區(qū)域協(xié)同立法的 法律界限與沖突解決

中圖分類號(hào)：D927 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1008-5831（2025）03-0194-14

一、問(wèn)題的提出

2023年《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）修正后，以第83條規(guī)范確立地方人大及其常委會(huì)有權(quán)開(kāi)展區(qū)域協(xié)同立法活動(dòng)為標(biāo)志，區(qū)域協(xié)同立法成為我國(guó)地方立法制度的重要組成部分。這從制度供給層面明確了區(qū)域協(xié)同立法的主體范圍、立法權(quán)限、效力層級(jí)的基本規(guī)則，也從根本上解決了區(qū)域協(xié)同立法實(shí)踐所缺失的法律依據(jù)供給的問(wèn)題。盡管區(qū)域協(xié)同立法制度被寫(xiě)入《立法法》恰逢其時(shí)，但是“《立法法》及相關(guān)法律作出的概括性規(guī)定不能滿足區(qū)域協(xié)同立法制度實(shí)施的現(xiàn)實(shí)需要”1]，對(duì)此，已有不少學(xué)者進(jìn)行了非常有益的探索，但仍留存一些區(qū)域協(xié)同立法的制度構(gòu)造問(wèn)題亟待研究與解釋。比如，如何確定區(qū)域協(xié)同法規(guī)的法律位階？區(qū)域協(xié)同立法的權(quán)限范圍是什么，什么能夠協(xié)同立法，什么不能協(xié)同立法？既然《立法法》允許地方人大及其常委會(huì)協(xié)同制定地方性法規(guī)，那么區(qū)域協(xié)同法規(guī)與一般地方性法規(guī)在適用中發(fā)生規(guī)范沖突時(shí)，應(yīng)該依據(jù)何種原則確定適用順序，是適用\"新法優(yōu)于舊法原則”，還是適用“特別法優(yōu)于一般法原則”？這些困惑還留有較為充分的學(xué)理探索空間，主要涉及區(qū)域協(xié)同立法的規(guī)范屬性定位、立法權(quán)限的法律界限范圍以及區(qū)域協(xié)同法規(guī)的沖突適用規(guī)則，均是重要的理論與實(shí)踐問(wèn)題。

2024年7月18日，中國(guó)共產(chǎn)黨第二十屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》中明確指出，“探索區(qū)域協(xié)同立法”。因此，開(kāi)展上述相關(guān)研究顯得尤為緊迫。本文將結(jié)合立法學(xué)基本理論與我國(guó)區(qū)域協(xié)同立法的實(shí)踐樣態(tài)，按照立法法釋義學(xué)的研究進(jìn)路，對(duì)我國(guó)區(qū)域協(xié)同立法的規(guī)范屬性、法律界限及其沖突解決三個(gè)部分進(jìn)行探討，明確區(qū)域協(xié)同立法制度相較于傳統(tǒng)一般地方立法制度的特殊性，進(jìn)而剖析其相關(guān)制度原理與制度內(nèi)容，以期豐富區(qū)域協(xié)同立法制度在立法法規(guī)則體系中的融貫性以及在實(shí)踐運(yùn)行中的適應(yīng)性。

二、區(qū)域協(xié)同立法的規(guī)范屬性

從權(quán)屬類別看，區(qū)域協(xié)同立法權(quán)是一種新型地方立法權(quán)[2]，而作為地方立法的一種新型制度類型的區(qū)域協(xié)同立法，由地方人大及其常委會(huì)行使地方立法權(quán)的特殊方式及其立法結(jié)果兩個(gè)部分構(gòu)成。因此，探究區(qū)域協(xié)同立法的規(guī)范屬性，需要將二者結(jié)合起來(lái)予以考察。

（一）作為地方立法權(quán)特殊行使方式的區(qū)域協(xié)同立法

從法理學(xué)的角度看，區(qū)域協(xié)同立法“反映了不同法域立法主體間的平等合作關(guān)系，保障了法律調(diào)整對(duì)象跨域流動(dòng)而產(chǎn)生的新法益和新法域”3]。也就是說(shuō)，一方面，區(qū)域協(xié)同立法中的立法主體不僅是合作的，也是平等的，區(qū)別于一般地方立法中的立法主體是獨(dú)立的;另一方面，區(qū)域協(xié)同立法中的規(guī)范事項(xiàng)是跨域流動(dòng)的，區(qū)別于一般地方立法中的規(guī)范事項(xiàng)僅是本行政區(qū)域的事務(wù)?；诙叩奶厥庑裕瑢?dǎo)致無(wú)論從制度構(gòu)造還是制度運(yùn)行方面看，區(qū)域協(xié)同立法均不同于由地方單獨(dú)立法的一般地方立法。

第一，區(qū)域協(xié)同立法應(yīng)當(dāng)以滿足區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要為目的限制，無(wú)須對(duì)一般的立法事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)同立法。從《立法法》的制度安排看，地方立法權(quán)的行使具有獨(dú)立性、自主性、試驗(yàn)性與創(chuàng)新性，但并非是毫無(wú)界限的。在我國(guó)現(xiàn)行地方立法制度的基本框架下，一方面要求地方性法規(guī)不得同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸，另一方面要求地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)符合具體情況和實(shí)踐需要，發(fā)揮地方的自主性與積極性。而作為突破制度障礙的區(qū)域協(xié)同立法，也要防止該立法權(quán)被濫用，因其行權(quán)的自由空間程度相對(duì)較大，其相較于一般地方立法的制度空間要恪守更為嚴(yán)格的限制，除了遵守一般地方立法的合憲性合法性要求之外，由于其是改革創(chuàng)新的時(shí)代產(chǎn)物，被賦予促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的時(shí)代使命，這也就意味著地方人大及其常委會(huì)必須遵循當(dāng)下改革時(shí)代背景與直面改革實(shí)踐需要，即以滿足區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要為目的，才能夠?qū)鐓^(qū)域性的相關(guān)事務(wù)進(jìn)行協(xié)同立法。

第二，區(qū)域協(xié)同立法不同于一般地方立法的運(yùn)行形式，而是地方立法權(quán)的特殊行使方式?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）第100條與《立法法》對(duì)地方人大及其常委會(huì)進(jìn)行地方性法規(guī)的立、改、廢、釋以及備案監(jiān)督等行使地方立法權(quán)的方式作出了體系性規(guī)定，《立法法》第83條也為地方人大及其常委會(huì)進(jìn)行協(xié)同立法這一特殊立法形成提供了規(guī)范依據(jù)。區(qū)域協(xié)同立法是地方立法的一種特殊制度類型，在立法程序、運(yùn)行模式、工作機(jī)制上都與地方人大及其常委會(huì)獨(dú)立自主地行使地方立法權(quán)存在諸多不同，主要體現(xiàn)為：區(qū)域協(xié)同立法是多個(gè)立法主體共同協(xié)商立法，而一般地方立法則是單個(gè)立法主體獨(dú)立自主立法。在邏輯上，區(qū)域協(xié)同立法是解決特定區(qū)域公共事務(wù)立法事項(xiàng)的地方立法活動(dòng)，比廣義上的一般地方立法權(quán)的范圍與邊界要小得多，且是地方立法由單獨(dú)立法向合作立法轉(zhuǎn)向的制度產(chǎn)物，其作為一種不同地方間立法權(quán)橫向式行使的立法活動(dòng)，屬于地方立法權(quán)的橫向邏輯延伸?！读⒎ǚā穼^(qū)域協(xié)同立法權(quán)從地方立法權(quán)中析出并專門授予地方權(quán)力機(jī)關(guān)，創(chuàng)新了地方立法制度的新類型，應(yīng)被作為地方立法權(quán)的特殊行使方式來(lái)理解。

（二）作為特殊地方性法規(guī)的區(qū)域協(xié)同法規(guī)

