新型城鎮(zhèn)化下宅基地房地關(guān)系僵局破解之匙

摘 要： 通過明晰房屋與宅基地的房地關(guān)系處理原則，具體設(shè)計(jì)法定租賃權(quán)的規(guī)范構(gòu)造，破解城鎮(zhèn)化進(jìn)程中宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)阻滯的僵局。在“房地分離”原則下，以在土地上疊加權(quán)利的方式設(shè)計(jì)法定租賃權(quán)制度，可解決“房地異主”情形下房屋的土地權(quán)源問題。在宅基地“三權(quán)分置”及其有限流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)語境下，應(yīng)從權(quán)利的主體與客體、法定期限、法律效力、利益分配等多維度建構(gòu)法定租賃權(quán)制度。出租人為宅基地使用權(quán)人，房屋買受人為承租人，客體為宅基地；法律規(guī)定租賃期限為20年，之后可依據(jù)租賃合同相關(guān)條款進(jìn)行續(xù)租；租金應(yīng)在不低于租賃基準(zhǔn)價(jià)格的前提下由雙方協(xié)商確定。租金的分配主體為農(nóng)民與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，分配方案須經(jīng)農(nóng)民集體民主議定程序;在法律上可區(qū)分法定租賃權(quán)的典型形態(tài)與非典型形態(tài)，并釋明其成立條件、法律效力與消滅事由。

關(guān)鍵詞： 宅基地使用權(quán)；分離原則；二元主義；法定租賃權(quán)

中圖分類號： DF521

文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

文章編號： 1673-3851 （2025） 02-0085-09

The key to breaking the deadlock in the relationship between homestead

and land under the new urbanization： From the perspective of

the normative construction of

legal lease rights

HU" Jian， DUAN" Xurui

（School of Law and Politics， Zhejiang Sci-Tech University， Hangzhou 310018， China）

Abstract： "By clarifying the principle of dealing with the relationship between houses and homestead， and designing the normative structure of legal leasehold rights， the impasse in the transfer of homestead use rights in the process of urbanization can be resolved. Under the principle of \"separation of house and land\"， the legal lease right system is designed in the way of superimposing rights on land， which can solve the problem of land rights of houses under the situation of \"different owners of house and land\" in the process of transfer. In the real context of \"the separation of three rights\" of homestead and its limited circulation， the legal lease right system should be constructed from the subject and object of the right， legal period， legal effect， distribution of benefits and other dimensions. The lessor is the owner of the right to use the homestead， the buyer of the house is the lessee， and the object is the homestead itself; leases are legally required for a period of 20 years， after which the lease will be renewed according to relevant provisions of the lease contract; the rent should be determined by mutual agreement on the premise of being not lower than the base price of the lease. The main subjects of rent distribution are farmers and rural collective economic organizations， and the distribution plan must be agreed upon democratically by the farmers′ collectives; the law can distinguish between typical and atypical forms of legal lease rights， and explain the conditions for their establishment， legal effects and reasons for their elimination.

Key words： homestead access rights; separation principles; dualism; legal leasehold

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求。在推進(jìn)過程中，必須對新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化以及鄉(xiāng)村全面振興進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。黨的二十屆三中全會(huì)指出，完善要素市場制度和規(guī)則，推動(dòng)生產(chǎn)要素暢通流動(dòng)、各類資源高效配置、市場潛力充分釋放詳見中華人民共和國中央人民政府官網(wǎng)文章《中國共產(chǎn)黨第二十屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議公報(bào)》，網(wǎng)址：https：∥www.gov.cn/yaowen/liebiao/202407/content_6963409.htm。。農(nóng)村土地要素流通受限，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民共同富裕的一大短板。由于宅基地使用權(quán)具有福利屬性，我國宅基地收益權(quán)一直處于缺失狀態(tài)，這與之前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)普遍落后、農(nóng)民主要靠耕種獲得收入的實(shí)際情況相適應(yīng)。然而，隨著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)壁壘的逐漸消除，第二、三代農(nóng)民對農(nóng)業(yè)及土地的依賴度已經(jīng)降低［1］。在大量農(nóng)民流動(dòng)和異地居住的常態(tài)下，宅基地的社會(huì)保障功能逐漸弱化。因此，如何盤活宅基地使用權(quán)及地上房屋的財(cái)產(chǎn)價(jià)值成為值得重視的問題。

房屋與宅基地之間“房地關(guān)系”的處理是設(shè)計(jì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則的前置性命題。房屋和宅基地在物理意義上不可分離，在法律意義上卻是兩個(gè)獨(dú)立的物。農(nóng)戶擁有房屋的所有權(quán)，對房屋享有處分權(quán)，但農(nóng)戶僅擁有宅基地使用權(quán)，其權(quán)利性質(zhì)為用益物權(quán)。對于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)應(yīng)遵循“房地一體”原則，還是適用“房地分離”原則，學(xué)術(shù)界尚存在重大分歧［2］?！胺康匾惑w”原則與“房地分離”原則的適用問題，實(shí)乃價(jià)值層面的立法選擇，并無對錯(cuò)之分。以上兩個(gè)原則中，何者更能與當(dāng)前農(nóng)村的房地關(guān)系相契合，這不僅是一個(gè)價(jià)值與現(xiàn)實(shí)緊密融合的重要問題，更是探討具體規(guī)范設(shè)計(jì)的前提條件。而對于“房地分離”原則下如何處理房屋與土地的權(quán)利主體沖突問題，盡管主流觀點(diǎn)提出了法定租賃權(quán)的解決方案［3］，但對于該權(quán)利的具體制度設(shè)計(jì)卻語焉不詳。換言之，“房地分離”原則下法定租賃權(quán)制度的主體與客體、法定租賃期限、租金，以及其設(shè)立、效力、變更與消滅等內(nèi)容均需進(jìn)一步闡釋與探討。在此基礎(chǔ)上，法定租賃權(quán)的具體規(guī)范構(gòu)造成為另一個(gè)需要解決的重要問題，對該問題的理論探究與規(guī)范設(shè)計(jì)能夠?yàn)檎亓鬓D(zhuǎn)改革實(shí)踐注入活力，使農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)更為順暢。

在“房地關(guān)系”模糊與法定租賃權(quán)制度缺失的背景下，宅基地流轉(zhuǎn)制度改革存在試點(diǎn)成果推廣困難和司法實(shí)踐判決混亂的難題，且與實(shí)踐中農(nóng)民對于土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)需求不相符［4］。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，房屋以及宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)順暢與否直接關(guān)系到農(nóng)民能否實(shí)際獲取土地財(cái)產(chǎn)收益，進(jìn)而關(guān)系到城鄉(xiāng)共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。模糊的“房地關(guān)系”與缺失的法定租賃權(quán)制度構(gòu)造嚴(yán)重妨礙了宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的顯現(xiàn)，延緩了農(nóng)村城鎮(zhèn)化與農(nóng)民市民化的進(jìn)程，應(yīng)盡快厘清兩者的關(guān)系并進(jìn)行相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)。只有解決上述問題，方可在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制的前提下，切實(shí)達(dá)成賦予農(nóng)民充分土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益這一改革目標(biāo)。

