中央部門單位預(yù)算績效管理問題及對策分析

王英 王君

摘要：預(yù)算績效管理作為預(yù)算管理工作的一項重要內(nèi)容，對于改進預(yù)算管理、提高預(yù)算資源配置效率和使用效益具有重要作用，根據(jù)審計署公布的中央部門單位2020年度預(yù)算執(zhí)行審計結(jié)果，部分部門單位在全面預(yù)算績效管理方面還存在績效指標(biāo)體系設(shè)置不規(guī)范、運行監(jiān)控不到位、績效評級不科學(xué)，以及評價結(jié)果應(yīng)用不充分等薄弱環(huán)節(jié)，在對這些問題進行深入分析的基礎(chǔ)上，提出做實做細(xì)績效指標(biāo)體系、完善預(yù)算績效管理工作機制、加強績效標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、用好預(yù)算績效評價結(jié)果等對策建議。

關(guān)鍵詞：中央部門單位;預(yù)算績效;審計問題

0引言

2018年修訂的《預(yù)算法》規(guī)定“各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則?！薄额A(yù)算法實施條例》明確《預(yù)算法》“所稱績效評價，是指根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，依據(jù)規(guī)范的程序，對預(yù)算資金的投入、使用過程、產(chǎn)出與效果進行系統(tǒng)和客觀的評價。預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定作為改進管理和編制以后年度預(yù)算的依據(jù)[1]?！?/p>

自2003年黨的十六屆三中全會提出“建立預(yù)算績效評價體系”以來，財政部持續(xù)完善績效評價管理辦法，各中央部門單位預(yù)算績效管理工作不斷深入推進，預(yù)算績效管理在評價預(yù)算效果、配置預(yù)算資源、改進預(yù)算管理等方面發(fā)揮了重要作用。但不可否認(rèn)的是，預(yù)算績效管理工作中仍存在一些亟待解決的問題。2021年6月審計署發(fā)布了2021年第3號公告《中央部門單位2020年度預(yù)算執(zhí)行等情況審計結(jié)果》，指出“預(yù)算管理存在薄弱環(huán)節(jié)……全面預(yù)算績效管理方面，17個部門和245家所屬單位的587個項目績效目標(biāo)不完整、未細(xì)化或脫離實際;7個部門和57家所屬單位的153個項目未按規(guī)定開展績效評價或自評結(jié)果不真實、不準(zhǔn)確[2]”。

1預(yù)算績效管理存在的主要問題

通過對審計公告中的“審計查出的主要問題”梳理，中央部門單位預(yù)算績效管理在績效指標(biāo)體系設(shè)置、績效運行監(jiān)控、績效評價和績效評價結(jié)果應(yīng)用等方面均存在有待完善之處，見表1。

1.1績效指標(biāo)體系設(shè)置

（1）績效指標(biāo)未涵蓋項目主要實施內(nèi)容。未按規(guī)定設(shè)置與預(yù)算支出范圍、效果等緊密相關(guān)的績效指標(biāo)，科研項目未將科技成果轉(zhuǎn)化數(shù)量、效益等核心指標(biāo)納入績效評價體系。

（2）績效指標(biāo)設(shè)置針對性不強。規(guī)模、內(nèi)容、實施階段不同的項目設(shè)置了同一績效目標(biāo)，項目預(yù)算績效目標(biāo)與預(yù)算規(guī)模不匹配，績效指標(biāo)與項目的關(guān)聯(lián)度不高。

（3）績效指標(biāo)設(shè)置不規(guī)范。未按照相關(guān)規(guī)定完整設(shè)置產(chǎn)出、效益、滿意度等一級指標(biāo)，績效指標(biāo)分類不合理，二、三級指標(biāo)不能準(zhǔn)確反映一級指標(biāo)，量化指標(biāo)較少，隨意調(diào)整指標(biāo)權(quán)重，同類項目績效指標(biāo)設(shè)定口徑不一，影響績效的橫向可比性。

（4）預(yù)算績效管理制度不完善?？冃е笜?biāo)分解不到位，部分項目年度總體目標(biāo)未細(xì)化或不符合實際，個別項目年初未明確相關(guān)任務(wù)和設(shè)置績效目標(biāo)。

（5）績效目標(biāo)值設(shè)定不合理。設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)未按規(guī)定參照歷史數(shù)據(jù)，部分項目績效目標(biāo)值設(shè)定明顯低于實際情況。

1.2績效指標(biāo)體系運行監(jiān)控

（1）績效運行監(jiān)控結(jié)果與實際完成情況不符，運行監(jiān)控數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確。

