鄉(xiāng)村振興語(yǔ)境下農(nóng)村人居環(huán)境治理問(wèn)題研究

劉曉春 陳興發(fā)

摘 要：在國(guó)家大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的語(yǔ)境下，農(nóng)村人居環(huán)境問(wèn)題受到黨和政府越來(lái)越多的關(guān)注和重視，從中央到地方，各級(jí)黨組織和政府為了整治農(nóng)村人居環(huán)境制定和實(shí)施了一系列政策，使得農(nóng)村人居環(huán)境有了顯著改善。但與此同時(shí)，我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境治理還存在村莊規(guī)劃?rùn)C(jī)制不完善、村莊規(guī)劃與村情的契合度不高、村民對(duì)人居環(huán)境與人居環(huán)境治理缺乏科學(xué)認(rèn)知、農(nóng)村人居環(huán)境治理主體多元性不足、村民和其他主體參與度偏低、不同區(qū)域鄉(xiāng)村人居環(huán)境治理的力度和成效差距明顯、農(nóng)村人居環(huán)境治理缺乏持久耐力和長(zhǎng)效機(jī)制等突出問(wèn)題。為此，需要從制度設(shè)計(jì)與執(zhí)行、體制機(jī)制完善與創(chuàng)新等宏觀視域來(lái)探究持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境治理的對(duì)策，強(qiáng)化黨和政府在農(nóng)村人居環(huán)境治理中的主導(dǎo)與引領(lǐng)作用，強(qiáng)化農(nóng)村人居環(huán)境治理規(guī)劃的科學(xué)性和合理性，強(qiáng)化農(nóng)村人居環(huán)境多元共治體系中的各方主體責(zé)任。唯有如此，美麗宜居的農(nóng)村人居環(huán)境治理目標(biāo)才能達(dá)成。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略;農(nóng)村人居環(huán)境治理;公共治理

中圖分類號(hào)：D422.6

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2022.02.012

收稿日期：2022-03-26

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“以人民為中心的環(huán)境公正實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究”（21BKS080）

作者簡(jiǎn)介：劉曉春（1963-），男，江西新干人，教授，碩士生導(dǎo)師，主要從事當(dāng)代中國(guó)政府與政治研究;陳興發(fā)（1971-），男，江蘇泗陽(yáng)人，教授，博士，碩士生導(dǎo)師，主要從事公共政策學(xué)及中國(guó)政府與政治研究。

Research on the Governance of Rural Living Environment in the Context of Rural Revitalization

LIU Xiao-chun1， CHEN Xing-fa2

（1.School of Humanities and Law， Jiangsu Ocean University， Lianyungang 222005， China;

2.School of Marxism， Nanjing Audit University， Nanjing 211815， China）

Abstract：In the context of country vigorously implementing the rural revitalization strategy， the rural living environment has received more and more attention from the Party and the government. From the central government to local governments， Party organizations and governments at all levels have formulated and implemented a series of policies to improve the rural living environment， which has significantly improved the rural living environment. With the implementation of these policies， the rural living environment has been significantly improved. However， at the same time， there are still some problems in the governance of rural living environment in China， such as the imperfect village planning mechanism， the low consistency between village planning and village conditions， the villagers' lack of scientific understanding of living environment and living environment governance， the single subject of rural living environment governance and the low participation of villagers and other subjects， the obvious gap in the strength and effectiveness of rural living environment governance in different regions， as well as the lack of endurance and long-term mechanism in rural living environment governance. Therefore， it is necessary not only to strengthen the leading and leading role of the Party and the government in the governance of rural living environment， but also to strengthen the scientificity and rationality of the governance planning of rural living environment， as well as to strengthen the main responsibilities of all parties in the multi governance system of rural living environment. Only in this way can the governance goal of beautiful and livable rural rural living environment be achieved.

Key words：the rural revitalization strategy; governance of rural living environment; public governance

新中國(guó)成立之初，基于迫切改變我國(guó)落后農(nóng)業(yè)國(guó)的境況以推進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程的需要以及建構(gòu)和鞏固城市領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村的新生政權(quán)之要求，黨和政府采取了城市發(fā)展優(yōu)先與城市治理優(yōu)先的策略。改革開(kāi)放40余年，我國(guó)城市作為區(qū)域政治中心、經(jīng)濟(jì)中心、文化中心、交通樞紐、人才高地的優(yōu)勢(shì)更加凸顯，城市化進(jìn)程與城市治理（包括城市人居環(huán)境治理）的成果更加豐碩。但消滅“三大差別”（包括“城鄉(xiāng)差別”）以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正，這是以馬克思主義為信仰的中國(guó)共產(chǎn)黨人矢志不渝的奮斗目標(biāo)和核心價(jià)值觀，正如習(xí)近平總書(shū)記所言，民族要復(fù)興，鄉(xiāng)村必振興，既要建設(shè)繁華的城市，也要建設(shè)繁榮的鄉(xiāng)村。因而，為了消弭城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的隔閡，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展與融合發(fā)展，近年來(lái)，黨和政府出臺(tái)了一系列促進(jìn)鄉(xiāng)村振興與推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境治理的政策，著重強(qiáng)調(diào)在新時(shí)代實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大意義和改善農(nóng)村人居環(huán)境的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

