新農(nóng)村公共服務(wù)預(yù)算績效評價問題探討

鐘鈴

摘要：隨著我國城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，農(nóng)村公共服務(wù)預(yù)算績效管理在新農(nóng)村建設(shè)中有著至關(guān)重要的作用。創(chuàng)建良好的公共服務(wù)預(yù)算績效評價機(jī)制可以為農(nóng)村公共服務(wù)的更好發(fā)展提供參考依據(jù)。本文結(jié)合當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)過程中公共服務(wù)預(yù)算績效評價現(xiàn)狀，指出預(yù)算績效評價時存在的問題，并根據(jù)分析，提出要創(chuàng)建適應(yīng)新農(nóng)村發(fā)展的公共服務(wù)預(yù)算績效評價機(jī)制。

關(guān)鍵詞：新農(nóng)村 公共服務(wù) 預(yù)算績效 評價

新農(nóng)村建設(shè)是推進(jìn)我國城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的一個建設(shè)重點(diǎn)，各級政府也在逐漸加大農(nóng)村公共服務(wù)投資，但當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)投資的增長速度卻趕不上財政支出增長的速度。這就使社會民眾迫切想知道政府將“取之于民”的資源怎樣有效“用之于民”，而預(yù)算績效評價可以在一定程度上督促相關(guān)部門不斷改進(jìn)服務(wù)水平和質(zhì)量，從而提升對新農(nóng)村公共服務(wù)的執(zhí)行效率。

一、新農(nóng)村公共服務(wù)預(yù)算績效評價的含義及執(zhí)行現(xiàn)狀

（一）預(yù)算績效評價的含義

自2009年《財政支出績效評價管理暫行辦法》實(shí)施以來，各經(jīng)政府部門的績效評估逐漸展開，而預(yù)算績效評價就是在對基于績效為導(dǎo)向的預(yù)算支出行為中采用績效評估的原則和方法進(jìn)行預(yù)算評價，也就是說，預(yù)算績效評價是采用績效評價的模式對預(yù)算支出的效果進(jìn)行評價和考察，把績效信息融入預(yù)算決策、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督過程之中，更加重視對預(yù)算支出效益的考察。《國家基本公共服務(wù)“十二五”規(guī)劃》提出了基本公共服務(wù)的四個發(fā)展目標(biāo)：即供給有效擴(kuò)大，發(fā)展較為均衡，服務(wù)方便可及，群眾比較滿意，這為進(jìn)行公共服務(wù)預(yù)算績效評價指明了方向。

（二）新農(nóng)村公共服務(wù)預(yù)算績效評價的執(zhí)行現(xiàn)狀

我國的新農(nóng)村建設(shè)正在如火如荼地進(jìn)行，而公共服務(wù)則是新農(nóng)村建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)，對新農(nóng)村的公共服務(wù)預(yù)算績效進(jìn)行評價也成為評價方的一個難題。首先是因?yàn)檗r(nóng)村財政預(yù)算管理本身就存在著很多的問題。比如在預(yù)算編制過程中，存在著預(yù)算編制不科學(xué)完整，預(yù)算數(shù)字不可靠，預(yù)算自主權(quán)不夠，預(yù)算監(jiān)督性差等問題，而相關(guān)部門和人員在資金使用上的自由裁量權(quán)過大，不能嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算支出的公平原則；而在執(zhí)行過程中，預(yù)算項(xiàng)目績效評定考核機(jī)制并不完善，預(yù)算缺乏權(quán)威性導(dǎo)致執(zhí)行力度不夠。其次，公共服務(wù)的受眾方是廣大農(nóng)民，而我國長期自上而下的行政體制使得新農(nóng)村公共服務(wù)預(yù)算績效評價時首要考慮的是其政治性和經(jīng)濟(jì)性意義而很少考慮農(nóng)民的參與度與話語權(quán)，再加上公共服務(wù)的績效評價本身帶有評比性和制度化，這些都使得新農(nóng)村公共服務(wù)預(yù)算績效評價的客觀性受到質(zhì)疑，達(dá)不到群眾最終滿意。

二、新農(nóng)村公共服務(wù)預(yù)算績效評價時存在的問題分析

（一）新農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目內(nèi)容既細(xì)且多，增加預(yù)算績效評價的難度