（2）項目預(yù)算執(zhí)行績效指標(biāo)預(yù)計難以完成情況下，未按規(guī)定分析原因，并采取改進措施。

（3）項目難以實現(xiàn)績效目標(biāo)或預(yù)算執(zhí)行與績效目標(biāo)偏離度較大，主管部門未及時調(diào)整預(yù)算或績效目標(biāo)。

1.3績效評價

（1）項目績效自評結(jié)果不準(zhǔn)確、不真實，未準(zhǔn)確反映實際效果，績效自評與實際完成情況不符。

（2）績效自評結(jié)果不客觀，在項目未開展實質(zhì)性工作或主要內(nèi)容未完成的情況下，部分指標(biāo)自評為滿分，或在多項產(chǎn)出指標(biāo)自評得分為0的情況下，相關(guān)指標(biāo)自評得分為滿分。

（3）項目績效自評依據(jù)不充分，未進行滿意度調(diào)查即將滿意度指標(biāo)自評為滿分，支撐依據(jù)不充分。

1.4績效評價結(jié)果應(yīng)用及公開

（1）在安排年度預(yù)算時未有效運用上年績效自評結(jié)果，項目績效自評不及格但下年度繼續(xù)安排預(yù)算。

（2）個別項目績效自評結(jié)果未在門戶網(wǎng)站公開。

2原因分析

從上述問題梳理可以看出，績效評價管理工作存在兩個最為突出的問題：一是績效評價指標(biāo)體系設(shè)置不合理;二是績效自評工作不規(guī)范，評價結(jié)果不客觀、不準(zhǔn)確。此外，績效運行監(jiān)控和評價結(jié)果運用也需要加強。產(chǎn)生這些問題的原因主要有以下4個方面：

2.1對預(yù)算績效管理工作的重要性認(rèn)識不夠，相關(guān)方未充分參與績效管理預(yù)算績效管理工作在很多單位被認(rèn)為僅是一項財務(wù)工作，是部門預(yù)算和決算工作的一部分，在具體開展中也多是由財務(wù)部門牽頭，其他部門根據(jù)財務(wù)部門提供的指標(biāo)框架進行“填空”，再由財務(wù)人員匯總填報。由于各自專業(yè)所限，財務(wù)人員對業(yè)務(wù)內(nèi)容了解不深入，難以完整設(shè)置能準(zhǔn)確反映項目任務(wù)的二、三級指標(biāo)，而業(yè)務(wù)人員對于如何將項目任務(wù)“轉(zhuǎn)化”為績效指標(biāo)不擅長，對績效評價指標(biāo)中的效益指標(biāo)等往往更是難以準(zhǔn)確填報。特別是當(dāng)同一個項目是由不同的部門或項目負(fù)責(zé)人共同完成時，財務(wù)人員只能將各項目負(fù)責(zé)人分別填報的績效指標(biāo)和指標(biāo)值進行簡單匯總，而不能從項目層面進行有機融合。

2.2預(yù)算績效評價管理制度、實施細(xì)則及運行機制不完善（1）管理制度建設(shè)方面，部門單位尚未全面建立符合各自行業(yè)特點的涵蓋本部門項目支出的預(yù)算績效管理制度，不能為保障預(yù)算績效評價工作的落實提供制度支撐。

（2）績效評價工作實施流程方面，很多單位缺失具體的績效評價實施細(xì)則，導(dǎo)致績效評價工作中單位內(nèi)部各部門職責(zé)不清，不能協(xié)同配合，保障績效評價工作質(zhì)量。

（3）績效實時監(jiān)控和績效目標(biāo)改進方面，還不能通過信息化手段將績效管理與日常項目管理相融合從而實現(xiàn)績效運行實時監(jiān)控，預(yù)算績效評價基本還是在部門決算階段開展，此時下一年度的績效目標(biāo)已隨“二上”預(yù)算報送，使得通過分析預(yù)算執(zhí)行與績效目標(biāo)的偏差進而修正績效目標(biāo)在時間流程上不便實現(xiàn)。

（4）績效調(diào)整機制方面，財政部《項目支出績效評價管理辦法》中未規(guī)定績效目標(biāo)調(diào)整流程，在預(yù)算執(zhí)行中績效目標(biāo)調(diào)整機制還不完善，造成在績效目標(biāo)申報時，項目負(fù)責(zé)人出于對完不成目標(biāo)將影響預(yù)算安排的擔(dān)心，會傾向于設(shè)定較低的目標(biāo)值或設(shè)置較多定性指標(biāo)而非定量指標(biāo)。

