為高質(zhì)量發(fā)展筑牢法治根基

突出創(chuàng)新引領(lǐng) 強(qiáng)化人大主導(dǎo)

編者按：

2020年9月，市委召開(kāi)上海市人大工作會(huì)議，市委主要領(lǐng)導(dǎo)出席會(huì)議并講話，對(duì)新時(shí)代人大工作作出全面部署。本刊特推出專(zhuān)題報(bào)道，回顧5年來(lái)市人大常委會(huì)在立法、監(jiān)督、代表工作、自身建設(shè)等方面探索創(chuàng)新的實(shí)踐成果。

修改、制定地方性法規(guī)146件（次），制定浦東新區(qū)法規(guī)23部；基層立法聯(lián)系點(diǎn)征詢(xún)106部法規(guī)意見(jiàn)，征集立法建議28018條、采納3586條…自2020年以來(lái)，市人大常委會(huì)緊跟中央和市委決策部署，緊貼人民群眾美好生活對(duì)法治建設(shè)的呼聲和期盼，緊扣上海超大城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出的法治需求，深入踐行全過(guò)程人民民主重大理念，創(chuàng)新工作形式，奮力開(kāi)創(chuàng)地方人大立法工作新局面。

將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿立法全過(guò)程

五年來(lái)，市人大常委會(huì)始終堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，確保上海立法工作正確政治方向。

加強(qiáng)黨對(duì)立法工作領(lǐng)導(dǎo)的制度化建設(shè)。先后出臺(tái)《關(guān)于深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想推動(dòng)地方立法高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》《關(guān)于進(jìn)一步健全立法工作重大事項(xiàng)向市委請(qǐng)示報(bào)告制度的規(guī)定》《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)高質(zhì)量立法的意見(jiàn)》，嚴(yán)格執(zhí)行立法中重大問(wèn)題向市委請(qǐng)示報(bào)告制度，強(qiáng)化法規(guī)立項(xiàng)、起草、審議各環(huán)節(jié)質(zhì)量把關(guān)，確立了報(bào)請(qǐng)市委領(lǐng)導(dǎo)審閱制度、人大政府“雙組長(zhǎng)\"協(xié)調(diào)制度、常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)牽頭讀稿制度等，確保上海地方立法正確政治方向。在制定和修改科學(xué)技術(shù)進(jìn)步條例、非機(jī)動(dòng)車(chē)安全管理?xiàng)l例、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例、糧食安全保障條例等關(guān)系全局的重要法規(guī)時(shí)，都堅(jiān)持在報(bào)請(qǐng)市委同意后再提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議，把黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)做實(shí)。

編制市十六屆人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃是全面貫徹中央和市委部署、統(tǒng)籌安排立法工作的重要舉措。常委會(huì)堅(jiān)持市委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、社會(huì)參與的立法工作格局，錨定“五個(gè)中心”“四大功能”，聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，推動(dòng)中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)及臨港新片區(qū)、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興、推進(jìn)長(zhǎng)三角區(qū)域社會(huì)保障卡居民服務(wù)一卡通、服務(wù)辦好進(jìn)博會(huì)等立法項(xiàng)目列入計(jì)劃。規(guī)劃實(shí)施兩年多來(lái)，規(guī)劃與立法計(jì)劃有序銜接，規(guī)劃項(xiàng)目得到順利推進(jìn)。

上海是中國(guó)共產(chǎn)黨的誕生地。習(xí)近平總書(shū)記考察上海時(shí)多次指出，上海要用好紅色資源，賡續(xù)紅色血脈，傳承弘揚(yáng)紅色文化，讓初心薪火相傳，把使命勇?lián)诩纭Ｔ谥袊?guó)共產(chǎn)黨成立100周年前夕，常委會(huì)及時(shí)審議通過(guò)《上海市紅色資源傳承弘揚(yáng)和保護(hù)利用條例》，并于當(dāng)年7月1日起施行，成為全國(guó)第一部保護(hù)利用、傳承弘揚(yáng)紅色資源的地方性法規(guī)，為黨的百年華誕作出了地方人大貢獻(xiàn)。

2025年5月，習(xí)近平總書(shū)記再次親臨上?？疾?，明確要求上海加快建成具有全球影響力的科技創(chuàng)新高地。常委會(huì)高度重視，統(tǒng)籌部署，及時(shí)修改浦東新區(qū)促進(jìn)張江生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新高地建設(shè)規(guī)定，審議通過(guò)促進(jìn)長(zhǎng)三角科技創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展規(guī)定，按正式項(xiàng)目要求積極組織推進(jìn)人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)條例立法調(diào)研，力爭(zhēng)年內(nèi)提請(qǐng)審議。還將啟動(dòng)科技成果轉(zhuǎn)化條例、數(shù)據(jù)條例、浦東新區(qū)促進(jìn)外資研發(fā)中心發(fā)展規(guī)定等立法調(diào)研，堅(jiān)決貫徹總書(shū)記重要講話精神，為加快科創(chuàng)立法做好項(xiàng)目?jī)?chǔ)備。

