宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)改革思路

楊雅婷+陳薇舒

摘要：隨著我國社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)聯(lián)系不斷加強，新生代農(nóng)民工市民化趨向明顯?，F(xiàn)行的宅基地法律制度在保障農(nóng)民基本居住安全的同時，也在一定程度上造成了城鄉(xiāng)的分離，阻礙了城鎮(zhèn)化的縱深發(fā)展。然而，農(nóng)村宅基地制度的改革關(guān)系到我國未來經(jīng)濟發(fā)展的速度與質(zhì)量以及城鎮(zhèn)化水平的高低。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)改革應(yīng)當(dāng)圍繞放開對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主體的限制、明確流轉(zhuǎn)方式、強化集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟職能、公平合理地分配宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)所得的收益這四個方面進行。

關(guān)鍵詞：宅基地，宅基地使用權(quán)，流轉(zhuǎn)，改革，新生代農(nóng)民工

中圖分類號：D922.32 文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1001-9138-（2016）10-0010-16 收稿日期：2016-09-05

1 宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度規(guī)范及改革背景

宅基地這一概念為我國法律所特有，簡單地說是指用于建造住宅的土地。我國實行土地公有制，表現(xiàn)為城市土地國有與農(nóng)村土地集體所有兩種形式。一般而言，宅基地指的是在農(nóng)村集體所有的土地上建造房屋所占用的土地。與之對應(yīng)的概念是城市宅基地，城市宅基地在我國建國后的一定歷史時期內(nèi)存在過，但由于城市建設(shè)的不斷發(fā)展，其逐漸因舊城改造等項目建設(shè)而消失。按照現(xiàn)行法律的規(guī)定，城市居民的住宅用地應(yīng)當(dāng)是建立在國有建設(shè)用地之上。由于農(nóng)村土地實行的是農(nóng)民集體所有，從個體角度而言，農(nóng)民對于宅基地也只是享有宅基地的使用權(quán)。根據(jù)《物權(quán)法》第一百五十二條的規(guī)定，宅基地使用權(quán)指的是“宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施”。

1.1 宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度規(guī)范

1.1.1 宅基地使用權(quán)的確立

宅基地使用權(quán)確立于人民公社化時期。當(dāng)時的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》第二十一條第一款規(guī)定，“生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊所有。生產(chǎn)隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地，等等，一律不準(zhǔn)出租和買賣”。從此，宅基地所有權(quán)與使用權(quán)開始分離。值得一提的是，根據(jù)該修正草案第四十五條的規(guī)定，盡管農(nóng)民僅享有宅基地的使用權(quán)，但是對于宅基地上所建房屋，農(nóng)民仍享有所有權(quán)，有權(quán)買賣或者租賃房屋。對于宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)并沒有過多的規(guī)定。

1.1.2 關(guān)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)行規(guī)定

當(dāng)前，我國宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度建立在《憲法》的框架下，同時受《物權(quán)法》《土地管理法》等法律及相關(guān)的行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件的調(diào)整。

《憲法》第十條規(guī)定，“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。而《物權(quán)法》第一百五十三條規(guī)定，“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用《土地管理法》等法律和國家有關(guān)規(guī)定”?！锻恋毓芾矸ā返诹l規(guī)定，“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”，且“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)”。

在法律層面，《憲法》《物權(quán)法》《土地管理法》都沒有明確規(guī)定宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制條件，且《土地管理法》關(guān)于宅基地上房屋出賣后禁止再次申請宅基地的規(guī)定，僅是對宅基地的申請進行了限制，與宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)關(guān)系不大。只有國務(wù)院辦公廳在1999年與2007年發(fā)布的兩個規(guī)范性文件中，對于宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)作出了限制性規(guī)定，這兩個文件通過禁止農(nóng)村村民將宅基地上的住宅出售給城鎮(zhèn)居民，以及強調(diào)宅基地只能分配給本村村民，從而將宅基地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)限制在同一集體經(jīng)濟組織成員之間。

1999年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》規(guī)定，“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地證和房產(chǎn)證”。2007年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于嚴(yán)禁執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》重申了“農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或‘小產(chǎn)權(quán)房”。