2.3缺乏對績效指標(biāo)和指標(biāo)值的系統(tǒng)審核

（1）審核標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)方面，預(yù)算績效評價工作標(biāo)準(zhǔn)化程度較低，未形成分類指標(biāo)庫及標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)值，導(dǎo)致預(yù)算績效評價依據(jù)不足。

（2）審核工作時限方面，績效目標(biāo)設(shè)置及自評尚未有效融入單位日常工作，而是主要集中于部門預(yù)決算階段，有嚴(yán)格的報送時限，使得績效指標(biāo)填報和評價的時間較為緊張。

（3）審核工作專業(yè)性方面，預(yù)算績效填報的審核工作主要由財務(wù)人員完成，由于缺乏業(yè)務(wù)專業(yè)知識，只能開展形式審核，對預(yù)算績效相關(guān)指標(biāo)的實質(zhì)內(nèi)容難以進行全面深入的審核。

2.4預(yù)算績效評價結(jié)果與預(yù)算資源配置的關(guān)聯(lián)度不高

這既是預(yù)算績效管理工作存在的問題，同時也是預(yù)算績效管理工作未能充分發(fā)揮作用的原因。如不能將項目的預(yù)算績效評價結(jié)果與預(yù)算安排緊密掛鉤，將造成業(yè)務(wù)人員準(zhǔn)確填報預(yù)算績效指標(biāo)和指標(biāo)值的“驅(qū)動力”不足，使預(yù)算績效評價工作流于形式。

3對策建議

要全面提高預(yù)算績效管理水平，必須深刻認(rèn)識其在預(yù)算管理中的重要作用，不應(yīng)僅將預(yù)算績效評價視為一項不得不完成的工作，而應(yīng)將其作為提升預(yù)算管理水平的重要工具和抓手，建立業(yè)財共同參與、各方協(xié)同推進的工作機制。

3.1做實做細(xì)績效指標(biāo)體系，打好預(yù)算績效評價工作的“根基”績效評價指標(biāo)體系包括評價指標(biāo)、指標(biāo)值、指標(biāo)權(quán)重等[3]，科學(xué)、合理的績效指標(biāo)體系是預(yù)算績效管理工作的基礎(chǔ)，其設(shè)置應(yīng)充分體現(xiàn)結(jié)果導(dǎo)向。各單位應(yīng)在主管部門的協(xié)調(diào)指導(dǎo)下，組織財務(wù)人員和業(yè)務(wù)人員協(xié)同合作，必要時可借助專業(yè)機構(gòu)力量，聘請專業(yè)從事預(yù)算績效評價工作的會計師事務(wù)所或相關(guān)專家參與指標(biāo)體系建設(shè)工作，建立起與本部門本單位項目匹配度高、能反映項目核心任務(wù)的績效評價指標(biāo)體系，以及設(shè)置與項目資金量匹配的績效指標(biāo)值。主管部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)也更利于保障本部門同類項目績效指標(biāo)設(shè)定口徑一致、橫向可比。

（1）指標(biāo)體系設(shè)置方面，績效評價專業(yè)人員和財務(wù)人員要深入了解所在行業(yè)特點，與業(yè)務(wù)人員充分溝通，將項目任務(wù)準(zhǔn)確“翻譯”為績效指標(biāo)，在財政部績效評價指標(biāo)框架下，形成各類項目的績效評價指標(biāo)庫。在指標(biāo)設(shè)置時，一方面應(yīng)根據(jù)項目實際情況統(tǒng)籌應(yīng)用定量指標(biāo)和定性指標(biāo)，定量指標(biāo)相較定性指標(biāo)，具備結(jié)果確定、可衡量、易比較的特點，為保障績效評價結(jié)果的客觀性，在績效評價中應(yīng)盡量采用定量指標(biāo)，但是定量指標(biāo)也有其局限性，如對于科研成果等產(chǎn)出，簡單進行定量指標(biāo)評價不能準(zhǔn)確反映項目績效，從而影響績效評價結(jié)果導(dǎo)向作用的發(fā)揮，應(yīng)結(jié)合項目特點建立更立體、更豐富、更契合項目實際的績效評價指標(biāo)體系;另一方面應(yīng)平衡好績效評價指標(biāo)的完整性和效率性，不應(yīng)對所有項目的績效評價指標(biāo)求全責(zé)備，不同性質(zhì)和資金量的項目，應(yīng)分類開展績效指標(biāo)體系建設(shè)，如對于資金量大的項目，盡量建立完整的績效評價指標(biāo)體系，而對于資金量較小的項目，指標(biāo)設(shè)計可相對簡單，重點考核項目直接產(chǎn)出等，簡化對效益指標(biāo)的考核，再如一些基礎(chǔ)研究類科研項目，應(yīng)圍繞科技創(chuàng)新建立針對性指標(biāo)，簡化效益指標(biāo)和服務(wù)對象滿意度指標(biāo)考核，而應(yīng)用研究類科研項目，則可圍繞突破產(chǎn)業(yè)瓶頸，加強對效益指標(biāo)和服務(wù)對象滿意度指標(biāo)的評價。