以高質(zhì)量立法服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展

市人大常委會(huì)立足新時(shí)代新要求，把握立法數(shù)量多、節(jié)奏快、要求高的新特點(diǎn)，守正創(chuàng)新，不斷提高立法工作質(zhì)效。

強(qiáng)化“五個(gè)中心\"建設(shè)法治保障。牢記習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于上海要加快“五個(gè)中心\"建設(shè)的殷殷囑托，常委會(huì)深入調(diào)研、逐項(xiàng)推進(jìn)，相繼完成推進(jìn)國(guó)際經(jīng)濟(jì)中心、國(guó)際金融中心、國(guó)際貿(mào)易中心、國(guó)際航運(yùn)中心、國(guó)際科技創(chuàng)新中心等法規(guī)全面修改工作。聚焦科技自立自強(qiáng)，修改科學(xué)技術(shù)進(jìn)步條例。貫徹中央金融中心工作會(huì)議精神，修訂推進(jìn)國(guó)際金融中心建設(shè)條例。著眼航運(yùn)數(shù)字化、智能化、綠色化轉(zhuǎn)型，修訂推進(jìn)國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)條例。聚焦貿(mào)易投資自由化便利化水平，修訂推進(jìn)國(guó)際貿(mào)易中心建設(shè)條例。還制定推進(jìn)國(guó)際商事仲裁中心建設(shè)條例，助力上海打造面向全球的亞太仲裁中心。在法規(guī)制定過(guò)程中，注重“五個(gè)中心\"功能耦合聯(lián)動(dòng)、形成相互賦能的法治推進(jìn)體系。

激發(fā)市場(chǎng)主體活力和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新動(dòng)能。五年來(lái)，制定全國(guó)第一部省級(jí)促進(jìn)人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例，為促進(jìn)世界級(jí)人工智能產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展提供法治支撐。首次為虹橋國(guó)際中央商務(wù)區(qū)發(fā)展制定專(zhuān)門(mén)條例，支持商務(wù)區(qū)成為全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)、長(zhǎng)三角一體化的新引擎、上海強(qiáng)勁活躍增長(zhǎng)的動(dòng)力源。常委會(huì)在2020年制定出臺(tái)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例后，緊跟世行評(píng)估體系新標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)家新部署進(jìn)行三次修改，制定出臺(tái)全國(guó)首部省級(jí)地方外商投資條例，為穩(wěn)定外商投資預(yù)期和增強(qiáng)信心提供堅(jiān)實(shí)保障。常委會(huì)還加強(qiáng)前沿領(lǐng)域改革創(chuàng)新立法，先后制定促進(jìn)無(wú)駕駛?cè)酥悄芫W(wǎng)聯(lián)汽車(chē)創(chuàng)新應(yīng)用、數(shù)據(jù)要素流通、文物藝術(shù)品交易、化妝品產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展等浦東新區(qū)法規(guī)，突破制度瓶頸，有力支持上海和浦東重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)先行先試加快發(fā)展。

充分發(fā)揮法治在疫情防控中的重要作用。2020年初面對(duì)突如其來(lái)的新冠肺炎疫情，常委會(huì)認(rèn)真貫徹習(xí)近平總書(shū)記有關(guān)將疫情防控納入法治軌道的重要指示，啟動(dòng)緊急立法程序，制定全國(guó)首個(gè)疫情防控地方性法規(guī)一一關(guān)于全力做好當(dāng)前新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作的決定，隨即對(duì)落實(shí)情況開(kāi)展執(zhí)法檢查。堅(jiān)持人民至上、生命至上，牽頭組織起草并審議通過(guò)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理?xiàng)l例，在全國(guó)率先將進(jìn)入公共場(chǎng)所按照要求佩戴口罩、保持社交距離等列入法規(guī)，并連續(xù)兩年組織執(zhí)法檢查。2022年上半年上海發(fā)生新一輪嚴(yán)峻復(fù)雜疫情后，常委會(huì)及時(shí)制定關(guān)于充分發(fā)揮人大職能作用堅(jiān)決打贏新冠肺炎疫情防控阻擊戰(zhàn)的意見(jiàn)及相關(guān)法規(guī)，發(fā)揮法治在疫情防控中的重要作用。