新農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目主要包括農(nóng)村公共衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)、農(nóng)村社會保障服務(wù)、農(nóng)村公共文化服務(wù)、農(nóng)村公共教育服務(wù)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)、農(nóng)村社會管理服務(wù)和農(nóng)村科技推廣服務(wù)等。而每一個公共服務(wù)項(xiàng)目又包含有很多子項(xiàng)目，子項(xiàng)目下還有細(xì)分。在實(shí)際工作中對某區(qū)的公共服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行績效評價時發(fā)現(xiàn)，新農(nóng)村公共服務(wù)預(yù)算編制時就出現(xiàn)很多項(xiàng)目描述不太清晰甚至是各子項(xiàng)目交叉重復(fù)，另外在工作任務(wù)測算和統(tǒng)計方面比較籠統(tǒng)，不規(guī)范、不科學(xué)，單個子項(xiàng)目的成本數(shù)據(jù)缺失，測算依據(jù)不足，使預(yù)算的規(guī)范性和準(zhǔn)確性受到影響。而正是由于這些情況，在進(jìn)行績效評價時無論創(chuàng)新使用什么方法都不能完全達(dá)到預(yù)期，這使得績效評價的最終效果打了折扣。

（二）預(yù)算績效評價時信息的不對稱導(dǎo)致評價信息缺乏客觀性

在對農(nóng)村公共服務(wù)預(yù)算績效的效率進(jìn)行評價時，往往會從一些統(tǒng)計數(shù)據(jù)出發(fā)，來評判和研究農(nóng)村公共服務(wù)的供給水平、供給成本以及效率差異，并且這種預(yù)算績效評價往往是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村中相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)的一個整體評價，但是卻沒有考慮農(nóng)民自身的滿意度。有時，一些村干部為了自身利益進(jìn)行一些非必要的非農(nóng)民公共服務(wù)需要的公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)，使得公共服務(wù)脫離農(nóng)民需求，這種評價的意義不大。農(nóng)村公共服務(wù)資源是有限的而農(nóng)民需求廣泛，因此在評價時如果沒有掌握完全真實(shí)的信息，就不可能做出較為客觀的預(yù)算績效評價。另外，一些村鎮(zhèn)在進(jìn)行績效評價時也考慮通過問卷或者表決的方式來進(jìn)行民眾滿意度的測評，從而作為評價結(jié)果的一個參考。但民眾對一些信息的了解并不完全，一些公共服務(wù)項(xiàng)目在實(shí)施初期也難以與農(nóng)民進(jìn)行有效的溝通，信息不對稱可能導(dǎo)致最終的評價結(jié)果出現(xiàn)偏差。

（三）預(yù)算績效評價的評價指標(biāo)體系有待完善

前面提到，農(nóng)村公共服務(wù)預(yù)算項(xiàng)目細(xì)且雜，而進(jìn)行預(yù)算績效評價工作時指標(biāo)體系的設(shè)置需要涉及到很多方面的知識，這就要求相關(guān)評價人員全面掌握相應(yīng)知識，但當(dāng)前相關(guān)人員不一定能達(dá)到要求。針對農(nóng)村公共服務(wù)預(yù)算績效評價的指標(biāo)設(shè)置有些粗放，指標(biāo)設(shè)計重過程、輕結(jié)果，重形式、輕內(nèi)容，導(dǎo)致最終評價結(jié)果的實(shí)用性不夠，容易造成忽視公共服務(wù)供給的成本——收益分析，一方面不能滿足多方面的綜合評價的需要，另一方面也造成了公共資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。

指標(biāo)體系的設(shè)定的范圍不科學(xué)，主要是目前農(nóng)村公共服務(wù)預(yù)算績效評價工作局限于對項(xiàng)目支出績效的評價，由于缺乏對農(nóng)村公共服務(wù)供給結(jié)果的有效評價，導(dǎo)致上面相關(guān)部門不了解農(nóng)村公共服務(wù)的真實(shí)供給水平，尤其是每個農(nóng)民真正能夠消費(fèi)到的公共服務(wù)的供給水平。這樣沒有最真實(shí)的資料作為支撐，整個評價工作的效用就將降低。