因此，本文從宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)所面臨的實(shí)際挑戰(zhàn)出發(fā)，深入分析宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革與房地關(guān)系原則適用之間的緊密聯(lián)系。文章指出了“房地一體”原則在適用上的局限，并探討了“房地分離”原則在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的適用潛力。宅基地與農(nóng)房權(quán)利關(guān)系的處理是制定流轉(zhuǎn)規(guī)則的前提條件。通過建立基于“房地分離”原則的法定租賃權(quán)制度，可以有效緩解宅基地與農(nóng)房權(quán)利之間的沖突，解決宅基地使用權(quán)的保障屬性與財(cái)產(chǎn)屬性之間的內(nèi)在矛盾。這不僅有助于促進(jìn)宅基地使用權(quán)的順暢有序流轉(zhuǎn)，還能實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的最大化，進(jìn)而推動(dòng)社會(huì)共同富裕的進(jìn)程。

一、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的困境

（一）宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)遭遇阻滯

1.宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的范圍模糊

城鎮(zhèn)居民購買宅基地上房屋所引發(fā)的房屋買賣合同效力認(rèn)定是司法實(shí)踐中的重大疑難問題。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的攀升，房屋買賣合同效力認(rèn)定糾紛日益增多。針對此類訴訟，法理上主要存在三種分歧：其一，基于合同違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，認(rèn)定買賣合同無效；其二，基于意思自治以及誠實(shí)信用原則，認(rèn)定合同有效；其三，基于合同履行現(xiàn)狀承認(rèn)購房人對房屋享有繼續(xù)占有、居住和使用的權(quán)利，對合同效力暫不表態(tài)［5］。目前司法實(shí)踐中較為常見的是第一種處理方式，但這種處理方式的最大問題在于，以城鎮(zhèn)居民對農(nóng)村宅基地使用權(quán)的所有無合法權(quán)利來源來否認(rèn)其對地上房屋的一系列合法權(quán)利。采用“一刀切”方式直接認(rèn)定合同無效，與當(dāng)下盤活宅基地使用權(quán)及地上房屋財(cái)產(chǎn)價(jià)值的國家政策導(dǎo)向相悖，更與宅基地“三權(quán)分置”后放活“使用權(quán)”的要求不符。

此外，改革實(shí)踐中宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓范圍被嚴(yán)格限制，其中一個(gè)主因在于避免受讓范圍過大所帶來的房地權(quán)利主體相異之僵局。我國大部分試點(diǎn)地區(qū)以特定集體經(jīng)濟(jì)組織為限劃定農(nóng)房所有權(quán)與宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓范圍。如轉(zhuǎn)讓人和受讓人必須是同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員詳見《湄潭縣農(nóng)村宅基地及農(nóng)房使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》。，或者在縣域范圍內(nèi)取得突破，允許同一縣域范圍內(nèi)的農(nóng)戶通過競拍、有償選位等方式獲得劃定區(qū)域的宅基地詳見《義烏市農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓細(xì)則（試行）》。。無論是房屋買賣合同效力糾紛，還是宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓范圍的模糊，皆反映出宅基地使用權(quán)與房屋關(guān)系的混亂，若兩者之間形成互相掣肘之態(tài)，則宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓難以呈現(xiàn)繁榮發(fā)展之勢。

2.宅基地使用權(quán)抵押的方式混亂

在既往的司法實(shí)踐中，司法機(jī)關(guān)大多仍按照禁止宅基地使用權(quán)抵押的思路來處理案件，直接適用“房地一體”原則，以宅基地使用權(quán)抵押缺乏制度規(guī)范為由，連帶確認(rèn)房屋抵押合同無效。在試點(diǎn)中，理論探討與改革實(shí)踐的新嘗試并未被法官納入案件裁決的考量范疇。僅在少數(shù)案件中，法院支持抵押合同有效，最終實(shí)現(xiàn)了對宅基地使用權(quán)的抵押權(quán)。農(nóng)村房屋抵押合同糾紛存在同案不同判的現(xiàn)象，究其根源是對“房地一體”原則的盲目適用。

考察各試點(diǎn)地區(qū)的改革運(yùn)行現(xiàn)狀，可發(fā)現(xiàn)各地制度模式的不同點(diǎn)在于抵押實(shí)踐中對房地關(guān)系的處理。抵押宅基地使用權(quán)難以回避的問題是如何處理地上房屋，各地因房地關(guān)系處理規(guī)則迥異而形成了五種抵押運(yùn)行模式：其一，重慶模式，即地隨房走抵押。重慶模式中宅基地使用權(quán)不能單獨(dú)設(shè)定抵押，宅基地使用權(quán)因地上房屋的抵押行為而隨之設(shè)定抵押，該模式中借款人以自有的農(nóng)村房屋和地下宅基地使用權(quán)設(shè)定抵押，向融資機(jī)構(gòu)（包括銀行、新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)、小額貸款公司及抵押公司）申請貸款融資。其二，浙江德清模式，即“雙使用權(quán)”（宅基地使用權(quán)+農(nóng)房使用權(quán)）抵押以及“單使用權(quán)”（即宅基地?zé)o地上建筑物）兩種方式［6］。農(nóng)戶可將“雙使用權(quán)”以最長不超過30年的期限流轉(zhuǎn)給社會(huì)多元主體，但其用途局限于民宿、農(nóng)村電商等新產(chǎn)業(yè)，主要目的是解決農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的融資問題，社會(huì)多元主體可以憑借有期限的“雙使用權(quán)”向銀行抵押貸款。其三，廣東郁南模式，即直接抵押。直接抵押模式是將宅基地使用權(quán)作為抵押物，直接抵押給農(nóng)村信用社等金融機(jī)構(gòu)詳見《郁南縣農(nóng)村建房抵押貸款工作指引（試行）》。。其四，浙江湖州模式，即間接抵押。該模式對于宅基地使用權(quán)可否抵押未明確表態(tài)，僅規(guī)定了房屋抵押相關(guān)規(guī)則詳見《湖州市區(qū)農(nóng)村農(nóng)民房屋抵押登記辦法（試行）》。，但在實(shí)操中宅基地使用權(quán)隨著房屋一并抵押，類推適用建設(shè)用地使用權(quán)領(lǐng)域的“房地一體”原則，變通實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)抵押融資的“合法性”［7］。其五，浙江嘉興模式，即變更土地屬性。為了規(guī)避法律法規(guī)之禁錮，該模式允許將宅基地使用權(quán)變更為國有建設(shè)用地使用權(quán)，在土地性質(zhì)變更后將宅基地及其上房屋一并抵押給金融機(jī)構(gòu)。綜上，在房地關(guān)系的處理上應(yīng)秉持“房隨地走”原則，還是“地隨房走”原則？抑或采納地上權(quán)或法定租賃權(quán)？試點(diǎn)實(shí)踐中針對上述問題的處理尚無定論，缺乏統(tǒng)一規(guī)范的做法。