1.1.3 對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進行限制的原因

土地問題一直以來都被視作關(guān)系國家穩(wěn)定的根本性問題，對于社會政治、經(jīng)濟、文化等都會產(chǎn)生巨大的影響，而在當(dāng)前社會兩級分化較為嚴(yán)重、城鄉(xiāng)矛盾較為突出的背景下，放開農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)限制的呼聲越發(fā)高漲，對該問題的妥善處理必須以了解限制的原因為前提。

首先，從歷史發(fā)展角度而言，我國在建國后經(jīng)歷了較長時間的計劃經(jīng)濟，并在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)強調(diào)“農(nóng)村支持城市”“農(nóng)業(yè)支持工業(yè)”。在這種觀念的影響下，限制宅基地使用權(quán)在城市居民與農(nóng)村村民間自由流轉(zhuǎn)，能夠?qū)⑥r(nóng)民限制在農(nóng)村，并促使農(nóng)民進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為城市工業(yè)化發(fā)展提供支持。

其次，受土地改革前土地高度集中于少數(shù)地主的歷史教訓(xùn)影響，將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)限制在同一集體經(jīng)濟組織的成員間，有利于防止土地大規(guī)模兼并。另外，我國農(nóng)民數(shù)量龐大，經(jīng)濟條件較差，為了維護社會穩(wěn)定，必須對農(nóng)民進行妥善安置，賦予其無償使用宅基地的權(quán)利，從而使得宅基地使用權(quán)帶有分配性、身份性和基本居住保障性，因而不適于普遍流轉(zhuǎn)。

最后，限制農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，能夠使農(nóng)村土地的增值收益完全納入政府的財政收入之中。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，進行建設(shè)須依法申請使用國有土地。根據(jù)這一規(guī)定，在實踐中形成了通過征收將農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地的慣常做法。而政府在征收土地的過程中，僅按照土地的原有用途給予征地補償，從而將巨額的土地增值收益納入囊中。一旦允許宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，那么城市居民能夠購買農(nóng)村的住房，享有宅基地使用權(quán)，無疑會使得城市的建房需求下降，使得城市新增的建設(shè)用地需求減少，從而導(dǎo)致政府獲取的土地有償使用費大幅度的減少。并且，政府將難以通過征收獲取巨額的土地增值收益。

1.2 宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)改革背景

1.2.1 城鄉(xiāng)關(guān)系動態(tài)化發(fā)展

隨著社會的不斷發(fā)展，城鎮(zhèn)化進程不斷推進，城市與農(nóng)村之間的聯(lián)系日益密切，從最初城鄉(xiāng)長期隔閡的靜態(tài)二元社會逐漸變成相互融合、人口流動頻繁的動態(tài)整體。隨著第一產(chǎn)業(yè)的規(guī)模化升級以及第三產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民數(shù)量不斷減少，而城市服務(wù)業(yè)對于勞動力的需求與日俱增。在這種社會背景下，大量農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移。因此，許多擁有農(nóng)村戶籍的人早已不在農(nóng)村生活，其在農(nóng)村的宅基地及其上的住宅一直處于閑置狀態(tài)，在同一個村莊如果外出在城市長期居住的村民較多，就會形成“空心村”。一般而言，農(nóng)村房屋多為平房或者幾層小樓，所占土地面積較大，而我國人口眾多，土地資源本身就較為匱乏，用地一直較為緊張。農(nóng)村住宅的閑置直接導(dǎo)致了土地資源的浪費，與珍惜、節(jié)約利用土地的理念相違背。農(nóng)村住宅閑置的一個重要原因就在于農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受限。法律只允許農(nóng)民將宅基地使用權(quán)在本集體經(jīng)濟組織成員之間流轉(zhuǎn)，然而，在城市化不斷推進的過程中，農(nóng)民多外出到城市打工，將流轉(zhuǎn)對象限制為同一集體經(jīng)濟組織成員，尤其是排除城市居民，將導(dǎo)致農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)困難，無法找到交易對象。

