政策協(xié)同視角下地方政府產(chǎn)業(yè)基金的運(yùn)作機(jī)制創(chuàng)新 —

摘要：產(chǎn)業(yè)基金是推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵工具，在引導(dǎo)資本流向特定產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級等方面起到重要作用。本文基于政策協(xié)同理論，以杭州數(shù)字經(jīng)濟(jì)基金與合肥智能制造基金為例，分析基金的運(yùn)作模式、政策協(xié)同實(shí)踐及運(yùn)作成效，在此基礎(chǔ)上提出地方政府產(chǎn)業(yè)基金應(yīng)完善宏觀政策協(xié)同機(jī)制，加強(qiáng)地方產(chǎn)業(yè)政策配套與支持，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)基金運(yùn)作模式，推進(jìn)政策與產(chǎn)業(yè)基金的深度融合，以此提高產(chǎn)業(yè)基金的運(yùn)作效率和效果，為地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供有力保障。關(guān)鍵詞：政策協(xié)同；地方政府；產(chǎn)業(yè)基金；運(yùn)作機(jī)制

引言

隨著我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，各地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級成為提升競爭力的關(guān)鍵路徑。在此背景下，地方政府加大了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新的推進(jìn)力度，產(chǎn)業(yè)基金作為重要的政策工具，其作用愈發(fā)凸顯。2024年中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出“健全多層次金融服務(wù)體系，壯大耐心資本，更大力度吸引社會資本參與創(chuàng)業(yè)投資，梯度培育創(chuàng)新型企業(yè)”，要求產(chǎn)業(yè)基金秉持“長期主義”，投入重點(diǎn)領(lǐng)域以助力實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在國家政策的有力支持下，根據(jù)投中研究院發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2024年年底，我國政府引導(dǎo)基金的累計規(guī)模已超3.35萬億元，累計數(shù)量超過1627只。這些基金廣泛分布于新興產(chǎn)業(yè)、科技創(chuàng)新、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等多個領(lǐng)域，成為推動產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新與地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵力量?；诖?，本文基于政策協(xié)同理論，以杭州數(shù)字經(jīng)濟(jì)基金與合肥智能制造基金為例，探討地方政府產(chǎn)業(yè)基金的運(yùn)作機(jī)制創(chuàng)新，從而更好地發(fā)揮產(chǎn)業(yè)基金的作用，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展和地區(qū)經(jīng)濟(jì)的繁榮。

一、理論基礎(chǔ)

（一）協(xié)同治理理論

協(xié)同治理理論強(qiáng)調(diào)打破傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)模式，倡導(dǎo)政府、市場、社會組織以及公眾等諸多主體共同參與并協(xié)同合作，以解決社會公共服務(wù)相關(guān)問題，實(shí)現(xiàn)治理效能與公共利益的最大化。協(xié)同治理理論對產(chǎn)業(yè)基金的運(yùn)作具有重要的指導(dǎo)意義。產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展涉及眾多部門和領(lǐng)域，需要政府、企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)等各相關(guān)方共同協(xié)作，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，從而提升基金運(yùn)作效能，更好地助力地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展[1]。

（二）政策協(xié)同理論

20世紀(jì)70年代，德國物理學(xué)家赫爾曼·哈肯創(chuàng)立了協(xié)同學(xué)，將協(xié)同概念引入社會科學(xué)領(lǐng)域，為政策協(xié)同理論的形成奠定了基礎(chǔ)。政策協(xié)同是指多項(xiàng)政策在目標(biāo)、手段、執(zhí)行效果等方面相互支持、彼此配合，形成一股合力。在我國，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的推進(jìn)，政策協(xié)同的實(shí)踐不斷發(fā)展。黨的十八大之后，黨中央將提升宏觀政策取向一致性、推動政策協(xié)同作為推動高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵舉措。2023年中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出，“要增強(qiáng)宏觀政策取向一致性，加強(qiáng)財政、貨幣、就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域、科技、環(huán)保等政策協(xié)調(diào)配合，把非經(jīng)濟(jì)性政策納入宏觀政策取向一致性評估，強(qiáng)化政策統(tǒng)籌，確保同向發(fā)力、形成合力”。2024年，中共中央政治局會議又提出，要做好宏觀政策取向一致性的評估，加強(qiáng)預(yù)期管理。可以看出，政策協(xié)同理論對我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義[2]。