2018年初，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》，明確提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)任務(wù)之一就是要使農(nóng)村人居環(huán)境明顯改善、生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，要使美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)扎實(shí)推進(jìn)直至基本實(shí)現(xiàn)，并由此實(shí)施農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)計(jì)劃（2018-2020年），要求以農(nóng)村垃圾和污水治理、村容村貌提升作為主攻方向和主要著力點(diǎn)，對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境突出問(wèn)題進(jìn)行重點(diǎn)整治。隨后不久，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》，則對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境治理的主攻點(diǎn)提出了更加具體的要求，為農(nóng)村人居環(huán)境治理工作的開(kāi)展指明了方向。2021年底，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳又印發(fā)了《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)方案（2021-2025年）》，既肯定了2018年農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)實(shí)施以來(lái)所取得的成效，也指出了我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境總體質(zhì)量水平不高，還存在區(qū)域發(fā)展不平衡、基本生活設(shè)施不完善、管護(hù)機(jī)制不健全等問(wèn)題，并就農(nóng)村人居環(huán)境整治的總體要求與如何扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村廁所革命和生活污水治理，如何全面提升農(nóng)村生活垃圾治理水平和推動(dòng)村容村貌整體提升，如何建立健全長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制與充分發(fā)揮農(nóng)民主體作用，如何加大政策支持力度與強(qiáng)化組織保障等問(wèn)題，做了充分說(shuō)明和部署。

由于黨中央和國(guó)務(wù)院對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境治理問(wèn)題高度重視并制定和實(shí)施了一系列相應(yīng)政策，我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境發(fā)生了令人欣喜的變化，農(nóng)村人居環(huán)境治理工作正在大力推進(jìn)。但農(nóng)村人居環(huán)境治理工作仍然存在不全面、不深入及不同地區(qū)之間治理不平衡等諸多問(wèn)題，離廣大農(nóng)民對(duì)美好生活環(huán)境的訴求還存在很大的差距。因此，需要進(jìn)一步厘清農(nóng)村人居環(huán)境治理的內(nèi)涵，探究農(nóng)村人居環(huán)境治理存在的問(wèn)題及其成因，并提出持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境治理的對(duì)策。

一、人居環(huán)境概念界定與人居環(huán)境科學(xué)溯源

要探討農(nóng)村人居環(huán)境治理問(wèn)題，從思維邏輯和理論溯源來(lái)說(shuō)，需要首先了解人居環(huán)境概念與人居環(huán)境科學(xué)的淵源。人居環(huán)境即人類居住或聚居環(huán)境，是指人類居住或聚居（勞動(dòng)、生活、娛樂(lè)、交往）的空間場(chǎng)域之樣態(tài)。人居環(huán)境科學(xué)則是以人類聚居形態(tài)為研究對(duì)象，以人與環(huán)境之間的關(guān)系為研究重點(diǎn)的一門(mén)綜合性新興學(xué)科。人居環(huán)境科學(xué)強(qiáng)調(diào)將人類聚居行為作為一個(gè)有機(jī)整體和社會(huì)現(xiàn)象來(lái)研究，從自然科學(xué)和人文科學(xué)多個(gè)角度，全面、系統(tǒng)、綜合地研究人類聚居形態(tài)或樣態(tài)發(fā)生、發(fā)展、變遷的客觀規(guī)律，以服務(wù)于人類更美好的居住或聚居環(huán)境建設(shè)。

20 世紀(jì)50年代，希臘學(xué)者道薩迪亞斯提出“人居環(huán)境科學(xué)”概念并創(chuàng)立了“人類聚居學(xué)”，主張把城鄉(xiāng)所有人類居住的區(qū)域作為一個(gè)有機(jī)整體來(lái)考量，從人、社會(huì)、自然、建筑、網(wǎng)絡(luò)等多重因素出發(fā)來(lái)進(jìn)行系統(tǒng)而綜合的研究。道薩迪亞斯認(rèn)為，創(chuàng)立“人類聚居學(xué)”有兩個(gè)目標(biāo)：一是要建立科學(xué)的體系和方法以掌握人類聚居的發(fā)生發(fā)展規(guī)律;二是要解決人類聚居中存在的具體問(wèn)題以創(chuàng)造更美好的人類聚居環(huán)境。

多年以來(lái)，西方學(xué)者和聯(lián)合國(guó)（人居署）研究和關(guān)注的大都是城市人居環(huán)境問(wèn)題，主要原因是西方發(fā)達(dá)國(guó)家城市化程度高，而且由于城市是人口高聚居地，推進(jìn)城市化進(jìn)程是世界各國(guó)的發(fā)展趨勢(shì)，其人居環(huán)境問(wèn)題尤其突出。我國(guó)對(duì)人居環(huán)境概念和人居環(huán)境科學(xué)的關(guān)注與研究起步較晚，在1995年國(guó)家自然科學(xué)基金會(huì)組織召開(kāi)的“人居環(huán)境與建筑創(chuàng)作理論青年學(xué)者學(xué)術(shù)研討會(huì)”上，首次提出了“人居環(huán)境”概念。我國(guó)對(duì)“人居環(huán)境科學(xué)”研究最有建樹(shù)的學(xué)者，當(dāng)屬清華大學(xué)教授、兩院院士、著名建筑學(xué)家與城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)家吳良鏞，作為我國(guó)人居環(huán)境科學(xué)的創(chuàng)建者，他不僅秉承了道薩迪亞斯“人類聚居學(xué)”的基本觀點(diǎn)，而且明確提出了人居環(huán)境包含自然系統(tǒng)、人類系統(tǒng)、居住系統(tǒng)、社會(huì)系統(tǒng)、支撐系統(tǒng)五大子系統(tǒng)的“人居環(huán)境科學(xué)”理論，對(duì)人居環(huán)境科學(xué)的來(lái)由、人居環(huán)境系統(tǒng)的構(gòu)成、人居環(huán)境建設(shè)的基本觀念、人居環(huán)境科學(xué)的方法論等問(wèn)題進(jìn)行了闡述，對(duì)保護(hù)和建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的人居環(huán)境研究實(shí)例進(jìn)行了介紹，為我國(guó)開(kāi)展人居環(huán)境科學(xué)研究和推進(jìn)人居環(huán)境治理實(shí)踐做了開(kāi)創(chuàng)性工作。