由于區(qū)域協(xié)同立法是一種特殊的地方立法制度，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步辨析作為立法結(jié)果的區(qū)域協(xié)同法規(guī)與一般地方性法規(guī)的關(guān)系，就需要具體考察二者的法律位階關(guān)系，以及區(qū)域協(xié)同法規(guī)相較于一般地方性法規(guī)的特殊性。

1.區(qū)域協(xié)同法規(guī)的法律淵源及其法律位階

在法理學(xué)中，“法律淵源\"是與“法律效力\"聯(lián)系最為直接的范疇[4]。一方面，法的淵源表現(xiàn)為法的規(guī)范形式，另一方面，只有產(chǎn)生法的效力的規(guī)范形式才可能成為法的淵源。誠(chéng)如葛洪義教授指出，法律淵源是不同國(guó)家機(jī)關(guān)制定或認(rèn)可，因而具有不同法律效力或法律地位的各種類別的法的表現(xiàn)形式[5]。因此，只有明確了區(qū)域協(xié)同法規(guī)在法律淵源體系中的位置，才能明確區(qū)域協(xié)同法規(guī)在法律體系中的效力位階等級(jí)。如此，當(dāng)區(qū)域協(xié)同法規(guī)同其他不同層級(jí)的法律規(guī)范發(fā)生沖突時(shí)，才能作出正確的適用判斷。

具言之，一方面，根據(jù)《立法法》第80條規(guī)定，地方人大及其常委會(huì)是制定地方性法規(guī)的立法主體，由于區(qū)域協(xié)同立法的主體也是地方人大及其常委會(huì)，立法主體的法律地位及其職責(zé)性質(zhì)并沒(méi)有改變，那么，區(qū)域協(xié)同法規(guī)屬于地方性法規(guī);另一方面，就《立法法》第83條在立法法規(guī)則體系中所處的篇章結(jié)構(gòu)的位置而言，區(qū)域協(xié)同立法的制度條款被置于第四章第一節(jié)《地方性法規(guī)、自治條例和單行條例》之中，依據(jù)體系解釋方法，區(qū)域協(xié)同立法屬于地方立法的基本范疇，由此，區(qū)域協(xié)同法規(guī)的法律淵源是地方性法規(guī)。

盡管區(qū)域協(xié)同立法主體的數(shù)量有別于一般地方性法規(guī)的立法主體的數(shù)量，但從立法原理上看，法規(guī)制定主體的多元化及其數(shù)量疊加不應(yīng)對(duì)法規(guī)本身的位階層級(jí)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性改變，區(qū)域協(xié)同法規(guī)并不產(chǎn)生高于單個(gè)地方權(quán)力機(jī)關(guān)制定的地方性法規(guī)的位階效力。但是，區(qū)域協(xié)同立法又不同于一般的地方權(quán)力機(jī)關(guān)立法，具有較為特殊的性質(zhì)，其是由多個(gè)地方權(quán)力機(jī)關(guān)協(xié)同制定的，這使它不同于地方權(quán)力機(jī)關(guān)單獨(dú)制定地方性法規(guī)的立法形式。對(duì)此，有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)將這種跨區(qū)劃立法形式作為我國(guó)一種單獨(dú)的法律淵源之一[6]，意即區(qū)域協(xié)同法規(guī)將會(huì)是一種具有新的規(guī)范效力層級(jí)的法的淵源的形式。然而，不容忽視的是，區(qū)域協(xié)同立法的主體仍是地方權(quán)力機(jī)關(guān)，本質(zhì)上并沒(méi)有創(chuàng)造新的規(guī)范位階，即可被歸類為地方性法規(guī)。同時(shí)，如果特別創(chuàng)造這樣一類獨(dú)立的法的淵源的形式，則會(huì)造成法的淵源體系及立法體系的混亂，相應(yīng)地會(huì)產(chǎn)生更多的制度設(shè)計(jì)與修改上位法的操作成本。因此，暫并無(wú)必要將其增設(shè)為獨(dú)立的法的淵源的形式。

既然肯定了無(wú)須對(duì)區(qū)域協(xié)同法規(guī)創(chuàng)設(shè)新的法的淵源的形式，那么應(yīng)當(dāng)承認(rèn)區(qū)域協(xié)同法規(guī)與一般地方性法規(guī)屬于同一法源，這就奠定了區(qū)域協(xié)同法規(guī)與一般地方性法規(guī)同屬于“地方性法規(guī)\"的法的淵源范疇的基本認(rèn)知前提?；诖?，由于法律位階比較的是法律形式或法源之間的位階[7]，那么，根據(jù)法律位階理論衍生的“上位法優(yōu)于下位法的原則”的理論邏輯，以及結(jié)合我國(guó)《憲法》和《立法法》的相關(guān)規(guī)定，在我國(guó)法律體系內(nèi)部中，區(qū)域協(xié)同法規(guī)同其他法律規(guī)范之間的效力位階關(guān)系是：法律的位階高于行政法規(guī)的位階高于協(xié)同法規(guī)的位階高于政府規(guī)章的位階。其中，區(qū)域協(xié)同法規(guī)與一般地方性法規(guī)屬于同一法律位階。

此外，盡管我們認(rèn)為區(qū)域協(xié)同法規(guī)與一般地方性法規(guī)處于同一法律位階，但并不意味著當(dāng)二者發(fā)生規(guī)范沖突時(shí)，沒(méi)有適用效力的優(yōu)先順序。后文將進(jìn)一步詳細(xì)探究區(qū)域協(xié)同法規(guī)與一般地方性法規(guī)的適用效力的界分。

2.區(qū)域協(xié)同法規(guī)的特殊性

區(qū)域協(xié)同立法在產(chǎn)生背景與制度構(gòu)造上具有一定的特殊性，使得區(qū)域協(xié)同法規(guī)不同于一般的地方性法規(guī)。

第一，規(guī)范調(diào)整事項(xiàng)的跨域性。從區(qū)域協(xié)同立法的產(chǎn)生背景看，隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化改革進(jìn)程的推進(jìn)與中央?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略頂層設(shè)計(jì)的頒布，政府間需要通過(guò)橫向合作聯(lián)系以加強(qiáng)對(duì)公共性事務(wù)的協(xié)同治理，需要區(qū)域協(xié)同立法提供必要的法制保障。這意味著區(qū)域協(xié)同立法在產(chǎn)生之初就需要直面區(qū)域間協(xié)同發(fā)展的公共性事務(wù)，兼具促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的立法目的，區(qū)域協(xié)同立法與一般的地方立法最大的區(qū)別在于它針對(duì)的是“跨行政區(qū)域的事務(wù)”[8]。典型如生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，尤其是跨流域保護(hù)治理事務(wù)，因?yàn)榇蟛糠纸訖M跨多個(gè)行政區(qū)劃、流經(jīng)多個(gè)地域，極具流動(dòng)性的物理屬性，若流域上游行政區(qū)政府未能妥善治理本區(qū)域流域事務(wù)，在很大程度上會(huì)影響到下游行政區(qū)政府的流域治理情況。同時(shí)，一般的地方單獨(dú)立法往往難以從流域整體性維度處理不同行政區(qū)協(xié)同治理流域事務(wù)及其相互間法規(guī)制度銜接協(xié)調(diào)的問(wèn)題。對(duì)此，區(qū)域協(xié)同立法因其調(diào)整事項(xiàng)的跨域性，是有效解決這一問(wèn)題的重要路徑①。