3.宅基地使用權(quán)繼承的規(guī)則不明

農(nóng)房所有權(quán)作為法律所保護(hù)的私有財(cái)產(chǎn)可以依法繼承，但對于宅基地使用權(quán)是否屬于可繼承的財(cái)產(chǎn)以及繼承人的身份問題，我國《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）與《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）均未明確回應(yīng)［8］。司法實(shí)踐中，宅基地使用權(quán)是否可單獨(dú)繼承、非本集體成員能否繼承宅基地使用權(quán)等問題均未形成統(tǒng)一的裁判規(guī)則，相對立的判決結(jié)果同時(shí)存在［9］。為了盤活農(nóng)村閑置宅基地，消除進(jìn)城農(nóng)民的后顧之憂，2020年我國自然資源部在《對十三屆全國人大三次會(huì)議第3226號建議的答復(fù)》第六條明確規(guī)定，農(nóng)民的宅基地使用權(quán)可以依法由城鎮(zhèn)戶籍的子女繼承并辦理不動(dòng)產(chǎn)登記。換言之，單獨(dú)的宅基地使用權(quán)不可繼承，建有房屋的宅基地使用權(quán)因房屋所有權(quán)的可繼承性而帶動(dòng)宅基地使用權(quán)的繼承，二者聯(lián)動(dòng)的樞紐為“房地一體”原則。從學(xué)理上分析，該做法實(shí)乃宅基地使用權(quán)改革市場化程度不高現(xiàn)狀下的權(quán)宜之計(jì)。宅基地使用權(quán)改革仍未推進(jìn)至完全適用市場化規(guī)則的程度，用秉持市場流轉(zhuǎn)取向的民法制度來闡釋一個(gè)非市場取向的權(quán)利是一種體系錯(cuò)位，并未真正理清宅基地使用權(quán)與房屋的關(guān)系。若依照該思路處理宅基地使用權(quán)繼承問題，必將衍生出再繼承政策模糊、繼承后房屋修繕程度不明和一宅多繼等后續(xù)現(xiàn)實(shí)難題。

綜上，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的改革方向與適用“房地一體”原則抑或“房地分離”原則，二者間存在著密切的相關(guān)性。應(yīng)以界定房地關(guān)系為切入點(diǎn)構(gòu)建宅基地上私權(quán)流動(dòng)制度，解決房地關(guān)系前置性問題后再從試點(diǎn)實(shí)踐中汲取經(jīng)驗(yàn)，為后續(xù)改造法律規(guī)范以及促進(jìn)宅基地使用權(quán)的現(xiàn)代化提供養(yǎng)分。

二、“房地一體”原則適用的瑕疵

（一）對“房地一體”原則的理論誤解

“房隨地走、地隨房走”即“房地一體”原則，具體指的是建筑物所有權(quán)與其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)一并處分。我國法律對于“房地一體”原則有明確的規(guī)定，如《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第32條，以及《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第23、24和28條等。“房地一體”原則長期占據(jù)主流地位，其立論理由較為一致：第一，土地和房屋雖具有相對的獨(dú)立性，但房屋離開土地?zé)o法在法律上具有獨(dú)立性?！胺康匾惑w”原則確保處分時(shí)土地與房屋的權(quán)利人歸屬于同一主體，以此避免“房地異主”時(shí)房屋土地權(quán)源消失的情況。第二，在房地分離處分時(shí)，出現(xiàn)房地的權(quán)利主體不一致的情形極易引發(fā)雙方的權(quán)利沖突，不利于構(gòu)建和諧穩(wěn)定的社會(huì)秩序［10］。第三，“房地一體”原則可以簡化房地關(guān)系，避免土地權(quán)利和房屋所有權(quán)相分離而導(dǎo)致糾紛，節(jié)省司法成本［11］。

但實(shí)際上，“房地一體”原則禁錮了宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，具體理由在于：其一，精確意義上“房隨地走”的前提是房屋屬于地權(quán)構(gòu)成，同屬于一人的地權(quán)與房權(quán)被允許分離處分則是“地隨房走”的條件。而我國房屋和土地是獨(dú)立的物體，房屋并非土地的附屬；房屋所有權(quán)和宅基地所有權(quán)分屬農(nóng)戶與農(nóng)村集體。要求農(nóng)民住房權(quán)和地權(quán)捆綁轉(zhuǎn)讓的做法，意味著宅基地和房屋之間的房地關(guān)系從私權(quán)層面向事實(shí)層面的蛻化，其后果是限縮了宅基地上私法自治的空間［12］。其二，混淆了“空中樓閣”問題與“房地一體”原則的關(guān)系。盡管在分離原則下需要解決“房地異主”時(shí)房屋土地權(quán)源問題，但并不等同于離開了“房地一體”原則，房屋與宅基地之間的房地關(guān)系處理就窮盡了詮釋路徑。其三，“房地一體”原則實(shí)際上提高了房地交易的成本，限制房地產(chǎn)的融資功能，阻滯我國房地產(chǎn)市場的良性發(fā)展。

（二）宅基地領(lǐng)域適用“房地一體”原則的反思

首先，我國現(xiàn)行法律中“房地一體”原則的適用范圍明確為建設(shè)用地及其地上建筑物的物權(quán)利用關(guān)系，該原則目前的涵蓋范圍并未包含宅基地及其上房屋的關(guān)系。在《民法典》“建設(shè)用地使用權(quán)”一章中，第356條與第357條詳細(xì)闡述了關(guān)于“房地一體”原則的規(guī)定，而在“宅基地使用權(quán)”一章中未見類似規(guī)定?！睹穹ǖ洹返?63條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理的法律和國家有關(guān)規(guī)定。”顯然，直接將《民法典》中“建設(shè)用地使用權(quán)”一章所規(guī)定的“房地一體”原則適用于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏法律依據(jù)。此外，建設(shè)用地使用權(quán)與宅基地使用權(quán)差異巨大，不能類推適用“房地一體”原則。在我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)之下，農(nóng)村土地與城鎮(zhèn)土地分別適用不同的土地法律規(guī)范。在取得方式上，城鎮(zhèn)建設(shè)用地使用權(quán)通過有償方式取得，而宅基地使用權(quán)則屬于無償獲得；在使用期限上，城鎮(zhèn)建設(shè)用地根據(jù)用途的不同劃分為階梯式的具體年限，而對于宅基地的使用期限則缺少明確界定；宅基地使用權(quán)與建設(shè)用地使用權(quán)的另一不同點(diǎn)在于其具有身份性和福利性，宅基地使用權(quán)的特殊性意味著不應(yīng)盲目地將“房地一體”原則應(yīng)用于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)領(lǐng)域。

其次，適用“房地一體”原則未必能簡化房地關(guān)系。宅基地使用權(quán)是一種涉及財(cái)產(chǎn)與身份的復(fù)合型權(quán)利，農(nóng)民因同時(shí)具有集體成員與家戶成員雙重身份，對宅基地與地上房屋享有不同性質(zhì)的權(quán)利。宅基地使用權(quán)是具有生存保障功能的福利性權(quán)利，權(quán)利主體為“戶”，且由于集體成員與家戶成員的身份資格限制而難以流轉(zhuǎn)。但隨著城鄉(xiāng)要素的雙向流動(dòng)，加之 “三權(quán)分置”改革的不斷推進(jìn)，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的需求日益迫切，宅基地之上的房屋財(cái)產(chǎn)性功能也日漸凸顯。在現(xiàn)實(shí)背景下，“房地一體”的剛性適用進(jìn)一步增加了宅基地權(quán)利（宅基地使用權(quán)+農(nóng)房所有權(quán)）結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性，戶內(nèi)成員對于宅基地與地上房屋形成了性質(zhì)不同的兩種共有形式［13］。宅基地共有人與地上房屋權(quán)利人并非完全一致的情況相較于宅基地制度早期已成為常態(tài)，諸多農(nóng)民的日常活動(dòng)都將引起“房地一體”統(tǒng)領(lǐng)下的宅基地權(quán)利結(jié)構(gòu)的變動(dòng)。部分農(nóng)民二代、三代深度參與城市生活而選擇退出農(nóng)村集體，但是并不因集體資格的喪失而失去對地上房屋的所有權(quán)。而對于因家庭關(guān)系或婚姻新加入“戶”的成員，他們基于法定關(guān)系已成為地上房屋的共有者。但該部分人群不一定已經(jīng)獲得該農(nóng)村集體的集體成員資格，根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，其也無法成為宅基地戶內(nèi)共有權(quán)的主體。準(zhǔn)確地說，享有房屋所有權(quán)的多元主體對于宅基地使用權(quán)僅享有債權(quán)性質(zhì)的權(quán)利。“房地一體”原則作為聯(lián)動(dòng)型結(jié)構(gòu)，在“三權(quán)分置”背景下，將加劇戶內(nèi)成員對于房與地兩種權(quán)利不同的錯(cuò)位，宅基地權(quán)能的縱向分割與財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的橫向流轉(zhuǎn)之間的張力也會(huì)劇增。