二、農(nóng)村人居環(huán)境治理的內(nèi)涵

我國(guó)作為一個(gè)后發(fā)國(guó)家，改革開(kāi)放40多年走的是一條先解決民眾溫飽問(wèn)題繼而再全面建成小康社會(huì)的艱難歷程。黨的十八大以來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化，人居環(huán)境作為人民美好生活構(gòu)成的基本要素，在黨和政府工作及民眾基本訴求中的地位凸顯，由此，不僅城市人居環(huán)境治理成效顯著，而且農(nóng)村人居環(huán)境治理問(wèn)題也愈發(fā)受到黨和政府及廣大農(nóng)民的關(guān)注、關(guān)心。

那么，農(nóng)村人居環(huán)境治理的內(nèi)涵是什么呢？中國(guó)海洋大學(xué)呂建華教授提出：“農(nóng)村人居環(huán)境治理是政府、村民、社會(huì)組織、企業(yè)等利益相關(guān)者為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，運(yùn)用資源、權(quán)力，互相協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境的整潔美好，最終實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)和諧的管理過(guò)程?！惫P者認(rèn)同這一觀點(diǎn)，并認(rèn)為農(nóng)村人居環(huán)境治理的內(nèi)涵可概述為“對(duì)農(nóng)村這一農(nóng)民居住或聚居的空間場(chǎng)域所進(jìn)行的一系列整治和管理行為”。而本文所涉及的農(nóng)村人居環(huán)境治理，主要是指對(duì)農(nóng)村生活垃圾、生活污水與廁所糞污的整治，對(duì)村容村貌的提升和對(duì)村莊規(guī)劃管理、建設(shè)、管護(hù)機(jī)制的完善所采取的一系列措施。由此可見(jiàn)，農(nóng)村人居環(huán)境治理屬于農(nóng)村基層治理的重要內(nèi)容，其實(shí)質(zhì)也屬于農(nóng)村公共空間治理的范疇。

三、農(nóng)村人居環(huán)境治理存在的主要問(wèn)題及其成因

盡管目前農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案的目標(biāo)任務(wù)已基本完成，我國(guó)農(nóng)村長(zhǎng)期存在的臟亂差現(xiàn)象和村容村貌也有了很大改觀，但由于農(nóng)村人居環(huán)境治理的艱巨性、復(fù)雜性和長(zhǎng)期性特征，為了更好地推進(jìn)正在開(kāi)展的農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)以建設(shè)美麗鄉(xiāng)村和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，需要對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境治理存在的主要問(wèn)題及其成因進(jìn)行深入研究。筆者認(rèn)為，我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境治理存在的主要問(wèn)題及其成因有如下方面。

（一）村莊規(guī)劃?rùn)C(jī)制不完善，村莊規(guī)劃與村情的契合度不高

當(dāng)下，我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境治理一般都有相應(yīng)的規(guī)劃，但大多數(shù)規(guī)劃并不是各村自己組織編制的，而是由上級(jí)政府組織安排專業(yè)人員進(jìn)駐村莊進(jìn)行調(diào)研后，委托專業(yè)團(tuán)隊(duì)對(duì)各村的人居環(huán)境治理進(jìn)行規(guī)劃，規(guī)劃方案編制完成后再由上級(jí)政府投入資金來(lái)具體實(shí)施的。這種運(yùn)作機(jī)制具有專業(yè)性高、組織力強(qiáng)、資金投入有保障、貫徹落實(shí)迅速等優(yōu)勢(shì)。然而，作為具體實(shí)施對(duì)象的各村莊，卻往往只是被動(dòng)地根據(jù)上級(jí)政府組織制定的規(guī)劃來(lái)開(kāi)展人居環(huán)境治理工作，村級(jí)組織與村民在規(guī)劃的編制和實(shí)施過(guò)程中參與度不高、話語(yǔ)權(quán)不多、認(rèn)同感不強(qiáng)，這就很容易導(dǎo)致一些村莊的人居環(huán)境治理規(guī)劃不接地氣。因?yàn)樯霞?jí)政府的規(guī)劃往往容易從政績(jī)和短期效益出發(fā)，而各村的村情和村民的訴求又往往不盡相同，這樣的村莊治理規(guī)劃就很難與各村的村情完全契合。造成這種狀況的主要原因有當(dāng)?shù)卣疀](méi)有充分認(rèn)識(shí)到村民的主體地位和作用，沒(méi)有充分尊重村民的意愿和訴求，沒(méi)有充分調(diào)動(dòng)村民參與人居環(huán)境治理的積極性和主動(dòng)性，對(duì)各村的村情也缺乏深入的調(diào)研和把握等。