第二，規(guī)范空間效力的跨域性。一般認(rèn)為，規(guī)范的空間效力即指規(guī)范的生效范圍，根據(jù)《立法法》第83條規(guī)定，區(qū)域協(xié)同法規(guī)在“本行政區(qū)域或有關(guān)區(qū)域內(nèi)實(shí)施”，相較于一般地方性法規(guī)僅在本行政區(qū)域內(nèi)生效，區(qū)域協(xié)同法規(guī)空間效力的特殊性體現(xiàn)在其范圍擴(kuò)大至“有關(guān)區(qū)域內(nèi)實(shí)施”。對(duì)此，有學(xué)者稱之為“區(qū)域協(xié)同立法的效力外溢”9]。何謂“有關(guān)區(qū)域”？廣義上，從參與立法的主體看，“有關(guān)區(qū)域”應(yīng)當(dāng)是進(jìn)行協(xié)同立法的立法主體所在的行政區(qū)域的集合。例如，福建省的福州、泉州、三明、莆田、南平、龍巖、寧德七市人大常委會(huì)針對(duì)閩江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)開(kāi)展協(xié)同立法活動(dòng)，制定《關(guān)于加強(qiáng)閩江流域水生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)的決定》，并且由福建省人大常委會(huì)批準(zhǔn)公布，即“一個(gè)文本，七家通過(guò)，上級(jí)批準(zhǔn)”。由此，單獨(dú)地就這一地方性法規(guī)整體看，其實(shí)施范圍是福州等七個(gè)市級(jí)行政區(qū)域的集合。狹義而言，有關(guān)區(qū)域\"應(yīng)是指代立法調(diào)整事項(xiàng)在客觀地理上所覆蓋的全部行政區(qū)域。例如，嘉陵江流域涉及四川省8個(gè)市與重慶市14個(gè)縣區(qū)，四川省與重慶市為實(shí)現(xiàn)該流域協(xié)同治理，兩地立法機(jī)關(guān)協(xié)同制定了關(guān)于嘉陵江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律，并且均規(guī)定了嘉陵江流域途經(jīng)的行政區(qū)域的行政機(jī)關(guān)的行政行為及其監(jiān)管職責(zé)。就此而言，該法案的空間效力在形式上應(yīng)當(dāng)是兩省市的行政區(qū)域，但其實(shí)質(zhì)規(guī)范效力應(yīng)當(dāng)是嘉陵江流域保護(hù)事項(xiàng)涉及的行政區(qū)域。因此，相較于一般地方性法規(guī)的空間效力，區(qū)域協(xié)同法規(guī)的空間效力體現(xiàn)為跨域性。

當(dāng)然，區(qū)域協(xié)同法規(guī)的文本形式既可以是一部完整的法律規(guī)范，也可以是一般地方性法規(guī)中的“區(qū)域協(xié)同\"專門章節(jié)。基于立法的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，只針對(duì)特別事項(xiàng)采取協(xié)同規(guī)定，顯然通過(guò)專門章節(jié)的形式即可完成。如果選擇制定完整的法規(guī)形式，則可能消解一般地方性法規(guī)的特色性。但是，該專門章節(jié)的效力位階，應(yīng)當(dāng)視為與區(qū)域協(xié)同法規(guī)一致。

三、區(qū)域協(xié)同立法的法律界限

如何理解區(qū)域協(xié)同立法的權(quán)限范圍，是當(dāng)前區(qū)域協(xié)同立法主體面臨的現(xiàn)實(shí)難題。地方人大及其常委會(huì)究竟可以就哪些事項(xiàng)協(xié)同制定區(qū)域協(xié)同法規(guī)，哪些不能協(xié)同制定，目前還未形成共識(shí)，仍留有可供探討的空間。根據(jù)《立法法》第83條的規(guī)定，區(qū)域協(xié)同立法的權(quán)限是“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要”，或者說(shuō)，地方立法主體進(jìn)行區(qū)域協(xié)同立法時(shí)不得超越\"區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要\"而協(xié)同制定地方性法規(guī)。那么，何謂\"區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要\"？該規(guī)范對(duì)區(qū)域協(xié)同立法的權(quán)限問(wèn)題規(guī)定得較為抽象，未能具體清晰劃定區(qū)域協(xié)同立法的權(quán)限范圍，導(dǎo)致缺乏具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)、具體事項(xiàng)列舉以及操作依據(jù)。因此，為了用足用好區(qū)域協(xié)同立法權(quán)限，避免區(qū)域協(xié)同立法權(quán)限行使不足或過(guò)度濫用的現(xiàn)象，必須明確區(qū)域協(xié)同立法的權(quán)限范圍。本文認(rèn)為區(qū)域協(xié)同立法應(yīng)當(dāng)恪守以下三項(xiàng)原則性法律界限。

（一）不得違反憲法規(guī)定與規(guī)范法律保留事項(xiàng)

明確區(qū)域協(xié)同立法權(quán)限的范圍，首先就是為了避免法律抵觸與維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一。一方面，《憲法》作為我國(guó)的根本法，具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)與地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。區(qū)域協(xié)同法規(guī)屬于地方性法規(guī)，也應(yīng)當(dāng)遵循憲法的規(guī)定，并不得與憲法規(guī)定及其基本原則相抵觸。例如，在粵港澳大灣區(qū)協(xié)同立法中，由于粵港澳三地不僅行政級(jí)別不同，且涉及“一國(guó)兩制三法域”的特殊情況，三地之間協(xié)同立法存在很大困難。其中，港澳立法機(jī)關(guān)具有較大且高度自主的立法權(quán)限，除涉及外交、國(guó)防、主權(quán)等中央管理的事務(wù)外，港澳立法機(jī)關(guān)均可以針對(duì)屬于本行政區(qū)自治范圍內(nèi)的其他事務(wù)進(jìn)行立法，并需要向全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)備案，而廣東僅享有一般的地方立法權(quán)限，且立法權(quán)限相對(duì)較為有限。因此，三地之間的立法權(quán)限在一定程度上并不對(duì)等，使得三地在尋求區(qū)域內(nèi)共同事項(xiàng)并作出協(xié)同規(guī)定時(shí)需要格外謹(jǐn)慎。由此，提煉三地立法權(quán)限制約的“最小公約數(shù)”，即均不得同憲法規(guī)范事項(xiàng)相抵觸。

另一方面，從央地立法權(quán)限的縱向劃分角度看，由于區(qū)域協(xié)同立法作為一類地方立法，應(yīng)當(dāng)受到《立法法》第11條與第82條規(guī)定的立法權(quán)限的限制?！读⒎ǚā返?1條規(guī)定了全國(guó)人大及其常委會(huì)專屬立法權(quán)事項(xiàng)，即法律保留事項(xiàng)，只能由全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)制定法律規(guī)范這些事項(xiàng)，地方立法機(jī)關(guān)不得對(duì)這些事項(xiàng)進(jìn)行立法?！读⒎ǚā返?2條規(guī)定了地方立法的事項(xiàng)范圍，且明確地方立法機(jī)關(guān)不得制定法律保留事項(xiàng)。由此，區(qū)域協(xié)同立法并不能規(guī)范法律保留事項(xiàng)。例如，區(qū)域協(xié)同立法權(quán)限并不包含《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見(jiàn)》中指出要“建立區(qū)域均衡的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度”\"深度開(kāi)展對(duì)口支援”，這些事項(xiàng)是屬于中央立法層面考慮的問(wèn)題，并屬于法律保留事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)由中央立法進(jìn)行規(guī)定。又如，在“粵港澳法治合作中，有些事項(xiàng)涉及產(chǎn)業(yè)政策、稅收、貨幣政策等中央事權(quán)，地方并沒(méi)有相應(yīng)的立法權(quán)”10]。但區(qū)域協(xié)同立法可以為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，并根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)際情況制定協(xié)同性事項(xiàng)。概言之，區(qū)域協(xié)同立法權(quán)限要受到地方性法規(guī)的立法權(quán)限的范圍限制，并且不得違反憲法規(guī)定與規(guī)范法律保留事項(xiàng)。

（二）不得突破區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的改革創(chuàng)新實(shí)踐需要

