公共治理背景下社會問責(zé)完善與創(chuàng)新的路徑研究

黃軼南

摘 要：社會問責(zé)使得公民可參與到政府的事務(wù)中，具有建構(gòu)前瞻性公共行政、提高社會自我治理水平。社會問責(zé)機(jī)制的健全是有利于完善本國治理水平的。但以往的社會問責(zé)機(jī)制過于形式化，治理背景下的社會問責(zé)機(jī)制急待創(chuàng)新與完善，治理背景下所需要的社會問責(zé)機(jī)制是需要政府、公民、社會組織三方共同協(xié)商交流產(chǎn)生實(shí)效的問責(zé)機(jī)制。本文重點(diǎn)在于討論治理背景下社會問責(zé)機(jī)制如何創(chuàng)的問題。

關(guān)鍵詞：公共治理；社會問責(zé)；問責(zé)機(jī)制

一、關(guān)于公共治理

（一）治理理論興起的背景

西方國家的市場機(jī)制在發(fā)展和提高資源配置效率方面顯示出巨大的優(yōu)越性的同時，也產(chǎn)生了許多負(fù)面的問題如失業(yè)、分配不公等，廣泛的引起了社會大眾的不滿。同樣的官僚制的政府結(jié)構(gòu)，使得政府內(nèi)部出現(xiàn)了許多龐雜的部門，行政效率大幅下降，行政信息真實(shí)性降低。因此，當(dāng)時的社會急需能解決問題的調(diào)節(jié)機(jī)制。就此強(qiáng)調(diào)政府與社會大眾合作的網(wǎng)絡(luò)治理模式成為認(rèn)為所希望的模式。

20世紀(jì)70年代起西方國家的政府行為經(jīng)歷著由統(tǒng)治向治理的轉(zhuǎn)變過程。據(jù)資料記載世界銀行首次提出了治理概念，1989年首次使用“治理危機(jī)”的說法，由此開始，“治理”便頻繁出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、管理學(xué)和行政學(xué)研究領(lǐng)域里，一時間成為了時髦的詞語，無論在政府還是企業(yè)，治理的概念都極受歡迎。在這樣的背景下，治理理論作為一種既重視發(fā)揮政府的功能，更重視社會組織、公民、非營利組織等的多元主體間相互合作、共同管理的方式和理念被人們所知曉并逐漸的對其展開研究。

（二）治理理論的主要內(nèi)容

目前為止各國學(xué)者們對作為一種理論的治理已經(jīng)提出了許多不同的見解。其中的共同點(diǎn)即強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化以及主體間界限的模糊性，治理的主體包括政府，但又不限于政府。只要各種公共部門和私營部門行使的權(quán)力得到公眾的認(rèn)可，這些部門就可能成為不同層面上的權(quán)力中心，即可成為社會治理的主體。

我國著名學(xué)者俞可平教授認(rèn)為：“治理一詞的基本含義是指官方的或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進(jìn)公共利益。”因此治理是一種公共管理過程，它的主要內(nèi)容有必要的公共權(quán)威、管理規(guī)則、治理機(jī)制和治理方式。①治理的對象或客體，是現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)生活中所涉及的各類事務(wù)。治理的手段方式也不同以往的社會管理，除了國家的常規(guī)手段和方法外，更加的注重多元主體的相互合作，治理的目標(biāo)在于協(xié)調(diào)不同的治理主體間的利益，多次的溝通，以使得公共利益最大化。

在關(guān)于治理的各種定義中，全球治理委員會（Commission on Global Governance）的定義具有權(quán)威性及代表性的。它在《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報告中對治理作出了如下界定：治理是各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：第一，治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；第二，治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；第三，治理既涉及公共部門，也包括私人部門；第四，治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動。

二、關(guān)于社會問責(zé)