村莊規(guī)劃對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境治理具有重要的指導(dǎo)或引領(lǐng)作用，科學(xué)合理的規(guī)劃是開(kāi)展農(nóng)村人居環(huán)境治理的基本要素，規(guī)劃先導(dǎo)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境有效治理的重要舉措。從中央政府到地方政府再到村級(jí)組織，都是為了鄉(xiāng)村振興這樣一個(gè)共同的目標(biāo)，但又往往是站在不同角度來(lái)為農(nóng)村人居環(huán)境治理進(jìn)行謀劃的。若上級(jí)政府規(guī)劃合理，就能夠?yàn)橄录?jí)組織制定規(guī)劃提供正確指引和科學(xué)參考，同時(shí)，若每一個(gè)村莊都能夠在上級(jí)政府規(guī)劃的基礎(chǔ)上充分和綜合地考慮各村莊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、自然資源稟賦與生態(tài)環(huán)境特征、歷史文化傳統(tǒng)與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀等因素，因地制宜來(lái)制定自己的一村（莊）一規(guī)劃，將上級(jí)政府的規(guī)劃進(jìn)行細(xì)化和完善，能夠?qū)ΠY下藥，為本村的人居環(huán)境治理開(kāi)出更好的良方，就能夠制定出針對(duì)性更強(qiáng)及與村情契合度更高的規(guī)劃。也就是說(shuō)，由于各村的村情不同，不可能存在適用所有村莊人居環(huán)境治理的統(tǒng)一規(guī)劃或方案。為此，要建立和完善科學(xué)的村莊規(guī)劃?rùn)C(jī)制，這是科學(xué)開(kāi)展農(nóng)村人居環(huán)境治理工作的首要條件。

村級(jí)組織（村民）參與制定本村人居環(huán)境治理規(guī)劃的積極性和主動(dòng)性之所以不高，重要原因是村級(jí)組織（村民）制定規(guī)劃的能力不強(qiáng)和制定規(guī)劃的意識(shí)不足，很多村干部（村民）由于文化水平不高，對(duì)規(guī)劃在人居環(huán)境治理中的重要引領(lǐng)作用認(rèn)識(shí)不足，故而往往只是根據(jù)上級(jí)政府制定的規(guī)劃來(lái)開(kāi)展治理工作，不會(huì)根據(jù)本村的實(shí)際情況進(jìn)一步將規(guī)劃細(xì)化，導(dǎo)致實(shí)際治理工作缺乏效率和效能。農(nóng)村人居環(huán)境治理的主要主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級(jí)組織（村干部）、廣大村民，三者應(yīng)共擔(dān)、共建、共享，而村級(jí)組織（村干部）是其中的關(guān)鍵主體，既要組織動(dòng)員村民積極響應(yīng)上級(jí)政府開(kāi)展農(nóng)村人居環(huán)境治理的號(hào)召，又要牽頭聯(lián)系上級(jí)政府和專業(yè)人士制定符合本村村情的人居環(huán)境治理規(guī)劃。

（二）村民對(duì)人居環(huán)境與人居環(huán)境治理缺乏科學(xué)認(rèn)知

受文化水平不高和環(huán)境教育普及性不足所限，許多村民對(duì)人居環(huán)境的認(rèn)知存在明顯誤區(qū)，村民們往往簡(jiǎn)單地把“人居環(huán)境”等同于“生態(tài)環(huán)境”，對(duì)于農(nóng)村人居環(huán)境主要包括哪些內(nèi)容、農(nóng)村人居環(huán)境治理是怎樣的一項(xiàng)工作及村民自己在農(nóng)村人居環(huán)境治理過(guò)程中應(yīng)扮演什么角色等問(wèn)題，都不甚了解。

在我國(guó)，由于長(zhǎng)期以來(lái)形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，農(nóng)村的生活水平、教育水平和村民的文化程度都普遍低于城市，對(duì)人居環(huán)境的重視程度也相對(duì)較低，人們的思想意識(shí)比較保守、生活方式不太健康和文明是農(nóng)村的一種普遍現(xiàn)象。在國(guó)家實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和重視農(nóng)村人居環(huán)境治理的大背景下，農(nóng)村人居環(huán)境治理工作正在逐步推進(jìn)，大多數(shù)農(nóng)村基層政府、村級(jí)組織積極響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，采用宣傳動(dòng)員、建章立制、獎(jiǎng)優(yōu)罰劣等措施，來(lái)強(qiáng)化村民對(duì)人居環(huán)境治理的認(rèn)知以改善農(nóng)村人居環(huán)境。譬如，許多農(nóng)村地區(qū)在村里設(shè)置了垃圾桶和垃圾處置點(diǎn)，建立了牲畜糞便和污水處理站，改建了公共廁所，村里的管線布置、綠化亮化、道路鋪設(shè)等得到明顯改進(jìn)，使人居環(huán)境和村容村貌大大改觀。通過(guò)農(nóng)村人居環(huán)境治理的實(shí)際成效使村民受益，以此來(lái)引導(dǎo)村民樹(shù)立人居環(huán)境意識(shí)和強(qiáng)化人居環(huán)境治理理念，這是明智之舉。但村民思想意識(shí)和生活方式的轉(zhuǎn)變是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，村民很難在短時(shí)間內(nèi)就能夠自覺(jué)形成對(duì)人居環(huán)境特別重視的共識(shí)，農(nóng)村人居環(huán)境治理工作很難一蹴而就。