1.2.2 城市高房價導(dǎo)致宅基地隱形流轉(zhuǎn)頻繁

盡管法律上嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，但是巨大的現(xiàn)實需求導(dǎo)致人們不斷地通過各種方式私下進行宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)交易。近年來，城市房價不斷攀升，很多城市居民迫于城市房價的壓力，私下里與城市郊區(qū)的農(nóng)民達成協(xié)議，購買農(nóng)村的住宅，也就是通常所說的“小產(chǎn)權(quán)房”。由于這種流轉(zhuǎn)方式不被現(xiàn)行法律所允許，交易主體之間往往僅私下達成書面協(xié)議、甚至口頭協(xié)議，不會向登記機關(guān)進行登記，從而導(dǎo)致日后發(fā)生糾紛時權(quán)屬不明，難以確定。

1.2.3 戶籍制度改革

戶籍制度與土地制度是推進城鎮(zhèn)化的基本制度基石，戶籍制度改革致力于消除城市人口與農(nóng)村人口之間因戶籍而產(chǎn)生的不公平待遇，能夠直接消除農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的戶籍障礙，而土地制度改革對于農(nóng)村人口遷往城市也具有推動作用。土地制度改革中的重要一環(huán)在于農(nóng)民宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)改革，該環(huán)節(jié)的改革能夠?qū)崿F(xiàn)宅基地使用權(quán)的價值，增加農(nóng)民進城資本，實現(xiàn)“人地錢”掛鉤。在戶籍改革迅速推進的背景下，如若土地制度不加以聯(lián)動改革，將對戶籍改革產(chǎn)生阻礙，并最終阻礙城鎮(zhèn)化的進程。

2 新生代農(nóng)民工市民化與宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)改革

2.1 新生代農(nóng)民工及其市民化傾向

農(nóng)民工，簡單而言，指的是擁有農(nóng)村戶籍，在本地或外地從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動者。本地與外地的區(qū)分一般以戶籍所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域為標(biāo)準(zhǔn)。所謂新生代農(nóng)民工是指80后和90后的農(nóng)村勞動力，也稱第二代農(nóng)民工。其與第一代農(nóng)民工存在顯著的差異。

新生代農(nóng)民工與他們的父輩不同，由于本身素質(zhì)、能力的提高，加上城鄉(xiāng)聯(lián)系的增強，出現(xiàn)了明顯的市民化傾向，相當(dāng)一部分新生代農(nóng)民工不愿回到農(nóng)村，反而是希望通過自身的努力轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用?，以享受城市帶來的?yōu)質(zhì)且豐富的教育、文化、娛樂等資源。

2.2 宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)改革與農(nóng)民工市民化的聯(lián)系

2.2.1 市民化過程中的阻礙因素

盡管新生代農(nóng)民工與他們的父輩相比在文化程度、職業(yè)技能等方面顯著提高，但與城市居民相比，他們受教育程度仍然偏低。另外，在當(dāng)前城鄉(xiāng)二元體制下，戶籍對于他們發(fā)展的限制作用十分明顯，這也就導(dǎo)致了新生代農(nóng)民工市民化的過程中會遇到許多障礙。

首先，由于文化程度及綜合職業(yè)素質(zhì)較之于城市市民仍然偏低，其就業(yè)競爭力不如城市市民，從事的職業(yè)薪資水平不高。加上農(nóng)村戶籍難以享受城市居民所具有的在失業(yè)、工傷、醫(yī)療、生育、養(yǎng)老等方面的社會保障，他們抵御風(fēng)險的能力較弱。

其次，限于農(nóng)民身份，他們往往被排除在城市住房保障體系之外。城市住房保障制度多以保障具有城市戶籍的居民住房需求為目標(biāo)，而忽視對城市發(fā)展做出重要貢獻的農(nóng)民工的住房保障。而有些城市盡管注意到農(nóng)民工住房保障的問題，為農(nóng)民工提供了集中居住的區(qū)域，但這種將所有城市農(nóng)民工集中在一塊區(qū)域居住的做法在一定程度上導(dǎo)致了階層的社會分化及心理上的隔離感，不利于農(nóng)民工向市民化的轉(zhuǎn)變。