最后，“房地一體”原則將原本應(yīng)界限分明的房和地強(qiáng)行捆綁，在一定程度上阻滯了我國宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的改革進(jìn)程。我國城市土地的市場化已呈現(xiàn)繁榮景象，然而農(nóng)村地區(qū)尚未構(gòu)建起完善嚴(yán)密的土地金融制度［14］。在城市中，由于房屋具有較大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，依據(jù)“房地一體”原則，房屋所有權(quán)人可以實(shí)現(xiàn)其預(yù)期的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。但若直接將“房地一體”原則適用于農(nóng)村土地領(lǐng)域，則否定了宅基地使用權(quán)和農(nóng)村房屋各自具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值這一事實(shí)，這不但無視了農(nóng)民希望處分自己所有財(cái)產(chǎn)的樸素愿望，而且阻礙了房地交換價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，限制了房屋的融資功能。

如果摒棄“房地一體”原則，宅基地使用權(quán)與房屋所有權(quán)可以分別構(gòu)建兩套獨(dú)立的權(quán)利體系，剝離宅基地權(quán)利中的身份屬性與財(cái)產(chǎn)屬性，以實(shí)現(xiàn)宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)的釋放，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同富裕。在宅基地流轉(zhuǎn)階段，將房屋的所有權(quán)與宅基地使用權(quán)分開界定，房屋自由流轉(zhuǎn)，同時(shí)宅基地使用權(quán)由一定范圍內(nèi)的農(nóng)民保有。這樣的制度設(shè)計(jì)將在最大程度上與現(xiàn)階段的市場相契合，既有利于盤活閑置宅基地和房屋，又能達(dá)到保障農(nóng)戶“資格權(quán)”的目的。

三、“房地分離”原則適用的證成

（一）房地關(guān)系域外立法例

土地與建筑物的關(guān)系是各國法律無法回避的重點(diǎn)問題，亦是《民法典》物權(quán)編構(gòu)建的基石之一。在物理狀態(tài)上，地上房屋與其下土地緊密相連，地上房屋無法獨(dú)立存在；但就法律層面而言，建筑物與占地面積內(nèi)土地的關(guān)系則不一而同。早期的羅馬法基于添附原則，認(rèn)為建筑物的所有權(quán)歸于土地所有權(quán)人，建筑物是土地的構(gòu)成。如《十二銅表法》規(guī)定：“根據(jù)自然法，地面上的物品添附于地皮?！钡砀皆瓌t的絕對性隨著羅馬法的發(fā)展而逐漸喪失，添附在后期有兩種形式之分，以社會(huì)觀念和結(jié)合物的狀態(tài)作為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。在社會(huì)觀念中，如果兩個(gè)物的混合是有機(jī)的或者已經(jīng)構(gòu)成一個(gè)不能相互分離的簡單體，則取得不可回溯；如果物的合并是機(jī)械的或者仍是一個(gè)可分的復(fù)合體，此時(shí)取得可以解除。原附屬物所有者可以通過“出示之訴”或“返還所有物之訴”將已成為整體組成部分的附屬物從整體之中分割出來。隨著時(shí)代的變遷與社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需求發(fā)展，由土地與建筑物之間不可分離的處理方式逐漸演變?yōu)椤耙辉髁x”和“二元主義”兩種模式。

一元主義，亦稱結(jié)合主義，認(rèn)為房屋為土地的一部分，不構(gòu)成獨(dú)立的不動(dòng)產(chǎn)，兩者結(jié)合成為一個(gè)不動(dòng)產(chǎn)，德國即采用此例。德國民法直接繼承羅馬法，吸納了羅馬法上土地吸附建筑物的原則［15］，認(rèn)為地上物所有權(quán)附屬于土地所有權(quán)，這在《德國民法典》第94條中有所體現(xiàn)。因此，在德國民法架構(gòu)下，土地與建筑物通常不可以分離流轉(zhuǎn)。但隨著實(shí)踐的發(fā)展，德國民法逐漸發(fā)現(xiàn)一個(gè)法理悖論：建筑者如果在他人土地上建造房屋，將因?yàn)闆]有土地所有權(quán)而無法取得作為附著物的地上建筑物所有權(quán)。為了補(bǔ)救這種法理悖論，保障非土地所有者在他人土地上的建筑物所有權(quán)，德國于1919年頒布的《地上權(quán)條例》第12條規(guī)定，在他人土地上設(shè)定地上權(quán)后，該土地上的建筑物成為地上權(quán)的構(gòu)成部分［16］。

二元主義，亦稱為分離主義，法國采用的就是這種主義。例如，《法國民法典》第518條規(guī)定：“土地與建筑物，依其性質(zhì)為不動(dòng)產(chǎn)?！苯ㄖ锊⒉皇峭恋氐囊徊糠?，兩者可以分離流轉(zhuǎn)。二元主義立法模式在具體內(nèi)容上可以細(xì)分為以下幾種情形：其一，土地和其上建筑物的所有權(quán)可以依法分別由兩個(gè)以上的主體享有。其二，土地和其上建筑物可以分離處分。其三，擁有土地和其上建筑物所有權(quán)的多個(gè)當(dāng)事人，可以通過約定地上權(quán)或者法定租賃權(quán)來明確各方的權(quán)利義務(wù)。其四，第三人因建筑物和土地分離轉(zhuǎn)讓而獲得其中之一的所有權(quán)時(shí)，應(yīng)依法承接房屋、土地出讓人與相應(yīng)的建筑物或土地之間的法定租賃關(guān)系或地上權(quán)關(guān)系。

上述兩種模式各有利弊。一元主義能夠簡化房地產(chǎn)法律關(guān)系，便于物權(quán)公示，減少交易糾紛，但它掩蓋了土地和建筑物在法律上作為兩種財(cái)產(chǎn)各有價(jià)值的事實(shí)，當(dāng)事人的交易自由在很大程度上被房地捆綁處理的做法所束縛。與此相反，二元主義則更尊重當(dāng)事人的意志自由，彰顯土地和建筑物這兩種財(cái)產(chǎn)的獨(dú)立性和特殊性，更能發(fā)揮它們的經(jīng)濟(jì)潛能，然而雙層權(quán)利構(gòu)造更為復(fù)雜，對司法裁判的要求也更高。近現(xiàn)代各國的法律在土地與建筑物的關(guān)系上，并不存在一元主義與二元主義的絕對分野，而是根據(jù)具體情況采取靈活折中的做法。