賦權(quán)地方人大及其常委會(huì)區(qū)域協(xié)同立法權(quán)限，是因區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的制度需要而生，亦因區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的法治實(shí)踐而成。也可以說(shuō)，促進(jìn)與保障區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的創(chuàng)新實(shí)踐需要不僅是地方人大及其常委會(huì)行使區(qū)域協(xié)同立法權(quán)限的現(xiàn)實(shí)條件和基本前提，還是地方人大及其常委會(huì)開(kāi)展區(qū)域協(xié)同立法的權(quán)限界限。非基于“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要”，不得開(kāi)展區(qū)域協(xié)同立法活動(dòng)；如果協(xié)同立法的事項(xiàng)超出“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要”，則與創(chuàng)設(shè)區(qū)域協(xié)同立法權(quán)限的目的不符而失去行權(quán)的必要性。概言之，“區(qū)域協(xié)同立法權(quán)的行使需根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)際情況和需要\"]。盡管這一抽象的限制性條件可能要取決于地方立法機(jī)關(guān)的主觀判斷，但是該限制性條件要求當(dāng)然有著國(guó)家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略頂層設(shè)計(jì)的政策指導(dǎo)及其他因素指引。從區(qū)域協(xié)同立法的產(chǎn)生背景與基本定位看，本文認(rèn)為對(duì)于“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要\"的理解，仍有相對(duì)客觀的三個(gè)判斷依據(jù)。

1.區(qū)域協(xié)同立法權(quán)限應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家關(guān)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)

如黨的二十大報(bào)告、《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中關(guān)于“優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見(jiàn)》“XX區(qū)域規(guī)劃綱要\"等區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的官方文件中均指明了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策指向。京津冀區(qū)域、長(zhǎng)三角區(qū)域、粵港澳大灣區(qū)等特別區(qū)域的地方人大及其常委會(huì)雖均通過(guò)《立法法》規(guī)定獲得區(qū)域協(xié)同立法權(quán)限，但各自承擔(dān)著不同的戰(zhàn)略定位、發(fā)展目標(biāo)與重點(diǎn)任務(wù)?！读⒎ǚā肥跈?quán)區(qū)域內(nèi)地方人大及其常委會(huì)有權(quán)開(kāi)展區(qū)域協(xié)同立法，其初衷在于為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供法治保障，并且滿足地方貫徹實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的立法需要。因此，區(qū)域協(xié)同立法應(yīng)當(dāng)符合我國(guó)區(qū)域政策的內(nèi)容要求，特別是區(qū)域一體化發(fā)展領(lǐng)域，包括經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、環(huán)境領(lǐng)域、公共服務(wù)領(lǐng)域等具體方面②，均需要謹(jǐn)慎對(duì)待且避免觸及政治或基本體制的事項(xiàng)。因此，區(qū)域協(xié)同立法的權(quán)限范圍要受制于中央的區(qū)域政策導(dǎo)向，國(guó)家政策為區(qū)域協(xié)同立法的功能發(fā)揮提供指引[12]。國(guó)家對(duì)特定區(qū)域提出的明確的戰(zhàn)略定位、總體目標(biāo)與重點(diǎn)任務(wù)，不僅具有主導(dǎo)地位，同樣具有規(guī)范效力，區(qū)域協(xié)同立法應(yīng)當(dāng)遵循中央對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略作出的頂層設(shè)計(jì)。由此，區(qū)域協(xié)同立法的權(quán)限范圍要受到這些政策的規(guī)范指向，并且需要將這些政策事項(xiàng)轉(zhuǎn)化為符合本區(qū)域?qū)嶋H需要和現(xiàn)實(shí)情勢(shì)的立法事項(xiàng)。

2.區(qū)域協(xié)同立法權(quán)限應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)我國(guó)區(qū)域法治建設(shè)發(fā)展的基本方向

因?yàn)閰^(qū)域協(xié)同立法屬于地方立法的基本范疇，同樣具備執(zhí)行性立法、創(chuàng)制性立法與試驗(yàn)性立法的特征，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展改革創(chuàng)新的時(shí)代背景下，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮地方先行先試的立法探索與立法試驗(yàn)的基本功能，并為中央關(guān)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律規(guī)范統(tǒng)一立法積累經(jīng)驗(yàn)。因此，當(dāng)前的區(qū)域協(xié)同立法不應(yīng)只是為了解決本區(qū)域內(nèi)的局部發(fā)展的特別問(wèn)題，而是應(yīng)當(dāng)能夠代表未來(lái)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律規(guī)范完善、國(guó)家法治建設(shè)的發(fā)展方向，區(qū)域協(xié)同立法的體制機(jī)制及其規(guī)范文本應(yīng)當(dāng)是在全國(guó)范圍內(nèi)可復(fù)制與可推廣的。由于地方是區(qū)域的基礎(chǔ)，區(qū)域是地方的延伸，國(guó)家是區(qū)域的聚合[13]，特定區(qū)域的協(xié)同立法的走向應(yīng)是朝著區(qū)域法治建設(shè)的方向，構(gòu)建并達(dá)致“法治京津冀”“法治長(zhǎng)三角”“法治粵港澳大灣區(qū)\"等區(qū)域法治目標(biāo)。從意涵“主權(quán)與治權(quán)相分離\"的治權(quán)自主理念的角度看，這些\"地方法治”的稱謂與概念具有正當(dāng)性[14]。由此，區(qū)域法治是國(guó)家法治的有機(jī)組成部分，區(qū)域法治是區(qū)域發(fā)展的重要推動(dòng)力量[15]。從功能合憲性角度看，區(qū)域協(xié)同治理不能僅定位于本地方發(fā)展，而應(yīng)首要著眼于國(guó)家整體發(fā)展[16]。因此，區(qū)域協(xié)同立法應(yīng)當(dāng)助益于增強(qiáng)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治，為區(qū)域法治建設(shè)注入法制支撐與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，區(qū)域協(xié)同立法權(quán)限應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)我國(guó)區(qū)域法治建設(shè)發(fā)展的方向③。

3.區(qū)域協(xié)同立法權(quán)限應(yīng)當(dāng)確屬協(xié)同的需要

根據(jù)《立法法》的體制安排，地方人大及其常委會(huì)享有職權(quán)立法權(quán)與區(qū)域協(xié)同立法權(quán)這樣的“雙重立法權(quán)”。地方職權(quán)立法的核心追求之一是體現(xiàn)地方特色，而區(qū)域協(xié)同立法的核心追求之一則是謀求規(guī)范趨同，盡管這兩種地方立法權(quán)并不必然直接產(chǎn)生相互交集，且地方立法機(jī)關(guān)可以根據(jù)不同事項(xiàng)需要行使相應(yīng)職權(quán)，但實(shí)踐中卻出現(xiàn)了地方立法機(jī)關(guān)針對(duì)同一事項(xiàng)選擇以行區(qū)域協(xié)同立法權(quán)之虛壓職權(quán)立法權(quán)之實(shí)的案例④。由此，如果地方權(quán)力機(jī)關(guān)任意選擇協(xié)同項(xiàng)目進(jìn)行協(xié)同立法，很可能在一定程度上限制了地方立法特色化的法律效果。因?yàn)榈胤搅⒎ㄖ挥芯哂械胤教厣拍苷宫F(xiàn)其存在的價(jià)值[17]，職權(quán)立法本是地方立法的根本樣態(tài)，立法特色化也是地方依職權(quán)立法的基本要求。而區(qū)域協(xié)同立法僅作為一種新的立法形式，并不具有撼動(dòng)或超越地方立法特色化的正當(dāng)性，區(qū)域協(xié)同立法應(yīng)當(dāng)尊重地方立法的特色化要求。例如，在廣東省三地關(guān)于保護(hù)潮劇的協(xié)同立法過(guò)程中，為保障立法中協(xié)同要素與地方特色化要素的統(tǒng)一，廣東省人大常委會(huì)召開(kāi)協(xié)同立法工作，確立了“協(xié)同確定主要制度，允許保留地方特色\"的立法工作方式[18]。由此，地方立法機(jī)關(guān)并不能為了完成協(xié)同立法項(xiàng)目，通過(guò)趨同規(guī)范內(nèi)容與采取同步的立法行動(dòng)而損害地方立法的特色性。