社會問責(zé)的含義。對于社會問責(zé)的含義學(xué)者們也給出了不同的定義。但其相同之處均在于社會問責(zé)的主體一改以往內(nèi)部層級的問責(zé)風(fēng)范，使得公民參加到問責(zé)程序中，問責(zé)的主體不單單是領(lǐng)導(dǎo)及機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，普通的百姓，代表公民利益的非政府組織等都可參與其中。本文所探討的社會問責(zé)正如世界銀行專家組所定義的，一種依靠公民參與來加強(qiáng)行政問責(zé)的問責(zé)途徑，它通過普通的市民或公民社會組織，以直接或間接的方式來推進(jìn)行政問責(zé)，一種由外而內(nèi)、由下而上的社會預(yù)警機(jī)制。社會問責(zé)社會問機(jī)制的創(chuàng)新與完善有利于社會自我治理水平的提升，促進(jìn)行政人員全心全意推進(jìn)社會問責(zé)機(jī)制建設(shè)與完善，完善社會問責(zé)機(jī)制有利于推動我國公民社會的進(jìn)程。

三、公共治理大背景下社會問責(zé)的問題

（一）當(dāng)前社會問責(zé)過于形式化

問責(zé)的隨意過強(qiáng)，缺乏完善的程序性制度，領(lǐng)導(dǎo)個人的意志在問責(zé)中仍占據(jù)重要的百分比。即便一些事件引起了社會群體的廣發(fā)關(guān)注，經(jīng)媒體多次曝光后，僅僅是啟動了形式問責(zé)，對許多具體的事宜并沒有明確規(guī)定，社會大眾僅僅是簡單的得到了主要責(zé)任人的道歉，對事件責(zé)任人會受到何種處罰，責(zé)任追究到何種程度卻一無所知。由于相應(yīng)的制度，程序不夠明確問責(zé)一經(jīng)啟動，若沒有可操作性強(qiáng)的制度化程序，普通公民及社會團(tuán)體便可能會被擋在問責(zé)進(jìn)程之外，社會問責(zé)便就此止步。正因如此，政府在啟動問責(zé)程序時候過于形式化，僅以安撫群眾為目的，避免社會騷動為目的，是問責(zé)失去了其本身的重要意義。2007年華南虎事件真相公之于世后，僅僅對地方政府進(jìn)行了簡單的問責(zé)，相關(guān)主要的責(zé)任人卻都毫發(fā)無損，就很好的證明了由于缺少明確的制度與程序保障問責(zé)，問責(zé)啟動往往流于形式，成為了相關(guān)責(zé)任人的保護(hù)傘，失去其本身應(yīng)有之要義。

（二）問責(zé)中公民話語權(quán)薄弱

完善的社會問責(zé)機(jī)制，是需要政府與公民社會雙方的支持才得以建立的。因創(chuàng)新的社會問責(zé)機(jī)制，是以政府和公民社會都愿接受為切入點(diǎn)，進(jìn)行研究創(chuàng)新的。政府和公民社會都是推動社會問責(zé)的主要力量，兩者缺一不可。因此完善的社會問責(zé)機(jī)制建立的基礎(chǔ)是需要考慮到政府人員所愿意的接受的方式為基礎(chǔ)的，使政府人員愿意推動社會問責(zé)的發(fā)展，使得其不在流于形式。而不在像有些政府官員對于來自社會大眾的問責(zé)與監(jiān)督僅僅是聽聽或不聽，并持久不給出解決措施及回應(yīng)。

完善的社會問責(zé)機(jī)制，使得公民更好參與到政府事務(wù)中，更有話語權(quán)，更切實(shí)的解決自身需求的問題，政府的政策制定及執(zhí)行以公共利益為主，明確自身的責(zé)任意識。以上的轉(zhuǎn)變都有助于推動我國的民主進(jìn)程，培養(yǎng)公民參與問責(zé)的意識，改變以往公民凡事都聽，都靠政府解決，減輕了政府負(fù)擔(dān)的同時，也推進(jìn)了公民社會在我國的進(jìn)程。