三、新農(nóng)村公共服務(wù)預(yù)算績效評價機(jī)制的創(chuàng)建

（一）以第三方為主多方共同實(shí)施預(yù)算績效評價

在新農(nóng)村建設(shè)中，公共服務(wù)至關(guān)重要，提供公共服務(wù)的好壞多少關(guān)系到民眾各方面的利益，其績效評價結(jié)果已經(jīng)成為預(yù)算公開的重要內(nèi)容，因此要求績效評價的實(shí)施主體在選擇時要保持其客觀性和公正性。在當(dāng)前公共服務(wù)績效評價相對缺乏公信力的情況下，第三方績效評價成為社會關(guān)注的焦點(diǎn)。人們普遍認(rèn)為獨(dú)立的第三方可以開展客觀、公正的績效評價，對預(yù)算績效可以進(jìn)行強(qiáng)有力的外部監(jiān)督。

第三方中介機(jī)構(gòu)擁有大批中、高級專業(yè)技術(shù)職稱或相關(guān)執(zhí)業(yè)資格的人員，具有長期提供評審、評估、咨詢、代理、統(tǒng)計、調(diào)查、審計等評價經(jīng)驗(yàn)，因此由他們來實(shí)施預(yù)算績效評價管理工作，可以充分發(fā)揮其在公共服務(wù)某一領(lǐng)域的專業(yè)優(yōu)勢，提供必要的智力和技術(shù)支持；同時，能夠增強(qiáng)預(yù)算績效評價結(jié)果的公正性和客觀性。

同時，作為農(nóng)村公共服務(wù)供給主體的相關(guān)政府部門和需求主體的農(nóng)民也應(yīng)參與到預(yù)算績效評價中來，從而增強(qiáng)評價結(jié)果的可信度。

（二）關(guān)注農(nóng)民滿意度

群眾比較滿意是國家基本公共服務(wù)“十二五”規(guī)劃的一個發(fā)展目標(biāo)，而在公共服務(wù)預(yù)算管理中，越來越多的部門也都將公共服務(wù)預(yù)算績效納入目標(biāo)責(zé)任考核體系中，并通過公眾滿意度調(diào)查等方式獲取更有效的公共服務(wù)預(yù)算績效評價。

在農(nóng)村公共服務(wù)預(yù)算績效評價中也要以農(nóng)民滿意度為重要導(dǎo)向，即從農(nóng)民的角度來衡量農(nóng)村公共服務(wù)的整體效果，強(qiáng)調(diào)其服務(wù)的公共利益性和整體福利性。要達(dá)到農(nóng)民滿意，在制訂整體預(yù)算時就要求公共服務(wù)以“三農(nóng)”為中心，因此也要以農(nóng)民的需要為目標(biāo)，凸顯“服務(wù)三農(nóng)”的宗旨，來制定評價的最終標(biāo)準(zhǔn)。

（三）選擇合適的評價方法

績效評價中構(gòu)建評價指標(biāo)體系和選擇評價方法是最為核心的內(nèi)容。而在新農(nóng)村公共服務(wù)績效評價時，確定最為適當(dāng)?shù)脑u價方法也至關(guān)重要。新農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目在進(jìn)行預(yù)算績效評價時需要回應(yīng)績效責(zé)任，重建績效目標(biāo)，因此常用的績效評價方法有成本效益分析法、機(jī)會成本法、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)法、比較法、公眾評判法、最低費(fèi)用選擇法等。根據(jù)不同的公共服務(wù)項(xiàng)目的情況，考慮到預(yù)算績效評價的原則和目標(biāo)，評價時選取的評價方法要有一定的側(cè)重點(diǎn)。比如，成本效益分析法主要包括凈現(xiàn)值指標(biāo)、內(nèi)部收益率指標(biāo)以及收益成本率這三個指標(biāo)，在績效評價時就要確定該公共服務(wù)項(xiàng)目中收益是什么，哪些為支出，進(jìn)而確定凈現(xiàn)值或內(nèi)部收益率的大小來評判項(xiàng)目績效；公眾評判法則需充分考慮民眾是否滿意作為評價的參考依據(jù)；機(jī)會成本法則評價考慮相對于所放棄的項(xiàng)目，當(dāng)前項(xiàng)目是否能夠給農(nóng)民帶來更大的社會效益；最低費(fèi)用選擇法則用于評價那些沒有直接經(jīng)濟(jì)效益而具有社會效益的項(xiàng)目的支出效益，通過比較社會效益大致相當(dāng)?shù)那闆r下成本最低來進(jìn)行績效評價。

（四）細(xì)化并有針對性地選取評價指標(biāo)