（三）農(nóng)村人居環(huán)境治理主體多元性不足，村民及其他主體參與度偏低

我國(guó)多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的人居環(huán)境治理都是以政府為主導(dǎo)的，政府統(tǒng)攬大包，村民、市場(chǎng)主體、社會(huì)組織等其他主體參與不足的現(xiàn)象十分普遍，歸根結(jié)底是由于沒(méi)有建立健全多方參與機(jī)制。有限政府理論認(rèn)為，政府的責(zé)任和能力是有限的，若所有公共治理問(wèn)題都由政府來(lái)包攬，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致政府行政成本增高而行政效率低下，許多公共治理問(wèn)題也就無(wú)法得到及時(shí)和妥善解決。農(nóng)村人居環(huán)境治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及諸多領(lǐng)域，這就要求在農(nóng)村人居環(huán)境治理過(guò)程中，政府應(yīng)充分發(fā)揮引導(dǎo)作用，建立健全多方參與機(jī)制，使治理主體多元化。從公共治理的角度來(lái)看，多元主體參與治理的優(yōu)勢(shì)不僅在于能夠使政府治理的效率提高，使政府職能轉(zhuǎn)變得以實(shí)現(xiàn)，而且還在于能夠使農(nóng)村人居環(huán)境治理工作持續(xù)扎實(shí)推進(jìn)。

在具體實(shí)踐中，由于農(nóng)村人居環(huán)境治理項(xiàng)目大多數(shù)是政府財(cái)政支持，這就造成村級(jí)組織、村民對(duì)政府有很強(qiáng)的依賴性，在遇到問(wèn)題和出現(xiàn)困難時(shí)，往往會(huì)將責(zé)任歸咎于政府一方，消極等待政府來(lái)解決，村級(jí)組織和村民往往不敢、不愿、不會(huì)承擔(dān)責(zé)任。這說(shuō)明村民雖然有參與人居環(huán)境治理的意愿，但并沒(méi)有充分意識(shí)到自己作為人居環(huán)境治理主體應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。隨著社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步，村民對(duì)自身居住環(huán)境的要求在不斷提高，指望政府來(lái)包攬農(nóng)村人居環(huán)境治理的所有工作是不可行的，一是政府沒(méi)有那么多的財(cái)力和精力，二是調(diào)動(dòng)不起村級(jí)組織和村民參與治理的熱忱，最終也就滿足不了村民對(duì)美好人居環(huán)境的需求。應(yīng)將公共治理主體多元化理論運(yùn)用到農(nóng)村人居環(huán)境治理工作中來(lái)，將村民視作多元治理主體中的主要治理主體，建立健全多元主體共治機(jī)制。只有這樣，才能促使政府轉(zhuǎn)變職能，才能提高農(nóng)村人居環(huán)境治理的效率與效能，才能推動(dòng)農(nóng)村人居環(huán)境治理工作的持續(xù)開(kāi)展。

（四）不同區(qū)域鄉(xiāng)村人居環(huán)境治理的力度和成效差距明顯

我國(guó)不僅存在著明顯的城鄉(xiāng)人居環(huán)境治理不平衡的問(wèn)題，而且不同區(qū)域鄉(xiāng)村人居環(huán)境治理力度和成效存在的差距也非常突出。一般來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)村、鄰近中心城市的鄉(xiāng)村和毗鄰高速公路與高速鐵路的鄉(xiāng)村及旅游資源豐富的鄉(xiāng)村，其人居環(huán)境治理狀況更容易受到當(dāng)?shù)卣?、市?chǎng)主體、社會(huì)組織和公眾的關(guān)注，這些鄉(xiāng)村人居環(huán)境治理的力度往往就會(huì)更大，治理成效也會(huì)更明顯。之所以如此，一是因?yàn)檫@些鄉(xiāng)村中有的是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)村，甚至實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化，這樣的鄉(xiāng)村有足夠的財(cái)力和物力投入人居環(huán)境治理，治理的力度當(dāng)然就大、效果自然就好;二是因?yàn)檫@些鄉(xiāng)村中有的是鄰近中心城市的鄉(xiāng)村或毗鄰高速公路與高速鐵路的鄉(xiāng)村，這樣的鄉(xiāng)村往往是政府官員考察走訪或政績(jī)考核與評(píng)比的重點(diǎn)鄉(xiāng)村，也是公眾能見(jiàn)度和媒體曝光度都很高的鄉(xiāng)村，對(duì)于這樣容易顯政績(jī)和樹(shù)形象的“面子”鄉(xiāng)村，當(dāng)?shù)卣匀桓敢饧哟髮?duì)其人居環(huán)境治理的投入力度，將其打造成美麗鄉(xiāng)村的典型示范村或樣板村;三是因?yàn)檫@些鄉(xiāng)村中有的是旅游資源十分豐富的鄉(xiāng)村，在國(guó)家大力倡導(dǎo)綠色發(fā)展理念的背景下，各地方政府都非常熱衷于開(kāi)發(fā)旅游產(chǎn)業(yè)和發(fā)展旅游經(jīng)濟(jì)，于是，美麗鄉(xiāng)村既成了政府愿意傾力打造的地方品牌，也成了市場(chǎng)主體及社會(huì)資本爭(zhēng)相逐利的旅游項(xiàng)目，還成了各種社會(huì)公益組織聚焦的場(chǎng)所和公眾向往的旅游目的地，社會(huì)各方自然都會(huì)高度關(guān)注這些旅游型鄉(xiāng)村的人居環(huán)境治理問(wèn)題，眾目睽睽之下，治理成效自然會(huì)很理想。與此形成強(qiáng)烈對(duì)比的是，那些經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的鄉(xiāng)村、遠(yuǎn)離中心城市的鄉(xiāng)村、交通閉塞的鄉(xiāng)村及旅游資源貧乏的鄉(xiāng)村，由于很難得到當(dāng)?shù)卣?、市?chǎng)主體、社會(huì)組織和廣大游客的青睞，其人居環(huán)境治理問(wèn)題也就不容易得到重視，這樣的鄉(xiāng)村，人居環(huán)境狀況往往令人擔(dān)憂。