（二）“房地分離”原則在宅基地領(lǐng)域的適用性

根據(jù)我國《民法典》的規(guī)定，農(nóng)村房屋是農(nóng)民合法的私有財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民可以自由處分房屋，包括轉(zhuǎn)讓、抵押和繼承等流轉(zhuǎn)形式。但是，鑒于房屋附著于宅基地，事實(shí)上具有不可剝離性，兩者在流轉(zhuǎn)過程中必然互相牽連。我國宅基地使用權(quán)因其具有福利性質(zhì)，在實(shí)踐中實(shí)行有限流轉(zhuǎn)［17］。從簡化房地關(guān)系和節(jié)約司法資源的角度考慮，若按照“房地一體”原則的邏輯處理房地關(guān)系，則會(huì)使得看似嚴(yán)密的法律規(guī)定與改革實(shí)踐相抵觸：一方面法律限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，另一方面宅基地又可以變相流轉(zhuǎn)，對于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)開禁與否的態(tài)度顯得撲朔迷離。

否定“房地分離”原則的一個(gè)主流觀點(diǎn)在于，“房地分離”原則的適用會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村土地資源的流失，無法發(fā)揮其福利保障作用。該觀點(diǎn)在土地要素流轉(zhuǎn)受限、城鄉(xiāng)二元壁壘高筑的以往現(xiàn)實(shí)背景下有一定道理。2023年，我國外出農(nóng)民工17658萬人，年末在城鎮(zhèn)居住的進(jìn)城農(nóng)民工12816萬人，農(nóng)民工除少數(shù)已經(jīng)完成市民化過程外，大多屬于半市民化人口［18］。不斷變化調(diào)整的城鄉(xiāng)形態(tài)和空間分布格局導(dǎo)致人戶分離的人口大量增加，隨著鄉(xiāng)村分化的持續(xù)深化，偏遠(yuǎn)地區(qū)鄉(xiāng)村空心化問題凸顯，大量宅基地空置；而部分城郊村和強(qiáng)村強(qiáng)鎮(zhèn)則鄉(xiāng)村實(shí)心化加劇，現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施不堪重負(fù)，宅基地呈現(xiàn)出巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值?！胺康胤蛛x”原則下房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)可以各行其道，釋放經(jīng)濟(jì)價(jià)值，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展。對于放活宅基地使用權(quán)會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民喪失福利性質(zhì)、大量農(nóng)民流離失所的擔(dān)憂，完全是出于“父愛主義”的錯(cuò)誤認(rèn)識，認(rèn)為實(shí)物保障是農(nóng)民獲得保障的唯一方式［19］。宅基地基于其福利屬性仍承擔(dān)著保障集體成員居有定所的社會(huì)職能，但更應(yīng)思考的是以何種方式給予保障更能發(fā)揮其社會(huì)職能。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速、城鄉(xiāng)壁壘逐漸消融的當(dāng)今，實(shí)物保障的局限性越來越明顯。在空心化嚴(yán)重的偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村，宅基地空置既無法發(fā)揮居住保障的功能，也難以變換成經(jīng)濟(jì)價(jià)值；而在實(shí)心化加劇的城郊鄉(xiāng)村，宅基地早已煥發(fā)超出以往的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，但囿于制度限制只能發(fā)揮單一的居住保障功能。撥開實(shí)物保障的迷霧，在“房地分離”原則下允許農(nóng)房所有權(quán)自由流轉(zhuǎn)、宅基地使用權(quán)限制流轉(zhuǎn)，能夠很好地實(shí)現(xiàn)市場對宅基地資源的合理配置。一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)只有在充分交易和自由競爭的情況下，才能顯示其真實(shí)市場價(jià)值。

否定“房地分離”原則的另一個(gè)主流觀點(diǎn)在于，“房地分離”原則將宅基地使用權(quán)與房屋所有權(quán)分離處分，這可能會(huì)導(dǎo)致權(quán)利混亂和難以管理，但實(shí)際上并非如此。以抵押為例，房屋的權(quán)屬因抵押并不要求轉(zhuǎn)移占有屬性，導(dǎo)致其在抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)之前本質(zhì)上并無改變，因此談不上權(quán)利混亂與糾紛；在抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)之時(shí)，可以借鑒德國、日本民法制度引入“強(qiáng)制管理”等抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)方式；在抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)之后，“房地異主”問題可以通過法定租賃制度或者設(shè)定地上權(quán)等多種途徑解決，分離原則的適用并不會(huì)必然導(dǎo)致權(quán)利混亂，完全可以通過精巧的制度設(shè)計(jì)使各方當(dāng)事人各得其所。再以繼承為例，“房地分離”原則仍可發(fā)揮其效用。宅基地使用權(quán)作為財(cái)產(chǎn)權(quán)能否作為遺產(chǎn)被繼承，更具體的問題是宅基地能否被不具有特定農(nóng)村集體組織身份的人繼承，關(guān)鍵在于宅基地使用權(quán)的身份屬性。宅基地使用權(quán)兼具財(cái)產(chǎn)屬性與身份屬性，可視為一種性質(zhì)特殊的財(cái)產(chǎn)［20］。若完全放開繼承，則可能導(dǎo)致集體財(cái)產(chǎn)不斷外流；若禁止繼承，則在“房地一體”原則的指導(dǎo)下，宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性被牢牢禁錮，侵害繼承人對宅基地之上農(nóng)房的合法繼承權(quán)。適用“房地分離”原則的第一層效用在于徹底解放農(nóng)房的合法繼承，避免侵害公民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)；第二層效用在于通過法定租賃權(quán)將宅基地使用權(quán)之上的財(cái)產(chǎn)屬性交給繼承人，同時(shí)將宅基地使用權(quán)的身份屬性保留在農(nóng)村集體之中。

四、“房地分離”原則下法定租賃權(quán)的規(guī)范構(gòu)造

“房地異主”時(shí)房屋的土地權(quán)源為何？這是在農(nóng)村宅基地領(lǐng)域適用“房地分離”原則后值得深入探討的問題。大致有三種法律模式可供參考：第一類是借助法定租賃權(quán)解決，法律直接規(guī)定農(nóng)村房屋所有權(quán)獲得者取得相應(yīng)宅基地的租賃權(quán)［21］。第二類是在土地所有權(quán)和宅基地使用權(quán)之上設(shè)定法定地上權(quán)［22］。以日本民法為代表的法定地上權(quán)認(rèn)為房屋和土地可以分別流轉(zhuǎn)。第三類是在房屋與宅基地之間設(shè)定不動(dòng)產(chǎn)地役權(quán)［23］。法定租賃權(quán)、法定地上權(quán)和不動(dòng)產(chǎn)地役權(quán)的共同之處在于，對土地權(quán)源問題的處理方案均為雙層權(quán)利結(jié)構(gòu)，即在宅基地使用權(quán)之上疊加第二層權(quán)利。相較而言，法定租賃權(quán)能夠更妥善地處理宅基地使用權(quán)與房屋的分離關(guān)系，使房屋獲得正當(dāng)?shù)耐恋貦?quán)源。