（三）政策協(xié)同對產(chǎn)業(yè)基金的影響機(jī)制

政策協(xié)同對產(chǎn)業(yè)基金的影響機(jī)制主要體現(xiàn)在政策目標(biāo)協(xié)同和政策工具協(xié)同兩個方面。第一，政策目標(biāo)協(xié)同的引導(dǎo)作用。國家政策的制定目標(biāo)具有明確的導(dǎo)向性。地方政府產(chǎn)業(yè)基金與政策目標(biāo)協(xié)同，能夠更加精準(zhǔn)地將資金投向新質(zhì)生產(chǎn)力所在領(lǐng)域，從而促進(jìn)新型產(chǎn)業(yè)在當(dāng)?shù)氐目焖侔l(fā)展。第二，政策工具協(xié)同的支持作用。政策工具協(xié)同包含財政、金融等眾多政策工具相互協(xié)同配合，共同支持產(chǎn)業(yè)基金管理。這些政策可發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)和撬動效能，加大產(chǎn)業(yè)基金投資吸引力，吸引社會資本的加入。

二、政策協(xié)同視角下地方政府產(chǎn)業(yè)基金的創(chuàng)新實(shí)踐

（一）杭州數(shù)字經(jīng)濟(jì)基金案例分析

1.基金背景與目標(biāo)。杭州是我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前沿陣地，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域具有突出優(yōu)勢。為進(jìn)一步推動數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，杭州相繼推出《杭州市加快5G產(chǎn)業(yè)發(fā)展若干政策》《杭州市推進(jìn)數(shù)字貿(mào)易強(qiáng)市三年行動計劃（2024—2026年）》《杭州市未來產(chǎn)業(yè)培育行動計劃（2025—2026年）》，并設(shè)立數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)基金。該基金充分發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)作用，吸引更多社會資本參與數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域投資，支持?jǐn)?shù)字經(jīng)濟(jì)、科技創(chuàng)新、信息技術(shù)、高端裝備制造、新能源等新興行業(yè)的科創(chuàng)企業(yè)，推動杭州數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)邁向更高水平。

2.基金規(guī)模與組織架構(gòu)。杭州擬打造總規(guī)模超3000億元的“3+N”產(chǎn)業(yè)基金集群，其中數(shù)字經(jīng)濟(jì)基金規(guī)模龐大。例如，中銀數(shù)字經(jīng)濟(jì)基金規(guī)模達(dá)20億元；杭州鴻富基金首期交割逾6億元；杭州數(shù)據(jù)要素產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)發(fā)展基金屬于10億級基金。從組織架構(gòu)看，基金的日常管理和投資決策由專門的基金管理公司負(fù)責(zé)，投資決策委員會成員包括政府部門代表、出資方代表和行業(yè)專家。這些人員共同分析論證數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的項(xiàng)目，確保基金投資方向符合政府產(chǎn)業(yè)政策和戰(zhàn)略目標(biāo)[3]。

3.投資策略與運(yùn)作模式。杭州數(shù)字經(jīng)濟(jì)基金具有明確的聚焦領(lǐng)域，重點(diǎn)關(guān)注數(shù)字產(chǎn)業(yè)化、制造業(yè)數(shù)字化、關(guān)鍵核心技術(shù)國產(chǎn)化等領(lǐng)域。在投資方式上，采用直接投資與設(shè)立子基金相結(jié)合的方式。直接投資重點(diǎn)關(guān)注持有核心技術(shù)且具備高成長性的數(shù)字經(jīng)濟(jì)企業(yè)，通過直接向企業(yè)實(shí)施股權(quán)或債權(quán)投資，提供資金支持并給予戰(zhàn)略引導(dǎo)。設(shè)立子基金是基金增大投資規(guī)模、分散投資風(fēng)險的重要手段，基金與專業(yè)投資機(jī)構(gòu)合作設(shè)立子基金，借助投資機(jī)構(gòu)的專業(yè)與資源優(yōu)勢開拓投資項(xiàng)目來源。