因此，“協(xié)同立法只是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的各項(xiàng)手段中的一種，它能夠解決特定的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題，但并不能‘包治百病\"”[19]。前述這兩種地方立法權(quán)的差異及相關(guān)實(shí)踐案例提醒地方立法者，區(qū)域協(xié)同立法權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)符合比例原則，嚴(yán)格把握立法事項(xiàng)的跨域性與流動(dòng)性，例如，流域生態(tài)保護(hù)、大氣污染防治等環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域事項(xiàng)，此類事項(xiàng)也是開(kāi)展協(xié)同立法活動(dòng)的首選事項(xiàng)與慣常事項(xiàng)，實(shí)踐中也取得豐碩成果。在區(qū)域協(xié)同立法權(quán)的行使過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格區(qū)分區(qū)域協(xié)同立法與依職權(quán)立法的差別，對(duì)于不滿足區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展或區(qū)域協(xié)同治理的事項(xiàng)，不宜行使區(qū)域協(xié)同立法權(quán)。對(duì)此，必要時(shí)，應(yīng)當(dāng)在立法說(shuō)明或立法解釋時(shí)釋明采取區(qū)域協(xié)同立法形式的必要性理由與正當(dāng)性理由。

（三）不得超越區(qū)域的特定地域范圍

從立法權(quán)限的角度看，區(qū)域協(xié)同立法權(quán)限是針對(duì)跨行政區(qū)域的事務(wù)，那么該立法事項(xiàng)的前提是具有跨區(qū)域性特征的，這意味著協(xié)同處理的事務(wù)已經(jīng)超出單一的行政區(qū)域[20]。例如，環(huán)境保護(hù)問(wèn)題中的大氣污染具有流通性，會(huì)隨著空氣流動(dòng)而發(fā)生轉(zhuǎn)移，若是單個(gè)行政區(qū)域治理不當(dāng)，所產(chǎn)生的污染不會(huì)僅停留于本行政區(qū)域，則會(huì)引起周邊行政區(qū)域污染的連鎖反應(yīng)，即某個(gè)行政區(qū)域產(chǎn)生的污染物會(huì)跨界傳輸，并且直接影響到其他行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量，這就需要周邊行政區(qū)域共同治理，那么，針對(duì)大氣污染防治問(wèn)題進(jìn)行區(qū)域協(xié)同立法則成為有效應(yīng)對(duì)措施。同時(shí)，這也并不意味著“跨區(qū)域性\"的立法權(quán)限范圍可以無(wú)限擴(kuò)大，并不得超越立法事項(xiàng)所隸屬區(qū)域的特定地域范圍。然而，在區(qū)域協(xié)同立法的實(shí)踐中，跨區(qū)域性的行政事務(wù)的地域范圍卻并不一定與協(xié)同立法主體所在的行政區(qū)域相一致。因此，基于區(qū)域協(xié)同立法的實(shí)踐審視及其現(xiàn)實(shí)策略的考量，區(qū)域協(xié)同立法是處理與區(qū)域立法主體所在的行政區(qū)劃相一致的跨行政區(qū)域事務(wù)。

綜上所述，以上區(qū)域協(xié)同立法權(quán)限的范圍構(gòu)成了其立法權(quán)限邊界的基本框架結(jié)構(gòu)，且難以“通過(guò)‘一刀切'的方式事先進(jìn)行非常清晰的劃定”21]。此外，需要注意的是，“協(xié)同立法不意味著地方立法的權(quán)限擴(kuò)張\"[22]，設(shè)區(qū)的市享有的區(qū)域協(xié)同立法權(quán)限的事項(xiàng)范圍也僅限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、生態(tài)文明建設(shè)、歷史文化保護(hù)、基層治理等方面。

四、區(qū)域協(xié)同立法的沖突解決

既然為協(xié)同立法，自然可能會(huì)同一般地方性法規(guī)不一致。那么，當(dāng)二者發(fā)生規(guī)范沖突時(shí)，如何處理二者之間的法規(guī)適用關(guān)系？此外，當(dāng)有限的協(xié)同立法權(quán)限無(wú)法回應(yīng)先行的改革實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需要時(shí)，立法者又該通過(guò)何種方式處理立法權(quán)限不足與改革實(shí)踐需要的矛盾關(guān)系？這些問(wèn)題在當(dāng)前的法律規(guī)定中仍處于空缺點(diǎn)，是目前應(yīng)該思考的重要法律問(wèn)題。

（一）區(qū)域協(xié)同法規(guī)與一般地方性法規(guī)的沖突解決

本文認(rèn)為，區(qū)域協(xié)同法規(guī)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用于由地方立法機(jī)關(guān)單獨(dú)制定的一般地方性法規(guī)。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，由同一機(jī)關(guān)制定的法律規(guī)范的適用規(guī)則主要包括“新法優(yōu)于舊法原則”與“特別法優(yōu)于一般法原則”，由于區(qū)域協(xié)同立法的主體與地方立法的主體在本質(zhì)上均是地方權(quán)力機(jī)關(guān)，二者的適用規(guī)則同樣適用上述原則。然而，區(qū)域協(xié)同法規(guī)優(yōu)先適用的結(jié)論的得出并不是完全依據(jù)“新法優(yōu)于舊法的原則”，因?yàn)樽鳛椤靶路ā钡膮^(qū)域協(xié)同法規(guī)要優(yōu)先適用于作為“舊法”的一般地方性法規(guī)，必須取決于立法時(shí)間上的先后順序。因此，該結(jié)論的依據(jù)首要是基于“特別法優(yōu)于一般法的原則”，即針對(duì)同一位階的特別法和一般法產(chǎn)生沖突時(shí)，優(yōu)先適用特別法。區(qū)域協(xié)同立法是針對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的特殊需要開(kāi)展的立法活動(dòng)，同時(shí)適用于特殊事項(xiàng)與特定區(qū)域，就此而言，區(qū)域協(xié)同法規(guī)屬于特別法;而一般地方性法規(guī)是針對(duì)普通事項(xiàng)進(jìn)行立法的，并且僅適用于本行政區(qū)劃，因而屬于一般法。由此，無(wú)論從適用對(duì)象或是適用空間上來(lái)講，區(qū)域協(xié)同法規(guī)是特別規(guī)定，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用于一般地方性法規(guī)。

當(dāng)然，采用該項(xiàng)原則并得以證明該項(xiàng)結(jié)論的基本前提是，區(qū)域協(xié)同立法將一直保持其特殊性。然而，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是當(dāng)下改革發(fā)展的國(guó)家戰(zhàn)略之一，隨著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展改革的不斷深化，區(qū)域協(xié)同立法的實(shí)踐越來(lái)越普遍化及其效果一般化，則很難再根據(jù)該項(xiàng)原則證成此結(jié)論。據(jù)此，我們還應(yīng)該繼續(xù)探尋一種較為穩(wěn)定的理由或依據(jù)，并證成區(qū)域協(xié)同法規(guī)優(yōu)先適用于一般地方性法規(guī)的結(jié)論。

