礦業(yè)權(quán)概念立法重置的體系效應(yīng)

Doi：10.11835/j.issn.1008-5831.fx.2020.12.002

中圖分類號：D912.6 文獻標志碼：A 文章編號：1008-5831（2025）03-0208-11

一、《礦產(chǎn)資源法》修改再出發(fā)

1979年《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》（以下簡稱《礦產(chǎn)資源法》）的起草工作啟動，1986年正式頒布施行。礦產(chǎn)資源勘查開采以及保護工作正式納入“依法管礦，依法辦礦”的法治化框架①。

1996年《礦產(chǎn)資源法》針對礦業(yè)領(lǐng)域的市場化改革進行了一輪較大幅度的修訂，尤其是礦業(yè)權(quán)有償使用制度以及礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)設(shè)，為礦業(yè)權(quán)市場的建設(shè)與發(fā)展提供了法制保障②。

2002年第九屆全國人大常委會組織開展了礦產(chǎn)資源法執(zhí)法檢查，發(fā)現(xiàn)發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟和加人世貿(mào)組織對礦產(chǎn)資源法提出了新的要求③。礦產(chǎn)資源法再次修改的共識初步形成。

2003年6月原國土資源部成立“兩法\"修改領(lǐng)導小組及辦公室，就礦產(chǎn)資源法修訂的相關(guān)問題進行修法準備。截至2011年12月，《礦產(chǎn)資源法》修改工作在8年期間12易其稿，“基本理清了礦產(chǎn)資源法修改的基本思路、主要框架和基本問題”1]。其實，《礦產(chǎn)資源法》于2009年進行了一次修訂，只是這次修訂是刑法以及治安管理處罰法修改引發(fā)的礦產(chǎn)資源法“刑事責任的規(guī)定\"以及部分表達的聯(lián)動調(diào)整，并未涉及核心制度的修改。

2012年與2013年，《礦產(chǎn)資源法》修訂先后納入國務(wù)院立法計劃二檔立法項目和十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃。然而，礦產(chǎn)資源法的修訂工作未能按照預(yù)設(shè)的節(jié)奏完成，又一次陷人掙扎不前的境地。

2018年，礦產(chǎn)資源法修改列入中央全面依法治國委員會辦公室有關(guān)在途涉法任務(wù)清單和十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃?！蹲匀毁Y源部2019年立法工作計劃》顯示：2019年將《礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》報請國務(wù)院審查，推進《礦產(chǎn)資源法》修改。至此，礦產(chǎn)資源法修改工作再次按下啟動鍵。

2019年自然資源部組建礦產(chǎn)資源法修改領(lǐng)導小組與起草小組，啟動礦產(chǎn)資源法的修訂工作。經(jīng)過梳理重點問題、組織座談會、實地調(diào)研等諸多努力，在最大程度凝聚共識的基礎(chǔ)上，自然資源部于2019年12月17日形成《礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》（征求意見稿），并正式向社會征求意見，標志著我國礦產(chǎn)資源法的修訂工作終于邁出了實質(zhì)性步伐。2023年12月1日，國務(wù)院召開常務(wù)會議，討論并原則通過《礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》，決定將修訂草案提請全國人大常委會審議。12月25日，《礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》提請十四屆全國人大常委會第七次會議審議。2024年6月25日及11月4日《礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》分別提請全國人大常委會進行第二次、第三次審議。2024年11月8日，《礦產(chǎn)資源法》修訂通過，自2025年7月1日起施行。

修訂的《礦產(chǎn)資源法》（以下簡稱\"新《礦產(chǎn)資源法》”）設(shè)置有總則，礦業(yè)權(quán)，礦產(chǎn)資源勘查、開采，礦區(qū)生態(tài)修復(fù)，礦產(chǎn)資源儲備和應(yīng)急，監(jiān)督管理，法律責任以及附則等八章。條文數(shù)量增加至80個條文的規(guī)模。就具體內(nèi)容而言，新《礦產(chǎn)資源法》對礦業(yè)權(quán)出讓、礦業(yè)權(quán)審批登記、收益分配、生態(tài)修復(fù)以及儲備和應(yīng)急等核心制度進行了根本性的制度重構(gòu)。

礦業(yè)權(quán)（探礦權(quán)、采礦權(quán)）是礦產(chǎn)資源法中的元概念，是支撐具體制度架構(gòu)的支點，其內(nèi)容構(gòu)成濃縮了特定法域礦產(chǎn)資源法的立法意旨和規(guī)范策略，其立法化設(shè)置是關(guān)乎礦產(chǎn)資源法治建設(shè)的關(guān)鍵問題[2]。因此，針對此次礦產(chǎn)資源法的系統(tǒng)性修訂，本文選取“礦業(yè)權(quán)\"作為切人視角，通過體系化解釋的方案觀察此次修法當中礦業(yè)權(quán)概念的立法重置、整體基調(diào)和以后發(fā)展的基本趨勢。首先從規(guī)范變遷的層面，回溯礦業(yè)權(quán)概念的立法呈現(xiàn)，解析《礦產(chǎn)資源法》修訂對礦業(yè)權(quán)的物權(quán)化改造。其次從內(nèi)部效應(yīng)即體系解讀的層面，考察礦業(yè)權(quán)概念立法重置之后引發(fā)的一系列連鎖的制度重構(gòu)效應(yīng)。最后從外部效應(yīng)即體系完善層面，提出規(guī)范補充與立法跟進的進一步思考。

