電網(wǎng)企業(yè)預(yù)算績效管理框架設(shè)計

袁惠萍

【摘 要】 電網(wǎng)企業(yè)預(yù)算管理整體上雖較為完善和成熟，但是在網(wǎng)絡(luò)狀經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)效益難以評價等難題的影響下，預(yù)算資源投入效益的衡量一直較為困難。文章提出電網(wǎng)企業(yè)可引入財政預(yù)算管理中的預(yù)算績效概念，厘清預(yù)算的“過程性績效”和“結(jié)果性績效”這兩個關(guān)鍵的績效考察維度，分別采用基于流程解構(gòu)的關(guān)鍵要素分析法，以及效益綜合分析評價進(jìn)行提升，構(gòu)建了可供實務(wù)界參考借鑒的預(yù)算績效管理整體框架。

【關(guān)鍵詞】 預(yù)算績效； 過程性績效； 結(jié)果性績效； 流程解構(gòu)； 效益綜合評價

一、預(yù)算管理的功能特點和實施狀況

預(yù)算管理是企業(yè)運營管控和績效管理的重要工具和手段，其通過業(yè)務(wù)、資金、信息的整合，實現(xiàn)資源合理配置并真實反映運營需要，進(jìn)而對作業(yè)協(xié)同、戰(zhàn)略貫徹、經(jīng)營現(xiàn)狀與價值增長等決策提供支持。正如美國著名管理學(xué)家戴維·奧利所指出的：全面預(yù)算管理是為數(shù)不多的幾個能把組織的所有關(guān)鍵問題融合于一個體系之中的管理控制方法之一。

但無論是跨國公司還是小型民營企業(yè)，全面預(yù)算管理的實施成效往往差強(qiáng)人意。預(yù)算管理實踐中，存在的問題和弊端甚至比其理應(yīng)能獲得的成效更多：（1）很多企業(yè)的預(yù)算管理不再是為戰(zhàn)略落地和資源配置服務(wù)，而成了業(yè)績調(diào)控的工具；（2）預(yù)算不再根據(jù)真實的業(yè)務(wù)開展制定，而是業(yè)務(wù)活動根據(jù)預(yù)算安排進(jìn)行，典型的如年底各種形式的突擊花錢；（3）預(yù)算沒有有效與業(yè)務(wù)體系融合或嵌入公司整體的運營管理中，而是自成體系，為了預(yù)算而預(yù)算，甚至成為耗時費力的數(shù)字游戲，“虛假的精確”大范圍存在……凡此種種，大大弱化了預(yù)算管理資源配置、業(yè)績衡量、風(fēng)險管控等實質(zhì)功能，也使預(yù)算管理本身開始“變味”或“變質(zhì)”。真正有效發(fā)揮預(yù)算應(yīng)有功能、有效防止其“變質(zhì)”或“走樣”的實施者僅是極少數(shù)。

雖然預(yù)算管理的相關(guān)理論和實踐較為成熟，但國內(nèi)外理論界和實務(wù)界對其改進(jìn)和反思一直沒有停止，陸續(xù)產(chǎn)生了如超越預(yù)算、戰(zhàn)略預(yù)算、作業(yè)預(yù)算、平衡計分卡等思想和實施框架，對其進(jìn)行改良和完善，而預(yù)算績效管理就是其中之一。

二、預(yù)算績效管理的理論與實踐

預(yù)算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式。雖然和企業(yè)的預(yù)算績效存在差異，但其內(nèi)涵和核心是一致的，即實現(xiàn)特定水平投入的產(chǎn)出最大化。

國外在此方面較為先行，美國的財政項目績效評估主要是通過項目等級評估工具（Program Assessment Rating Tool）來進(jìn)行，一個典型案例是美國林業(yè)部門的預(yù)算績效管理（劉紅梅等，2007），其開創(chuàng)了美國正式的財政預(yù)算績效管理先河。澳大利亞聯(lián)邦政府的績效評價是將年度績效計劃中的績效指標(biāo)與本財年實際執(zhí)行情況進(jìn)行對比分析。

在我國的政治體制下，預(yù)算績效評價應(yīng)是各級人大預(yù)算監(jiān)督職能中的重要內(nèi)容（周長鮮，2010）。財政預(yù)算績效管理要關(guān)注全過程、與規(guī)劃有機(jī)銜接，并科學(xué)設(shè)定績效指標(biāo)（白景明，2012），以及評價結(jié)果反饋和應(yīng)用機(jī)制（包麗萍，2012）。實施過程中，需要對財政支出流程進(jìn)行改造，并關(guān)注重點項目的預(yù)算績效（劉明、歐陽華生，2010）。海南、河南、廣東、浙江等省份都已進(jìn)行了財政預(yù)算績效評價實踐。

類似于財政預(yù)算，高校預(yù)算績效評價（吳婧等，2012）和國有資本經(jīng)營預(yù)算績效評價（吳曉東，2012）也是實務(wù)中的關(guān)注點，而更為技術(shù)和細(xì)節(jié)層面的，是對預(yù)算績效管理中政府會計問題的分析（崔惠玉、景宏軍，2011）。