（2）指標(biāo)值設(shè)置方面，首先通過橫向比較本部門不同單位同類項目的績效，測算行業(yè)平均值，然后通過縱向?qū)v年行業(yè)平均值數(shù)據(jù)進行梳理分析，充分用好績效評價歷史數(shù)據(jù)，深挖數(shù)據(jù)價值，在此基礎(chǔ)上設(shè)定合理的績效指標(biāo)值。

（3）在指標(biāo)權(quán)重賦予方面。對于不同類型的項目，以及項目的不同實施階段，根據(jù)其核心任務(wù)相應(yīng)設(shè)置各項績效評價指標(biāo)的權(quán)重。

3.2完善預(yù)算績效管理工作機制，提升預(yù)算績效評價工作規(guī)范化水平主管部門應(yīng)建立涵蓋相關(guān)項目的預(yù)算績效管理制度體系，指導(dǎo)下屬單位建立預(yù)算績效評價實施細(xì)則，規(guī)范預(yù)算績效目標(biāo)申報、實時監(jiān)控、申請調(diào)整、績效自評、評價結(jié)果公開等工作流程，形成預(yù)算績效評價環(huán)環(huán)相扣，螺旋提升的運行機制。

（1）績效目標(biāo)申報方面，將項目績效目標(biāo)作為預(yù)算規(guī)劃項目庫建設(shè)的重要內(nèi)容，在項目規(guī)劃、入庫申報等階段，同時開展績效目標(biāo)申報，避免在編報部門年度預(yù)算時倉促申報，以提升績效目標(biāo)的編報質(zhì)量。

（2）績效運行實時監(jiān)控方面，通過業(yè)財融合的信息化建設(shè)，在項目日常管理工作中開展績效實時監(jiān)控，對績效目標(biāo)偏差較大的項目，及時分析原因，采取改進措施。

（3）績效目標(biāo)管理方面，既要提升預(yù)算績效的剛性，禁止隨意調(diào)整指標(biāo)內(nèi)容、權(quán)重、指標(biāo)值，保障績效評價工作的嚴(yán)肅性，也要本著實事求是的原則，在深入分析績效偏離的基礎(chǔ)上，對符合績效目標(biāo)調(diào)整要求的項目，建立流程規(guī)范的預(yù)算調(diào)整通道，準(zhǔn)予按規(guī)定流程進行調(diào)整，從而解除項目負(fù)責(zé)人不敢設(shè)立較多考核指標(biāo)和較高指標(biāo)值的顧慮。

（4）績效自評規(guī)范方面，可通過制定績效自評工作手冊，明確各項績效指標(biāo)的績效評價方法、依據(jù)和支撐材料等，如某項目績效目標(biāo)為“培訓(xùn)人員100人”，則評價依據(jù)需附上參訓(xùn)人員簽到表等支撐材料，如某項目績效目標(biāo)為“提高社會公眾對××的認(rèn)知度”，則評價依據(jù)需附上相關(guān)調(diào)研報告，再如對服務(wù)對象滿意度的評價，則需提供滿意度調(diào)查的相關(guān)材料。

（5）績效評價方面，統(tǒng)籌開展年度績效評價與項目執(zhí)行期績效評價，對于項目執(zhí)行期較長的項目，如國家重點研發(fā)等科研項目，其執(zhí)行期一般為3～5年，在項目結(jié)題驗收時將開展項目綜合績效評價，那么對這類項目進行年度績效評價一方面會造成重復(fù)性工作，同時部分項目產(chǎn)出在年度間不易進行準(zhǔn)確區(qū)分;另一方面也會影響績效評價的準(zhǔn)確性。建議對該類科研項目更加靈活地選擇績效評價節(jié)點，在年度績效評價時側(cè)重對項目單位法人責(zé)任落實和經(jīng)費合法合規(guī)性等情況進行評價，在項目執(zhí)行期結(jié)束后對項目進行綜合績效評價。

（6）績效評價結(jié)果公開方面，建立預(yù)算績效公開公示機制，目前部門試點項目的預(yù)算績效目標(biāo)及績效自評情況已按要求進行公開，主管部門可在此基礎(chǔ)上組織下屬試點單位開展績效目標(biāo)及自評情況的內(nèi)部公示，通過內(nèi)部監(jiān)督督促各單位提升績效評價工作的質(zhì)量。