二、礦業(yè)權(quán)概念的立法重置：許可證制向登記制的轉(zhuǎn)變

礦業(yè)權(quán)概念的立法化設(shè)置有一個動態(tài)的變遷過程，背后反映著我國礦產(chǎn)資源法基本理念的不斷更新與成熟。

（一）礦業(yè)權(quán)概念的立法回溯

《礦產(chǎn)資源法》（1986）第3條第3款規(guī)定：勘查礦產(chǎn)資源，必須依法登記。開采礦產(chǎn)資源，必須依法申請取得采礦權(quán)。國家保護合法的探礦權(quán)和采礦權(quán)不受侵犯，保障礦區(qū)和勘查作業(yè)區(qū)的生產(chǎn)秩序、工作秩序不受影響和破壞?！兜V產(chǎn)資源法》明確了探礦權(quán)、采礦權(quán)的權(quán)利類型。探礦權(quán)與采礦權(quán)是分別承載礦產(chǎn)資源勘查與開采的核心概念，是礦產(chǎn)資源法律體系搭建的概念基礎(chǔ)。礦產(chǎn)資源勘查、開采基本制度的架構(gòu)正是圍繞探礦權(quán)與采礦權(quán)這兩個元概念具體展開。

至于何為探礦權(quán)，何為采礦權(quán)，《礦產(chǎn)資源法》（1986）并未言明。直到1994年頒布的《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法實施細則》（以下簡稱《礦產(chǎn)資源法實施細則》），才對如上兩個問題詳加回答。

其一，明確探礦權(quán)、采礦權(quán)的概念?！兜V產(chǎn)資源法實施細則》第6條第1款、第2款分別規(guī)定了探礦權(quán)與采礦權(quán)概念設(shè)置，同時對探礦權(quán)人與采礦權(quán)人的概念加以說明。不論探礦權(quán)、采礦權(quán)還是探礦權(quán)人、采礦權(quán)人，其權(quán)利依據(jù)均依賴于“許可證\"（勘查許可證、采礦許可證）。

其二，明確探礦權(quán)人、采礦權(quán)人的權(quán)利義務(wù)。《礦產(chǎn)資源法實施細則》從權(quán)利與義務(wù)兩個角度分別對探礦權(quán)與采礦權(quán)的內(nèi)容予以明確。探礦權(quán)的權(quán)利內(nèi)容不僅涉及勘查的權(quán)利，更是從探礦權(quán)的范圍、期限、對象，附屬設(shè)施建設(shè)，相鄰區(qū)域通行、礦業(yè)用地，優(yōu)先權(quán)以及回收礦產(chǎn)品的銷售等諸多方面詳細的規(guī)定°。義務(wù)方面則主要涉及效率、環(huán)保、安全三大板塊的8項義務(wù)°。對于采礦權(quán)的設(shè)計模式，與探礦權(quán)類似，分別用兩個條文規(guī)定采礦權(quán)的權(quán)利與義務(wù)。明確采礦權(quán)的權(quán)能不僅僅指向開采以及銷售礦產(chǎn)品的權(quán)利，還將生產(chǎn)和生活設(shè)施建設(shè)、土地使用權(quán)獲取等內(nèi)容納入其中。

回答何為探礦權(quán)、采礦權(quán)之后，再來回答什么是礦業(yè)權(quán)。礦業(yè)權(quán)的概念并沒有出現(xiàn)在《礦產(chǎn)資源法》以及配套行政法規(guī)當中。法定的表達本是探礦權(quán)、采礦權(quán)。礦業(yè)權(quán)更多的是作為學術(shù)研究中的術(shù)語使用，但此概念的內(nèi)涵界定以及使用存在爭議@[3]。2000年原國土資源部規(guī)范性文件官宣：“探礦權(quán)、采礦權(quán)為財產(chǎn)權(quán)，統(tǒng)稱為礦業(yè)權(quán)?！贝朔N約定俗成的概念使用得到主管部門背書之后，受到更加廣泛的適用?！兜V產(chǎn)資源法》修訂不再對礦業(yè)權(quán)的概念設(shè)置選擇無視，認可“探礦權(quán)采礦權(quán)統(tǒng)稱礦業(yè)權(quán)為法律邏輯所使然”[4]，直接規(guī)定“探礦權(quán)、采礦權(quán)統(tǒng)稱礦業(yè)權(quán)”。如此，礦業(yè)權(quán)概念作為法定概念正式進入礦產(chǎn)資源法，“這也是我國首次在法律層面使用‘礦業(yè)權(quán)'這一概念”[5]。

（二）礦業(yè)權(quán)概念的規(guī)范內(nèi)涵

礦業(yè)權(quán)概念的法定化，是新《礦產(chǎn)資源法》的顯著變化。探礦權(quán)、采礦權(quán)也從宏觀的權(quán)利類型表達，精細化至內(nèi)涵的確定。如前文所述，礦業(yè)權(quán)、探礦權(quán)、采礦權(quán)的概念使用已經(jīng)得到行政法規(guī)以及主管部門的認可，此次“入法\"無疑將成熟術(shù)語使用上升到法律的層面，通過法律的確認推進礦產(chǎn)資源法治的進一步發(fā)展（見表1）。但礦業(yè)權(quán)（探礦權(quán)、采礦權(quán)）的概念解讀僅從條文本身出發(fā)是遠遠不夠的。作為礦產(chǎn)資源法律制度元概念的礦業(yè)權(quán)，需要從更加寬廣的視角觀察。

表1探礦權(quán)、采礦權(quán)立法概念比較

1.礦業(yè)權(quán)的得喪變更

礦業(yè)權(quán)在《礦產(chǎn)資源法》（2009）框架內(nèi)的得喪變更奉行“有證即有權(quán)\"的基本原則。所謂“證\"指的是勘查許可證或采礦許可證。《礦產(chǎn)資源法》（2009）以及配套規(guī)定確認了礦產(chǎn)資源勘查、開采的許可證制度?？辈椤㈤_采礦產(chǎn)資源必須依法履行申請、批準、登記以及發(fā)證的程序“許可證\"是礦業(yè)權(quán)的源證明文件，其他程序的最終指向均是許可證的取得。對于許可證的法律效力，《礦產(chǎn)資源法》（2009）的規(guī)定與《中華人民共和國物權(quán)法》（以下簡稱《物權(quán)法》）關(guān)于不動產(chǎn)登記簿為源證明文件的一般效力判斷規(guī)則存在明顯的差異。新《礦產(chǎn)資源法》對礦業(yè)權(quán)立法概念的重置突出表現(xiàn)為權(quán)利運行機制的根本轉(zhuǎn)變?！兜V產(chǎn)資源法》（2009）確立的礦業(yè)權(quán)得喪變更的許可證制度將由登記制代替。

