新農(nóng)村居民點(diǎn)工程所面臨問題的法律解析

李雪峰　孫曉奇

摘 要：農(nóng)村居民工程又稱小康農(nóng)宅建設(shè)，以修筑定點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)村居民住宅為目標(biāo)，改善農(nóng)村居民生活居住條件，是實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)農(nóng)村小康社會和新農(nóng)村目標(biāo)的重要組成部分，是國家的一項(xiàng)惠民政策。但是宅基地使用權(quán)的禁止流轉(zhuǎn)造成了農(nóng)民融資困難，在很大程度上限制了新農(nóng)村建設(shè)功能的發(fā)揮。本文對農(nóng)村居民點(diǎn)工程相關(guān)問題進(jìn)行法學(xué)分析，以期能提供參考和借鑒。

關(guān)鍵詞：新農(nóng)村居民點(diǎn)工程；生存權(quán)；宅基地使用權(quán)

一、農(nóng)村居民點(diǎn)工程概述

（一）農(nóng)村居民點(diǎn)

根據(jù)農(nóng)村居民點(diǎn)的規(guī)模和功能，可以將我國農(nóng)村居民點(diǎn)劃分為自然村、基層村（村民小組）、行政村和中心村。目前規(guī)模小、布局分散的自然村、基層村是農(nóng)村居民點(diǎn)存在的主要形式。

（二）我國有關(guān)農(nóng)村居民點(diǎn)工程政策方面的規(guī)定

2005年6月7日國務(wù)院辦公廳印發(fā)《<國土資源部關(guān)于做好土地利用總體規(guī)劃修編前期工作意見>的通知》，提出城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的要求，也就是說今后城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)大的主要用途是從農(nóng)村居民點(diǎn)用地置換而來。置換的立足點(diǎn)是對農(nóng)村居民點(diǎn)進(jìn)行合理調(diào)整，通過拆村并點(diǎn)、舊村改造實(shí)現(xiàn)退宅還耕、退建還耕，將農(nóng)村居民點(diǎn)整理中縮減的建設(shè)用地面積置換到城鎮(zhèn)周圍。

（三）農(nóng)村居民點(diǎn)工程在新農(nóng)村建設(shè)中的地位

當(dāng)然，實(shí)施居民點(diǎn)工程并不是說農(nóng)村原先沒有居民點(diǎn)，而是國家為了改進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)，改善農(nóng)村居民的居住條件扶持農(nóng)村貧困人口，縮小城鄉(xiāng)差別，加速農(nóng)村向城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變的進(jìn)程，對新農(nóng)村建設(shè)有很大的促進(jìn)意義。

二、農(nóng)村居民點(diǎn)工程建設(shè)存在問題的法律解析

（一）對于超標(biāo)準(zhǔn)使用宅基地的應(yīng)堅(jiān)持有償使用

我國在農(nóng)村宅基地使用上采取的是無償性質(zhì)，但該規(guī)定在實(shí)踐中會產(chǎn)生很多問題，比如一戶數(shù)宅，宅基地超標(biāo)等。這一方面會對那些依法使用土地或者少占土地的農(nóng)戶不公平，另一方面也會刺激他們想法多占宅基地。筆者認(rèn)為，對于超占宅基地的農(nóng)戶收取一定費(fèi)用，并不是加重農(nóng)民的負(fù)擔(dān)而是為了體現(xiàn)在土地資源稀缺的情況下的分配公平與合理，防止宅基地的濫用。對于超標(biāo)準(zhǔn)的房屋應(yīng)當(dāng)予以拆除，不能拆除或者拆除成本較大的，可以實(shí)行有償使用，逐年收繳相關(guān)費(fèi)用。

（二）政府應(yīng)當(dāng)保障貧困地區(qū)居民工程的修筑

1、法理依據(jù)

我國《憲法》第24條修正案明確規(guī)定，“國家尊重和保障人權(quán)“，生存和發(fā)展權(quán)應(yīng)當(dāng)是首要的人權(quán)。即向社會成員提供最基本的生存條件是我國政府的一項(xiàng)基本義務(wù)。

2、村民享有的權(quán)利

從生存權(quán)角度出發(fā)，農(nóng)民基于居住生存權(quán)可以向政府要求以下權(quán)利：

第一，要求獲得修筑居民點(diǎn)工程的物質(zhì)條件。即在農(nóng)戶無力修建居住設(shè)施時(shí)，可以向政府主管部門要求幫助的權(quán)利。

第二，要求保障所修房屋質(zhì)量的權(quán)利。修筑居民點(diǎn)工程的初衷是為了改善貧困居民的居住環(huán)境惡劣、居住條件差的現(xiàn)狀，因此對政府新修筑的居民點(diǎn)的安全和房屋質(zhì)量有更高的要求。

第三，要求獲得平等保障的權(quán)利。很過地方政府的農(nóng)村居民點(diǎn)工程建設(shè)一般選擇當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)條件較好、交通便利、有特色優(yōu)質(zhì)資源、有一定自我發(fā)展能力的村莊作為示范而對經(jīng)濟(jì)薄弱、自然條件惡劣的村莊幾乎不予考慮。這是政府生存權(quán)保障的空白點(diǎn)，同時(shí)這些居民也是最需要政府幫助和救助的。

