恩施市宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的現(xiàn)狀分析

劉樂樂　丁越　王慧錕　呂柯　彭璟

[摘要]宅基地是我國農(nóng)村土地的重要組成部分，宅基地的權(quán)利在于農(nóng)民，而農(nóng)民使用農(nóng)村宅基地權(quán)利的基本財產(chǎn)權(quán)以及是否可以轉(zhuǎn)讓問題一直是公眾關(guān)注的焦點。在如今的中國農(nóng)村中閑置的宅基地大面積荒廢，“隱形”流轉(zhuǎn)導(dǎo)致法律糾紛不斷增多，文章在中共十八大三中全會對農(nóng)村宅基地的使用權(quán)改革做出若干規(guī)定的政策背景下，論述了湖北省恩施市農(nóng)村居民點用地的規(guī)范和態(tài)度權(quán)轉(zhuǎn)讓以及司法實踐的現(xiàn)狀。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村宅基地；宅基地使用權(quán)；使用權(quán)流轉(zhuǎn)

[DOI]1013939/jcnkizgsc201625266

在中國這個農(nóng)業(yè)大國的背景下，我國的“三農(nóng)”問題，始終關(guān)系著中國共產(chǎn)黨和我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的全局。不能真正地解決農(nóng)民之所需，縮小城市與鄉(xiāng)村之間的差距，我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)是實現(xiàn)不了的。無論是農(nóng)村宅基地還是農(nóng)民們的農(nóng)田，相比于農(nóng)民的生產(chǎn)、生活都是一樣的重要。農(nóng)民有權(quán)擁有宅基地使用權(quán)，國家有關(guān)法律法規(guī)的頒布和實施，有義務(wù)保障農(nóng)民的宅基地使用權(quán)，宅基地作為農(nóng)民生產(chǎn)生活的基本權(quán)利，為農(nóng)民的生產(chǎn)生活提供保障。那么，農(nóng)村宅基地制度的實施對我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展到底如何？本文將以湖北省恩施市為例，對農(nóng)村宅基地制度的利與弊做淺析。

1恩施市農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度的調(diào)查現(xiàn)狀及問題11恩施市農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度的調(diào)查現(xiàn)狀

2014年10月23日，我國國土資源部對農(nóng)村宅基地制度改革方案的完成前期準備工作。所謂農(nóng)村宅基地，是農(nóng)民或個人在農(nóng)村住宅基地，占有、使用集體所有的土地，包括房屋已經(jīng)建成了決定一所房子或土地建造房屋的建設(shè)，已經(jīng)建設(shè)的住房的土地，以及做好房子住家但沒有建設(shè)完全或土地上不能居住的危房和即將入住三種的類型。

恩施市初步形成按照“試點方案”試點農(nóng)村宅基地的“分類”的原則改革。試點方案規(guī)定：在城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴展農(nóng)村地區(qū)的傳統(tǒng)邊界之外，繼續(xù)實施“一戶一宅”，宅基地法定配電系統(tǒng)的區(qū)域。對于人口少，人均耕地少的地區(qū)第二、第三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達的地區(qū)，建實行“一戶一宅”的原則相對集中的實施，然后分配宅基地分散的一個案例。而在城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴展邊界，政府或側(cè)重于農(nóng)村集體公寓，農(nóng)民住宅小區(qū)，相當于法定轉(zhuǎn)讓宅基地居住區(qū)，實施建設(shè)“一戶一房”。沒有新的宅基地已經(jīng)可供分配，農(nóng)民可以利用的建設(shè)用地，村集體存量優(yōu)勢，集中建設(shè)公寓式住宅與政府的支持，實現(xiàn)農(nóng)民自身權(quán)利和宅基地住房建設(shè)的利益。試點方案還規(guī)定農(nóng)民宅基地的初次分配，繼續(xù)執(zhí)行指定的區(qū)域內(nèi)獲得免費的，有條件的試點地區(qū)選位付費；過度的宅基地，占地超過一個房子，對于使用超額補償；集體經(jīng)濟組織成員通過有償流轉(zhuǎn)或重新應(yīng)用后退款宅基地可以得到報酬；通過繼承集體經(jīng)濟組織的非會員房屋或其他法律手段的使用占有和使用的宅基地，支付費用使用；農(nóng)民可自愿收回宅基。