第一，從國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法的效力關(guān)系看，一般認(rèn)為，國(guó)際法的法律效力優(yōu)于國(guó)內(nèi)法。根據(jù)凱爾森國(guó)際法優(yōu)先的一元論思想，國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法同屬于一個(gè)法律體系，國(guó)際法的效力根據(jù)是“約定必須遵守”[23]，“各不同國(guó)內(nèi)法的基礎(chǔ)規(guī)范本身都是以國(guó)際法的一個(gè)一般規(guī)范為根據(jù)”[24]。因此，國(guó)際法優(yōu)于國(guó)內(nèi)法。

區(qū)域協(xié)同法規(guī)與一般地方性法規(guī)的效力關(guān)系相似于國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法的效力關(guān)系，卻又并不完全等同，但可以借助凱爾森“一元論”的論證邏輯以釋明二者間的適用效力關(guān)系。首先，區(qū)域協(xié)同法規(guī)與一般地方性法規(guī)均明確屬于同一位階的法律淵源，才會(huì)產(chǎn)生規(guī)范沖突時(shí)法律效力的優(yōu)先問(wèn)題，但二者的規(guī)范沖突卻并非是較高和較低的規(guī)則之間的沖突，只是規(guī)范適用層面的沖突。其次，區(qū)域協(xié)同法規(guī)與一般地方性法規(guī)的法律效力來(lái)源是《立法法》的規(guī)定，二者并不存在相互間的法律效力獲取或來(lái)源的爭(zhēng)議。同時(shí)，區(qū)域協(xié)同法規(guī)的優(yōu)先適用效力來(lái)源應(yīng)當(dāng)是“約定必須遵守”，因?yàn)閰^(qū)域協(xié)同立法的基本前提是：其一，區(qū)域協(xié)同法規(guī)通常是在地方權(quán)力機(jī)關(guān)協(xié)商與協(xié)作的情況下開(kāi)展的;其二，區(qū)域協(xié)同法規(guī)所規(guī)定的權(quán)利義務(wù)應(yīng)當(dāng)是公平的與平等的;其三，區(qū)域協(xié)同立法更多的是牽扯到地方政府對(duì)于合作治理的認(rèn)同，而非政府單一治理，區(qū)域協(xié)同法規(guī)不僅規(guī)范著地方之間的利益與治理關(guān)系，而且直面經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等地方關(guān)系，又或者，區(qū)域協(xié)同法規(guī)的調(diào)整事項(xiàng)關(guān)系到該區(qū)域內(nèi)地方發(fā)展矛盾的根源;其四，區(qū)域協(xié)同法規(guī)與一般地方性法規(guī)均是地方權(quán)力機(jī)關(guān)立法意志的體現(xiàn)，但區(qū)域協(xié)同法規(guī)強(qiáng)調(diào)的是“地方間共同的意志”，這種法律效力來(lái)源于地方間人民民主的自愿協(xié)商與認(rèn)同。因而具有相對(duì)優(yōu)先適用效力。最后，在區(qū)域協(xié)同立法的過(guò)程中，一些地方性法規(guī)是以區(qū)域協(xié)同法規(guī)規(guī)范為依據(jù)，盡管就當(dāng)前的區(qū)域協(xié)同立法實(shí)踐看，區(qū)域協(xié)同法規(guī)需要“轉(zhuǎn)化\"為地方性法規(guī)中的某一章節(jié)③，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，在區(qū)域協(xié)同法規(guī)逐漸成熟穩(wěn)定后，一些地方性法規(guī)應(yīng)以區(qū)域協(xié)同法規(guī)為規(guī)范依據(jù)。綜上所述，區(qū)域協(xié)同法規(guī)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用于一般地方性法規(guī)。

第二，基于行政法中的誠(chéng)實(shí)信用原則，為確保區(qū)域協(xié)同法規(guī)得到有效適用，區(qū)域協(xié)同法規(guī)應(yīng)當(dāng)具有更高的拘束力并優(yōu)先適用于一般地方性法規(guī)。一般而言，行政法中的誠(chéng)實(shí)信用原則是調(diào)整政府與人民之間契約關(guān)系的基本原則，該原則貫穿于行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)從簽訂到履行行政協(xié)議中的全過(guò)程的法律實(shí)踐。而在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化背景下，出現(xiàn)了以地方政府作為主體的相互之間締結(jié)的行政協(xié)議，也被稱為\"區(qū)域行政協(xié)議”，這是地方政府合作、對(duì)話與協(xié)商的法律結(jié)果，也應(yīng)當(dāng)受到誠(chéng)實(shí)信用原則的調(diào)整。原因在于，一方面，“行政法中的誠(chéng)信原則主要目標(biāo)是規(guī)制政府的行為”[25]，即要求政府信守協(xié)議，依約履行;另一方面，由于地方政府簽訂行政協(xié)議本身就是為了約束彼此并實(shí)現(xiàn)合作，而該行政協(xié)議屬于一種對(duì)等性的行政契約，雖并未被賦予法律拘束力，但其拘束力“來(lái)源于締約各方的自由同意、誠(chéng)實(shí)信用原則以及重復(fù)博弈的合作壓力”26]。因此，誠(chéng)實(shí)信用原則對(duì)于區(qū)域行政協(xié)議的履行具有“軟法”性質(zhì)的拘束力，也是推進(jìn)政府履行協(xié)議的直接拘束力原則。

由此，因?yàn)閰^(qū)域協(xié)同法規(guī)是法律化地方協(xié)商內(nèi)容的結(jié)果，并且“在機(jī)制上也是通過(guò)區(qū)域行政協(xié)議加以實(shí)現(xiàn)的”27]，區(qū)域協(xié)同法規(guī)的文本內(nèi)容是靜態(tài)的且具有普遍性的法律拘束力，而區(qū)域協(xié)同法規(guī)的履行是動(dòng)態(tài)的且需要地方行政層面的落實(shí)，那么，誠(chéng)實(shí)信用原則在政府履行層面則發(fā)揮其拘束效力。這意味著區(qū)域協(xié)同法規(guī)的優(yōu)先履行是標(biāo)志著地方政府的信用度、增進(jìn)地方政府間互信并有效達(dá)致合作，及其共同利益增長(zhǎng)的具體實(shí)踐。因此，“誠(chéng)實(shí)信用原則\"要求地方政府應(yīng)當(dāng)恪守信用，應(yīng)當(dāng)以共同利益為出發(fā)點(diǎn)踐行區(qū)域協(xié)同法規(guī)，確保該法規(guī)中不同地方政府之間的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容得到實(shí)現(xiàn)。因此，區(qū)域協(xié)同法規(guī)相較于一般地方性法規(guī)具有優(yōu)先適用效力。

（二）區(qū)域協(xié)同法規(guī)與一般地方性法規(guī)的效力裁決

劉小妹教授曾提出，需要\"專門規(guī)定區(qū)域協(xié)同立法的法律效力和適用規(guī)則\"[28]。其中的一個(gè)重要方面是“立法效力的裁決\"規(guī)范?！读⒎ǚā返拇_需要設(shè)計(jì)區(qū)域協(xié)同法規(guī)立法效力裁決的特別規(guī)范，特別是需要釋明區(qū)域協(xié)同法規(guī)與一般地方性法規(guī)涉及立法效力裁決的情形及規(guī)則。因?yàn)槎咴诹⒎ㄖ黧w與立法事項(xiàng)方面既存在關(guān)聯(lián)性，也存在差異性，這將導(dǎo)致區(qū)域協(xié)同法規(guī)同其他規(guī)范沖突時(shí)，需要特殊的立法效力裁決的規(guī)定。其中，二者需要立法效力裁決的情況類似于屬于《立法法》第106條第3款規(guī)定的情形。