盡管2000年原國土資源部頒發(fā)的規(guī)范性文件《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》，已經(jīng)明確“礦業(yè)權(quán)適用于不動產(chǎn)法律法規(guī)的調(diào)整原則”。但《礦產(chǎn)資源法》（2009）勘查與開采的許可證制度中的登記僅作為程序性存在，并不具有現(xiàn)代物權(quán)法上的意義?！暗怯沑"的《礦產(chǎn)資源法》（2009）涵義與《物權(quán)法》中“登記\"涵義具有“代差”。新《礦產(chǎn)資源法》針對性地對此進行了回應(yīng)，其第22條更是進行了礦業(yè)權(quán)登記的制度重構(gòu)，賦予礦業(yè)權(quán)登記的物權(quán)法特質(zhì)，完成了向不動產(chǎn)物權(quán)登記的路徑轉(zhuǎn)向。

依據(jù)新《礦產(chǎn)資源法》第22條第1款之規(guī)定，符合登記條件的，礦業(yè)權(quán)出讓部門應(yīng)當將相關(guān)事項載人礦業(yè)權(quán)登記簿，發(fā)放礦業(yè)權(quán)證書。嚴格的物權(quán)登記制度確保了礦業(yè)權(quán)的合法性、穩(wěn)定性和可轉(zhuǎn)讓性，增強了公示效力\"[7]。顯然新《礦產(chǎn)資源法》的條文設(shè)置邏輯具有突出的《物權(quán)法》特質(zhì)。

（1）概念引人。類似“不動產(chǎn)登記簿\"的“礦業(yè)權(quán)登記簿\"終于得到《礦產(chǎn)資源法》的認同。我國礦業(yè)法律體系中第一次出現(xiàn)“礦業(yè)權(quán)登記簿\"的概念?？辈樵S可證與采礦許可證\"的法定表達在新《礦產(chǎn)資源法》中被“權(quán)證分開\"迭代，突出了行政許可因素的剝離。

（2）效力判斷“礦業(yè)權(quán)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓、抵押和消滅自記載于礦業(yè)權(quán)登記簿時發(fā)生效力（《礦產(chǎn)資源法》第22條第3款）\"更是熟悉的《物權(quán)法》味道。新《礦產(chǎn)資源法》第22條以礦業(yè)權(quán)登記簿、礦業(yè)權(quán)證書等創(chuàng)新概念為基礎(chǔ)，確認了“經(jīng)依法登記，發(fā)生效力;未經(jīng)登記，不發(fā)生效力\"的礦業(yè)權(quán)得喪變更效力判斷規(guī)則。

2.礦業(yè)權(quán)的內(nèi)容構(gòu)成

（1）權(quán)利特性的突出。新《礦產(chǎn)資源法》第23條第4款規(guī)定“在已經(jīng)登記的勘查、開采區(qū)域內(nèi)，不得設(shè)立其他礦業(yè)權(quán)”，特別強調(diào)了探礦權(quán)與采礦權(quán)的排他性特征。其實，許可證制度體系內(nèi)勘查許可證與采礦許可證蘊含排他性的蘊意，此處再次強調(diào)并非單純的延續(xù)確認，而是礦業(yè)權(quán)概念立法重置在立法技術(shù)與法律表達方面的突出體現(xiàn)。排他性特征是物權(quán)法以及基礎(chǔ)理論的通用表達。物權(quán)的排他性效力源于其直接支配性的特征[8。我國《民法典》第114條明確規(guī)定物權(quán)是“直接支配和排他的權(quán)利”。探礦權(quán)、采礦權(quán)立法概念對于排他性特征的突出，無疑是礦業(yè)權(quán)物權(quán)化改造的精細處理。

（2）權(quán)利內(nèi)容的強化。第一，探轉(zhuǎn)采“直通車\"模式的固定@。相較而言，探礦權(quán)的法律設(shè)置在內(nèi)容層面發(fā)生了根本性的改進，強化了探礦權(quán)的權(quán)利屬性。探礦權(quán)的權(quán)利定位爭議由來已久。有觀點否認探礦權(quán)是權(quán)利，更傾向于將其界定為一種義務(wù)“探轉(zhuǎn)采\"環(huán)節(jié)的尷尬是此種觀點在實證層面的重要論據(jù)。探礦權(quán)人完成勘查階段的義務(wù)之后，并未如愿“優(yōu)先\"取得采礦權(quán)的情況時有發(fā)生。關(guān)于\"探轉(zhuǎn)采\"優(yōu)先取得的轉(zhuǎn)換安排在實踐中并未對探礦權(quán)人取得采礦權(quán)的期待給予充分的法律保障。新《礦產(chǎn)資源法》針對礦產(chǎn)資源法實施中的突出問題，將探礦權(quán)的概念調(diào)整為“享有勘查有關(guān)礦產(chǎn)資源并依法取得采礦權(quán)的權(quán)利”，屬于直面問題的立法回應(yīng)。此種回應(yīng)更是在新《礦產(chǎn)資源法》第25條探礦權(quán)轉(zhuǎn)采礦權(quán)條文中進一步地專門展開。