12恩施市農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度的問題

121恩施市農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度不能最大效率的利用土地事實上，宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的嚴格控制也不能很好的保護土地資源，甚至?xí)斐扇司峙洳还唾Y源限制的現(xiàn)象。在我們的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)一些富裕的農(nóng)民在城市購買房地產(chǎn)，擁有宅基地的孩子繼承父親的財產(chǎn)，甚至有村民透露存在某些村干部利用職權(quán)，多批次的占用宅基地使用權(quán)，導(dǎo)致部分農(nóng)民沒有完全享受到國家政策的保障等現(xiàn)象，造成宅基地閑置和浪費等類似于問題并不少見。

122恩施市農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)制度并不能有效地服務(wù)于社會全國農(nóng)村土地限制使用過程中的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓有利于加強農(nóng)村地區(qū)住房的安全性，從而保障我國農(nóng)民最基本的土地使用權(quán)利益，出發(fā)點是好的，但在我國實行的市場經(jīng)濟中，在當下農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度中，反而大大削弱了農(nóng)村土地的流動性，其真正的開放性對農(nóng)民權(quán)益的作用其實很小。而且隨著我國城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設(shè)速度越來越快，城市中農(nóng)民的占比量越來越大，嚴格約束土地使用權(quán)的出讓，盡管它可以保障農(nóng)民們有房子可以居住，反而將農(nóng)民在鄉(xiāng)村中被約束的牢牢地，沒有真正的解放農(nóng)民生產(chǎn)能力，不能解放農(nóng)民生產(chǎn)力，又從何談起縮小國城鄉(xiāng)差距呢？這是很不利于恩施市農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

2宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律和問題

21宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律

目前，我國在宅基地使用權(quán)涉及法律方面的規(guī)定并不多，主要為“憲法”第十條第四款，第62條“土地管理法律”和“物權(quán)法”151～153條，“這些條款的主要內(nèi)容可以概括如下：①住宅的建設(shè)家園使用僅限于農(nóng)民和其他配套設(shè)施，以確保他們的福利；②住宅土地使用權(quán)不得單獨轉(zhuǎn)讓，但出售，出租房屋宅基地權(quán)利情況下導(dǎo)致被動轉(zhuǎn)移不是禁止，但不再批準宅基地出售的應(yīng)用程序；③受讓人的土地房產(chǎn)對象，沒有法律上的限制。”1999年國務(wù)院“決定加強土地管理的轉(zhuǎn)移，”2004年，國土資源部發(fā)布“關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理”和2007年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部“新住房的購買風(fēng)險警告”，這些政策的主要內(nèi)容可以概括如下：①住宅和農(nóng)村宅基地使用權(quán)不能賣給集體經(jīng)濟組織成員以外的人，不允許城市居民和農(nóng)村宅基地的農(nóng)民購買住房；②有關(guān)部門不得批準占用集體土地建設(shè)城市居民住房、城市居民宅基地不能購買的住宅或城市居民家園建立在土地使用許可證的發(fā)行和住房房地產(chǎn)執(zhí)照。

22宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的問題

221農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律障礙

國家法律規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出租、受到保護。但根據(jù)我們的在恩施市的調(diào)查顯示耕地浪費非常嚴重，沒有禁止農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)移是可以預(yù)防的，相反，在現(xiàn)有農(nóng)村宅基地制度下，由于宅基地不能自由轉(zhuǎn)讓宅基地的許多地方耕地分配給成員，從而減少農(nóng)村耕地的面積。調(diào)查農(nóng)村宅基地使用了循環(huán)狀態(tài)和法律的情況下，我們發(fā)現(xiàn)建立合理的農(nóng)村宅基地的循環(huán)系統(tǒng)，仍有許多法律障礙。