首先，就立法主體而言，因?yàn)閰^(qū)域協(xié)同法規(guī)同一般地方性法規(guī)處于同一法律位階，并且二者的立法主體均為地方權(quán)力機(jī)關(guān)，即屬于同一類型的立法機(jī)關(guān)，但由于區(qū)域協(xié)同法規(guī)的立法主體相較于一般地方權(quán)力機(jī)關(guān)，表現(xiàn)出多個(gè)跨區(qū)劃的立法主體間協(xié)同的特殊情況，是多個(gè)地方權(quán)力機(jī)關(guān)協(xié)同立法，這導(dǎo)致二者的立法機(jī)關(guān)又在形式意義上不同。從“協(xié)同\"因素的考量看，二者的立法主體又可以是屬于同一類型的不同立法機(jī)關(guān)。那么，基于區(qū)域協(xié)同法規(guī)的立法主體具有的特殊性，即滿足“同一類型不同機(jī)關(guān)制定法律規(guī)范”的基本前提。

其次，就規(guī)范事項(xiàng)而言，需要立法效力裁決的情況是特殊的，并不是一般的“區(qū)域協(xié)同法規(guī)與一般地方性法規(guī)的規(guī)范沖突”，否則即可適用前述的規(guī)范沖突的處理規(guī)則;需要立法效力裁決的情況是發(fā)生了“特別法優(yōu)于一般法”與“新法優(yōu)于舊法\"原則間的沖突，即“就同一事項(xiàng)，新的一般地方性法規(guī)與舊的區(qū)域協(xié)同法規(guī)規(guī)定不一致\"或者其他更為復(fù)雜的情形[29]，同時(shí)，這種情形是根據(jù)\"特別法優(yōu)于一般法”的原則難以解決適用問(wèn)題的，只能需要由特定的立法機(jī)關(guān)作出二者適用效力的裁決決定。

最后，就裁決機(jī)關(guān)的確立而言，根據(jù)《立法法》第106條第3款規(guī)定，立法機(jī)關(guān)之間存在隸屬于同一共同上級(jí)機(jī)關(guān)關(guān)系，由該共同上級(jí)立法機(jī)關(guān)裁決。以地方政府規(guī)章與部門規(guī)章的規(guī)范沖突為例，地方政府規(guī)章的制定主體是省級(jí)和市級(jí)的人民政府，部門規(guī)章的制定主體是國(guó)務(wù)院職能部門，國(guó)務(wù)院與國(guó)務(wù)院職能部門、地方政府之間均存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，國(guó)務(wù)院是二者共同的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，因此當(dāng)二者制定的規(guī)章發(fā)生規(guī)范沖突時(shí)，由國(guó)務(wù)院進(jìn)行裁決。據(jù)此，區(qū)域協(xié)同法規(guī)的立法主體與一般地方性法規(guī)的立法主體均為地方人大及其常委會(huì)，均受到全國(guó)人大及其常委會(huì)的工作指導(dǎo)，那么，當(dāng)區(qū)域協(xié)同法規(guī)與一般地方性法規(guī)發(fā)生規(guī)范沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大及其常委會(huì)裁決。

因此，依據(jù)《立法法》相關(guān)規(guī)定及立法效力裁決的規(guī)律與經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)在劉小妹教授提出的規(guī)則建議的基礎(chǔ)上，最終形成如下完整規(guī)定：“區(qū)域協(xié)同法規(guī)與地方性法規(guī)對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)裁決?！睂?duì)此，需要說(shuō)明的是，其一，該規(guī)定并沒(méi)有允許由地方權(quán)力立法機(jī)關(guān)先行自我裁決，是因?yàn)椴荒茉试S地方立法機(jī)關(guān)既是區(qū)域協(xié)同立法的參與者，又是區(qū)域協(xié)同法規(guī)同一般地方性法規(guī)發(fā)生規(guī)范沖突時(shí)的裁決者;其二，這里的\"對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致\"的情形是指，對(duì)同一事項(xiàng)新的一般地方性法規(guī)與舊的區(qū)域協(xié)同法規(guī)規(guī)定不一致;其三，“不能確定如何適用時(shí)”的情形是指，不能簡(jiǎn)單地適用\"特別法優(yōu)于一般法\"的原則。

值得一提的是，地方立法機(jī)關(guān)在協(xié)同制定區(qū)域協(xié)同法規(guī)時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)啟動(dòng)對(duì)“同一事項(xiàng)\"已經(jīng)作出規(guī)定的地方性法規(guī)的修改、廢止和清理活動(dòng)，使得就“同一事項(xiàng)\"的一般地方性法規(guī)與區(qū)域協(xié)同法規(guī)保持一致。同時(shí)，未來(lái)在司法機(jī)關(guān)的審判實(shí)踐中，如果出現(xiàn)了區(qū)域協(xié)同法規(guī)與一般地方性法規(guī)發(fā)生規(guī)范沖突的情況，人民法院應(yīng)當(dāng)保持謹(jǐn)慎判決的態(tài)度，避免簡(jiǎn)單地以立法主體的數(shù)量疊加來(lái)確定這兩類地方性法規(guī)之間的適用效力的認(rèn)知，而是應(yīng)當(dāng)根據(jù)“特別法優(yōu)于一般法\"等的規(guī)范沖突處理原則，或是依據(jù)立法效力裁決的規(guī)定，并按照法定程序送請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)進(jìn)行裁決。

（三）區(qū)域協(xié)同立法權(quán)限與改革決策的矛盾解決

深化改革實(shí)踐的廣泛開(kāi)展與法律制度的供給不足之間的矛盾是天然存在的。對(duì)此，堅(jiān)持改革與立法的辯證統(tǒng)一，推動(dòng)立法主動(dòng)適應(yīng)改革需要，發(fā)揮立法對(duì)改革的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，是我國(guó)立法工作中處理立法與改革關(guān)系的基本原則與特色經(jīng)驗(yàn)。從《立法法》第83條的制定背景看，之所以創(chuàng)設(shè)區(qū)域協(xié)同立法制度，顯然具有向地方賦權(quán)的特別考慮，旨在于由地方先行試驗(yàn)立法并為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法治建設(shè)提供必要的制度供給，充分發(fā)揮區(qū)域協(xié)同立法創(chuàng)新的“試驗(yàn)功能”，以及對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展改革的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。因此，區(qū)域協(xié)同立法本身承載著為特定目標(biāo)提供制度供給的功能。但是，僅作為一項(xiàng)地方立法的區(qū)域協(xié)同立法，其立法權(quán)限還是比較有限，需要恪守前述提及的立法界限，卻又必然需要面向不斷深化的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的改革實(shí)踐，然而，先行的改革決策并不會(huì)專門考慮立法的運(yùn)行能力，當(dāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的改革決策超出區(qū)域協(xié)同立法的權(quán)限范圍時(shí)，由此也會(huì)產(chǎn)生出一個(gè)真正矛盾的沖突問(wèn)題，即有限的協(xié)同立法權(quán)限應(yīng)當(dāng)如何回應(yīng)無(wú)限的改革實(shí)踐的立法需要？

也就是說(shuō)，如何協(xié)調(diào)二者之間潛在的矛盾關(guān)系，即區(qū)域協(xié)同立法在符合憲法規(guī)范且不涉及法律絕對(duì)保留事項(xiàng)的基礎(chǔ)上，如何回應(yīng)超出立法權(quán)限的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的事項(xiàng)，是當(dāng)前地方開(kāi)展區(qū)域協(xié)同立法工作需要處理的關(guān)鍵問(wèn)題，也是目前區(qū)域協(xié)同立法的制度瓶頸。例如，在粵港澳大灣區(qū)的法治建設(shè)中，香港和澳門均有獨(dú)立完整且較為充足的立法權(quán)限，能夠很好地滿足區(qū)域建設(shè)的立法需要，而作為省級(jí)立法機(jī)關(guān)的廣東省的立法權(quán)限是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，往往難以制定區(qū)域所需要的地方性法規(guī)[30]。這種立法權(quán)限上的不對(duì)等導(dǎo)致三地難以共同面對(duì)一些大灣區(qū)建設(shè)的事務(wù)。對(duì)此，普通的區(qū)域協(xié)同立法權(quán)難以獨(dú)立回應(yīng)，需要具有權(quán)威性的國(guó)家機(jī)關(guān)作出專門的授權(quán)立法。