新農(nóng)村建設(shè)中，公共服務(wù)的內(nèi)容較多且類型多樣，預(yù)算績效評價要真正體現(xiàn)出其效果就需要在細(xì)化公共服務(wù)的內(nèi)容基礎(chǔ)上，有針對性地選取適當(dāng)?shù)脑u價指標(biāo)，并確定各個評價指標(biāo)的權(quán)重。在這里就需要確定哪些是預(yù)算績效評價的關(guān)鍵問題，通過關(guān)鍵評價問題的確定，可以適時把握績效評價深度與廣度，從而能夠圍繞關(guān)鍵性問題進(jìn)行指標(biāo)分解。

公共衛(wèi)生服務(wù)是一項(xiàng)重要的民生項(xiàng)目，比如新農(nóng)村公共衛(wèi)生預(yù)算績效評價指標(biāo)的選取，就需要在預(yù)算績效評價時，首先進(jìn)行資金投入與使用情況的評價，以及對財務(wù)管理、業(yè)務(wù)管理是否達(dá)到相應(yīng)目標(biāo)的評價，在此基礎(chǔ)上，重點(diǎn)圍繞公共衛(wèi)生項(xiàng)目的產(chǎn)出與結(jié)果展開詳細(xì)分析，根據(jù)其預(yù)算編制情況進(jìn)行評價，并通過各級指標(biāo)在整體指標(biāo)中所占重要程度來確定各指標(biāo)的權(quán)重，采用主客觀結(jié)合的賦權(quán)方式，應(yīng)用組合評價模型將權(quán)重和指標(biāo)值進(jìn)行綜合，從而得出最終的評價結(jié)論。表1是對新農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目預(yù)算績效評價指標(biāo)的確定。

（五）強(qiáng)化評價結(jié)果的使用和擴(kuò)散

績效評價的目的在于，用評價結(jié)果引導(dǎo)和督促提供公共服務(wù)的相關(guān)部門規(guī)范資金使用，改善公共服務(wù)供給的績效，以達(dá)到群眾滿意。強(qiáng)化評價結(jié)果的應(yīng)用與擴(kuò)散有利于形成績效改革的約束與激勵機(jī)制。強(qiáng)化農(nóng)村公共服務(wù)預(yù)算績效評價效果主要包括預(yù)算績效考核結(jié)果的公開和相應(yīng)的獎懲機(jī)制的設(shè)置。

1.預(yù)算績效評價結(jié)果公開

在三農(nóng)建設(shè)過程中，經(jīng)常強(qiáng)調(diào)財務(wù)公開，為了保證預(yù)算績效評價的公正公平，預(yù)算項(xiàng)目績效考核也應(yīng)逐步公開。這樣不僅項(xiàng)目執(zhí)行單位、上級部門和財政部門知曉，農(nóng)民群眾通過預(yù)決算公開資料也可以了解項(xiàng)目資金的去向、項(xiàng)目投入使用的效益、受益群體的感受、項(xiàng)目質(zhì)量如何等。隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的快速發(fā)展，對相關(guān)預(yù)算項(xiàng)目，可通過政府網(wǎng)站，手機(jī)客戶端等方式定期不定期的官方發(fā)布具體進(jìn)展情況，讓民眾擁有更多的知情權(quán)，有助于提升政府預(yù)算項(xiàng)目的績效水平

2.完善績效考核責(zé)任追究與獎勵機(jī)制

農(nóng)村公共服務(wù)預(yù)算績效評價考核的內(nèi)容除了預(yù)算項(xiàng)目本身的優(yōu)劣外，還要考核預(yù)算執(zhí)行部門相關(guān)人員的具體執(zhí)行情況及最終的社會效益，這樣才能夠達(dá)到最終績效評價的目的。因此，建立完善且行之有效的責(zé)任追究與獎勵機(jī)制就顯得非常有必要。有評價就有獎懲。但值得注意的是項(xiàng)目預(yù)算績效考核主要是用來評價預(yù)算項(xiàng)目本身的優(yōu)劣，而并非針對預(yù)算執(zhí)行部門的相關(guān)人員，進(jìn)行預(yù)算績效管理責(zé)任追究與獎勵，重點(diǎn)在于厘清團(tuán)隊(duì)績效與個人績效，依據(jù)預(yù)算績效考評結(jié)果安排下一步的資金使用，充分發(fā)揮預(yù)算績效評價的積極作用，提高公共服務(wù)的使用效能。

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（作者單位：濟(jì)源職業(yè)技術(shù)學(xué)院）