統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興的目標任務分析

城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興互促互生，為發(fā)揮新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興雙輪驅動作用，2023年中央經濟工作會議提出“統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興”，2024年中央經濟工作會議再次提出“統(tǒng)籌推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展?！碑斍?，我國正深入實施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動計劃，同步推進鄉(xiāng)村全面振興，深刻理解中國式現(xiàn)代化的本質要求，分析新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興的目標指標、重點任務和聯(lián)結紐帶，對于統(tǒng)籌兩大戰(zhàn)略實施，具有重要意義。

一、兩大戰(zhàn)略的目標任務分析

錨定全面建成社會主義現(xiàn)代化強國目標，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的總體目標是城鎮(zhèn)化水平和質量的穩(wěn)步提升，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體目標是實現(xiàn)農業(yè)農村現(xiàn)代化。

（一）目標指標

基于實現(xiàn)現(xiàn)代化的目標導向，新型城鎮(zhèn)化的指標體系涉及城鎮(zhèn)人口集聚、基礎設施建設和公共服務供給等方面，鄉(xiāng)村振興的指標體系涉及鄉(xiāng)村經濟社會發(fā)展的方方面面。在“十一五”到“十四五”的四個五年規(guī)劃綱要中，常住人口城鎮(zhèn)化率都是經濟社會發(fā)展的主要指標之一；糧食綜合生產能力是“十四五”期間經濟社會發(fā)展的主要指標之一。

1、關于新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》首次構建了新型城鎮(zhèn)化指標體系，設置了城鎮(zhèn)化水平、基本公共服務、基礎設施、資源環(huán)境等4個方面18項主要指標，除了城鎮(zhèn)化率指標外，還涵蓋了住房和城鄉(xiāng)建設、義務教育、醫(yī)療保障、人力和社會保障、土地能源、生態(tài)環(huán)保、民政設施等領域。規(guī)劃收官后，《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實施方案》《深入實施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動計劃》等政策文件，沒有再設置新的指標體系，而是聚焦城鎮(zhèn)化質量和水平的穩(wěn)步提升，將常住人口城鎮(zhèn)化率作為新型城鎮(zhèn)化的核心指標。

2、關于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的第一個五年規(guī)劃，首次構建了鄉(xiāng)村振興指標體系，提出了產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效和生活富裕等5個方面22項主要指標，其中約束性指標3項、預期性指標19項。鄉(xiāng)村振興指標涵蓋了農村經濟社會的方方面面，核心指標包括糧食綜合生產能力、農業(yè)勞動生產率、農村居民恩格爾系數等。

（二）重點任務

城鎮(zhèn)化聚焦常住人口城鎮(zhèn)化率，推進城鎮(zhèn)化要把促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序實現(xiàn)市民化作為首要任務。重點任務包括加快農業(yè)轉移人口市民化、優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局和形態(tài)、推進新型城市建設、提升城市治理水平、推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。鄉(xiāng)村全面振興聚焦糧食安全，鄉(xiāng)村產業(yè)、人才、生態(tài)、文化和組織五大振興，保障糧食和重要農產品穩(wěn)定安全供給始終是建設農業(yè)強國的頭等大事。重點任務包括確保國家糧食安全、確保不發(fā)生規(guī)模性返貧，提升鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展水平、提升鄉(xiāng)村建設水平、提升鄉(xiāng)村治理水平，強化科技和改革雙輪驅動，強化農民增收舉措。

二、兩大戰(zhàn)略的統(tǒng)籌方向分析

從2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，到全面建成社會主義現(xiàn)代化強國，推動實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化和農業(yè)農村現(xiàn)代化是必然要求，所確定的階段性目標指標、重點任務和政策舉措，是兩大戰(zhàn)略總體目標順利實現(xiàn)的重要保障。

從共性來看。在總體目標上，新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興都對標2035年我國基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化這一戰(zhàn)略目標，明確了新型城鎮(zhèn)化基本實現(xiàn)、農業(yè)農村現(xiàn)代化基本實現(xiàn)的本領域目標，在目標導向上是一致的，就是促進城鄉(xiāng)共同繁榮。在主要指標上，新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興，既有本領域的核心指標，也圍繞城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村發(fā)展的重點領域和薄弱環(huán)節(jié)，設置了代表性指標，探索建立客觀反映實施進展的指標和統(tǒng)計體系，在指標設置理念上趨同。在重點任務上，新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興，既堅定不移持續(xù)推動本領域的首要任務，也根據各自的發(fā)展階段，因勢利導明確了階段性重點任務。特別是任務領域，比如基礎設施建設、公共服務供給、生態(tài)環(huán)境建設、城鄉(xiāng)融合發(fā)展等方面，也是相同的，只是任務實施，一個在城一個在鄉(xiāng)。