三、電網(wǎng)企業(yè)推行預(yù)算績效管理的動因

我國電網(wǎng)企業(yè)預(yù)算管理的主要特征為整體體系較為完善和成熟，預(yù)算管控高度強(qiáng)化和細(xì)化，預(yù)算管理在公司整體經(jīng)營體系和財務(wù)管理體系中的地位得到凸顯，各項業(yè)務(wù)活動均納入其管理范疇。

從具體的預(yù)算管理實踐來看，雖然相關(guān)的制度、體系、流程、規(guī)范等框架性安排已十分完善，“程序性績效”水平已較高，但亟待深化和創(chuàng)新的是“實質(zhì)性績效”，即預(yù)算資源配置的經(jīng)濟(jì)性、效益性等方面的評價卻一直由于網(wǎng)絡(luò)狀經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)效益評價這一世界性的難題而無法切實推進(jìn)。其后果是使得電網(wǎng)企業(yè)的資源使用效益難以有效評價、預(yù)算管理無法真正實現(xiàn)“閉環(huán)”。

雖然企業(yè)的預(yù)算管理與財政預(yù)算有著鮮明差異，但針對當(dāng)前企業(yè)預(yù)算管理中存在的問題，引入“預(yù)算績效”的概念，不僅關(guān)注預(yù)算管理過程本身，更強(qiáng)調(diào)其結(jié)果和產(chǎn)出，過程績效和結(jié)果績效并重，實現(xiàn)閉環(huán)管理是提升預(yù)算管理的重要創(chuàng)新方向和突破口。在這一過程中同時探索電網(wǎng)的經(jīng)濟(jì)效益評價模式，也具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

四、預(yù)算績效管理的實施路徑設(shè)計

（一）預(yù)算績效管理的含義

預(yù)算績效的提升應(yīng)是過程控制與結(jié)果評價的融合（張曉嵐、吳勛，2007）：一是預(yù)算的結(jié)果績效（經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)），關(guān)注預(yù)算的實質(zhì)有效性，即預(yù)算是否達(dá)到了預(yù)定的目標(biāo)，取得了應(yīng)有的效益；二是預(yù)算的程序績效（合規(guī)性標(biāo)準(zhǔn)），關(guān)注預(yù)算的程序有效性，即預(yù)算是否按照國家法律法規(guī)和公司的相關(guān)制度規(guī)范、合規(guī)、高效執(zhí)行。兩者相互支持，缺一不可。在當(dāng)前的管理模式和環(huán)境下，預(yù)算的過程績效和結(jié)果績效的提升都應(yīng)融入預(yù)算管理全過程，協(xié)同進(jìn)行，同步實現(xiàn)。

（二） 預(yù)算績效的實施框架

對于這兩種不同的績效，需要采用不同的方法進(jìn)行分析和評價。

1.過程性績效：基于流程的關(guān)鍵節(jié)點分析

預(yù)算績效管理的現(xiàn)狀是“過程性績效控制較好而結(jié)果性績效有待提升”，聚焦到過程性績效本身，也存在同樣的問題，即“流程的流轉(zhuǎn)較易實現(xiàn)，但流程中各個節(jié)點的工作成效的實質(zhì)性評價和控制有待提升”。很多情況下只能保證一項工作完成了，但是其實施的實際效果卻缺少對實質(zhì)成效的衡量。

本文認(rèn)為要進(jìn)一步提升預(yù)算的過程性績效，需要按照流程解構(gòu)和關(guān)鍵節(jié)點分析的方法，遵循“總體流程分析→關(guān)鍵節(jié)點分析→業(yè)務(wù)細(xì)節(jié)分析→問題提出和改善”的步驟進(jìn)行分析和改進(jìn)。

（1）總體流程分析：首先是明確該流程或其所在的“流程組”的目標(biāo)指向，以其目標(biāo)為指引確定各個操作節(jié)點的評價標(biāo)準(zhǔn)；其次是對流程的合規(guī)性、完整性、順次性等進(jìn)行考察。

（2）關(guān)鍵節(jié)點分析：找出每個流程中進(jìn)行“實質(zhì)性操作”的環(huán)節(jié)。實務(wù)中對具體的業(yè)務(wù)最了解的往往是一線負(fù)責(zé)具體操作的人員。而過多的復(fù)核、審核和批準(zhǔn)環(huán)節(jié)，往往會流于形式或降低效率。因此，通常把握最開始的申請環(huán)節(jié)和一個最關(guān)鍵的審核環(huán)節(jié)即可，這也符合內(nèi)部控制的基本要求。