最后，新生代農(nóng)民工多數(shù)希望能夠留在城市中生活，但缺乏資金。他們因農(nóng)村戶籍而享有宅基地使用權(quán)，從而得以在其上建造房屋，宅基地上所建房屋往往是他們所有財產(chǎn)中價值最大的部分。但是受宅基地相關(guān)法律規(guī)定所限，其房屋流轉(zhuǎn)受到了較為嚴(yán)格的限制，導(dǎo)致他們面對城市的高房價時難以通過出售農(nóng)村房屋而獲得資金以供定居于城市。

2.2.2 宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)改革促進農(nóng)民工市民化

當(dāng)前限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定導(dǎo)致實踐中出現(xiàn)了“空心村”“小產(chǎn)權(quán)房”等問題，與此同時，農(nóng)民工在市民化的過程中也遭遇抵抗風(fēng)險能力弱、城市住房保障缺失、定居城市資金缺乏等阻礙。在城鄉(xiāng)關(guān)系由靜態(tài)轉(zhuǎn)向動態(tài)化發(fā)展、戶籍改革深化的背景下，進行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)改革無疑具有積極意義，通過改革能夠直接促進農(nóng)民工的市民化。

3 農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)改革思路

3.1 改革應(yīng)以推進城鎮(zhèn)化為目標(biāo)

在前述分析中，提到了目前農(nóng)村宅基地制度存在的現(xiàn)實問題，包括宅基地大量閑置引發(fā)“空心村”現(xiàn)象、宅基地隱形流轉(zhuǎn)形成了“小產(chǎn)權(quán)房”交易，并導(dǎo)致管理混亂和權(quán)屬不清；同時，通過對新生代農(nóng)民工特征的分析，能夠發(fā)現(xiàn)新生代農(nóng)民工與城鎮(zhèn)化初期的第一代農(nóng)民工相比，進入城市工作生活的意愿更為強烈，條件也更為優(yōu)越。但是，其市民化的過程中仍然存在一些障礙，其中最根本的便是缺乏資金。因此，當(dāng)前農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受限不僅導(dǎo)致了土地資源的浪費、隱形交易混亂，而且造成了農(nóng)民工因缺乏資金而市民化過程受阻，從而影響了整個社會的城鎮(zhèn)化進程。

基于當(dāng)前實踐中因宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受限而引發(fā)的種種問題，學(xué)術(shù)界關(guān)于宅基地使用權(quán)改革的主流觀點是支持解禁法律對于宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)限制。國家在政策層面對于此問題也予以高度關(guān)注。中共十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出要保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道?？梢姡邔用嬉糙呄蛴谥鸩椒砰_宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，以增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，發(fā)揮宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)性功能。值得一提的是，在該文件中，緊接著宅基地問題其后的內(nèi)容是推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，并提到要保障農(nóng)民工同工同酬，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。因此，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的改革應(yīng)與我國當(dāng)前的城鎮(zhèn)化進程聯(lián)系起來，以推進城鎮(zhèn)化為改革目標(biāo)。

3.2 改革應(yīng)當(dāng)堅持的原則

土地問題關(guān)系到社會整體的穩(wěn)定，必須慎重地進行改革設(shè)計，以維護社會整體經(jīng)濟發(fā)展為前提，以保障農(nóng)民土地權(quán)利為基本要求，以促進資源充分、合理的利用為動力，探索宅基地流轉(zhuǎn)的具體措施。在進行改革制度設(shè)計的過程中，必須遵循以下三個原則：

第一，堅持嚴(yán)格保護耕地、集約高效利用土地的原則。耕地的多少直接關(guān)系到國家的糧食安全、國民的基本生活需要。在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的過程中，容易出現(xiàn)為了換取更多的財產(chǎn)性利益而亂占耕地的現(xiàn)象，必須在完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的同時，堅持嚴(yán)格保護耕地的原則。同時，解決土地閑置問題，將長期閑置的宅基地進行整理，以促進土地資源的合理、高效利用。