第二，新發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)資源的制度激勵。新《礦產(chǎn)資源法》第23條第3款還將礦業(yè)權(quán)的權(quán)利范圍擴展至登記的勘查、開采范圍內(nèi)新發(fā)現(xiàn)的礦產(chǎn)資源。具體而言，主要呈現(xiàn)為兩種類型，四種情況。本款內(nèi)容可以理解為：礦業(yè)權(quán)人（探礦權(quán)人、采礦權(quán)人）有權(quán)依法優(yōu)先取得登記的勘查、開采區(qū)域內(nèi)新發(fā)現(xiàn)的其他礦產(chǎn)資源的礦業(yè)權(quán)（探礦權(quán)、采礦權(quán)），具體辦法由國務(wù)院自然資源主管部門制定。不論是探礦權(quán)，還是采礦權(quán)對于新發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)資源的權(quán)利擴展，無疑是對礦業(yè)權(quán)人綜合勘查、綜合利用的制度激勵安排。

三、礦業(yè)權(quán)概念立法重置的內(nèi)部體系效應(yīng)：“權(quán)證合一”到“去證留權(quán)”的轉(zhuǎn)變

（一）《礦產(chǎn)資源法》（2009）：礦業(yè)權(quán)是“三權(quán)合一\"的權(quán)利束

礦業(yè)權(quán)（探礦權(quán)、采礦權(quán)）系捆綁礦山企業(yè)設(shè)立，礦業(yè)經(jīng)營權(quán)以及礦產(chǎn)資源財產(chǎn)權(quán)三大要素的權(quán)利束。《礦產(chǎn)資源法》（2009）第15條，將礦山企業(yè)資格審批、礦業(yè)經(jīng)營權(quán)審批以及財產(chǎn)權(quán)的授予統(tǒng)一于一體，混淆了礦業(yè)市場準入資格和礦業(yè)權(quán)主體，嚴重錯判了礦業(yè)權(quán)人與礦業(yè)權(quán)的具體行使人可以是不同的主體。采礦權(quán)作為獨立的財產(chǎn)權(quán)，同持有人是否具有采礦企業(yè)資質(zhì)可以不相干[9]。礦業(yè)權(quán)“三權(quán)合一\"捆綁式的權(quán)利架構(gòu)，造成諸多掣肘與矛盾，難以實現(xiàn)市場合理配置資源的目標[10]?！暗V業(yè)權(quán)作為一個權(quán)利束，在我國礦產(chǎn)資源立法的進程中一直未被明確定義，造成實踐層面的混亂與不明”。

第一，礦業(yè)權(quán)設(shè)立與礦山企業(yè)設(shè)立的糾葛作為“雞和蛋的悖論”[12]，早在1996年礦產(chǎn)資源法修改時就已得到充分重視，只是沒有在修法與之后的執(zhí)行中清晰地體現(xiàn)[13]。實踐操作中，原工商行政管理部門與原國土資源部門摸索出了一套\"預(yù)先核準\"的方案，臨時性地應(yīng)對礦業(yè)權(quán)審批與礦山企業(yè)設(shè)立在程序上的邏輯錯亂。

第二，礦業(yè)權(quán)設(shè)置中行政許可與民事物權(quán)之間的耦合與分離?！兜V產(chǎn)資源法》（2009）對于礦業(yè)權(quán)“三權(quán)合一\"立法模式的反思與檢討已然納人理論界與實務(wù)界視野，具體論題則進一步聚焦于行政許可與物權(quán)的協(xié)調(diào)問題，主要呈現(xiàn)為行政許可與物權(quán)綁定至礦業(yè)權(quán)的“權(quán)證合一\"模式，與行政許可與物權(quán)松綁的\"權(quán)證分離\"模式[14]。前者，更加強調(diào)行政許可作為礦政管理的重要性，注重通過行政許可與物權(quán)的聯(lián)動效應(yīng)，進行礦政管理。后者，則認為將二者捆綁于一體的礦業(yè)權(quán)模式管控的效果太強，影響礦業(yè)權(quán)市場改革的持續(xù)深人，應(yīng)將“管理礦產(chǎn)資源的行政權(quán)力克制在必要限度內(nèi)”15]。

（二）《礦產(chǎn)資源法》（2024）：礦業(yè)權(quán)是剝離行政許可的獨立物權(quán)

新《礦產(chǎn)資源法》對礦業(yè)權(quán)概念設(shè)置中行政許可與物權(quán)之間關(guān)系的糾葛以及應(yīng)對作出了選擇，即剝離了《礦產(chǎn)資源法》（2009）中礦業(yè)權(quán)設(shè)置中的非物權(quán)因素，不再將行政許可與物權(quán)直接捆綁于礦業(yè)權(quán)概念當中。

1.《礦產(chǎn)資源法》（2009）第15條的刪除

鑒于20世紀70年代的時代背景與立法技術(shù)，礦業(yè)權(quán)是法律給定的一個游離于當代法學范式之外的公私法雜糅型概念。理論界與實務(wù)界試圖用既有的法學范式給出不同的解釋路徑，陸續(xù)出現(xiàn)“債權(quán)說”“用益物權(quán)說”“特別物權(quán)說”“特許物權(quán)說”“準物權(quán)說”“分權(quán)說\"“經(jīng)營權(quán)說”“探采合一說”以及\"經(jīng)濟權(quán)利說\"等不同的解釋論嘗試[16-19]。礦業(yè)權(quán)的概念與性質(zhì)確實是我國礦產(chǎn)資源立法與實務(wù)當之無愧的核心論題，亦是礦產(chǎn)資源法治建設(shè)及完善的重點問題。礦業(yè)權(quán)概念的立法重置，則會成為礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度、礦業(yè)權(quán)登記制度、礦政監(jiān)督管理制度以及法律責任設(shè)置等諸多核心內(nèi)容進一步完善的邏輯起點與技術(shù)基礎(chǔ)。

