí)間協(xié)同與工具協(xié)同、主體協(xié)同同步變化，其中時(shí)間協(xié)同對(duì)過程性協(xié)同的貢獻(xiàn)率達(dá) 55.37% ，工具協(xié)同與主體協(xié)同穩(wěn)定增長(zhǎng)，平均水平分別穩(wěn)定在0.22和0.27數(shù)值附近。該態(tài)勢(shì)反映中國(guó)逐漸構(gòu)建起多元化的治理工具與參與結(jié)構(gòu)，且過程性協(xié)同于2018年達(dá)到歷史性峰值，這無(wú)疑為環(huán)境政策協(xié)同執(zhí)行提供堅(jiān)實(shí)的支撐。值得特別關(guān)注的是，工具與主體在環(huán)境政策過程性協(xié)同中的作用日益凸顯，形成以時(shí)間協(xié)同為核心，工具協(xié)同與主體協(xié)同為兩翼的綜合性發(fā)展格局。

5.1 結(jié)構(gòu)性機(jī)制

在要素協(xié)同方面，環(huán)境行政占據(jù)主導(dǎo)地位，環(huán)境因子側(cè)重預(yù)防，污染治理有所欠缺，協(xié)同度穩(wěn)定在[0.4，0.8]。環(huán)境因子依據(jù)預(yù)設(shè)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估，超標(biāo)即視為污染。國(guó)家以監(jiān)管者角色深度介入環(huán)境治理，聚焦“監(jiān)督管理”。環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)如同政府監(jiān)控生態(tài)的“眼睛”，確保環(huán)境安全與公眾健康。但行政程序繁雜易致效率低下，且環(huán)境程序正義并非環(huán)境結(jié)果正義的充分條件。面對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)急管理中的“一案三制”（即應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急體制、應(yīng)急機(jī)制和應(yīng)急法制）作為政策補(bǔ)充手段，確保在環(huán)境污染突發(fā)時(shí)迅速遏制其影響，維護(hù)生態(tài)安全和公眾福祉。

在層級(jí)協(xié)同方面，環(huán)境政策制定呈顯著變化趨勢(shì)。2017年政策數(shù)量達(dá)146份的歷史峰值，該年黨的十九大報(bào)告明確提出加快生態(tài)文明體制改革，同時(shí)中央環(huán)保督察實(shí)現(xiàn)全覆蓋[42]，標(biāo)志環(huán)境政策進(jìn)人集中出臺(tái)期。2018—2022年，政策數(shù)量雖略有回落，但年均46.20份與2017年之前的年均15.32份相比，仍維持在高位水平。相關(guān)研究指出，環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度的增強(qiáng)能激發(fā)政府中層管理者的積極性，高層管理者的環(huán)保態(tài)度也對(duì)中層管理者的積極性影響深刻，這有利于環(huán)境政策在各層級(jí)的貫徹執(zhí)行[43]。盡管環(huán)境政策層級(jí)協(xié)同的平均水平在0.06附近，但2013一2020年層級(jí)協(xié)同表現(xiàn)較為出色，綠色理念與環(huán)保舉措在各層級(jí)間得到有效響應(yīng)和傳遞。該時(shí)期的實(shí)踐為環(huán)境政策有效實(shí)施提供有力支撐，也為未來政策協(xié)同提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

在區(qū)域協(xié)同方面，跨區(qū)域合作與聯(lián)動(dòng)顯著增強(qiáng)。自2015年以來，區(qū)域協(xié)同度始終高于平均水平，政策積極倡導(dǎo)建立跨行政區(qū)域的共建共享機(jī)制，特別是通過建立流域環(huán)境聯(lián)席會(huì)議和聯(lián)合河長(zhǎng)制，加強(qiáng)流域內(nèi)各地區(qū)的合作。同時(shí)，環(huán)境信息跨區(qū)域共享和聯(lián)合執(zhí)法的推進(jìn)，顯著提升了環(huán)境治理效率。量化分析顯示，區(qū)域協(xié)同度穩(wěn)定在[0.1，0.3]，并于2021年達(dá)到歷史峰值，尤其以京津冀和川渝地區(qū)等為代表的城市群，展現(xiàn)出強(qiáng)大的環(huán)境治理集群效應(yīng)，成為區(qū)域協(xié)同治理的典范。