第二，堅持保障農(nóng)民的基本居住條件的原則。盡管當(dāng)前社會形勢發(fā)生變化，越來越多的農(nóng)民外出務(wù)工，離開了農(nóng)村。但必須注意到我國是農(nóng)業(yè)人口大國，當(dāng)前的城鎮(zhèn)化水平與發(fā)達國家相比還存在較大的差距。長期居住于農(nóng)村的人口仍不在少數(shù)，農(nóng)民的居住安全仍需要得以保障，否則極易引起嚴(yán)重的社會問題，影響社會的和諧穩(wěn)定。

第三，堅持私人權(quán)利與公共利益相平衡的原則。宅基地使用權(quán)制度不僅關(guān)系到當(dāng)代農(nóng)民的居住安全和財產(chǎn)利益，更對后代造成影響，同時負(fù)載了農(nóng)民基本生存的私人權(quán)益和社會穩(wěn)定、國家糧食安全等重大公共利益。在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)改革中，不能一味強調(diào)宅基地使用權(quán)的物權(quán)屬性，必須考慮到其所涉及的公共利益。當(dāng)前，由于土地區(qū)位不同，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實需求也不同，在城市郊區(qū)及一些外出務(wù)工人員較多的農(nóng)村，其宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)較為迫切，而對于一些距離城市較遠(yuǎn)、農(nóng)民對于土地較為依賴的農(nóng)村，尤其在我國農(nóng)村社會保障體系尚未完全建立的情況下，盲目放開其宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)極易引發(fā)一系列的社會問題。因此，必須區(qū)分土地區(qū)位進行使用權(quán)流轉(zhuǎn)改革，從而實現(xiàn)私人權(quán)利與公共利益的平衡。

3.3 改革的具體思路

宅基地的流轉(zhuǎn)及其限制應(yīng)當(dāng)放置在當(dāng)事人權(quán)利得到保障、公平公正以及社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)上綜合考量。從實踐情況來看，我國農(nóng)村存在著大量的宅基地隱形流轉(zhuǎn)行為，不遵守法律法規(guī)對于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制性規(guī)定。另外，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受限又直接導(dǎo)致了守法的農(nóng)民在向城市市民轉(zhuǎn)化的過程中，難以實現(xiàn)宅基地及其上房屋的財產(chǎn)性價值，從根本上阻礙了大量農(nóng)民工市民化的進程，與城鄉(xiāng)一體化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展相悖。顯然，我國現(xiàn)行的法律規(guī)定對于宅基地流轉(zhuǎn)問題沒有考量周全，必須通過制度設(shè)計加以變革。但在宅基地使用權(quán)福利性質(zhì)仍在、現(xiàn)階段城鄉(xiāng)土地市場分割存在一定合理性的情況下，對宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓問題不可操之過急，而應(yīng)當(dāng)有條件地逐步放開。在堅持上述三個原則的前提下，筆者提出以下四點進行宅基地使用權(quán)改革的具體思路。

首先，清理相關(guān)立法，放開對于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主體的限制。我國《立法法》第八條規(guī)定民事基本制度為立法保留事項之一，只能通過制定法律對其進行規(guī)定。宅基地使用權(quán)制度屬于物權(quán)制度的一部分，而物權(quán)制度屬于我國基本的民事制度。因此，對于宅基地使用權(quán)的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)由法律進行規(guī)定。然而，綜觀我國現(xiàn)行法律，包括《物權(quán)法》《土地管理法》在內(nèi)，并沒有對于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)對象進行限制的規(guī)定?，F(xiàn)實情況是，對宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)進行限制的多是效力等級較低的法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件。這些規(guī)范文件對于宅基地使用權(quán)的規(guī)定超出了其立法權(quán)限，應(yīng)當(dāng)及時予以清理。既然法律沒有對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)對象作出限制，按照民事領(lǐng)域“法無禁止即可為”的原理，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的對象不應(yīng)受到限制。另外，隨著社會環(huán)境的變化、城鎮(zhèn)化的縱深發(fā)展，宅基地使用權(quán)進行流轉(zhuǎn)也有著現(xiàn)實基礎(chǔ)。放開宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主體的限制，能夠解決因宅基地大面積閑置而造成的土地資源浪費、農(nóng)民工市民化受阻等問題。