《礦產(chǎn)資源法》（2009）第15條作為“三權(quán)合一\"的法律依據(jù)并未出現(xiàn)在新修訂的《礦產(chǎn)資源法》當中。此次礦產(chǎn)資源法修訂針對礦產(chǎn)資源開發(fā)治理中民事物權(quán)、行政許可以及企業(yè)準入等糾葛給出了制定法層面的回答，明確規(guī)定探礦權(quán)和勘查許可證分開管理，采礦權(quán)和采礦許可證分開管理的“權(quán)證分離\"模式[20]，同時作為錯判依據(jù)的第15條規(guī)定被直接移除。

2.全面取消礦產(chǎn)資源勘查開采中的行政審批

新《礦產(chǎn)資源法》的關(guān)鍵性重置并非僅僅關(guān)注礦業(yè)權(quán)的概念，更是將重置的范圍擴展至貫穿礦業(yè)權(quán)得喪變更全生命周期的行政審批。礦業(yè)權(quán)概念立法重置以及礦政管理體系中礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)行政審批要素的剝離尤為搶眼。新《礦產(chǎn)資源法》僅在第32條壓覆戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的特定情況下保有“有關(guān)部門批準”，其他礦政管理環(huán)節(jié)的行政審批則全面退卻。

其一，出讓環(huán)節(jié)：審批制向合同制的轉(zhuǎn)軌。許可證制度向登記制的體系切換，意味著礦業(yè)權(quán)出讓關(guān)鍵的制度工具由行政審批變更為合同管理。新《礦產(chǎn)資源法》明確要求礦業(yè)權(quán)的出讓需要簽訂探礦權(quán)出讓合同或采礦權(quán)出讓合同，出讓合同也跨越政策的角色，成為成熟經(jīng)驗的法律確認。遺憾的是，出讓合同的復(fù)雜性以及體系性無法在《礦產(chǎn)資源法》有限的篇幅中詳加體現(xiàn)。但作為補充，出讓合同規(guī)范的完善任務(wù)將以法律授權(quán)的方式交給國務(wù)院自然資源主管部門（第20條）。

其二，轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)：取消礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)二級市場的行政審批。礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓是礦業(yè)權(quán)市場建設(shè)的中堅構(gòu)成。《礦產(chǎn)資源法》（2009）以及配套制度行政審批的體系使得礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓面對實體與程序的雙重嚴格要求。尤其是礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力與行政審批的直接綁定，使得礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同糾紛成為爭議的頻發(fā)區(qū)域[21]。《最高人民法院關(guān)于審理礦業(yè)權(quán)糾紛案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《礦業(yè)權(quán)司法解釋》）從司法裁判的角度就促進礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)，誠信當事人的保護等方面進行了充分的努力，但終究受制于嚴格的礦政管控體系以及報批義務(wù)條款的實效?！兜V業(yè)權(quán)司法解釋》欲言又止的過渡方案無法承載重構(gòu)性的體系效應(yīng)。新《礦產(chǎn)資源法》的規(guī)范設(shè)置使得行政審批全面退出礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)成為現(xiàn)實。尤其是礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)的行政規(guī)制因全面取消行政審批而發(fā)生系統(tǒng)性轉(zhuǎn)向，行政審批不再決定合同效力，而是將其歸還給當事人意思自治[22]。

（三）小結(jié)：礦業(yè)權(quán)的物權(quán)化改造

2007年《物權(quán)法》第123條（現(xiàn)《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》第329條），從體系解釋的路徑證成了礦業(yè)權(quán)的物權(quán)特質(zhì)，并從法律依據(jù)的層面給出了用益物權(quán)的明確表態(tài)?？梢哉f，《物權(quán)法》的頒行開啟了礦業(yè)權(quán)物權(quán)化的新篇章。但原礦產(chǎn)資源法以及配套規(guī)定搭建的法律體系，并未進行系統(tǒng)性的調(diào)整，礦業(yè)權(quán)概念中行政許可與物權(quán)因素的沖突并未消失，只是二者之間的張力發(fā)生了“偏私型”（偏向物權(quán)性）的轉(zhuǎn)變[23]。不可否認的是，《礦產(chǎn)資源法》（2009）在界定權(quán)利與規(guī)范管理這兩個立法目的之間依然存在交叉混亂，權(quán)利與權(quán)力的邊界模糊，權(quán)利保護不足[24]。2017年7月，《礦業(yè)權(quán)司法解釋》在承認礦業(yè)權(quán)兼具民事物權(quán)與行政許可雙重屬性的基礎(chǔ)之上[25]，強調(diào)\"人民法院在個案審理中進一步突出礦業(yè)權(quán)的物權(quán)屬性，將礦業(yè)權(quán)的財產(chǎn)屬性和行政許可屬性適當分離，弱化公法規(guī)范及行政審批對礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)合同效力的影響”[26]。

新《礦產(chǎn)資源法》在《物權(quán)法》與《礦業(yè)權(quán)司法解釋》的基礎(chǔ)上再進一步，完成礦業(yè)權(quán)概念的立法重置，即完成了礦業(yè)權(quán)“去證留權(quán)\"的物權(quán)化改造。其一，物權(quán)化改造的方式。礦產(chǎn)資源法對于礦業(yè)權(quán)的立法設(shè)置采取了“權(quán)證合一\"的模式，即行政許可與民事物權(quán)打包的方式，此處新《礦產(chǎn)資源法》剝離了礦業(yè)權(quán)概念中行政許可的因素，即代表行政許可的“證”，不再保留，僅保留民事物權(quán)的因素，完成\"去證留權(quán)”。其二，物權(quán)化改造的效果。不論是《物權(quán)法》還是《礦業(yè)權(quán)司法解釋》受制于《礦產(chǎn)資源法》（2009）以及配套規(guī)定的限制，無法回避礦業(yè)權(quán)中行政許可的因素，均未完成礦業(yè)權(quán)的物權(quán)化改造。新《礦產(chǎn)資源法》從立法層面對礦業(yè)權(quán)中行政許可與民事物權(quán)進行切割，進而完成了從“三權(quán)合一\"到\"民事物權(quán)\"的改造。