法律制度并不完善，宅基地土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓缺乏明確的法律依據(jù)。在“土地管理法律”下，轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。農(nóng)村宅基地歸集體所有，村民宅基地使用權(quán)。農(nóng)民將房子賣給城市居民的行為不受法律承認和保護，不能辦理土地使用權(quán)證書，房地產(chǎn)執(zhí)照和其他法律程序。但在廣大農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村住宅土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移已經(jīng)很普遍的存在已經(jīng)成為一種不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。使用權(quán)轉(zhuǎn)讓形式，有很多農(nóng)村宅基地是違法的，找不到法律依據(jù)，因此，當房地產(chǎn)土地使用權(quán)方面沒有正式轉(zhuǎn)讓程序，很難確定完全正確和錯誤的，一旦糾紛是困難的結(jié)論，不利于受害人。

222農(nóng)村房屋土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的經(jīng)濟矛盾

目前，中國住宅土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的基本態(tài)度是持有禁令，這是保護住宅的權(quán)利的價值家園系統(tǒng)設(shè)計是密切相關(guān)的。我們的立法在土地使用權(quán)有許多缺陷。從一方面來看，在當今社會，我國農(nóng)村的住宅土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移立法依舊稀缺資源。法律對宅基地的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓非常狹窄，沒有直接調(diào)整農(nóng)村宅基地權(quán)利規(guī)范，法律單獨分散的“民法”、“物權(quán)法”、“土地管理法”和其他法律法規(guī)相關(guān)的規(guī)范沒有整合調(diào)整。而另一方面，相比于我國農(nóng)村宅基地立法，城市房地產(chǎn)管理立法則更加完整和全面，宅基地管理立法明顯落后，農(nóng)村宅基地的立法已經(jīng)跟不上城市化的腳步。農(nóng)村宅基地權(quán)利的一些法律、法規(guī)在面對不斷變化的現(xiàn)實生活中顯得很蒼白無力，每當司法實踐中面臨新的問題，往往找不到先前的決定法律的基礎(chǔ)，更多的規(guī)范性文件和依賴當?shù)氐恼哒{(diào)整。

雖然我國法律和國家政策嚴格限制土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移，但隨著我國改革開放和城市化步伐的加快，仍然存在大量的宅基地土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的私人行為。私人轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)已成為趨勢，特別是在農(nóng)村郊區(qū)，私人循環(huán)的現(xiàn)象更為普遍。這種轉(zhuǎn)移更自發(fā)，很多隱患種植在現(xiàn)實中，引起了很多爭議。

3恩施市農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度相關(guān)法律法規(guī)的改革建議嚴格宅基地面積標準。宅基地是指在集體建設(shè)用地為住宅及配套設(shè)施的建設(shè)，宅基地是農(nóng)村的農(nóng)戶或個人用作住宅基地而占有、利用本集體所有的土地。圍繞本地資源結(jié)合起來，按照節(jié)約集約用地，嚴格標準的原則來確定宅基地面積。最大化的鼓勵村民自治的法律宅基地使用權(quán)管理制度，加強農(nóng)村宅基地使用權(quán)的監(jiān)管力度，必須在所要求的范圍內(nèi)進行控制宅基地面積。

嚴控總量盤活存量。嚴格控制總的農(nóng)村居民點用地，協(xié)調(diào)各類建設(shè)用地的安排。農(nóng)民應(yīng)該以新建住宅都使用在村內(nèi)空閑地，閑置宅基地和未利用地，那里有空閑宅基地未使用的，不得批準新增建設(shè)用地的村優(yōu)先。按現(xiàn)有住房改造的鼓勵下，要解決住房的新土地。各地要制定節(jié)能潛力，根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況，積極利用的具體政策措施。由于需要合并新建或改和小城鎮(zhèn)和中心村的擴大，將加大對土地利用規(guī)劃，資金支持。最近合并的村莊，不再審批新建，改建和住宅住區(qū)規(guī)劃擴張計劃應(yīng)該集中。

4結(jié)論

本文根據(jù)對湖北恩施市周圍鄉(xiāng)鎮(zhèn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的調(diào)查，陳述了我國農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀及問題，提出了我國農(nóng)村宅基地制度相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)該完善或改革的方向，希望對我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)的相關(guān)政策的改革提供參考。

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