（五）農(nóng)村人居環(huán)境治理缺乏持久耐力和長(zhǎng)效機(jī)制

我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境治理工作存在的一個(gè)普遍現(xiàn)象，就是運(yùn)動(dòng)式治理、一陣風(fēng)治理的通病難以根治，主要表現(xiàn)為每當(dāng)有領(lǐng)導(dǎo)來(lái)考察、視察或有上級(jí)政府部門(mén)組織的檢查、評(píng)比活動(dòng)時(shí)，相關(guān)組織往往會(huì)在當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)的要求下，提前對(duì)所涉鄉(xiāng)村人居環(huán)境開(kāi)展即時(shí)性、動(dòng)員性的運(yùn)動(dòng)式治理或一陣風(fēng)治理，用短期光鮮亮麗的村容村貌取悅前來(lái)考察、視察的領(lǐng)導(dǎo)或檢查、評(píng)比的專家，旨在給上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)留下一個(gè)好印象或在相關(guān)的檢查、評(píng)比活動(dòng)中博取一個(gè)好成績(jī)，以顯示當(dāng)?shù)卣捌漕I(lǐng)導(dǎo)人的政績(jī)和治理有方的能力，而在領(lǐng)導(dǎo)考察、視察走后或相關(guān)檢查、評(píng)比活動(dòng)結(jié)束之后，有關(guān)鄉(xiāng)村的人居環(huán)境問(wèn)題隨即出現(xiàn)反彈，又回到人居環(huán)境不良和人居環(huán)境治理不善的狀態(tài)。這種缺乏韌性的運(yùn)動(dòng)式治理、一陣風(fēng)治理，反映的是農(nóng)村人居環(huán)境治理工作缺乏持久耐力和長(zhǎng)效機(jī)制，折射的是一些工作人員好搞面子工程、愛(ài)做表面文章的形式主義工作作風(fēng)。究其根源，一是因農(nóng)村人居環(huán)境治理工作具有長(zhǎng)期性、艱巨性、復(fù)雜性等特性，而容易使村民和相關(guān)機(jī)構(gòu)工作人員產(chǎn)生畏難情緒和懈怠思想;二是一些工作人員好大喜功、急功近利的心態(tài)作祟，在工作的理念和價(jià)值取向上出現(xiàn)了偏差，眼睛朝上不朝下，工作的目的和宗旨不是為了群眾的根本利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，而更多的是為了在領(lǐng)導(dǎo)面前留下好印象或在檢查、評(píng)比中取得好政績(jī)，以便自己能夠獲得相應(yīng)的政治資本。

四、持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境治理的對(duì)策

要在制度設(shè)計(jì)與執(zhí)行、體制機(jī)制完善與創(chuàng)新等宏觀層面來(lái)探討持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境治理問(wèn)題，筆者認(rèn)為可重點(diǎn)加強(qiáng)以下幾個(gè)方面的工作。

（一）強(qiáng)化黨和政府在農(nóng)村人居環(huán)境治理中的主導(dǎo)與引領(lǐng)作用

元治理理論認(rèn)為，在社會(huì)治理的諸多主體中，政府因其自身的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，能夠成為元治理的唯一主體，能夠承擔(dān)元治理的角色和職責(zé)。尤其是在我國(guó)當(dāng)下，由于市場(chǎng)和公民社會(huì)發(fā)育不健全，而權(quán)威政黨與權(quán)威政府的政治特色和政治優(yōu)勢(shì)，這要求黨和政府必須在社會(huì)治理體系中發(fā)揮主導(dǎo)與引領(lǐng)作用，既要做社會(huì)治理規(guī)則與愿景的制定者，又要做與其他社會(huì)治理主體合作的主導(dǎo)者和引領(lǐng)者，還要做社會(huì)治理中各方利益訴求與利益博弈的協(xié)調(diào)者。同理，在農(nóng)村人居環(huán)境治理中，黨和政府是相關(guān)制度和政策的制定者，也是相關(guān)工作的組織者、引領(lǐng)者、主導(dǎo)者。故而，要持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境治理工作，就必須強(qiáng)化黨和政府在農(nóng)村人居環(huán)境治理中的主導(dǎo)與引領(lǐng)作用，黨和政府不僅要有持續(xù)供給的相關(guān)制度設(shè)計(jì)和政策方案，而且要有始終將相關(guān)工作落實(shí)、落細(xì)的具體規(guī)劃與行動(dòng)綱領(lǐng)。