（三）問責(zé)對象及內(nèi)容無明確界定

問責(zé)對象是指在社會問責(zé)中，政府部門的哪些機(jī)構(gòu)和人員需要接受并回應(yīng)來自外部的問責(zé)。目前我國對社會問責(zé)中問責(zé)對象的界定還存在一定的缺陷，當(dāng)前的問責(zé)對象主要是行政機(jī)關(guān)，忽視了司法及立法機(jī)關(guān)，問責(zé)的對象也主要是問責(zé)行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)及部門負(fù)責(zé)人，這樣的問責(zé)難以提高行政效率。在具體的問責(zé)制度實(shí)施過程中，在中央與地方政府之間、政府各職能部門之間、各級官員之間，究竟應(yīng)該追究誰的責(zé)任，責(zé)任應(yīng)當(dāng)追溯到哪一級別政府，這些都不夠明確，這無疑影響了行政問責(zé)的效能。

其次在問責(zé)內(nèi)容方面，當(dāng)前的問責(zé)制注重追究具體問題的具體過錯，缺乏對根本責(zé)任的關(guān)注，對平時的行政責(zé)任也疏于追究。從實(shí)際案例中分析得知，問責(zé)的內(nèi)容往往集中于對重大事故的問責(zé)，卻忽略了日常行政中的細(xì)微問題，這些細(xì)微問題都很容易鑄成大錯，加大行政成本。政府官員主要是由于管理范圍內(nèi)發(fā)生重大責(zé)任事故而被迫道歉或辭職。民眾對政府日常并非不重要的行政事務(wù)知之甚少，無從問責(zé)，普通公務(wù)員的責(zé)任易被淡化甚至忽略。而現(xiàn)代問責(zé)制關(guān)鍵要解決的是，確保政府和官員在平時就充分承擔(dān)責(zé)任。

四、公共治理維度下社會問責(zé)機(jī)制的創(chuàng)新

建立在公民參與基礎(chǔ)上的問責(zé)體系的設(shè)計不是一件輕而易舉的事情，一個有效的問責(zé)體系的設(shè)計不僅僅是技術(shù)工作，而是一種藝術(shù)創(chuàng)作。行政問責(zé)的建設(shè)與一個國家的歷史文化和政治緊密相連，不存在一種單一的藥方可以在全世界隨時進(jìn)行機(jī)械的應(yīng)用。社會問責(zé)的主要行為體在各國的情況都不同，在一些國家早根階級和非政府組織在社會問責(zé)中起主要的作用，政府卻抵制社會問責(zé)的發(fā)展；在另一些國家情況可能正好相反。在我國正好是與上訴相反的狀況，因此在社會問責(zé)建設(shè)過程中我們所能使用的最好的辦法，就是確定在問責(zé)建設(shè)中所要解決的關(guān)鍵問題，這些問題需要由那些有興趣通過公民參與加強(qiáng)行政問責(zé)的任何傳統(tǒng)問責(zé)促進(jìn)者加以解決。在我國正是需要政府切實(shí)的推進(jìn)社會問責(zé)建設(shè)，推行切實(shí)有效的社會問責(zé)機(jī)制而不僅僅是局限于信訪、曝光等等流于形式的問責(zé)機(jī)制上。

筆者認(rèn)為，為推進(jìn)我國治理進(jìn)程，重點(diǎn)在于公民在向政府問責(zé)時，有完善的社會問責(zé)機(jī)制作保障。當(dāng)前我國的社會問責(zé)機(jī)制過于單一，且缺乏法律及制度的保障，更缺乏政府的支持，最終都流于了形式。