積極助推城市發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型。制定首部發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型促進(jìn)條例，對(duì)能源發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生活消費(fèi)等領(lǐng)域的綠色轉(zhuǎn)型作出規(guī)范。制定公共文化服務(wù)保障與促進(jìn)條例、歷史風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)體系建設(shè)，嚴(yán)格歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)要求。修改市容環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例，保障整潔、有序、溫馨、安全、美觀的城市面貌。制定土壤污染防治條例，突出土壤與大氣、水、固體廢物等污染協(xié)同防治。制定城市管理領(lǐng)域非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法規(guī)定、推進(jìn)住宅小區(qū)治理創(chuàng)新若干規(guī)定等浦東新區(qū)法規(guī)，促進(jìn)科技手段在城市管理中的應(yīng)用。常委會(huì)還及時(shí)作出關(guān)于促進(jìn)和保障“五個(gè)新城\"建設(shè)的決定，助力建設(shè)產(chǎn)城融合、功能完備、職住平衡、生態(tài)宜居、交通便利、治理高效的綜合性節(jié)點(diǎn)城市。

更好滿足人民群眾對(duì)美好生活的向往。2019年11月，習(xí)近平總書(shū)記在上海楊浦濱江考察時(shí)提出“人民城市人民建，人民城市為人民\"的重要理念。常委會(huì)堅(jiān)持以人民為中心，積極發(fā)揮法治功能作用。一是創(chuàng)造高品質(zhì)生活，增進(jìn)人民福祉。城市更新條例聚焦“舊住房更新收尾難、產(chǎn)業(yè)用地低效\"等群眾關(guān)心的問(wèn)題進(jìn)行制度創(chuàng)新。黃浦江蘇州河濱水公共空間條例對(duì)濱水空間全時(shí)段開(kāi)放、沿岸企事業(yè)單位和住宅小區(qū)參與共治等重點(diǎn)問(wèn)題作出了科學(xué)規(guī)定。二是及時(shí)回應(yīng)民生關(guān)切，解決群眾急難愁盼問(wèn)題。養(yǎng)老服務(wù)條例對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)提出剛性要求，明確居家社區(qū)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容。學(xué)前教育與托育服務(wù)條例明確大力發(fā)展普惠性學(xué)前教育，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量舉辦托育機(jī)構(gòu)。非機(jī)動(dòng)車(chē)安全管理?xiàng)l例明確加大充電設(shè)施建設(shè)力度，加強(qiáng)對(duì)電動(dòng)自行車(chē)“拼加改\"和違規(guī)停放充電的綜合治理。

助力長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。習(xí)近平總書(shū)記明確要求上海發(fā)揮龍頭帶動(dòng)作用，促進(jìn)長(zhǎng)三角地區(qū)實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量一體化發(fā)展。市人大常委會(huì)主動(dòng)而為、凝聚共識(shí)，牽頭蘇浙皖人大先后制定關(guān)于促進(jìn)和保障長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)若干問(wèn)題的決定、關(guān)于促進(jìn)和保障長(zhǎng)江流域禁捕工作若干問(wèn)題的決定、推進(jìn)長(zhǎng)三角區(qū)域社會(huì)保障卡居民服務(wù)一卡通規(guī)定等法規(guī)，在部分地方性法規(guī)中設(shè)立“長(zhǎng)三角協(xié)同\"專(zhuān)章，推動(dòng)形成保障國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施的區(qū)域法治合力。去年，與蘇浙兩省人大常委會(huì)同步通過(guò)促進(jìn)長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)高質(zhì)量發(fā)展條例，是立法法修改后全國(guó)首個(gè)綜合性跨省域協(xié)同立法，構(gòu)建了示范區(qū)跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展新機(jī)制。

充分發(fā)揮浦東新區(qū)法規(guī)創(chuàng)新變通功能

2021年，黨中央、國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于支持浦東新區(qū)高水平改革開(kāi)放打造社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)的意見(jiàn)》，全國(guó)人大常委會(huì)作出關(guān)于授權(quán)上海市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定，創(chuàng)設(shè)了“浦東新區(qū)法規(guī)\"這一全新立法形式。2023年修改的立法法確立“浦東新區(qū)法規(guī)\"這一新形式的法律地位。市委領(lǐng)導(dǎo)高度重視，要求建立浦東立法市委定期調(diào)度機(jī)制，寫(xiě)好浦東新區(qū)法規(guī)立法這篇大文章。十二屆市委三次全會(huì)明確提出“用好中央立法授權(quán)，滾動(dòng)出臺(tái)新的浦東新區(qū)法規(guī)和管理措施，嚴(yán)格按照相關(guān)法定程序授權(quán)開(kāi)展相關(guān)先行先試。注重改革開(kāi)放經(jīng)驗(yàn)的復(fù)制推廣，把探索形成的創(chuàng)新成果適時(shí)以法規(guī)規(guī)章等形式固化下來(lái)”。