在改革實(shí)踐中，我國不少地區(qū)已經(jīng)試行了宅基地法定租賃權(quán)的方式來釋放經(jīng)濟(jì)活力，即讓宅基地使用權(quán)讓渡部分債權(quán)性權(quán)利。在四川崇州地區(qū)，政府部門向多元社會(huì)主體頒發(fā)宅基地（農(nóng)房）租賃使用權(quán)證，其本質(zhì)為土地使用權(quán)證書，前提是該社會(huì)主體一次性支付5年及以上的租金。在此過程中，除了宅基地使用權(quán)人獲得經(jīng)濟(jì)收益外，還約定農(nóng)村集體至少要分割該宅基地流轉(zhuǎn)收益的二十分之一。社會(huì)主體在租賃期間獲得的是債權(quán)性質(zhì)的權(quán)利，該宅基地租賃權(quán)的最長期限嚴(yán)格按照《民法典》中租賃合同最長期限為20年的規(guī)定詳見中華人民共和國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部官網(wǎng)文章《四川崇州打開農(nóng)村宅基地“租賃”大門》，網(wǎng)址http：∥www.moa.gov.cn/xw/qg/201808/t20180828_6156408.htm。。浙江德清縣、云南大理市也采取了類似轉(zhuǎn)讓宅基地（農(nóng)房）租賃權(quán)的方式來盤活宅基地使用權(quán)詳見《大理市農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》和《德清縣農(nóng)村宅基地管理辦法（試行）》。。

通過債權(quán)方式對宅基地設(shè)立法定租賃權(quán)，以此回避宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的身份限制［24］，這是目前符合宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)際情況的創(chuàng)新模式，可為宅基地制度改革提供過渡。法定租賃權(quán)的設(shè)計(jì)目的在于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地與房屋財(cái)產(chǎn)價(jià)值的顯化。而財(cái)產(chǎn)價(jià)值顯化的重要途徑是將宅基地從福利屬性的束縛中解脫出來，使宅基地在市場流轉(zhuǎn)中實(shí)現(xiàn)增值，推動(dòng)土地完成從土地資產(chǎn)向土地資本的轉(zhuǎn)化進(jìn)程［25］。

理論上，不動(dòng)產(chǎn)地役權(quán)、法定地上權(quán)對法定租賃權(quán)的批評多從法定租賃權(quán)的債權(quán)性質(zhì)不穩(wěn)定這一點(diǎn)出發(fā)，認(rèn)為這無法為房屋所有權(quán)提供堅(jiān)實(shí)的權(quán)利基礎(chǔ)［26］。但究其根本原因，不穩(wěn)定性來源于規(guī)范設(shè)計(jì)的缺失。在改革實(shí)踐中，盡管多地嘗試了宅基地法定租賃權(quán)的路徑，但僅憑一個(gè)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)無法提煉出覆蓋全國范圍的規(guī)范制度。理論界雖然也提出了法定租賃權(quán)的制度路徑，但對于該權(quán)利的具體規(guī)范設(shè)計(jì)卻語焉不詳。因此，宅基地法定租賃權(quán)的規(guī)范設(shè)計(jì)成為了一個(gè)至關(guān)重要的問題。借鑒各地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并妥善設(shè)計(jì)出具有普遍適用性的宅基地法定租賃權(quán)規(guī)范制度，是至關(guān)重要的。

（一）法定租賃權(quán)的主體與客體

法定租賃權(quán)中，房屋買受人作為承租人毋庸置疑。但是對于法定租賃權(quán)的出租人是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織還是宅基地使用權(quán)人，學(xué)界尚存爭論。在一般情形下，出租人應(yīng)為宅基地使用權(quán)人。首先，若農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成為出租人，宅基地使用權(quán)人在該三方法律關(guān)系中的地位將變得難以處理，其權(quán)利也會(huì)處于難以解釋的狀態(tài)。同時(shí)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成為出租人并獲得大部分宅基地增值收益，這與設(shè)定法定租賃權(quán)的目的相違背。其次，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為出租人極易誘發(fā)管理層的逐利行為。對于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織而言，農(nóng)民處于弱勢地位，無償分配宅基地遠(yuǎn)不如在宅基地上設(shè)立宅基地租賃權(quán)以獲取租金收益更具經(jīng)濟(jì)吸引力。由此，不僅會(huì)導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織決策層出現(xiàn)權(quán)力尋租問題，還可能使宅基地上房屋交易中的利益博弈更加復(fù)雜。例外情形是，非本集體成員通過繼承、遺贈(zèng)方式獲得房屋所有權(quán)時(shí)，由于宅基地使用權(quán)人死亡，宅基地使用權(quán)已消滅并回歸至農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，此時(shí)法定出租人應(yīng)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。

法定租賃關(guān)系的客體是宅基地本身，而非宅基地使用權(quán)［27］。首先，如果法定租賃關(guān)系的客體是宅基地使用權(quán)，這將與非本集體成員通過繼承、遺贈(zèng)方式獲得房屋所有權(quán)的情形相沖突。在這種情況下，如果宅基地使用權(quán)人死亡，宅基地使用權(quán)將回歸至農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，法定租賃關(guān)系發(fā)生在房屋繼承人、被遺贈(zèng)人與宅基地所有權(quán)人之間，而不存在宅基地使用權(quán)。其次，如果宅基地使用權(quán)作為客體，那么法定租賃權(quán)人理論上可以取得宅基地使用權(quán)的相應(yīng)權(quán)利，但實(shí)際上法定租賃權(quán)人既不享有該宅基地的收益權(quán)，也無法永久占有、使用該宅基地。

（二）法定租賃的期限

存在三種設(shè)計(jì)思路來確定租期：其一，以房屋的存續(xù)期間作為法定租賃權(quán)的期限。為避免因房屋改造導(dǎo)致法定租賃權(quán)無期限延長，可規(guī)定禁止房屋買受人通過改建或者提高質(zhì)量的方式延長建筑物壽命。其二，法定租賃權(quán)無期限限制，房屋買受人獲得房屋所有權(quán)后，自可通過法定租賃權(quán)永久占有、使用相應(yīng)的宅基地，以保障其享有的房屋所有權(quán)。其三，設(shè)定法定租賃權(quán)期限為20年。這與《民法典》合同編租賃合同的相關(guān)規(guī)定保持一致，有助于維護(hù)法律的統(tǒng)一與穩(wěn)定。到期后可依據(jù)實(shí)際情況和租賃合同相關(guān)條款進(jìn)行續(xù)租。若對法定租賃期限不做限制，房屋所有人實(shí)質(zhì)上享有永久性的宅基地租賃權(quán)，會(huì)導(dǎo)致法定租賃權(quán)的債權(quán)性質(zhì)發(fā)生異變，使宅基地所有權(quán)被架空，宅基地使用權(quán)的退出機(jī)制也將形同虛設(shè)。若以房屋存續(xù)期間為限，則不允許對房屋進(jìn)行任何改建以提高質(zhì)量，這不僅與買受人購買房屋的目的相悖，而且會(huì)壓低房屋售價(jià)，降低農(nóng)村住房的融資能力以及金融機(jī)構(gòu)的放貸意愿［28］。