5.2 過程性機(jī)制

在時(shí)間協(xié)同方面，中國(guó)環(huán)境政策起步階段波動(dòng)較大，之后穩(wěn)定在[0.4，0.8]。這一趨勢(shì)表明，隨著政策體系日臻完善，環(huán)境政策的一致性和連續(xù)性顯著提升。值得注意的是，1994年為關(guān)鍵轉(zhuǎn)折點(diǎn)，該年延遲實(shí)施政策數(shù)量首次超過立即實(shí)施政策，且自2002年起，這一趨勢(shì)愈發(fā)顯著。1994年中國(guó)進(jìn)行分稅制改革，經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生重大調(diào)整，環(huán)境政策的制定和實(shí)施需要更多地考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的平衡，涉及的利益相關(guān)者增多，協(xié)調(diào)難度加大，政策生效時(shí)間延長(zhǎng)。2001年12月中國(guó)加入世界貿(mào)易組織，經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程加速，環(huán)境問題的復(fù)雜性和緊迫性進(jìn)一步提升，環(huán)境政策需要與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)接軌，同時(shí)要兼顧國(guó)內(nèi)不同地區(qū)和行業(yè)的實(shí)際情況。這使得政策制定過程更加復(fù)雜，籌備時(shí)間增長(zhǎng)，進(jìn)而加劇了延遲實(shí)施政策數(shù)量增多的趨勢(shì)。

在工具協(xié)同方面，2014年開始環(huán)境政策工具種類日益豐富，運(yùn)用成熟度持續(xù)提高。整體而言，工具協(xié)同度于2018年達(dá)到峰值，且處于[0.1，0.3]區(qū)間的政策數(shù)量在樣本總量中占比較大。工具配比從單一主導(dǎo)轉(zhuǎn)向多方協(xié)同，依據(jù)信息熵值和效用值，不同類型工具權(quán)重從高到低依次為：持續(xù)發(fā)展型、生態(tài)安全型、環(huán)境保護(hù)型、健康保障型和文明建設(shè)型。值得注意的是，在工具量化中發(fā)現(xiàn)存在3個(gè)矛盾：一是規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)重預(yù)防輕修復(fù)。國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)雖嚴(yán)控污染物排放，但排放規(guī)制失效后，污染修復(fù)程度缺乏明確界定，易形成“真空地帶”。二是獎(jiǎng)懲失衡，重\"大棒\"而輕“胡蘿卜”，激勵(lì)效果不佳。政策詳細(xì)規(guī)定了侵害環(huán)境行為的行政處罰程序和罰款數(shù)額，然而表彰獎(jiǎng)勵(lì)條款不明，較大自由裁量權(quán)致使不作為傾向加劇。三是工具使用慣性，新工具使用的動(dòng)力不足。慣用政策工具占據(jù)環(huán)境政策的半壁江山，但生態(tài)補(bǔ)償、綠色標(biāo)識(shí)和防治協(xié)議等新興工具并沒有獲得實(shí)踐青睞。一方面，初始運(yùn)用場(chǎng)景強(qiáng)化了工具使用效果;另一方面，更換政策工具的影響和收益不確定，若無(wú)迫切改革需求，維持現(xiàn)狀便成首選。

在主體協(xié)同方面，參與環(huán)境治理的主體不斷增加，形成規(guī)模龐大的政策參與網(wǎng)絡(luò)。公檢法部門是環(huán)境政策的兜底力量，象征著當(dāng)前的環(huán)境保護(hù)底線；環(huán)保部門是核心角色，頻繁出現(xiàn)在地方政府和各級(jí)人民代表大會(huì)制定的環(huán)境政策中；而街道辦事處、村委會(huì)和居委會(huì)則成為環(huán)境政策在基層實(shí)施的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，進(jìn)一步豐富了政策參與主體。量化結(jié)果顯示，政策主體協(xié)同平均水平達(dá)到0.27并在2018年達(dá)到峰值。1980—2022年平均每條環(huán)境政策涉及1＼～6.67個(gè)參與主體，后期逐漸穩(wěn)定在4個(gè)主體左右。該變化反映了政策主體結(jié)構(gòu)的穩(wěn)固，政策制定者在追求多元環(huán)境治理格局的同時(shí)，也注重協(xié)同效率和參與主體的適度性，既不過度追求數(shù)量也不盲目精簡(jiǎn)。