其次，明確宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方式，將宅基地使用權(quán)納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場進行流轉(zhuǎn)。黨的十八屆三中全會上通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價” 。該決定中提到的是集體經(jīng)營性建設(shè)用地，并不包括宅基地。然而，農(nóng)村集體建設(shè)用地中絕大部分是宅基地，真正屬于經(jīng)營性建設(shè)用地即鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村辦企業(yè)用地所占比例很小。隨著城鎮(zhèn)化的推進，越來越多的農(nóng)民外出城市務(wù)工，定居于城市，農(nóng)村實際使用的宅基地面積會逐漸縮小。隨著農(nóng)村人口的減少，所需的公共設(shè)施用地也相應(yīng)的會變少。對于這些由原來的宅基地和公共設(shè)施設(shè)施所占的集體建設(shè)用地，應(yīng)當(dāng)也允許其通過整理，進入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場進行流轉(zhuǎn)，以滿足城鎮(zhèn)化對建設(shè)土地的大量需求。

再次，強化集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟職能，通過法律賦予其作為集體土地所有權(quán)人的處分權(quán)能。宅基地使用權(quán)入市流轉(zhuǎn)的順利進行離不開集體經(jīng)濟組織的溝通、協(xié)調(diào)、管理等職能的發(fā)揮。城市土地屬于國家所有，城市居民住房建立在國有建設(shè)用地使用權(quán)基礎(chǔ)之上，城市居民對于國有建設(shè)用地使用權(quán)的取得相較于農(nóng)村村民而言是有償?shù)?。除了基于公益性、特殊用途以劃撥方式取得建設(shè)用地使用權(quán)外，其他建設(shè)用地使用權(quán)的取得都是有償?shù)模鞘芯用褓徺I商品房的價格中就包含使用權(quán)的價格。另外，繳納房產(chǎn)稅也可以視為其享有國有建設(shè)用地使用權(quán)的對價。相反，農(nóng)村村民的宅基地使用權(quán)的初始取得是無償?shù)摹＿@也就決定了其在流轉(zhuǎn)該使用權(quán)時所得收益不能完全歸于農(nóng)民個人所有，畢竟集體土地所有權(quán)由農(nóng)民集體享有。因此，農(nóng)村村民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不應(yīng)當(dāng)直接在農(nóng)民與其他交易主體間進行，最好的方式是由集體經(jīng)濟組織將該宅基地進行整理、收回，然后以集體經(jīng)濟組織為主體將宅基地使用權(quán)入市流轉(zhuǎn)，所得收益再有集體經(jīng)濟組織進行合理分配。當(dāng)然，這一入市流轉(zhuǎn)程序的順利進行有賴于集體經(jīng)濟組織架構(gòu)的完備與合理安排。

最后，對于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)所得的收益必須制定相應(yīng)的規(guī)則進行公平、合理的分配。在宅基地使用權(quán)入市流轉(zhuǎn)的過程中，涉及政府、集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民三類主體，而宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)所得收益應(yīng)當(dāng)在這三者間合理分配。農(nóng)民為宅基地使用權(quán)人、集體經(jīng)濟組織是宅基地所有權(quán)人，理應(yīng)獲得宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)所得的收益，而政府作為公共管理者，代表著社會整體而分享土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生了土地增值收益具有合理性。但是，如何在這三者之間進行收益的合理分配需要更加審慎地思考。同時，必須注重社會整體的公平，對于城市郊區(qū)和偏遠(yuǎn)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)價格因區(qū)位而產(chǎn)生的梯度差，應(yīng)由政府利用其所獲取的收益來進行平衡，以實現(xiàn)公平。

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作者簡介：

楊雅婷，天津大學(xué)法學(xué)院講師，博士，主要研究方向為農(nóng)村土地制度。

陳薇舒，天津大學(xué)法學(xué)院經(jīng)濟法學(xué)碩士研究生。