（二）強(qiáng)化農(nóng)村人居環(huán)境治理規(guī)劃的科學(xué)性和合理性

開(kāi)展農(nóng)村人居環(huán)境治理，其實(shí)質(zhì)是開(kāi)展農(nóng)村公共空間治理，而做好公共空間治理的一個(gè)先決條件和基礎(chǔ)性工作，就是要制定科學(xué)合理的公共空間治理規(guī)劃。那么，衡量一個(gè)村莊制定的人居環(huán)境治理規(guī)劃是否科學(xué)合理的主要標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是什么？應(yīng)該是看其是否符合該村的村情，即風(fēng)土人情（自然稟賦、歷史文脈、生活習(xí)俗）。也可以這樣說(shuō)，制定農(nóng)村人居環(huán)境治理規(guī)劃的目的，不僅是為了使農(nóng)村人居環(huán)境優(yōu)美和村民生活舒適，而且要彰顯鄉(xiāng)村的山水田園風(fēng)光與歷史文化特色。因此，做好農(nóng)村人居環(huán)境治理規(guī)劃，一定要有歷史責(zé)任感和前瞻性眼光，要注意梳理好、保護(hù)好、傳承好一些歷史文化名村與傳統(tǒng)村落中所蘊(yùn)藏的歷史信息和文化色彩?，F(xiàn)實(shí)和未來(lái)都將不斷證明，越有鮮明特色和歷史文化價(jià)值的村落，才越難能可貴，才越經(jīng)典和永恒。正如習(xí)近平總書(shū)記所強(qiáng)調(diào)的那樣：“新農(nóng)村建設(shè)一定要走符合農(nóng)村實(shí)際的路子，遵循鄉(xiāng)村自身發(fā)展規(guī)律，充分體現(xiàn)農(nóng)村特點(diǎn)，注意鄉(xiāng)土味道，保留鄉(xiāng)村風(fēng)貌，留得住青山綠水，記得住鄉(xiāng)愁?！庇需b于此，為強(qiáng)化農(nóng)村人居環(huán)境治理規(guī)劃的科學(xué)性和合理性，需要建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級(jí)組織（村干部）、廣大村民和規(guī)劃設(shè)計(jì)專業(yè)團(tuán)隊(duì)等多方通力合作的體制機(jī)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級(jí)組織（村干部）應(yīng)主要承擔(dān)組織領(lǐng)導(dǎo)與牽頭聯(lián)系的責(zé)任，廣大村民應(yīng)積極參與和主動(dòng)配合，專業(yè)團(tuán)隊(duì)則應(yīng)深入調(diào)研和科學(xué)論證。只有不斷完善與創(chuàng)新這一多方通力合作的體制機(jī)制，科學(xué)把握各村的獨(dú)特性與差異性，依據(jù)不同的村情來(lái)制定規(guī)劃，并嚴(yán)格按照科學(xué)規(guī)劃去貫徹執(zhí)行，才能防止“百村一面、千村一貌”現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（三）強(qiáng)化農(nóng)村人居環(huán)境多元共治體系中的各方主體責(zé)任

黨的十九大報(bào)告指出，要“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”。農(nóng)村人居環(huán)境治理是一項(xiàng)多元主體合作與協(xié)同共治的系統(tǒng)工程，要使多元主體達(dá)到同頻共振的效果，強(qiáng)化各方主體責(zé)任是關(guān)鍵，而強(qiáng)化各方主體責(zé)任的前提，則是各方治理主體都應(yīng)有一個(gè)責(zé)任與權(quán)利相統(tǒng)一的責(zé)權(quán)機(jī)制，即若要使各方主體都盡責(zé)任，就應(yīng)使盡責(zé)任的主體同時(shí)也享有對(duì)等的權(quán)利，這也是環(huán)境公正的核心要義之一。

在農(nóng)村人居環(huán)境治理多元主體結(jié)構(gòu)中，政府的責(zé)任是義不容辭的，人民政府為人民的性質(zhì)和宗旨，不斷滿足人民美好生活需要的時(shí)代政治使命，加上農(nóng)村人居環(huán)境屬于公共物品的特性，都決定了政府必須承擔(dān)治理的主體責(zé)任。這要求政府必須把強(qiáng)化農(nóng)村人居環(huán)境治理以改善農(nóng)村人居環(huán)境和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，作為自己義不容辭的工作。在政府這一主體身上，責(zé)任與權(quán)利理論上應(yīng)該是容易統(tǒng)一起來(lái)的，但由于在實(shí)際工作中存在著不同的地方政府、不同的政府部門(mén)和不同的干部考核晉升機(jī)制等利益差異與價(jià)值取向問(wèn)題，使得一些地方政府與官員對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境治理的主體責(zé)任意識(shí)淡薄。因此，要強(qiáng)化政府的主體責(zé)任意識(shí)，除了中央政府要持續(xù)供給先進(jìn)的發(fā)展理念、發(fā)展政策及相應(yīng)的貫徹執(zhí)行督察與評(píng)估機(jī)制外，各地方政府和基層政府更要把推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境治理工作作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大政治任務(wù)，將推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境治理工作納入政府與干部考核制度體系，以此作為評(píng)價(jià)政府政績(jī)和干部業(yè)績(jī)的重要指標(biāo)，并給予相應(yīng)的政治性回報(bào)，才能真正強(qiáng)化政府在農(nóng)村人居環(huán)境治理中的主體責(zé)任意識(shí)及對(duì)此項(xiàng)工作的執(zhí)行力度。