6 結(jié)論與展望

基于對(duì)“三結(jié)構(gòu)、三過程\"的深入剖析，中國(guó)環(huán)境政策協(xié)同態(tài)勢(shì)清晰（圖4）。以要素協(xié)同為代表的結(jié)構(gòu)性機(jī)制曾發(fā)揮主導(dǎo)作用，2000年后，其影響力逐漸式微。相對(duì)而言，過程性機(jī)制展現(xiàn)出旺盛的活力，驅(qū)動(dòng)環(huán)境政策由單維引領(lǐng)邁向多維協(xié)同的縱深轉(zhuǎn)變。環(huán)境要素協(xié)同“一枝獨(dú)秀”的局面已被打破，區(qū)域協(xié)同、時(shí)間協(xié)同和工具協(xié)同嶄露鋒芒，逐漸進(jìn)人政策核心視野。本研究通過環(huán)境政策協(xié)同測(cè)度并結(jié)合協(xié)同現(xiàn)狀與現(xiàn)存短板，提出針對(duì)性的政策建言，切實(shí)增進(jìn)環(huán)境政策協(xié)同效能，助力中國(guó)可持續(xù)發(fā)展。

6.1 研究結(jié)論

在日益嚴(yán)峻的環(huán)境挑戰(zhàn)下，環(huán)境政策協(xié)同至關(guān)重要，其不僅關(guān)系到政策執(zhí)行效率，更直接影響環(huán)境保護(hù)成效。針對(duì)多重環(huán)境規(guī)制政策協(xié)同性展開研究，既是環(huán)境治理特征驅(qū)動(dòng)亦是國(guó)家方針導(dǎo)向44，但目前在協(xié)同測(cè)度評(píng)估方面稍顯不足，難以看清中國(guó)環(huán)境政策協(xié)同情況全貌。幸運(yùn)的是，政策量化方法的成熟運(yùn)用為科學(xué)客觀地分析政策協(xié)同提供有效途徑。本研究以協(xié)同評(píng)估框架為基礎(chǔ)，構(gòu)建兼具結(jié)構(gòu)性和過程性的分析機(jī)制，聚焦要素、層級(jí)、區(qū)域、時(shí)間、工具和主體等維度，篩選并量化871份環(huán)境政策文本，剖析環(huán)境政策協(xié)同情況。通過大樣本的政策分析，不僅揭示了環(huán)境政策協(xié)同的外顯特征，更進(jìn)一步識(shí)別出潛在改進(jìn)空間。

第一，鑒于要素協(xié)同與環(huán)境特性的關(guān)聯(lián)松散，有必要對(duì)現(xiàn)行環(huán)境管理模式予以變革，探尋環(huán)境因子與行政程序的高效對(duì)接路徑。過去，在處理環(huán)境事務(wù)時(shí)過度依賴行政程序，未充分考慮環(huán)境要素特性，導(dǎo)致環(huán)境管理與實(shí)際狀況不協(xié)調(diào)。隨著對(duì)環(huán)境因子差異性認(rèn)識(shí)的深化，環(huán)境被認(rèn)定為眾多天然和人為改造因素構(gòu)成的復(fù)雜系統(tǒng)[45]。為適應(yīng)這種復(fù)雜性，需明確大氣、水、海洋、土地等環(huán)境因子的自然特性、變化規(guī)律和交互影響，實(shí)現(xiàn)環(huán)境因子與行政程序匹配。同時(shí)，積極探索開發(fā)契合環(huán)境因子特性的行政程序，確保環(huán)境管理科學(xué)高效。

第二，層級(jí)協(xié)同存在嚴(yán)重路徑依賴，須整合上位引領(lǐng)與基層實(shí)踐智慧，暢通雙向信息傳輸渠道。環(huán)境政策在政府多層級(jí)間的傳導(dǎo)多為自上而下，自下而上的政策變革極少。若環(huán)境政策層級(jí)協(xié)同從高位啟動(dòng)，會(huì)形成先下后上的“W”形協(xié)同路徑；若沉潛底層（如河長(zhǎng)制的政策擴(kuò)散），則會(huì)形成先上后下的\"M\"形協(xié)同路徑。在追求行政效率時(shí)，必須對(duì)自上而下管理可能帶來的信息僵化風(fēng)險(xiǎn)保持警覺。打破環(huán)保垂管路徑依賴應(yīng)積極推動(dòng)信息橫向流通與共享，并推廣基層創(chuàng)新案例、設(shè)立創(chuàng)新獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制等舉措激發(fā)基層創(chuàng)新活力，實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理靈活高效。