四、礦業(yè)權(quán)概念立法重置的外部體系效應(yīng)：礦業(yè)權(quán)制度的規(guī)則補充與立法跟進

（一）規(guī)則補充：關(guān)鍵條款的重點細化

新《礦產(chǎn)資源法》對于礦業(yè)權(quán)概念的立法重置已經(jīng)較為完備，但仍存在進一步完善的空間。

其一，“探轉(zhuǎn)采”的費用收取問題。新《礦產(chǎn)資源法》第23條第1款強化的探礦權(quán)的權(quán)利內(nèi)容，通過法律固定了“探轉(zhuǎn)采”的“直通車\"模式“優(yōu)先權(quán)\"模式的實務(wù)爭議以及保障不力的問題得到一攬子的解決。第25條更是就“探轉(zhuǎn)采\"進行細致化的規(guī)定。但遺憾的是，新《礦產(chǎn)資源法》第23條（探礦權(quán)、采礦權(quán)）第25條（探礦權(quán)轉(zhuǎn)為采礦權(quán)）以及第6條（費用）第21條（出讓收益）均未對“探轉(zhuǎn)采\"是否再行繳納費用予以明確。進言之，適用新《礦產(chǎn)資源法》第25條\"原礦業(yè)權(quán)出讓部門應(yīng)當與該探礦權(quán)人簽訂采礦權(quán)出讓合同，設(shè)立采礦權(quán)\"時，是否還應(yīng)該同時適用《礦產(chǎn)資源法》第6條、第21條規(guī)定，繳納采礦權(quán)出讓收益是立法尚未解決的關(guān)鍵問題。解釋論層面顯然存在著“繳納”與“不繳納”兩種截然不同的路徑。但該問題的回答應(yīng)避免單線條直接的是或否的處理，而是在綜合考慮此次《礦產(chǎn)資源法》修訂確立的費用體系改革的基礎(chǔ)之上作出判斷。新《礦產(chǎn)資源法》第21條設(shè)計的規(guī)范體系尚處于粗線條式的框架結(jié)構(gòu)，而具體的費用類別、收取方式以及收取額度等內(nèi)容均需財政部門與自然資源主管部門的合作與合力。具體而言，“探轉(zhuǎn)采”是否繳納采礦權(quán)出讓收益，應(yīng)重點考慮探礦權(quán)是否完成有償處置的因素。但完成有償處置的探礦權(quán)在實踐中并非一概不予繳納采礦權(quán)出讓收益，需要注意各省是否存在特殊規(guī)定。如未完成有償處置，以申請在先方式取得空白地的探礦權(quán)，在\"探轉(zhuǎn)采\"時不予繳納也許更加利于“鼓勵找礦”。考慮此次《礦產(chǎn)資源法》的篇幅設(shè)置，費用體系的重置還依賴于配套制度的跟進，尤其是作為配套法規(guī)的《礦產(chǎn)資源法實施條例》應(yīng)避免“國務(wù)院可以根據(jù)不同情況規(guī)定減收或者免收有關(guān)費用\"流于形式[27]。新修訂的《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理辦法》甚至應(yīng)專章對\"探轉(zhuǎn)采\"的費用問題進行全面回應(yīng)。

其二，新發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)資源的礦業(yè)權(quán)。新《礦產(chǎn)資源法》第23條第3款確認了礦業(yè)權(quán)人登記的勘查、開采范圍內(nèi)對新發(fā)現(xiàn)其他礦產(chǎn)資源的礦業(yè)權(quán)。但“具體辦法由國務(wù)院自然資源主管部門規(guī)定\"的接口設(shè)置暗示了此問題的復(fù)雜性。礦產(chǎn)資源自然稟賦的不同決定了其勘查、開采的地質(zhì)規(guī)律的差異。例如，高風險的有色金屬的探礦權(quán)，是否當然取得其登記勘查范圍內(nèi)幾乎無勘查風險的砂石土類資源的采礦權(quán)。再如，煤炭資源富集地區(qū)的有色金屬探礦權(quán)人，可否當然地取得其登記范圍內(nèi)大概率存在的煤礦采礦權(quán)。即以獲得高風險的探礦權(quán)為名，取得低風險或者無風險礦產(chǎn)資源的采礦權(quán)的制度漏洞需要尤為注意。新《礦產(chǎn)資源法》給出綜合勘查、綜合利用的制度激勵，但需避免其異化為規(guī)避礦業(yè)權(quán)競爭性出讓的路徑選擇。

（二）立法跟進：配套制度的同步展開

“新《礦產(chǎn)資源法》帶動礦產(chǎn)資源法律體系由計劃經(jīng)濟思維制度設(shè)計向市場經(jīng)濟邏輯制度重構(gòu)的飛躍[28]。\"礦業(yè)權(quán)是礦產(chǎn)資源法的元概念，其物權(quán)法化改造的立法重置不僅引發(fā)礦產(chǎn)資源法基本制度的聯(lián)動調(diào)整效應(yīng)，更會將此種效應(yīng)擴展至我國礦產(chǎn)資源法律體系的建設(shè)。新《礦產(chǎn)資源法》盡管是重構(gòu)性的修訂，但其80條的法條容量以及授權(quán)立法機制的延續(xù)，無法完成礦產(chǎn)資源法治體系的全面重構(gòu)，配套制度的積極跟進尤為必要。

我國礦產(chǎn)資源法律體系的搭建選取了多層級法律淵源的搭建模式?！兜V產(chǎn)資源法》承載的制度與規(guī)則供給功能受到條文篇幅有限與授權(quán)立法偏重的制約。大規(guī)模的規(guī)則供給功能則由行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、司法解釋、司法判例以及一般規(guī)范性文件等不同的法源支撐。作為法律規(guī)范系統(tǒng)基本構(gòu)成的礦業(yè)權(quán)概念以及相關(guān)制度的重構(gòu)必然引發(fā)圍繞其展開的其他規(guī)范的聯(lián)動性修訂。而這種聯(lián)動修訂主要表現(xiàn)為“廢\"與“立\"兩個方面。

