農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押的困境及出路

傅明+譚服桂

摘要：農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款是推進(jìn)農(nóng)村金融改革，探索農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的一種新路徑。因長期囿于我國嚴(yán)格的土地管理制度，農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押的實(shí)現(xiàn)面臨法律和制度的雙重困境。在當(dāng)今的社會背景下，構(gòu)建農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押制度應(yīng)在土地“兩權(quán)分離”的原則下，盡快推進(jìn)農(nóng)村土地和房屋的確權(quán)登記工作，在試點(diǎn)地區(qū)放寬小產(chǎn)權(quán)房入市政策，允許城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村住房。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)；宅基地使用權(quán)；抵押

農(nóng)村金融是關(guān)系到三農(nóng)問題的重要環(huán)節(jié)，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的助推劑，有利于資源優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)籌發(fā)展。但現(xiàn)實(shí)是農(nóng)民融資渠道單一，缺乏金融抵押物，融資幾率可能性小。尤其是房屋作為農(nóng)民最重要的資產(chǎn)受到國家法律、政策的嚴(yán)格流轉(zhuǎn)限制，而不能發(fā)揮其財產(chǎn)性價值。為了拓寬農(nóng)民融資渠道，引導(dǎo)農(nóng)村金融健康有序發(fā)展。十八屆三中全會首次提出的農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款的政策意見，到最近央行出臺的試點(diǎn)地區(qū)抵押貸款暫行辦法，這些政策文件為農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款提供了指導(dǎo)原則和實(shí)施要求，有利于對農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保制度的構(gòu)建。當(dāng)然制度構(gòu)建的過程并非一帆風(fēng)順，還有諸多困境有待破解。本文將通過分析當(dāng)前農(nóng)民住房財產(chǎn)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的法律和制度困境，并就該融資擔(dān)保制度的建立提出些許構(gòu)想。

一、農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押的法律困境

第一，《物權(quán)法》第184條和《擔(dān)保法》第37條的規(guī)定禁止宅基地進(jìn)行抵押。但是我國對建筑物的抵押和流轉(zhuǎn)上采取的是“房地一體”原則，《物權(quán)法》的第182條和《擔(dān)保法》的第36條都規(guī)定建筑物所有權(quán)的建設(shè)用地使用權(quán)必須一并抵押。因此按照“房地一體原則”，設(shè)立房屋的抵押權(quán)而必然會涉及到宅基地使用權(quán)。

第二，《物權(quán)法》第152條只是明確規(guī)定了農(nóng)民對宅基地的占有和使用權(quán)能，并沒有明確賦予其處分權(quán)能。但是《物權(quán)法》第180條和《擔(dān)保法》第34條規(guī)定對抵押物的處分必須是有權(quán)處分，農(nóng)民對于自己不享有處分權(quán)的宅基地，顯然是無法在其上設(shè)立抵押權(quán)。

第三，宅基地使用權(quán)作為一種用益物權(quán)，本應(yīng)該兼有使用價值和經(jīng)濟(jì)財產(chǎn)性價值，但是在現(xiàn)行的制度下宅基地使用權(quán)的經(jīng)濟(jì)財產(chǎn)性價值得不到彰顯。宅基地使用權(quán)的取得是無償加無期限的，加上嚴(yán)格的限制流轉(zhuǎn)，這更多體現(xiàn)的是宅基地使用權(quán)的社會保障功能，是基于集體組織成員身份而享有的福利性權(quán)利，所以宅基地使用權(quán)體現(xiàn)的價值屬性難以納入擔(dān)保物權(quán)的視野內(nèi)。

第四，宅基地使用權(quán)的嚴(yán)格限制流轉(zhuǎn)致使抵押權(quán)難以實(shí)現(xiàn)。當(dāng)債務(wù)無法請償時，就要求抵押物能夠在一定的公開市場上變賣、拍賣以償還債務(wù)。但是宅基地使用權(quán)在我國現(xiàn)行政策內(nèi)只允許在同一集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間流轉(zhuǎn)，流動主體范圍過小，更何況本集體經(jīng)濟(jì)組織成員還可以無償申請取得宅基地使用權(quán)，去購買其他成員的宅基地使用權(quán)的可能性就更小。所以在宅基地上設(shè)立抵押權(quán)，債務(wù)無法清償時要是實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)是十分困難的。

二、農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押的制度困境

第一，宅基地制度。在宅基地上制度基礎(chǔ)上設(shè)立了三種權(quán)利形態(tài)：集體經(jīng)濟(jì)組織的宅基地所有權(quán)、農(nóng)民的宅基地使用權(quán)，農(nóng)民的房屋所有權(quán)?，F(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度的目的是保障農(nóng)民“居者有其屋”。宅基地使用權(quán)的無償取得和無償使用，是保障農(nóng)民最基本的生存權(quán)利；“一戶一宅”的規(guī)定是為了宅基地的分配公平；宅基地的嚴(yán)格限制流轉(zhuǎn)是為了避免農(nóng)民流轉(zhuǎn)宅基地后，顛沛流離。這種宅基地的取得和管理制度會對農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生以下兩個影響：首先，宅基地是按照集體組織成員身份依申請無償取得的，在目前只允許在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)流轉(zhuǎn)的范圍內(nèi)，很少有人會付出代價去取得宅基地使用權(quán)。其次，宅基地限制流轉(zhuǎn)除了有保護(hù)農(nóng)民利益的因素之外，還有社會穩(wěn)定作用，制度設(shè)計者擔(dān)心放寬宅基地流轉(zhuǎn)會出現(xiàn)農(nóng)民流離失所的現(xiàn)象。