第三，區(qū)域協(xié)同依靠具象化的環(huán)境紐帶，亟須培育內(nèi)生性價(jià)值理念。開展跨域環(huán)境治理的前提是各參與方具備較一致的綠色理念，但突破區(qū)域行政界限的束縛并非易事，往往會(huì)出現(xiàn)某一方積極推動(dòng)，而其余方參與度不高的情況。這種參與度不均衡的現(xiàn)象導(dǎo)致環(huán)境治理過程中各方難以形成合力，使得環(huán)境治理價(jià)值共創(chuàng)面臨失敗風(fēng)險(xiǎn)。在此背景下，城市群發(fā)展中交通一體化、產(chǎn)業(yè)鏈互補(bǔ)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)結(jié)，以及流域水系生態(tài)補(bǔ)償?shù)沫h(huán)境聯(lián)結(jié)等實(shí)質(zhì)性紐帶，能夠?qū)崿F(xiàn)區(qū)域間的積極互動(dòng)與有效協(xié)同。雖然行政管轄范圍有邊界，但生態(tài)環(huán)境是全體人類共同享有的資源。因此，需構(gòu)建環(huán)境利益共同體，打造環(huán)境生態(tài)圈，讓共建共治共享的發(fā)展觀念深人人心。

第四，時(shí)間協(xié)同缺乏機(jī)制性保障，須利用時(shí)間差進(jìn)行事前環(huán)境政策評(píng)估，診斷環(huán)境政策推行后可能遇到的阻滯。該缺失不僅破壞了環(huán)境治理措施間的交互和集群效應(yīng)，更影響到環(huán)境治理體系的連貫和效率。具體而言，當(dāng)某項(xiàng)環(huán)境政策專注于特定問題時(shí)，若其他相關(guān)政策因缺乏有效的時(shí)間協(xié)同而無(wú)法及時(shí)跟進(jìn)，便會(huì)造成政策執(zhí)行的時(shí)間錯(cuò)位。這種時(shí)間錯(cuò)位不僅會(huì)擴(kuò)大政策目標(biāo)與實(shí)踐之間的鴻溝，更可能錯(cuò)失環(huán)境治理的最佳時(shí)機(jī)。必須深挖“時(shí)間差\"潛力，通過確定優(yōu)先級(jí)、優(yōu)化實(shí)施流程和云計(jì)算技術(shù)支持等舉措，進(jìn)行詳盡的事前環(huán)境政策評(píng)估確保政策效果最大化。

第五，工具協(xié)同存在“重管制、輕激勵(lì)\"現(xiàn)象，須豐富環(huán)境政策工具并探索場(chǎng)景化運(yùn)用。由于運(yùn)用管制型政策工具需搜集的信息量較少、實(shí)踐成本更低，故更容易獲得實(shí)踐青睞。然而，隨著剛性工具弊端的顯露，極易出現(xiàn)位于環(huán)境警戒線之上就停滯不動(dòng)的“躺平\"現(xiàn)象。為解決這一問題，柔性激勵(lì)政策工具開始得到運(yùn)用。自愿性環(huán)境協(xié)議集行政管制、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和社會(huì)治理于一體，可在財(cái)政、稅費(fèi)和信貸方面展開環(huán)境工具的場(chǎng)景化運(yùn)用[46]。同時(shí)，需進(jìn)行區(qū)域性設(shè)計(jì)以增強(qiáng)傳統(tǒng)環(huán)境規(guī)制的變革動(dòng)力，提升政策的針對(duì)性和實(shí)效性，推動(dòng)環(huán)境治理體系的持續(xù)優(yōu)化。

第六，主體協(xié)同形式主要基于地方探索，須規(guī)避多元共治中潛在的“集體行動(dòng)困境\"（如權(quán)責(zé)模糊、協(xié)調(diào)成本高等）?！皶?huì)同相關(guān)部門\"在政策文本中頻繁出現(xiàn)，反映出環(huán)境治理逐漸演變?yōu)槎嘣獏⑴c。但多元治理主體間的互動(dòng)機(jī)制與連接框架缺乏明確的指導(dǎo)規(guī)范，地方探索性實(shí)踐仍不穩(wěn)定?，F(xiàn)階段，雖然環(huán)境政策的參與主體增加并構(gòu)建起相對(duì)穩(wěn)定的合作網(wǎng)絡(luò)，但仍須警惕信息隔閡、不良競(jìng)爭(zhēng)及權(quán)責(zé)失衡等問題，防止協(xié)同網(wǎng)絡(luò)自內(nèi)部崩潰，參與各方分裂成各自為政的局面。這是確保環(huán)境治理體系有效、穩(wěn)定運(yùn)作的關(guān)鍵。