1.全面廢止違背修法精神的制度規(guī)范

其一，1998年國務(wù)院連續(xù)頒行的《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》以及《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》三部行政法規(guī)（盡管在2014年修訂）的廢止首當其沖。三部行政法規(guī)作為礦產(chǎn)資源法的基礎(chǔ)配套規(guī)定已經(jīng)超負荷運行20余年，諸多制度體系受到礦政管理與環(huán)境資源司法實踐的駕控。例如，《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》對于礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同未經(jīng)審批無效的判斷規(guī)則已經(jīng)在環(huán)境司法實踐中檀變?yōu)槎鄻拥臄U張解釋路徑。此次礦產(chǎn)資源法的系統(tǒng)修訂瓦解了三部行政法規(guī)繼續(xù)運行的正當性基礎(chǔ)。因此，完成歷史任務(wù)的行政法規(guī)\"三法\"將退出礦產(chǎn)資源法治建設(shè)的主戰(zhàn)場。

其二，1994年國務(wù)院頒行的行政法規(guī)《礦產(chǎn)資源法實施細則》（以下簡稱《實施細則》），設(shè)有7章，46條。就頒行時間與預(yù)期功能而言，《實施細則》均指向1986年版的《礦產(chǎn)資源法》。尷尬的是，1996年《礦產(chǎn)資源法》完成修改，計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的修訂，更是從根本上限制了《實施細則》功能發(fā)揮“本細則由地質(zhì)礦產(chǎn)部負責解釋”的立法表達也從側(cè)面印證了《實施細則》的年代感。值得注意的是，《實施細則》是現(xiàn)行有效的行政法規(guī)，依然在礦政管理與司法實務(wù)中發(fā)揮著作用。此次礦業(yè)權(quán)概念的立法重置將對《實施細則》形成第二次根本性的沖擊。例如，《實施細則》對于探礦權(quán)人和采礦權(quán)人的權(quán)利、義務(wù)界定條款需按照礦業(yè)權(quán)的立法重置進行系統(tǒng)性的調(diào)整。再如，許可證制度向登記制度的切換，使得大量的行政審批條款不合時宜。還如，非法轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)的法律責任將失去法律依據(jù)。破壞性采礦也在新《礦產(chǎn)資源法》中失去了位置。因此，《實施細則》已經(jīng)圓滿完成了其促動礦產(chǎn)資源勘查、開采以及保護的歷史任務(wù)。

2.積極推進礦產(chǎn)資源法律體系的完善

其一，礦產(chǎn)資源法律體系的規(guī)范更新。礦業(yè)權(quán)概念的物權(quán)化改造將凸顯當前礦產(chǎn)資源法律體系的滯后性，其體系重構(gòu)不可回避?！傲ⅰ迸c“廢\"作為礦產(chǎn)資源法律體系重構(gòu)的抓手，具有同步展開的緊迫性。舊的規(guī)范體系廢止，新的規(guī)范體系尚未建立的停擺窘境應(yīng)極力避免。誠如上文所述，我國政策驅(qū)動式的礦產(chǎn)資源法律體系中一般規(guī)范性文件的整理以及跟進的任務(wù)尤為突出。一般規(guī)范性文件在當前法律體系中規(guī)則供給的積極功能并不會因為礦產(chǎn)資源法的修改而自動愈合。各種淵源的礦產(chǎn)資源法律規(guī)范也面臨著重大修改的任務(wù)。

其二，《礦產(chǎn)資源法》授權(quán)性規(guī)范的同步跟進。盡管《礦產(chǎn)資源法》完成了重構(gòu)性修訂，但授權(quán)立法的模式與粗獷立法風格仍然得到了堅持。此處僅以新《礦產(chǎn)資源法》第二章《礦業(yè)權(quán)》為例，觀察授權(quán)性條款的設(shè)置情況。

（1）授權(quán)自然資源主管部門。新《礦產(chǎn)資源法》將礦業(yè)權(quán)出讓合同示范文本（第20條第2款），礦業(yè)權(quán)登記的具體辦法（第22條第4款），新發(fā)現(xiàn)其他礦產(chǎn)資源的礦業(yè)權(quán)（第23條第3款），以及探礦權(quán)豁免（第28條）、采礦權(quán)豁免（第29條）等規(guī)則細化的權(quán)限明確地授予自然資源主管部門。此外，礦業(yè)權(quán)出讓收益征收辦法則授權(quán)給國務(wù)院財政部門會同國務(wù)院自然資源主管部門、國務(wù)院稅務(wù)主管部門制定（第21條第2款）。

（2）法律、行政法規(guī)保留?！兜V產(chǎn)資源法》在礦業(yè)權(quán)市場化出讓的例外（第17條第1款），禁止或者限制開采礦產(chǎn)資源區(qū)域（第18條第4款），礦業(yè)權(quán)期限及續(xù)期例外、采礦權(quán)最長期限（第24條），探轉(zhuǎn)采\"直通車\"的例外（第25條第1款）等諸多條文中設(shè)置了法律、行政法規(guī)保留的條款，提前預(yù)留了與其他法律、配套行政法規(guī)的接口。

（3）授權(quán)地方。第17條第2款授權(quán)縣級以上人民政府自然資源主管部門按照規(guī)定權(quán)限組織礦業(yè)權(quán)出讓。采礦權(quán)豁免的監(jiān)督管理要求（第29條）則授權(quán)給省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定。