按照責(zé)任與權(quán)利對(duì)等和誰(shuí)是最大的受益者（受損者）誰(shuí)就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的原則，村民既是農(nóng)村人居環(huán)境不堪的最大受害者，也是農(nóng)村人居環(huán)境治理的最大受益者，村民理所應(yīng)當(dāng)是農(nóng)村人居環(huán)境治理的主要責(zé)任方或承擔(dān)者，但現(xiàn)實(shí)情況是，許多村民缺乏環(huán)境責(zé)任意識(shí)，在人居環(huán)境治理中普遍存在著“搭便車”的惰性心理。為此，一是要加強(qiáng)對(duì)村民的教育與宣傳，要通過(guò)農(nóng)村夜校、廣播、宣傳欄、專家講座等形式來(lái)強(qiáng)化村民的健康生活理念和人居環(huán)境治理責(zé)任意識(shí);二是基層政府和村級(jí)組織要建立健全村民積極主動(dòng)參與人居環(huán)境治理的體制機(jī)制，要樹(shù)立農(nóng)村人居環(huán)境治理是為了村民和必須依靠村民的牢固觀念，將村民的參與度、支持度、滿意度作為決策的重要依據(jù)，要依據(jù)村民的需求和意愿合理確定人居環(huán)境治理的優(yōu)先選項(xiàng)及標(biāo)準(zhǔn)，建立健全政府、村級(jí)組織、村民等各方共謀、共建、共管、共評(píng)、共享機(jī)制，充分保障村民的決策權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，以激發(fā)村民參與人居環(huán)境治理的自覺(jué)性、積極性、主動(dòng)性;三是要建立健全獎(jiǎng)懲機(jī)制，通過(guò)開(kāi)展“文明家庭”“美麗庭院”“先進(jìn)個(gè)人”等與人居環(huán)境治理相關(guān)的榮譽(yù)性評(píng)選活動(dòng)及運(yùn)用村級(jí)公共資源分配機(jī)制，獎(jiǎng)勵(lì)那些積極參與和主動(dòng)配合人居環(huán)境治理的家庭與個(gè)人，對(duì)那些長(zhǎng)期不參與、不配合甚至破壞人居環(huán)境的家庭和個(gè)人要有相應(yīng)的懲罰措施。

農(nóng)村人居環(huán)境治理的基本主體除了政府和村民（村級(jí)組織）之外，一些社會(huì)組織、市場(chǎng)主體和志愿者也有可能成為治理主體。毫無(wú)疑問(wèn)，若有社會(huì)組織、市場(chǎng)主體和志愿者等社會(huì)力量的加入，必定能夠大大提升農(nóng)村人居環(huán)境治理的效能。但對(duì)于社會(huì)組織、市場(chǎng)主體和志愿者而言，并不一定能夠自覺(jué)自愿地將參與農(nóng)村人居環(huán)境治理視為自己應(yīng)盡的社會(huì)責(zé)任，這就需要村民（村級(jí)組織）的主動(dòng)招引和政府的積極動(dòng)員與鼓勵(lì)，尤其需要政府出臺(tái)鼓勵(lì)社會(huì)資本投資農(nóng)村人居環(huán)境治理的具體政策，更需要建立健全各方合作共贏的體制機(jī)制以兼顧各方利益關(guān)切。在農(nóng)村人居環(huán)境合作共治的體制機(jī)制中，政府執(zhí)政為民的理念和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意圖要得以貫徹落實(shí)，村民的主人翁地位和對(duì)美好人居環(huán)境的訴求要得以體現(xiàn)，社會(huì)組織和志愿者良好的公益口碑與社會(huì)服務(wù)形象要得以樹(shù)立，市場(chǎng)主體反哺社會(huì)的美譽(yù)和合理的經(jīng)濟(jì)利益要得以滿足。唯有建立健全以強(qiáng)化各方主體責(zé)任為導(dǎo)向的體制機(jī)制，才能解決農(nóng)村人居環(huán)境治理主體多元性不足、不同鄉(xiāng)村人居環(huán)境治理效能差距明顯及農(nóng)村人居環(huán)境治理缺乏持久耐力等問(wèn)題。

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大作出的重大戰(zhàn)略部署，目的是為了解決好事關(guān)國(guó)計(jì)民生之根本的“三農(nóng)”問(wèn)題，這是現(xiàn)階段黨和政府工作的重要內(nèi)容。而推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境治理，同樣是以習(xí)近平同志為核心的黨中央立足于戰(zhàn)略和全局高度作出的重大決策部署，因?yàn)檗r(nóng)村人居環(huán)境治理作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的題中之義，既是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，也是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點(diǎn)任務(wù)，事關(guān)廣大農(nóng)民福祉和健康，事關(guān)美麗鄉(xiāng)村乃至美麗中國(guó)建設(shè)，事關(guān)黨和政府以人民為中心執(zhí)政理念的貫徹落實(shí)，事關(guān)全社會(huì)環(huán)境公正價(jià)值追求的實(shí)現(xiàn)。

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[3]中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)方案（2021-2025年）》[EB/OL].中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)，（2021-12-05）[2021-12-07].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1718304384229203066&wfr=spider&for=pc.

[4]吳良鏞.人居環(huán)境科學(xué)導(dǎo)論[M].北京：中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2001.

[5]呂建華，林琪.我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境治理：構(gòu)念、特征及路徑[J].環(huán)境保護(hù)，2019（9）：42-46.

[6]習(xí)近平：堅(jiān)決打好扶貧開(kāi)發(fā)攻堅(jiān)戰(zhàn) 加快民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展[EB/OL].央視網(wǎng)新聞，（2015-01-21）[2021-05-12].http：//news.cntv.cn/2015/01/21/ARTI1421844902600306.shtml.

[7]習(xí)近平在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告[EB/OL].人民網(wǎng)，（2017-10-28）[2021-10-17].http：//cpc.people.com.cn/n1/2017/1028/c64094-29613660-11.html.

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