4.政策協(xié)同實(shí)踐與運(yùn)作成效。國家政策推動數(shù)字技術(shù)革新并支持?jǐn)?shù)字產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，杭州數(shù)字經(jīng)濟(jì)基金積極響應(yīng)，加大對軟件開發(fā)、大數(shù)據(jù)服務(wù)、人工智能等數(shù)字產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的資金投入，引導(dǎo)社會資本進(jìn)入這些領(lǐng)域。在地方政策配套與協(xié)同方面，杭州市制定稅收、人才等激勵政策，與數(shù)字經(jīng)濟(jì)基金形成良好協(xié)同效果。例如，給予企業(yè)所得稅減免、研發(fā)費(fèi)用加計扣除等優(yōu)惠；為數(shù)字經(jīng)濟(jì)人才提供住房補(bǔ)貼、子女教育、醫(yī)療保障及科研經(jīng)費(fèi)資助等。

政策協(xié)同執(zhí)行對杭州數(shù)字經(jīng)濟(jì)基金的運(yùn)行產(chǎn)生了諸多積極影響。在投資效益方面，賦予戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資基金以高端裝備制造、生命大健康、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等為主攻方向，投資項(xiàng)目已超過60個，其中4家企業(yè)成功上市；杭州科創(chuàng)基金專注于初創(chuàng)期的科創(chuàng)投資，目前已發(fā)展成為規(guī)模達(dá)1000億元的母基金。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型上，2024年杭州數(shù)字經(jīng)濟(jì)核心產(chǎn)業(yè)增加值為6305億元，較上一年增長7.1%，其在GDP中的占比為28.8%，較2023年提升0.5個百分點(diǎn)；在規(guī)模以上工業(yè)中，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、裝備制造業(yè)增加值分別增長4.6%、5.0%和5.3%，在規(guī)模以上工業(yè)中的占比分別為73.1%、46.2%和55.4%。杭州數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，對經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)日益顯著。

（二）合肥智能制造基金案例分析

1.基金背景與目標(biāo)。隨著全球制造業(yè)智能化升級浪潮和市場競爭的日益激烈，合肥傳統(tǒng)制造業(yè)面臨轉(zhuǎn)型升級的巨大壓力。為順應(yīng)智能制造發(fā)展潮流，提升自身制造業(yè)核心競爭力，合肥相繼推出《合肥市加快建設(shè)國家新一代人工智能創(chuàng)新發(fā)展試驗(yàn)區(qū)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展若干政策》《合肥市推動重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展若干意見實(shí)施細(xì)則》《合肥市推動智能網(wǎng)聯(lián)新能源汽車高質(zhì)量發(fā)展若干政策》等政策，并積極規(guī)劃智能制造產(chǎn)業(yè)基金。該基金重點(diǎn)支持智能制造、人工智能等新興產(chǎn)業(yè)，“以投帶引”培育和招引優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，吸引更多相關(guān)企業(yè)到合肥當(dāng)?shù)匕l(fā)展。

2.基金規(guī)模與組織架構(gòu)。合肥設(shè)立了多支智能制造相關(guān)基金，規(guī)模從2億元到15億元不等。例如，合肥高新區(qū)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展基金規(guī)模20億元；安徽興新創(chuàng)新促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資基金規(guī)模達(dá)2億元；合肥還擬設(shè)立未來產(chǎn)業(yè)基金100億元，主要用于推動智能機(jī)器人產(chǎn)業(yè)向高端化、智能化、國際化邁進(jìn)。以安徽興新創(chuàng)新促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資基金為例，基金管理人負(fù)責(zé)基金日常運(yùn)作、投資決策、項(xiàng)目管理等事務(wù)；科大硅谷、合肥新站高新區(qū)等出資機(jī)構(gòu)為基金提供資金保障；興泰創(chuàng)投、興泰金融與革新研究院等作為核心成員，整合各類資源，助力項(xiàng)目引進(jìn)落地[4]。