（一）當(dāng)前我國的社會問責(zé)機(jī)制主要內(nèi)容及其問題

當(dāng)前我國的社會問責(zé)機(jī)制主要公開政務(wù)，但是大部分政府的政務(wù)公開的信息都很片面，經(jīng)常以保密委借口隱藏其真實(shí)的信息，導(dǎo)致公民問責(zé)無憑無據(jù)。另外還有媒體監(jiān)督制，但往往媒體與政府都有著千絲萬縷的關(guān)系，勢力強(qiáng)大的官員根本對媒體監(jiān)督并不畏懼而更加的放肆其行為。信訪制度，信件通常到不了領(lǐng)導(dǎo)者的手中，中途就被攔截。等等以上的社會問責(zé)機(jī)制都存在著這樣那樣的問題，導(dǎo)致公民無法真正的解政府政務(wù)，更無法真正的對其問責(zé)，更不知道對誰問責(zé)。

（二）國外可借鑒的社會問責(zé)機(jī)制

世界銀行專家組在《公共部門的社會問責(zé)：理念探討與模式分析》一書中介紹了許多國外的社會問責(zé)機(jī)制，例如班加羅爾市市民報告卡等都使公民切合實(shí)際的參與其中，注重對政府的事前問責(zé)，將獎勵與懲罰機(jī)制蘊(yùn)含其中，打破了以往事后問責(zé)的消極性，防患于未然這都是值得我國借鑒的。

班加羅爾市市民報告卡是針對這個城市一直存在的由來已經(jīng)的公共物品匱乏的問題。最初建立市民報告卡的原因是由于政府部門沒有一個有效的激勵方式，許多政府部門是壟斷經(jīng)營，全然不顧市場經(jīng)濟(jì)，政府內(nèi)部采用人浮于事的結(jié)構(gòu)和過時的法律進(jìn)行管理。為了解決政府部門所缺乏的“消費(fèi)者反饋”機(jī)制，其公共事務(wù)中心采用了報告卡方法，這種方法的思路和理念是將市場化激勵方式引入政府機(jī)制中，通過其方法，政府部門能夠看到每年的績效表現(xiàn)，并且類似市場競爭的動態(tài)方式將自己與其他部門進(jìn)行比較。報告卡所有的過程通過公民的獨(dú)立參與和充分的知情權(quán)得以完成，此方法在當(dāng)?shù)厝〉蔑@著的成就，如當(dāng)?shù)氐奈鬯幚砦瘑T會和是發(fā)展局都推行了改進(jìn)員工顧客服務(wù)技巧的培訓(xùn)計劃。

經(jīng)過對班加羅爾市市民報告卡這一社會問責(zé)機(jī)制的研究與分析不難看出，良好的切實(shí)可行的社會問責(zé)機(jī)制對政府工作效率提升和為公共利益服務(wù)提供了良好的保障。我國的社會問責(zé)機(jī)制創(chuàng)新應(yīng)借鑒班加羅爾市的具體問題具體分析的方法，以及懲罰與激勵并存的切實(shí)可行的問責(zé)機(jī)制。不可照搬照抄國外的問責(zé)機(jī)制，要因地制宜的制定出適合于本國國情的社會問責(zé)機(jī)制，這也需要政府和公民的共同努力。

五、總結(jié)

筆者認(rèn)為完善的社會問責(zé)機(jī)制，是使公民參與到政府事務(wù)中最好的橋梁，也是使得政府、社會組織以及公民協(xié)商制定政策的良好平臺。因此社會問責(zé)機(jī)制的完善，也是推進(jìn)我國治理腳步不可或缺的助力器。筆者通過文獻(xiàn)分下法總結(jié)了我國社會問責(zé)機(jī)制的現(xiàn)存問題，并提供了可借鑒的國外完善的社會問責(zé)機(jī)制，我國的社會問責(zé)機(jī)制應(yīng)鑒于此有所改善。

（作者單位：黑龍江大學(xué)）

2016年黑龍江大學(xué)校級研究生創(chuàng)新科研項目資金資助，項目編號：YJSCX2016-156HLJU

注釋：

① 俞可平.治理與善治[M]社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社

參考文獻(xiàn)：

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[3] 王一哲.公共部門社會問責(zé)問題研究——以L市城建部門為例[D].遼寧大學(xué)，201405）