（3）業(yè)務(wù)細(xì)節(jié)分析：對關(guān)鍵節(jié)點的分析往往是解剖麻雀的過程，雖然僅僅是一個業(yè)務(wù)操作環(huán)節(jié)，但影響其成效的因素可能較為復(fù)雜，需系統(tǒng)思考。如以供電企業(yè)的線路項目為例，不僅受到電力用戶用電需求、技術(shù)要求、施工進(jìn)度等影響，還受到市政規(guī)劃、施工區(qū)域施工條件等影響。對其全面分析，往往是一個復(fù)雜的系統(tǒng)性工作，需要深度鉆研、綜合分析。

（4）問題的提出和改善：在上一環(huán)節(jié)操作的基礎(chǔ)上，可以有針對性地提出改進(jìn)方案實現(xiàn)改進(jìn)，這一過程中主要解決三個問題：其一，正如原因是復(fù)雜的，改進(jìn)方案可能也是復(fù)雜的，單點的問題很多情況下需要全局的系統(tǒng)改進(jìn)才能解決；其二，即使具體的改進(jìn)措施非常明確，客觀上也切實可行，在落實責(zé)任的過程中也需要充分考慮現(xiàn)有的組織架構(gòu)和各個崗位上人員的態(tài)度、能力和責(zé)任心，否則，往往難以落實；其三，任何改善，都要有及時的評估作為閉環(huán)，以實現(xiàn)及時反饋調(diào)整和良性循環(huán)。對于改進(jìn)成效的分析，既可以有技術(shù)和業(yè)務(wù)層面的考量，也需要從預(yù)算管理的角度對經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行綜合考量。

2.結(jié)果性績效：構(gòu)建綜合分析模型

預(yù)算績效評價中的結(jié)果性績效評價，必然采用綜合分析模型，以經(jīng)濟(jì)效益為主要的統(tǒng)一衡量指標(biāo)。如法國電力公司的投資管理委員會（CEP）、西門子電力部門對固定資產(chǎn)投資等，分別是以NPV和EVA作為評價尺度的。

在具體的評價方法上，已經(jīng)有不少的實踐和探索：（1）二維成本分析，典型的如電信網(wǎng)絡(luò)；（2）傳統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)效益評價方法，包括單指標(biāo)及多指標(biāo)評價法、橫向效益評價法、縱向效益評價法、綜合指數(shù)評價法；（3）投入產(chǎn)出分析法，典型的如數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（DEA）評價，眾多學(xué)者均對自然壟斷及其他相關(guān)領(lǐng)域使用DEA進(jìn)行了評價分析；（4）基于價值鏈的價值貢獻(xiàn)判斷，主要是評價項目對企業(yè)價值鏈的貢獻(xiàn)來判斷是否保留項目及配置多少資源；（5）KSIM模型：多變量相互影響的多目標(biāo)決策，即對企業(yè)經(jīng)營效果、項目預(yù)期等績效指標(biāo)構(gòu)建指標(biāo)體系進(jìn)行衡量，與層次分析法等類似；（6）其他還有回歸分析法、系統(tǒng)動力學(xué)模擬、層次分析法、模糊綜合評價法、物元可拓綜合評價法等。

上述方法中，DEA分析等的計算過程相當(dāng)于是一個“黑箱”，對于企業(yè)實務(wù)操作來說難以理解，也阻礙了其在實際工作中的簡便化應(yīng)用；KSIM、層析分析法、各類綜合評價法的使用過程中往往需要人為設(shè)置權(quán)重，這一關(guān)鍵步驟往往會極大影響結(jié)果本身及其客觀性、科學(xué)性。因此，重點參考二維成本分析并結(jié)合電網(wǎng)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的特點，現(xiàn)階段最適用的還是以傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)效益衡量等式“利潤=收入-成本費用”為基本理念的評價方法。

現(xiàn)階段較為易行的方法包括基于財務(wù)和技術(shù)KPI對經(jīng)營業(yè)績進(jìn)行綜合分析，或者以平衡計分卡為框架的公司整體經(jīng)營業(yè)績評價。進(jìn)一步的，探索更加深入和復(fù)雜的電網(wǎng)經(jīng)濟(jì)效益評價方法，如：（1）以電網(wǎng)的分電壓等級分類型資產(chǎn)組為評價對象進(jìn)行電網(wǎng)的經(jīng)濟(jì)效益評價，旨在創(chuàng)新評價口徑，識別網(wǎng)絡(luò)狀經(jīng)濟(jì)中“能獨立發(fā)揮作用、形成現(xiàn)金流和收入”的單元；（2）結(jié)合電網(wǎng)特性區(qū)分用戶的獨占網(wǎng)絡(luò)和共享網(wǎng)絡(luò)，并進(jìn)行差異化的成本計量，則是將上一種方法更加細(xì)化和深化，使資產(chǎn)組的界定和劃分更加細(xì)致和合理化；（3）而后續(xù)的，若需要更進(jìn)一步從細(xì)節(jié)上分析電網(wǎng)內(nèi)部不同節(jié)點之間或子網(wǎng)絡(luò)之間的交互影響，則可能需要選擇更加精細(xì)和復(fù)雜的模型。

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