在法定租賃期間，房屋買受人能否對宅基地上的房屋進(jìn)行重建或改造？不允許對房屋進(jìn)行任何改建以提高其質(zhì)量的前提條件是，房屋的存續(xù)期限被用作法定租賃期限。當(dāng)法定租賃期限被設(shè)定為20年后，房屋的質(zhì)量和存續(xù)期限不再與租賃期限相關(guān)聯(lián)，這不會(huì)致使法定租賃期限無休止地延長。在各地區(qū)的試點(diǎn)實(shí)踐中，大多數(shù)情況下禁止對房屋進(jìn)行重建、改造和翻新，僅允許進(jìn)行簡單的加固。但2023年廣東省南雄市試行的新政策規(guī)定，合法繼承取得房屋所有權(quán)的權(quán)利人，在符合村莊規(guī)劃的條件下，可以申請重建。這意味著在宅基地繼承的情況下，城鎮(zhèn)居民繼承農(nóng)村房屋可以進(jìn)行重建與改造，為其他宅基地流轉(zhuǎn)方式下的房屋重建問題提供了先例。然而，對于宅基地流轉(zhuǎn)中全面放開房屋重建或改造的觀點(diǎn)應(yīng)持審慎態(tài)度，主要原因在于配套措施尚未完善，目前宅基地確權(quán)、退出等制度改革還未完全落實(shí)。只有待宅基地制度改革逐漸完備之后，才可以考慮全面放開對房屋重建的禁止，但這必須通過土地管理部門的嚴(yán)格審核、集體經(jīng)濟(jì)組織的全方位監(jiān)督，并且要遵循“一戶一宅”政策等方面的管控，以避免出現(xiàn)利用農(nóng)村宅基地建造大院或會(huì)所的亂象。

（三）租金的確定與分配

在宅基地“三權(quán)分置”政策下，法定租賃的租金屬于宅基地使用權(quán)經(jīng)營性利用與流轉(zhuǎn)的增值收益。各改革試點(diǎn)地區(qū)已經(jīng)陸續(xù)出臺有關(guān)宅基地增值收益的規(guī)則，如浙江省安吉縣規(guī)定，由農(nóng)戶和承租人自行約定租金，其中包括房屋和宅基地兩部分的對價(jià)；浙江省德清縣則規(guī)定了政府應(yīng)收取的調(diào)節(jié)金及具體金額，受讓人在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后需要將合同價(jià)款的1%繳納給當(dāng)?shù)乜h政府，類似于契稅。

顯然，各試點(diǎn)地區(qū)的宅基地增值收益規(guī)則差異較大，且反映出分配主體不明確、分配比例與程序不清晰、集體收益管理混亂等問題。租金的確定應(yīng)在不低于宅基地及地上房屋租賃基準(zhǔn)價(jià)格的基礎(chǔ)上，遵循意思自治原則，由當(dāng)事人自由協(xié)商確定。租賃基準(zhǔn)價(jià)格應(yīng)綜合考慮宅基地的開發(fā)潛力、位置、期限、地上建筑物、成本等因素。各地的租賃基準(zhǔn)價(jià)格應(yīng)上報(bào)至政府部門進(jìn)行審核和平衡，并應(yīng)根據(jù)市場行情適時(shí)定期修訂，以確保其具有基礎(chǔ)的參考價(jià)值。

租金的分配主體應(yīng)為農(nóng)民與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。一方面，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入是宅基地制度改革的應(yīng)有之義，農(nóng)民應(yīng)當(dāng)是獲得法定租賃租金的主體。農(nóng)民作為宅基地使用權(quán)人，又是法定租賃關(guān)系中的出租人，依據(jù)合同相對性原則，農(nóng)民也理應(yīng)享有收取租金的權(quán)利。另一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不僅是宅基地的所有權(quán)人，而且在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中承擔(dān)著管理義務(wù)。宅基地使用權(quán)是農(nóng)民基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格無償獲得的。故農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織亦應(yīng)享有法定租賃的租金。

對于租金的分配方案可以參照我國《土地管理法》《村民委員會(huì)組織法》的相關(guān)規(guī)定，需經(jīng)過村民會(huì)議三分之二以上成員或者村民代表同意的宅基地使用方案和租金分配方案方可通過，并應(yīng)及時(shí)向縣級人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府備案。值得注意的是，政府不能直接參與法定租賃租金的分配。政府作為公共服務(wù)的提供者，其在宅基地增值收益中所做的貢獻(xiàn)源于其所必須承擔(dān)的行政管理職責(zé)［29］。政府在初次分配中不應(yīng)作為主體參與分配，可在二次分配中基于稅收參與收益分配。

（四）法定租賃權(quán)的效力

三方權(quán)利義務(wù)關(guān)系是法定租賃權(quán)的典型形態(tài)，具體表現(xiàn)為房屋買受人、宅基地使用權(quán)人以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織三個(gè)主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。各主體的權(quán)利義務(wù)各不相同：法定出租人即宅基地使用權(quán)人的權(quán)利是法定收益權(quán)，其義務(wù)是提供宅基地。宅基地使用權(quán)人在法定租賃權(quán)存續(xù)期間不得無故向買受人主張宅基地使用權(quán)，在此期間其該項(xiàng)權(quán)利處于休眠狀態(tài)。宅基地使用權(quán)人在法定租賃期間屆滿后，可以選擇向法定承租人主張宅基地使用權(quán)，也可以依據(jù)《民法典》合同編相關(guān)規(guī)定與法定承租人續(xù)租。法定承租人的權(quán)利包括占有、使用宅基地，其義務(wù)為支付租金以及不得擅自變更土地用途。宅基地所有權(quán)人的權(quán)利為收取一定比例的租金，其義務(wù)為監(jiān)督管控宅基地的使用用途以及在房屋產(chǎn)權(quán)變動(dòng)時(shí)予以配合。當(dāng)非本集體成員通過遺贈(zèng)、繼承等方式獲得房屋所有權(quán)時(shí)，由于宅基地使用權(quán)已經(jīng)消失，宅基地所有權(quán)人（即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織）成為法定出租人，權(quán)利義務(wù)關(guān)系可參照上述典型形態(tài)的規(guī)定適用。

（五）法定租賃權(quán)的設(shè)定、變更與消滅

宅基地法定租賃權(quán)的成立應(yīng)同時(shí)滿足以下兩個(gè)條件：第一，房屋所有權(quán)因轉(zhuǎn)讓、繼承、抵押等原因發(fā)生轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致宅基地使用權(quán)與房屋所有權(quán)分離。第二，宅基地上的房屋應(yīng)具備一定的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，有必要通過法定租賃權(quán)制度來實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值。若房屋的經(jīng)濟(jì)價(jià)值微不足道或?qū)儆谵r(nóng)村危房，則沒有必要設(shè)立法定租賃權(quán)。

法定租賃權(quán)的內(nèi)容因多數(shù)由法律直接規(guī)定，通常不會(huì)發(fā)生重大變化，但其權(quán)利主體可能因房屋買受人將房屋再次轉(zhuǎn)讓給第三人等情況而發(fā)生變更。根據(jù)第三人身份的不同，應(yīng)區(qū)分為兩種情形：若該第三人為不具有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的城鎮(zhèn)居民等主體，則該第三人只能在宅基地使用權(quán)上再次設(shè)立法定租賃權(quán)，成為新的法定租賃權(quán)人。值得注意的是，新房屋買受人并非繼承原法定租賃合同，而是成立新的法定租賃合同，其中的法定期限也應(yīng)重新計(jì)算；若該第三人屬于能夠合法獲得宅基地使用權(quán)的主體，則宅基地可同房屋一同轉(zhuǎn)讓。但應(yīng)遵循意思自治原則，當(dāng)該第三人并無意愿購買宅基地時(shí)，法律不應(yīng)作強(qiáng)制性規(guī)定。第三人在支付相應(yīng)對價(jià)后，成為新的宅基地使用權(quán)人與集體經(jīng)濟(jì)組織之間形成宅基地使用關(guān)系，原法定租賃關(guān)系走向消滅。