從特性來看。新型城鎮(zhèn)化的目標任務聚焦城鎮(zhèn)人口和城鎮(zhèn)建設，鄉(xiāng)村振興則聚焦農業(yè)、農村和農民。解決好人的問題是推進新型城鎮(zhèn)化的關鍵，新型城鎮(zhèn)化以人的城鎮(zhèn)化為主線、農業(yè)轉移人口和城市間人口的流動帶來的城鎮(zhèn)化格局優(yōu)化，城鎮(zhèn)人口集聚帶來的城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設和治理，是新型城鎮(zhèn)化目標任務的重要根源。比如到2035年新型城鎮(zhèn)化基本實現(xiàn)的內涵包括：農業(yè)轉移人口市民化進程總體完成，基本公共服務實現(xiàn)均等化，以經常居住地登記戶口制度全面建立；以城市群為主體形態(tài)的城鎮(zhèn)化格局更加成熟定型，形成若干現(xiàn)代化都市圈，城市規(guī)模結構科學合理，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調聯(lián)動、網絡化、特色化發(fā)展；城市綜合承載能力顯著增強，適應氣候變化能力明顯提升，功能品質更加完善，宜居、韌性、創(chuàng)新、智慧、綠色、人文成為城市普遍特征，城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實現(xiàn)。鄉(xiāng)村振興圍繞農業(yè)強、農村美、農民富，部署農業(yè)農村現(xiàn)代化的目標任務。比如到2035年農業(yè)農村現(xiàn)代化基本實現(xiàn)的內涵包括：農業(yè)結構得到根本性改善，農民就業(yè)質量顯著提高，相對貧困進一步緩解，共同富裕邁出堅實步伐；城鄉(xiāng)基本公共服務均等化基本實現(xiàn)，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制更加完善；鄉(xiāng)風文明達到新高度，鄉(xiāng)村治理體系更加完善；農村生態(tài)環(huán)境根本好轉，美麗宜居鄉(xiāng)村基本實現(xiàn)。

基于實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、推進中國式現(xiàn)代化，兩大戰(zhàn)略的目標導向是統(tǒng)一且關聯(lián)的。具體來看，城鄉(xiāng)要素配置，著眼于要素自由雙向流動，關鍵是人、地、錢；城鄉(xiāng)產業(yè)發(fā)展，著眼于提高全要素生產率；城鄉(xiāng)居民共同富裕，著眼于收入的提高和差距縮??；城鄉(xiāng)基礎設施建設，著眼于提高公共資源配置效率；城鄉(xiāng)公共服務供給，著眼于重點人群公共服務供給；城鄉(xiāng)綠色低碳發(fā)展，著眼于資源節(jié)約和環(huán)境友好。

三、兩大戰(zhàn)略的統(tǒng)籌關鍵聯(lián)結點

新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興是相互聯(lián)系、相互支撐、相互促進的有機統(tǒng)一整體，要統(tǒng)籌部署、協(xié)同推進，抓住重點、補齊短板，還要強調精準、因地制宜，激發(fā)乘數效應和化學反應，提高統(tǒng)籌兩大戰(zhàn)略實施的效力效能。

促進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展?？h域范圍內的縣城和中心鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是大城市和鄉(xiāng)村之間的過渡地帶，更是聯(lián)接廣大中小城市，天然地是統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興的實施空間單元。統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，重點任務在縣域。要順應縣城人口流動變化趨勢，根據不同地區(qū)的特點，從實際出發(fā)，科學把握功能定位，分類引導縣城發(fā)展方向，培育壯大縣域經濟，賦予縣級更多的資源整合使用權，強化縣鄉(xiāng)村公共資源和公共服務的統(tǒng)籌力度，因地制宜補齊縣城短板弱項，推進縣城基礎設施向鄉(xiāng)村延伸，推進縣城公共服務向鄉(xiāng)村覆蓋，提升縣城帶動鄉(xiāng)村發(fā)展的能力。

加快農業(yè)轉移人口市民化。農業(yè)轉移人口市民化是統(tǒng)籌推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興的重點任務，也是首要任務。要圍繞實施新一輪農業(yè)轉移人口市民化行動，持續(xù)深化戶籍制度改革，健全常住地提供基本公共服務制度，加強農民工就業(yè)服務和技能培訓，加快推動城市公共服務向常住人口覆蓋，逐步讓農業(yè)轉移人口在城鎮(zhèn)進得來、住得下、融得進、能就業(yè)、可創(chuàng)業(yè)。全面落實城區(qū)常住人口300萬以下城市取消落戶限制要求，確保新落戶人口與城市居民享有同等公共服務，更好滿足農業(yè)轉移人口就業(yè)安家需求。保護進城落戶農民在農村的合法權益，依法保障他們的農村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，健全農戶“三權”市場化退出機制和配套政策。

暢通城鄉(xiāng)要素雙向流動。城鄉(xiāng)要素雙向流動既是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵措施，又是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要目標。要建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一要素市場，破除妨礙城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動的制度壁壘，促進發(fā)展要素、各類服務更多下鄉(xiāng)。繼續(xù)深化農村土地制度改革，建立城鄉(xiāng)一體化建設用地市場，穩(wěn)慎推進農村宅基地制度改革。健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，保障城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)權利，健全城市人才入鄉(xiāng)激勵機制，促進城鄉(xiāng)人力資源雙向流動。健全財政投入保障機制，穩(wěn)步提高土地出讓收入用于農業(yè)農村比例。建立完善多層次、廣覆蓋、可持續(xù)的現(xiàn)代農村金融服務體系，增強金融服務能力。建立健全工商資本入鄉(xiāng)促進機制，有序擴大農業(yè)農村投資。建立健全科技成果轉化機制，推動城市科技成果在農村落地轉化，促進鄉(xiāng)村“土專家”的科技成果得到更好推廣。

〔本文系中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心2024年度重點課題“‘十五五’統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興研究”（編號：2024A01）成果轉化〕

（作者為國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心政策研究部主任、研究員）