（三）加大資金投入，資金來源的多元化措施

當(dāng)前居民點(diǎn)工程面臨最大的問題就是資金短缺，而在資金投入上不可能完全依賴財(cái)政資金，尤其是在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)。針對這一問題，除了政府應(yīng)加大農(nóng)村居民工程的投資外，筆者認(rèn)為可以允許農(nóng)民通過宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式拓寬融資渠道。

1、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的學(xué)理分析

居民點(diǎn)修筑中，村民首先會取得宅基地使用權(quán)。我國《物權(quán)法》將宅基地使用權(quán)納入用益物權(quán)的體系，該限制物權(quán)的主要權(quán)能在于使用收益性，收益性在很大程度上取決于對宅基地的處分。宅基地作為農(nóng)民的一項(xiàng)重要財(cái)產(chǎn)權(quán)利，具有較高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。農(nóng)民在依法取得使用權(quán)的宅基地上建造房屋，基于對房屋的所有權(quán)，本應(yīng)該對房屋擁有完全按照自己的意志處分的權(quán)利，但是由于法律中對宅基地使用權(quán)處分的各種限制和“房地一致”的原則而不能對自己的房屋進(jìn)行應(yīng)有的處分。比如物權(quán)法規(guī)定宅基地使用權(quán)的權(quán)能僅局限于占有和使用上，不得轉(zhuǎn)讓或者抵押，這與用益物權(quán)的屬性嚴(yán)重不符，而且背離了市場經(jīng)濟(jì)效益優(yōu)先的要求。同時(shí)，也造成了農(nóng)民融資困難。另外，對于我國目前實(shí)行的關(guān)于土地和建筑關(guān)系上的“房地一致”原則筆者也不敢茍同，這樣的立法例和世界上絕大多數(shù)國家的做法有很明顯的出入。在實(shí)踐中，有很多不足，體現(xiàn)在：第一，宅基地使用權(quán)和建筑物所有權(quán)二者均為價(jià)值巨大的不動產(chǎn)物權(quán)，它們各自具有獨(dú)立進(jìn)入市場交易機(jī)制的能力，比如從物權(quán)法理論來說，在這兩種權(quán)利上都可以設(shè)定抵押權(quán)，沒有必要將它們強(qiáng)行以法律規(guī)定的方式捆綁在一起。第二，我國物權(quán)法已經(jīng)承認(rèn)宅基地使用權(quán)和建筑物所有權(quán)是兩種不同的權(quán)利，有被不同的民事主體取得的可能性，如果“強(qiáng)行捆綁在一起必然會損害他人的利益”。①一宗土地上也有可能負(fù)擔(dān)數(shù)種不同權(quán)利，若按我國法律規(guī)定的原則處理，也會損害到第三人的利益。

2、應(yīng)當(dāng)允許居民點(diǎn)工程的宅基地使用權(quán)和房屋的所有權(quán)獨(dú)立進(jìn)入交易市場

在我國，由于土地所有權(quán)沒有進(jìn)入交易市場，進(jìn)入交易市場的是土地使用權(quán)如本文所探討的宅基地使用權(quán)。對于宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，現(xiàn)行法律的態(tài)度是不予許可，但是實(shí)踐中根本無法防止，也不符合農(nóng)村地區(qū)的逐步開放政策。與其不能依法禁止，不如法律許可流通。流通的方式筆者建議我們可以采取我國臺灣地區(qū)民法典的做法，如該法第876條第1款規(guī)定：“土地及其土地之上之建筑物，同屬于一人所有，而僅以土地或者地上建筑物為抵押者，于抵押物拍賣時(shí)，視為已有地上權(quán)之設(shè)定……”該條第2款規(guī)定：“土地及其地上之建筑物，同屬于一人所有，而以土地及建筑物為抵押者，如經(jīng)拍賣，其土地與建筑物的拍定人各異時(shí)，使用前項(xiàng)之規(guī)定?！雹趪鴥?nèi)學(xué)者普遍認(rèn)為我國的宅基地使用權(quán)類似于傳統(tǒng)民法中的地上權(quán)。另外，我國立法也應(yīng)該允許多重地籍的存在。所謂多重地籍是指在一宗土地上同時(shí)存在多個(gè)占有、使用和收益的權(quán)利。而且為了交易安全，這些土地均可以納入不動產(chǎn)登記簿?，F(xiàn)代社會由于土地資源的稀缺，人們對土地的利用開始多層次的發(fā)展，比如在土地所有權(quán)上可以設(shè)立地上權(quán)，又可以再設(shè)立抵押權(quán)等。

三、結(jié)語

在新農(nóng)村建設(shè)中不僅是體現(xiàn)了政府對于公民生存權(quán)的保障。為了拓寬融資渠道，筆者認(rèn)為允許宅基地使用權(quán)流通或轉(zhuǎn)讓的意義尤其重大。在大多地區(qū)，農(nóng)民擁有的最有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的權(quán)利就是宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)，后者由于耕地壓力巨大，法律進(jìn)行限制流通的做法是必要的，但對于宅基地使用權(quán)也進(jìn)行限制筆者不敢茍同。在新農(nóng)村建設(shè)中，農(nóng)民如果缺少了宅基地使用權(quán)的融資渠道，將會在很大程度上影響新農(nóng)村建設(shè)功能的發(fā)揮。

注解：

① 孫憲忠.中國物權(quán)法總論.北京：法律出版社，2004：75.

② 孫憲忠.論物權(quán)法. 北京：法律出版社，2001：19.