第二，城鄉(xiāng)土地二元制度。國有土地制度和集體土地制度在流轉(zhuǎn)方面有著鮮明的差別，這種差別不是源自于土地本身，而是來源于制度的設(shè)計。宅基地使用權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)同為用益物權(quán)，卻因?yàn)閲型恋睾图w土地的差別，使得同一種權(quán)利類型卻表現(xiàn)出不同的權(quán)能。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求以市場為基礎(chǔ)來配置資源，使得宅基地這一生產(chǎn)要素能在城鄉(xiāng)間自由流動，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。但是現(xiàn)實(shí)的城鄉(xiāng)的二元結(jié)構(gòu)卻阻隔了生產(chǎn)要素的流動，致使宅基地變成了農(nóng)民凝固的財產(chǎn)，妨礙了農(nóng)民財產(chǎn)利益的實(shí)現(xiàn)，使得城鄉(xiāng)之間的發(fā)展沒有公平可言。

三、農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押制度的出路

農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的抵押擔(dān)保必然會涉及到一些高度敏感性問題題，比如集體土地所有制、宅基地流轉(zhuǎn)、小產(chǎn)權(quán)房。鑒于上述情況，在不改變集體土地所有制的前提下，根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)際發(fā)展情況，對農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押制度的構(gòu)造提出以下幾點(diǎn)建議。

第一，土地的“兩權(quán)分離”。農(nóng)村集體土地所有制是《憲法》規(guī)定的一項(xiàng)基本土地制度，在可預(yù)見的時期內(nèi)農(nóng)村集體土地的所有權(quán)進(jìn)行市場流轉(zhuǎn)是沒有現(xiàn)實(shí)的可能性。但是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的抵押，不可避免的要求土地進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)。相對可行有效的機(jī)制是保持農(nóng)村集體土地所有制的前提下，將土地所有權(quán)和使用權(quán)相剝離開來，從而允許土地使用權(quán)進(jìn)入市場流通。在土地“兩權(quán)分離”的原則下，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地及其房屋的流轉(zhuǎn)，并依此來設(shè)計住房財產(chǎn)權(quán)抵押制度。

第二，完善農(nóng)村土地和房屋的確權(quán)登記。物權(quán)變動的重要原則是公示公信原則，通過對土地和房屋的確權(quán)登記，使得相對人有理由相信土地及房屋的真實(shí)有效的權(quán)利狀態(tài)，從而維護(hù)交易安全。農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的抵押實(shí)現(xiàn)需要建立在產(chǎn)權(quán)明確的基礎(chǔ)上，產(chǎn)權(quán)不明的房屋因難以實(shí)現(xiàn)物權(quán)變動是無法保障擔(dān)保權(quán)人的利益。所以進(jìn)行農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的抵押的第一步工作是要完成確權(quán)登記工作，否則要在沒有確權(quán)登記的財產(chǎn)上設(shè)立擔(dān)保物權(quán)是不可能的。

第三，適當(dāng)放寬小產(chǎn)權(quán)房入市政策。因?yàn)槌青l(xiāng)土地二元制結(jié)構(gòu)，根據(jù)土地性質(zhì)不同，國有土地上建設(shè)起的房屋是商品房，集體土地上建設(shè)起來的是小產(chǎn)權(quán)房。商品房是可以在市場上自由流通的，但是小產(chǎn)權(quán)房是嚴(yán)格限制進(jìn)入市場流通，只能在集體組織內(nèi)部流通，這對于農(nóng)民擁有部分地理位置優(yōu)越的小產(chǎn)權(quán)房無法實(shí)現(xiàn)其真正的財產(chǎn)價值。農(nóng)民住房財產(chǎn)的抵押必然會涉及到小產(chǎn)權(quán)房這一敏感問題，如果仍然死守小產(chǎn)權(quán)房不得入市的政策，那關(guān)于農(nóng)民住房財產(chǎn)抵押的政策無異于紙上談兵?？紤]到小產(chǎn)權(quán)房入市會對商品房市場造成的沖擊，應(yīng)該暫時只在農(nóng)村土地改革試點(diǎn)地區(qū)允許小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)入市場流通，以保證風(fēng)險的可控性。

第四，允許城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)民住房。國家政策是明確限制城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地，基于房地一體主義，也是變相的禁止購買農(nóng)村房屋。這樣的禁止政策使得農(nóng)村住房只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)進(jìn)行，造成住房流動性差，購買者稀少，無法體現(xiàn)其財產(chǎn)性價值，也難以納入擔(dān)保物權(quán)的視野。只有從政策上解除對城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村房屋的限制，才能使更多主體參與到農(nóng)村住房財產(chǎn)權(quán)的抵押擔(dān)保中。允許城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村住房，一是能刺激市場需求是農(nóng)民住房得到增值，二是能為農(nóng)村土地制度的改革掃除一個障礙。（作者單位：南昌大學(xué)法學(xué)院）

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