6.2研究貢獻(xiàn)與展望

本研究的邊際貢獻(xiàn)如下：其一，革新研究視角，通過長(zhǎng)時(shí)間跨度的政策分析，深入探尋了中國(guó)特色生態(tài)環(huán)境治理的歷史來路，并立足于環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度，勾勒未來環(huán)境政策協(xié)同的潛在路徑。其二，拓展與深化分析框架，引入經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織提出的“結(jié)構(gòu)-過程\"框架，結(jié)合行業(yè)性質(zhì)特征對(duì)框架進(jìn)行精細(xì)調(diào)適，使這一框架在本土化過程中煥發(fā)活力。其三，契合政府導(dǎo)向，緊密圍繞國(guó)家環(huán)境治理大政方針，以結(jié)構(gòu)和過程的雙重機(jī)制為切入點(diǎn)，精準(zhǔn)把握要素協(xié)同、層級(jí)協(xié)同、區(qū)域協(xié)同、時(shí)間協(xié)同、工具協(xié)同和主體協(xié)同的導(dǎo)向，為推進(jìn)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了有力的理論支撐和實(shí)踐指導(dǎo)。

本研究雖致力于全面把握環(huán)境政策協(xié)同情況，但在細(xì)節(jié)處理上仍存在欠缺。后續(xù)研究可細(xì)化環(huán)境領(lǐng)域分類，深入探究異質(zhì)性環(huán)境要素的協(xié)同狀況，以豐富該主題的實(shí)踐特征，為環(huán)境政策的科學(xué)制定和協(xié)同實(shí)施提供更為全面和深入的支撐。

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Assessment of environmental policy synergy under the\"structure-process” framework：quantitative analysesbased onpolicy texts

BAO Haixu’，ZHANG Xiaohui’，DONG Zhanfeng2 （1.School of Management，Lanzhou University，Lanzhou Gansu 73oooo，China; 2.Chinese AcademyofEnvironmentalPlanning，MinistryofEcologyandEnvironmentofthePeople'sRepublicof China， Beijing 100041，China）

AbstractTeeraofsinglectoreviromentalgoveacehasded，andbothmodeeviromentalgoveacesstesdgassrotsnvironmentalprotectionefortsemphasizetenedtoincorporateawideangeofstakehoderstoetablishmultifacetedcollaborative managementpate.TisreseachtookthesnergyofCineseenvironmentalpoliciesastestartingpont，andceterdround thecurrentsituationofsrgytheanalysisofshorcomings，andtheimprovementstrategies.Capturingeironmentalpoliciesand identifyingsyegistilementsareprereqsitesforevaluatingtheirsyergTerefore，textinngtchiquesandasructur-pross framework wereused toconductpreparatorywork forpolicyevaluation.Anenvironmentalpolicydatapolwasconstructedcomprising 871policiesissedfrom198OtoO22hichwerethenusedtotentativelydecomposethecharacteristicsofthesepciesadetact labelinginformationgadingteirderofectiveess，tieinterals，ugoganzatios，ndpcyontentasedoestru ture-processyergyframework proposedbytheOrganizationforEconomicCo-operationandDevelopment（OECD），thisstudymadea frameworkadjustmentfortheenvironmentalpolicyfield，foringastructuralmechanismconsistingofelements，levels，ndgios， andaprocessechanismomprsingfectiveness，mplementationandparticipationQuantitativeaalysissultsofteolicies showedthatesyergyflementsinvironmentalpoliciesasnotcloselyelatedtonviromentalcaracteristics，ieaial ergyexhibitedstrongpathdependence，egioalsynergrelidonconeteenviromentaltis，tiesyergyackedistitutioalguarante，instrumtalsegmpsidgulatovericetives，ndhfosfpripalartsrereoigetuololeplorations.Examiningthesynergisticchangesofenviromentalpoliciesinthtieseris，thisstudyfoundthattestrcturalhnismgradualleakend，trasitioingfromudimesioalladershiptoultimesioalinteraction.Thisuggststhattone thesynergisticectsofnviromentalpolicies，testructuralmehanismsouldstrengthnitsfousonnvionmentalcactet andpromoterefiedmanagement;optimizetheverticalmanagement structureandensuresmoth，two-wayinformationchannels;nd strengthenthecultivationofendogenousvaluesandreducerelianceonfigurativeenvironmentalties.Intheprocess mechanism，time shouldbetakenintoaccountintheformulationofpoliciesandscientificplanningandschedulingshouldbecarredout;rigidenviron mentalregulationsshouldbeintegratedwithflexibleincentivetoolstoachievemoreflexibleandefectivepolicyapplication;andthe constructionofsocialstructureforultifacetedcollaborativemaagementsouldbstrengheedtoensurethesuccesfulipleen tation of local exploration.

Key wordspolicy quantification; structure-process; synergy; environment

（責(zé)任編輯：于杰）