可見，礦產(chǎn)資源法的修訂僅僅是礦產(chǎn)資源法律體系重構(gòu)的開始。盡管作為配套行政法規(guī)的《礦產(chǎn)資源法實施條例》的制定工作已經(jīng)啟動，但距離共識的廣泛形成尚有不小的爭議，法規(guī)制定進度上也僅是完成自然資源主管部門的程序。涉及不同主體的大量授權(quán)條款背后的配套規(guī)范體系的搭建方才是礦產(chǎn)資源法深入貫徹實施，保障礦業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的持續(xù)發(fā)力點。

結(jié)語

探礦權(quán)與采礦權(quán)作為法定概念出現(xiàn)于1986年制定的《礦產(chǎn)資源法》。隨著《礦產(chǎn)資源法》的修改以及系列配套規(guī)定的頒行，以探礦權(quán)、采礦權(quán)為立法技術(shù)核心的礦產(chǎn)資源法律體系逐漸形成。但帶有濃厚計劃經(jīng)濟色彩的《礦產(chǎn)資源法》因其計劃性、管制性模式的弊端，逐漸呈現(xiàn)出諸多問題[29]。時隔近30年的《礦產(chǎn)資源法》實質(zhì)性再修訂，將立法主線由舊法以權(quán)力為中心切換為以權(quán)利為中心的制度設(shè)計，以立法重置的方式完成了礦業(yè)權(quán)的物權(quán)化改造，實現(xiàn)了礦業(yè)權(quán)“三權(quán)合一\"向“去證留權(quán)”的根本轉(zhuǎn)變[30]。礦業(yè)權(quán)的得喪變更遵從物權(quán)法確立的不動產(chǎn)物權(quán)變動規(guī)則，突出礦業(yè)權(quán)登記的制度功能。內(nèi)容構(gòu)成則強化了礦業(yè)權(quán)的排他性特征，增設(shè)了探礦權(quán)轉(zhuǎn)采礦權(quán)的“直通車\"模式，明確了綜合勘查、綜合利用的制度激勵措施[31]。盡管《礦產(chǎn)資源法》修訂對于礦業(yè)權(quán)概念的立法重置已經(jīng)較為完備，但仍存在進一步完善的空間。規(guī)則補充層面，“探轉(zhuǎn)采”的費用收取與新發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)資源的礦業(yè)權(quán)設(shè)置均是事關(guān)礦業(yè)權(quán)概念立法重置效果的關(guān)鍵問題。立法跟進層面，配套法律體系的“立、改、廢”的同步跟進亦是尤為緊迫。礦業(yè)權(quán)概念的立法重置是此次修法的重大突破，但也僅僅是以高質(zhì)量法治推動礦產(chǎn)資源治理的中國式現(xiàn)代化的再出發(fā)。

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Legal boundaries and conflict resolution in regional collaborative legislation

CAO Yu1，2

（1. Inner Mongolia University，law school，Hohhot 1OoO21，P.R. China;2. Inner Mongolia Natural resources Λuie oj Luw neseurcn Ceuer，Honnot UIvvz1， r. n. Gnnu. ）

Abstract：Mineral resources constitute an essential material foundation for economic and social development， with their exploration and exploitation bearing significant implications for the national economy， people’s livelihood，and security.The Mineral Resources Law enacted in 1986，serving as the fundamental legislation governing mineral resource development，utilization，and protection，underwent partial amendments in 1996and 2Oo9.However，it ultimately failed to transcend the specific limitations of planned economy-era legislation，proving inadequate in comprehensively addressing emerging situations and chalenges within the mineral resources sector.The new Mineral Resources Law implemented on July1，2O25，represents the first comprehensive revision since its promulgation，serving not only as a crucial legal safeguard for high-quality development in the mining industry but also as a vivid manifestation of China’s persistent efforts in constructing a legal framework for mineral governance.Mining rights stand as the core conceptual framework within the Mineral Resources Law，forming the pivotal support for its institutional architecture.Thelegislative configuration of this concept constitutes a critical issue in the legal system construction of mineral resources. The new Mineral Resources Law completes the transformation of the real right of mining rights by legislative resettlement，and realizes the fundamental transformation of mining rights from the“threerights inone\"into the “rightof de-certification\".The establishment，alteration and elimination of mining rights comply with the real estaterights change rules established by the Property Law，highlighting the institutional functionof mining rights registration.The content composition strengthens the exclusive features of mining rights，adds a“through train”mode of converting prospecting rights into mining rights，and clarifies the system incentives for comprehensive exploration and integrated utilization.The legislative main line of the new Mineral Resources Lawswitches the power-centered system design to the rights-centered system design.Although this amendment ismore appropriate forthe legislative reset of the conceptof mining rights，there is stillfurther space for improvement in the construction of the system.For the supplement ofthe rules，forthe“exploration to mining”fees，the new Mineral Resources Law designed to regulate the system is stillin the rough framework structure，the specific types offees，collection methods and collection of the amount of content are required to thefinancial sector and natural resources departments in charge of the cooperation and joint efforts. Specifically，whether mining rights transfer proceeds should be levied during“prospecting-to-mining\" transitions must principally consider whether prospecting rights have undergone compensated disposition.For prospecting rights acquired through priority application in unexplored areas，“exploration encouragement” should serve as a key determinant in deciding such charges.Regarding the establishment of mining rights for newly discovered mineral resources，while emphasizing the implementation of institutional incentives for \"comprehensive exploration，integrated utilization，and rational extraction”，vigilance must be maintained against potential distortions into pathways evading competitive allocation of mining rights.At the legislative follw-up level，synchronized advancement of the“establishment，reform，and abolition”within the supporting legal system proves imperative. The“establishment”and“abolition”as the mineral resources legal system reconstruction of the grasp，has the urgency of synchronization.Comprehensively abolish the system of norms that are contrary to the spirit of the amendment，and atthe same time strengthen the construction of supporting norms behind a large number of authorization clauses involving different subjects.

Key Words： Mineral Resources Law; mineral rights; prospecting rights; mining rights; mining law

（責任編輯 劉琦）