此外，出現(xiàn)以下任一情形時(shí)，法定租賃權(quán)應(yīng)終止：a）房屋自然滅失；b）宅基地滅失或被國家征收、征用；c）宅基地使用權(quán)人重新取得房屋所有權(quán)；d）房屋買受人放棄房屋所有權(quán)；e）合同因無效、被撤銷或解除而終止。

五、結(jié) 語

我國的農(nóng)村宅基地制度改革正處于攻堅(jiān)階段，法律所提供的制度支持應(yīng)契合改革目標(biāo)，順應(yīng)改革步伐，既不能阻礙制度變革，也不應(yīng)超越現(xiàn)實(shí)進(jìn)度。二元主義下的“房地分離”原則更符合我國宅基地改革的現(xiàn)狀。在宅基地使用權(quán)有限流轉(zhuǎn)和“三權(quán)分置”的背景下，通過法定租賃權(quán)制度解決“房地分離”原則下“房地異主”時(shí)房屋土地權(quán)源問題，既維護(hù)了宅基地使用權(quán)的身份性和福利性，又滿足了國家對于農(nóng)村土地改革的現(xiàn)實(shí)需求以及農(nóng)民對于其房屋和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的迫切需要。有必要進(jìn)一步厘清法定租賃權(quán)的制度邏輯和規(guī)范構(gòu)造，明確法定租賃權(quán)的成立條件、各方效力以及消滅情形。法定租賃權(quán)的出租標(biāo)的為宅基地，法定出租人宜設(shè)定為宅基地使用權(quán)人；法定租賃期限宜依照《民法典》規(guī)定為20年，到期后可依據(jù)合同編相關(guān)條款續(xù)租；租金利益應(yīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與宅基地使用權(quán)人之間合理分配，以實(shí)現(xiàn)利益平衡和保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

參考文獻(xiàn)：

［1］王勇，李廣斌.轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村空間內(nèi)卷化機(jī)理研究［J］.城市規(guī)劃，2022，46（1）：69-76.

［2］曲頌，仲鷺勍，郭君平.宅基地制度改革的關(guān)鍵問題：實(shí)踐解析與理論探釋［J］.中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2022（12）：73-89.

［3］陳小君.宅基地使用權(quán)的制度困局與破解之維［J］.法學(xué)研究，2019，41（3）：48-72.

［4］干可欣.宅基地財(cái)產(chǎn)化的邏輯理路與實(shí)現(xiàn)進(jìn)路［J］.中國不動(dòng)產(chǎn)法研究，2021，24（2）：19-38.

［5］彭誠信，龔思涵.宅基地房屋買賣的困境破解：以占有保護(hù)為核心［J］.東岳論叢，2022，43（10）：163-173.

［6］吳昭軍，王玉.宅基地抵押的德清探索：從一元到多元［J］.農(nóng)村經(jīng)營管理，2022（7）：28-30.

［7］惠建利.鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用的實(shí)踐考察及立法回應(yīng)［J］.北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2022，20（2）：109-116.

［8］徐衛(wèi)東，杜忠連.新型城鎮(zhèn)化過程中宅基地使用權(quán)繼承問題研究［J］.學(xué)習(xí)與探索，2018（6）：86-91.

［9］高海.宅基地使用權(quán)繼承：案例解析與立法構(gòu)造［J］.東方法學(xué)，2018（5）：98-108.

［10］高圣平，吳昭軍.宅基地制度改革的試點(diǎn)總結(jié)與立法完善：以《土地管理法》修訂為對象［J］.山東社會(huì)科學(xué)，2019（8）：103-111.

［11］楊述興，劉佳玲.農(nóng)村住宅買賣合同的效力：以“房地產(chǎn)權(quán)分離原則”和“房地交易一體原則”的區(qū)分為研究視角［J］.云南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2023，22（3）：116-123.

［12］彭誠信，陳吉棟.農(nóng)村房屋抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的法律障礙之克服：“房地一致”原則的排除適用［J］.吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2014，54（4）：38-47.

［13］肖盼晴.“三權(quán)分置”背景下宅基地戶內(nèi)共有權(quán)的結(jié)構(gòu)解析與功能實(shí)現(xiàn)［J］.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2024，24（1）：144-153.

［14］周密.城鄉(xiāng)融合背景下宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制研究［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2022（1）：101-103.

［15］朱曉喆.房、地分離抵押的法律效果：《物權(quán)法》第182條的法律教義學(xué)分析［J］.華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2010（1）：15-31.

［16］胡建.農(nóng)村宅基地使用權(quán)有限抵押法律制度的構(gòu)建與配套［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2015，36（4）：38-43.

［17］李玲玲，賀彥菘.城鄉(xiāng)融合發(fā)展中宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的必要限制與合理擴(kuò)張［J］.西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2022，22（3）：57-64.

［18］呂煒，凡盼來.城鎮(zhèn)化對本地農(nóng)戶收入的影響：基于要素再配置的視角［J］.中國農(nóng)村觀察，2024（3）：142-162.

［19］李鳳章，李卓麗.宅基地使用權(quán)身份化困境之破解：以物權(quán)與成員權(quán)的分離為視角［J］.法學(xué)雜志，2018，39（3）：68-76.

［20］高飛.宅基地使用權(quán)繼承否定論：一個(gè)解釋論的立場［J］.西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2022，24（4）：125-134.

［21］陳小君.我國涉農(nóng)民事權(quán)利入民法典物權(quán)編之思考［J］.廣東社會(huì)科學(xué)，2018（1）：219-233.

［22］席志國.論宅基地“三權(quán)”分置的法理基礎(chǔ)及權(quán)利配置：以鄉(xiāng)村矛盾預(yù)防與糾紛化解為視角［J］.行政管理改革，2022（3）：69-79.

［23］周江梅.農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”制度改革探索與深化路徑［J］.現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討，2019（11）：117-125.

［24］丁關(guān)良.宅基地之新的權(quán)利體系構(gòu)建研究：以宅基地“三權(quán)分置”改革為視野［J］.貴州社會(huì)科學(xué)，2021，379（7）：148-155.

［25］彭小霞.論村民自治權(quán)在農(nóng)村宅基地退出中的實(shí)現(xiàn)［J］.理論月刊，2019（3）：93-101.

［26］羅亞文.宅基地“三權(quán)分置”之邏輯重構(gòu)：基于不動(dòng)產(chǎn)役權(quán)的理論供給［J］.西安財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2023，36（3）：98-108.

［27］張建文，李紅玲.宅基地使用權(quán)繼承取得之否定：宅基地“法定租賃權(quán)”的解釋路徑［J］.河北法學(xué)，2016，34（12）：28-39.

［28］宋志紅.鄉(xiāng)村振興背景下的宅基地權(quán)利制度重構(gòu)［J］.法學(xué)研究，2019，41（3）：73-92.

［29］楊雅婷.“三權(quán)分置”下宅基地增值收益分配研究［J］.法學(xué)家，2021（5）：31-42.

（責(zé)任編輯：陳麗瓊）

收稿日期：2024-06-09 "網(wǎng)絡(luò)出版日期：2024-11-21

基金項(xiàng)目：浙江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃年度常規(guī)項(xiàng)目（23NDJC139YB）；浙江省高校重大人文社科攻關(guān)計(jì)劃資助項(xiàng)目（2023QN091）；浙江理工大學(xué)科研啟動(dòng)經(jīng)費(fèi)資助項(xiàng)目（22102132-Y）

作者簡介：胡 建（1981— ），男，云南建水人，教授，博士，主要從事城鎮(zhèn)化、土地制度方面的研究。