3.3加強績效標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，提升績效指標(biāo)和指標(biāo)值審核水平（1）主管部門在建立健全績效評價指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，應(yīng)結(jié)合行政事業(yè)單位成本核算、項目支出定額標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)等工作，協(xié)同推進績效評價指標(biāo)體系標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，規(guī)范績效指標(biāo)口徑、指標(biāo)值標(biāo)準(zhǔn)。

（2）加強績效評價信息化系統(tǒng)建設(shè)，將指標(biāo)庫、指標(biāo)值的參考區(qū)域、指標(biāo)間邏輯等預(yù)置到績效評價系統(tǒng)，減少此類方面的填報錯誤和審核工作量。

（3）組成由績效評價專業(yè)人員、業(yè)務(wù)專家和財務(wù)專家共同組成的審核工作組，結(jié)合項目核心任務(wù)、資金規(guī)模、實施階段等對預(yù)算績效指標(biāo)和指標(biāo)值進行全面審核。

3.4用好預(yù)算績效評價結(jié)果，切實發(fā)揮績效評價工作的導(dǎo)向作用只有將預(yù)算績效評價結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤，才能提高相關(guān)部門和人員的重視，從而切實發(fā)揮績效評價工作在預(yù)算管理中的導(dǎo)向作用。為保障預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用的客觀合理性，應(yīng)對其進行核實并深入分析偏差原因。預(yù)算績效自評結(jié)果體現(xiàn)為兩個部分：一是以文字說明描述的年度預(yù)期目標(biāo)的實際完成情況;二是以績效自評得分體現(xiàn)的績效年度指標(biāo)值實際完成情況。二者邏輯上應(yīng)協(xié)調(diào)一致，各項指標(biāo)值的得分也應(yīng)保持邏輯上的科學(xué)合理性?？冃гu價得分包括絕對值和相對值，絕對值體現(xiàn)項目實際執(zhí)行與績效目標(biāo)的對比;相對值體現(xiàn)項目執(zhí)行效果與其他單位同類項目的對比。在將績效評價結(jié)果作為預(yù)算安排依據(jù)時，既要考慮其績效評價分?jǐn)?shù)的絕對值，也要考慮其相對值。

4結(jié)語

預(yù)算績效管理工作作為預(yù)算工作的重要內(nèi)容和主要抓手，應(yīng)從多維度進行全面規(guī)范：一方面要對績效評價工作本身進行規(guī)范，形成各環(huán)節(jié)相互銜接，有監(jiān)控、有反饋、有應(yīng)用的閉環(huán)流程;另一方面要針對不同的行業(yè)特點和項目特點，科學(xué)設(shè)立績效評價指標(biāo)體系和評價標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮績效評價工作的導(dǎo)向作用。此外，預(yù)算績效評價工作還應(yīng)與行政事業(yè)單位其他會計改革協(xié)同推進，包括行政事業(yè)單位成本核算、信息化建設(shè)等工作，從而切實提升預(yù)算管理水平，助力國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[4]。

參考文獻

[1]國務(wù)院.中華人民共和國預(yù)算法實施條例：中華人民共和國國務(wù)院令第729號[A/OL].（2020-08-03）[2022-03-07].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2020-08/20/content_553 6179.htm.

[2]審計署.中央部門單位2020年度預(yù)算執(zhí)行等情況審計結(jié)果[EB/OL].（2021-06-07）[2022-03-09].https//www.audit.?gov.cn/n5/n25/c145344/content.html.

[3]財政部.財政部關(guān)于印發(fā)《項目支出績效評價管理辦法》的通知：財預(yù)[2020]10號[A/OL].（2020-02-25）[2022-03-09].www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2020-03/02/content_548 5586.htm.

[4]財政部.財政部關(guān)于印發(fā)《會計改革與發(fā)展“十四五”規(guī)劃綱要》的通知：財會[2021]27號[A/OL].（2021-11-24）[2022-03-09].www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-11/30/content_5654912.htm.

收稿日期：2022-03-07

作者簡介：

王英，女，1979年生，碩士研究生，高級會計師、注冊會計師，主要研究方向：政府會計制度、預(yù)算績效管理、科研經(jīng)費管理。

王君，女，1976年生，博士研究生，高級會計師、注冊會計師，主要研究方向：預(yù)算績效管理。

*基金項目：國際竹藤中心基本科研業(yè)務(wù)費“項目績效考評體系建設(shè)”（1632015016）。