因此，一種合法且可行的處理路徑就是，地方立法機(jī)關(guān)需要得到全國(guó)人大及其常委會(huì)的法律授權(quán)。全國(guó)人大及其常委會(huì)可以充分運(yùn)用特別授權(quán)立法的方式解決改革中的立法之急，從而彌補(bǔ)地方立法權(quán)限的不足。首先，就授權(quán)形式而言，這種方式的表現(xiàn)形式就是“全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)決定”。其次，就被授權(quán)主體資格而言，盡管有學(xué)者認(rèn)為，被授權(quán)立法的主體只能是國(guó)務(wù)院和經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市人大及其常委會(huì)，但根據(jù)《立法法》中關(guān)于授權(quán)立法的規(guī)定，并沒(méi)有將被授權(quán)主體嚴(yán)格限定在這兩種類型的國(guó)家機(jī)關(guān)，在立法實(shí)踐中，被授權(quán)主體也逐漸增多且多元化，基于重大區(qū)域戰(zhàn)略中的地方同樣承擔(dān)有重要的改革試點(diǎn)、示范推廣的功能意義，地方能夠得到全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)立法的決定具有重要的意義。再次，就授權(quán)模式而言，由于目前中央缺少區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展示范區(qū)建設(shè)的頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)，這種授權(quán)立法的模式暫不宜采取“一攬子授權(quán)\"的模式，同時(shí)，根據(jù)《立法法》第13條的規(guī)定，全國(guó)人大及其常委會(huì)只能向地方立法機(jī)關(guān)作出具體授權(quán)，據(jù)此，既可以采取“一地一授權(quán)、一事一授權(quán)\"的精準(zhǔn)授權(quán)的模式[31]，也可以選取清單式批量授權(quán)的模式，即以具體列明的方式，詳細(xì)對(duì)所要授權(quán)立法的事項(xiàng)進(jìn)行列明[32]。最后，就授權(quán)事項(xiàng)而言，由于地方立法機(jī)關(guān)是屬于享有立法職權(quán)的主體，“其需要獲得授權(quán)的范圍對(duì)應(yīng)于他們自身不能規(guī)定的事項(xiàng)，也即應(yīng)由上位法保留的事項(xiàng)”[33]。

因此，對(duì)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展改革實(shí)踐的立法需要和區(qū)域協(xié)同立法權(quán)限不足的矛盾關(guān)系，采取由全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)立法的方法可以有效疏解這種矛盾張力。

結(jié)語(yǔ)

“立法工作從來(lái)不是從法律體系出發(fā)的，而只能根據(jù)社會(huì)實(shí)踐的需要與可能來(lái)安排、來(lái)進(jìn)行\(zhòng)"[34]。當(dāng)前，在全面依法治國(guó)的時(shí)代背景下，全面深化改革的動(dòng)態(tài)演進(jìn)趨勢(shì)及其帶來(lái)的中央頂層設(shè)計(jì)與地方治理創(chuàng)新的有機(jī)融合，驅(qū)動(dòng)了特別地方改革實(shí)踐與地方法治建設(shè)相統(tǒng)一。地方立法應(yīng)主動(dòng)滿足地方改革需要，同時(shí)衍生了廣泛的地方立法需求。由此，“總的趨勢(shì)就是地方立法權(quán)不斷擴(kuò)充，這是與我國(guó)的改革進(jìn)路是一致的\"[35]。區(qū)域協(xié)同立法作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施背景下的立法產(chǎn)物，能夠發(fā)揮整合法治資源、減少法律沖突、降低立法成本、提升立法質(zhì)量的積極優(yōu)勢(shì)。而關(guān)于區(qū)域協(xié)同立法的研究，學(xué)界除了關(guān)注增設(shè)區(qū)域協(xié)同立法制度所涉及的憲法問(wèn)題，以及可能產(chǎn)生的對(duì)于國(guó)家結(jié)構(gòu)形式、央地關(guān)系、立法體制的影響等問(wèn)題，還應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)結(jié)合特定區(qū)域治理事項(xiàng)的立法需要，探究區(qū)域協(xié)同立法規(guī)范運(yùn)行等的一系列理論與實(shí)踐問(wèn)題。

因此，建議在對(duì)區(qū)域協(xié)同立法實(shí)施現(xiàn)狀及其成效進(jìn)行全面評(píng)估的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善相關(guān)體制機(jī)制的研究，使區(qū)域協(xié)同立法更好為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略提供法治保障，從而為將來(lái)中央關(guān)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律規(guī)范的統(tǒng)一立法積累經(jīng)驗(yàn)。概言之，目前地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)用足用好區(qū)域協(xié)同立法權(quán)。

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Legal boundaries and conflict resolution in regional collaborative legislation

Shi Fenglin，Zhang Zhiyuan （School ofLaw，Shanxi University，Taiyuan O3OOO6， P.R.China）

Abstract： Regional collaborative legislation is a highly innovative local legislative system within China's legislative framework.The revised Article 83of the“Legislation Law”in 2O23 establishes the regional collaborativelegislative system，fundamentally addressing thelegitimacy issues in the practice ofregional collaborative legislation.However，many ambiguities within the system remain unaddressed. Therefore，it' s necessary to discuss the normativeatributes，legal boundaries，and conflictresolutionof regional collaborative legislation through the lensof legislative jurisprudenceand inthecontext ofChina’sregional collborative legislative practices.As a novel type of local legislation，regional collaborative legislation possesses unique normative atributes.On the one hand，it aims to fulfill the needs of regional coordinated development and represents a specialized exercise of local legislative power. On the other hand，regional collaborative regulations should becategorized as local regulations within thelegal hierarchy，equal in status toother local laws，while also embodying cross-regional characteristics，notably in terms ofboth the cross-regional natureof the issues it addresses and the spatial efficacy of its norms.The legislative powers in regional collaboration must adhere to certain principled legal boundaries： it must not contravene constitutional provisions or encroach upon legally reserved matters， exceed the necessities of coordinated regional development reforms，or extend beyond the designated geographic scope of the regions involved.This framework operates on several levels： on a macro level，the power of regional collaborative legislation should be guided fundamentally byregional coordinated development policies and should uphold the principle of legal unity; at a meso level， it should be confined to the needs of specific collaborative projects;and ona micro level，itshould satisfy basic requirements of alignment between cross-regional affairs and the administrative divisions of the legislative bodies involved.These boundariesremain principled and baseline since the precise scope of regional legislative powers depends significantly on the practical explorations of regional coordination strategies and cannotbe clearly delineatedby enumerative lists.Furthermore，theregional collaborative legislative powers held by municipalities should adhere to these principles，limited to areas such as“urban and rural construction and management，ecological civilization construction， historical and cultural protection，and grassroots governance\". In terms of the legal application of regional collaborative regulations and general local regulations，the principle of“special laws take precedence over general laws”holds the highest priority. The principle of“agreements must be honored”and the principle of administrative good faith can provide supporting grounds for the precedence of regional collaborative regulations.When the two involve special circumstances requiring adjudication on legislative validity，the decision shall be made by the Standing Commitee of the National People's Congress.Additionally，in cases involving special circumstances of legislative efectiveness adjudication，it should be decided by the Standing Committee of the National People's Congress.Furthermore， when collaborative legislative authority cannot meet the legislative needs of regional coordinated development reforms，it can beconsidered to empower regional collaborative legislation through authorization legislation by the Standing Committee of the National People's Congress.

Key Words： regional collaborative legislation; regional coordinated development;legislative authority legislative efficacy; authorized legislation

（責(zé)任編輯 劉琦）