市人大常委會(huì)認(rèn)真貫徹，及時(shí)出臺(tái)“一決定、一規(guī)程、一清單”“一決定”即關(guān)于加強(qiáng)浦東新區(qū)高水平改革開(kāi)放法治保障制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定?！耙灰?guī)程”即關(guān)于制定浦東新區(qū)法規(guī)相關(guān)立法工作規(guī)程的規(guī)定?！耙磺鍐蝄"即浦東新區(qū)法規(guī)“立法需求清單”。深刻認(rèn)識(shí)浦東新區(qū)法規(guī)是國(guó)家特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)、社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)的法規(guī)，承擔(dān)著為我國(guó)高水平改革開(kāi)放探路、推進(jìn)高水平制度型開(kāi)放的重大使命。深刻認(rèn)識(shí)浦東新區(qū)法規(guī)創(chuàng)制變通的鮮明特點(diǎn)，用好用足立法授權(quán)，發(fā)揮好浦東新區(qū)法規(guī)的立法“試驗(yàn)田\"作用。深刻認(rèn)識(shí)浦東新區(qū)法規(guī)助力培育世界級(jí)高端產(chǎn)業(yè)集群的重點(diǎn)任務(wù)，緊緊圍繞“四大功能”“五個(gè)中心\"建設(shè)，聚焦產(chǎn)業(yè)和企業(yè)這一核心問(wèn)題加強(qiáng)創(chuàng)新立法。

五年來(lái)，市人大常委會(huì)積極審慎用好立法授權(quán)，在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、推動(dòng)科技與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、助力生態(tài)環(huán)境和綠色發(fā)展、加強(qiáng)城市治理創(chuàng)新等方面，蹄疾步穩(wěn)地開(kāi)展浦東新區(qū)法規(guī)的制定工作，共制定出臺(tái)23部浦東新區(qū)法規(guī)。圍繞優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，制定浦東新區(qū)深化“一業(yè)一證\"改革規(guī)定、浦東新區(qū)市場(chǎng)主體退出若干規(guī)定、浦東新區(qū)完善市場(chǎng)化法治化企業(yè)破產(chǎn)制度若干規(guī)定、浦東新區(qū)市場(chǎng)主體登記確認(rèn)制若干規(guī)定、浦東新區(qū)推進(jìn)市場(chǎng)準(zhǔn)營(yíng)承諾即入制改革若干規(guī)定等法規(guī)，將“放管服\"改革要求貫穿市場(chǎng)主體全生命周期。去年，常委會(huì)制定的促進(jìn)浦東新區(qū)保稅維修業(yè)務(wù)發(fā)展若干規(guī)定、促進(jìn)浦東新區(qū)運(yùn)用區(qū)塊鏈賦能電子單證應(yīng)用若干規(guī)定、推進(jìn)浦東新區(qū)實(shí)施建筑師負(fù)責(zé)制若干規(guī)定、促進(jìn)浦東新區(qū)商事調(diào)解規(guī)定，均為該領(lǐng)域全國(guó)首部。今年，制定出臺(tái)促進(jìn)自由貿(mào)易賬戶(hù)業(yè)務(wù)發(fā)展若干規(guī)定，更好發(fā)揮自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)為國(guó)家試制度、探新路、測(cè)壓力的作用。

法規(guī)實(shí)施取得良好成效。如，浦東新區(qū)建立高水平知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度若干規(guī)定施行以來(lái)，實(shí)現(xiàn)知識(shí)產(chǎn)權(quán)海外維權(quán)與預(yù)警、質(zhì)押登記受理、專(zhuān)利優(yōu)先審查推薦等服務(wù)事項(xiàng)“一窗通辦”，建立科創(chuàng)板知識(shí)產(chǎn)權(quán)分級(jí)制儲(chǔ)備企業(yè)培育庫(kù)。如，浦東新區(qū)城市管理領(lǐng)域非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法規(guī)定施行一年內(nèi)，對(duì)于跨門(mén)經(jīng)營(yíng)、占道設(shè)攤、工程渣土不規(guī)范運(yùn)輸?shù)?個(gè)首批非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法事項(xiàng)，共審核辦理非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法案件7024件。如，浦東新區(qū)綠色金融發(fā)展若干規(guī)定施行后，相關(guān)企業(yè)得以在基金份額質(zhì)押登記、碳積分優(yōu)惠貸款等方面開(kāi)展探索創(chuàng)新。常委會(huì)制定浦東新區(qū)法規(guī)，注重強(qiáng)化創(chuàng)新和引領(lǐng)，著力推動(dòng)制度型開(kāi)放，初步走出一條在法治軌道上推進(jìn)新時(shí)代改革開(kāi)放的新路徑，得到全國(guó)人大常委會(huì)的充分肯定，為上海加快建成具有世界影響力的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。