3.投資策略與運(yùn)作模式。合肥智能制造基金的投資策略重點(diǎn)聚焦以半導(dǎo)體為主的硬核科技方向，圍繞新能源汽車、機(jī)器人及高端制造、元宇宙和人工智能等產(chǎn)業(yè)的應(yīng)用場景進(jìn)行投資，重點(diǎn)挖掘符合技術(shù)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢、具有核心技術(shù)創(chuàng)新的優(yōu)質(zhì)標(biāo)的，關(guān)注具有高成長潛力的硬科技企業(yè)。其運(yùn)作模式采用“基金+招商”模式，吸引相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)，推動合肥當(dāng)?shù)刂悄苤圃飚a(chǎn)業(yè)集群的形成和發(fā)展，促進(jìn)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)升級。

4.政策協(xié)同實(shí)踐及運(yùn)作成效?；鹁劢褂埠丝萍挤较?，與新能源汽車、機(jī)器人及高端制造、元宇宙和人工智能等產(chǎn)業(yè)政策相契合，通過投資吸引相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。同時，合肥市出臺一系列支持科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政金融政策，基金與這些政策協(xié)同，實(shí)現(xiàn)資金的募集、項(xiàng)目的對接和落地。

合肥智能制造基金在推動當(dāng)?shù)刂悄苤圃飚a(chǎn)業(yè)升級方面取得初步成效。一批優(yōu)質(zhì)企業(yè)如銀牛微電子全球總部、鎂伽、梅卡曼德等落地合肥，促使當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)集群逐步形成。合肥高質(zhì)量基金聯(lián)合長三角LP設(shè)立9只基金，投資或簽約合肥項(xiàng)目40個，共14.55億元，帶動新能源汽車、人工智能和生物醫(yī)藥等新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。建成合工大智能院、中國科學(xué)院合肥智能所等平臺34家，哈工大機(jī)器人研究院等新型研發(fā)機(jī)構(gòu)14個。2024年，合肥智能機(jī)器人產(chǎn)值超過500億元，企業(yè)數(shù)量增長83%，“四上企業(yè)”產(chǎn)值增速達(dá)到40%以上。合肥集聚人工智能產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域上下游企業(yè)總計2400余家，在《2023—2024中國人工智能計算力發(fā)展評估報告》城市排行榜中，合肥位列第8名，智能制造產(chǎn)業(yè)規(guī)模持續(xù)壯大，影響力實(shí)現(xiàn)突破。

三、政策協(xié)同視角下地方政府產(chǎn)業(yè)基金運(yùn)作機(jī)制創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)與啟示

（一）完善國家宏觀政策協(xié)同機(jī)制

地方政府應(yīng)組織多個政府部門成立專項(xiàng)小組，并邀請重點(diǎn)發(fā)展方向的大型企業(yè)負(fù)責(zé)人、專家擔(dān)任咨詢委員，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政策制定工作。小組需共同研討產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展戰(zhàn)略、投資方向、政策支持等關(guān)鍵問題，確保各部門在政策制定過程中充分協(xié)同，避免與國家政策產(chǎn)生沖突或重復(fù)。同時，要保障財政政策、金融政策、產(chǎn)業(yè)政策等相互協(xié)調(diào)，形成政策合力。此外，應(yīng)從政策源頭出發(fā)，對接政府產(chǎn)業(yè)需求與企業(yè)落地需求，確保政策制定與實(shí)施有效協(xié)同。

（二）加強(qiáng)地方產(chǎn)業(yè)政策配套與支持

地方政府在制定產(chǎn)業(yè)政策時，應(yīng)明確重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域的發(fā)展目標(biāo)與支持措施，為產(chǎn)業(yè)基金的投資決策提供指導(dǎo)。產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻等是細(xì)化產(chǎn)業(yè)政策的重要載體。產(chǎn)業(yè)基金在投資決策時，應(yīng)依據(jù)產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行操作，選擇符合規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目。政府可建立產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目庫，集中優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目資源，并向產(chǎn)業(yè)基金推薦符合重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展方向的項(xiàng)目。產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目庫應(yīng)涵蓋項(xiàng)目的基本信息、技術(shù)水平、市場前景、財務(wù)狀況等內(nèi)容，圍繞產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域向基金推薦項(xiàng)目，同時不限制產(chǎn)業(yè)基金在市場上遴選項(xiàng)目的權(quán)利，對特別關(guān)鍵的項(xiàng)目適時提供單獨(dú)政策支持。

（三）促進(jìn)產(chǎn)業(yè)基金運(yùn)作模式的創(chuàng)新

采用直接投資與聯(lián)合投資等多元化投資方式。直接投資即產(chǎn)業(yè)基金直接對目標(biāo)企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資，深度介入企業(yè)發(fā)展過程，獲取企業(yè)成長帶來的效益。聯(lián)合投資則是指產(chǎn)業(yè)基金與其他投資機(jī)構(gòu)共同投資項(xiàng)目，通過合作實(shí)現(xiàn)資源共享，降低投資風(fēng)險。地方政府產(chǎn)業(yè)基金應(yīng)加強(qiáng)與各類投資機(jī)構(gòu)的合作，與風(fēng)險投資機(jī)構(gòu)、私募股權(quán)投資機(jī)構(gòu)、銀行、保險公司等建立長期穩(wěn)定的合作關(guān)系，共同開展項(xiàng)目投資[5]。產(chǎn)業(yè)基金還應(yīng)重視投后管理和增值服務(wù)，不斷完善投后管理體系，提升增值服務(wù)水平，為被投資企業(yè)提供全方位支持，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)基金與被投資企業(yè)的協(xié)同發(fā)展。

（四）推進(jìn)政策與基金發(fā)展的深度融合

產(chǎn)業(yè)基金布局應(yīng)緊密圍繞地方產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，使基金投資方向契合地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，實(shí)現(xiàn)政策協(xié)同。地方政府應(yīng)深入分析本地產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和發(fā)展優(yōu)勢，明確重點(diǎn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。通過調(diào)研評估本地產(chǎn)業(yè)，掌握各產(chǎn)業(yè)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、競爭力狀況，挖掘具有發(fā)展?jié)摿捅容^優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)基金布局時，既要關(guān)注單個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也要考慮產(chǎn)業(yè)間的關(guān)聯(lián)與協(xié)同，推動產(chǎn)業(yè)基金投資產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈的完善與優(yōu)化。同時，政府應(yīng)運(yùn)用多種政策激勵工具，跟蹤政策協(xié)同效果，根據(jù)產(chǎn)業(yè)落地布局及時調(diào)整政策工具，構(gòu)建政策協(xié)同促進(jìn)基金發(fā)展、產(chǎn)業(yè)反哺推動政策升級的良性生態(tài)。

四、結(jié)論

政策協(xié)同在地方政府產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展過程中發(fā)揮著關(guān)鍵的指導(dǎo)作用，其目標(biāo)的一致性與工具的協(xié)調(diào)性，為產(chǎn)業(yè)基金運(yùn)作模式的創(chuàng)新指明了實(shí)踐方向。以杭州數(shù)字經(jīng)濟(jì)基金與合肥智能制造基金為例展開分析可知，在地方政府產(chǎn)業(yè)基金運(yùn)作實(shí)踐中，需完善國家政策協(xié)同機(jī)制，強(qiáng)化地方政策的配套與支持力度，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)基金運(yùn)作流程，推動政策與產(chǎn)業(yè)基金深度融合。通過落實(shí)上述舉措，能夠有效提升基金運(yùn)作效率與成效，進(jìn)而更有力地推動產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。

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（作者簡介：王曉藝，濟(jì)南軌道交通產(chǎn)業(yè)投資發(fā)展集團(tuán)有限公司中級經(jīng)濟(jì)師）