中美貿(mào)易摩擦:演變過程、政治博弈及政策選擇

程鑒冰

[摘 要]根據(jù)中美貿(mào)易摩擦的演變過程揭示貿(mào)易失衡背后的貿(mào)易摩擦本質(zhì)屬性;并基于貿(mào)易政策、選舉周期、集團利益均衡、政治博弈等視角分析中美貿(mào)易摩擦的政治經(jīng)濟因素。探討了應(yīng)對中美貿(mào)易摩擦的政策抉擇：培育優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化貿(mào)易結(jié)構(gòu);實施適度寬松的經(jīng)濟政策;加強區(qū)域合作，建立政治互信;維護多邊貿(mào)易體制;完善全球經(jīng)貿(mào)治理體系;構(gòu)建開放型世界經(jīng)濟。

[關(guān)鍵詞]中美貿(mào)易摩擦;貿(mào)易平衡;技術(shù)差距;政治博弈;對策選擇

[中圖分類號] F752.7[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A[文章編號] 2095-3283（2020）01-0006-04

Abstract; Based on the evolution process of Sino-US trade frictions， this paper reveals the nature of the trade frictions behind trade imbalances， and analyzes the political and economic factors of Sino-US trade frictions from the perspectives of trade policy， election cycle， group interest balance， political game， etc. Finally，this paper discusses policy choices to deal with Sino-US trade frictions; including cultivating advantageous industries， optimizing the trade structure， implementing moderately loose economic policies， strengthening regional cooperation， establishing political mutual trust， maintaining multilateral trade system， improving the global economic and trade governance system， and building an open world economy.

Keywords; Sino-US Trade Friction;Trade Balance;Technology Gap;Political Game;Countermeasure Selection

各國為爭奪商品市場一直進(jìn)行著激烈的競爭，從19世紀(jì)70年代德俄關(guān)稅大戰(zhàn)到20世紀(jì)80年代美日關(guān)稅大戰(zhàn)，稅收競爭猶如沒有硝煙的戰(zhàn)爭。伴隨著全球經(jīng)濟一體化進(jìn)程的加快，各國之間的經(jīng)濟競爭日益加劇，貿(mào)易摩擦層出不窮。中美貿(mào)易摩擦更是由來已久，從20世紀(jì)80年代的微觀貿(mào)易摩擦，到90年代貿(mào)易摩擦的政治化，再到本世紀(jì)的宏觀貿(mào)易摩擦;特別是，2018年3月美國主動挑起的貿(mào)易摩擦格外引人注目，同年7月6日、8月23日和9月24日起美國政府分別對340億美元、160億美元和2000億美元中國輸美商品加征25%、25%和10%（2019.1.1.起升至25%）的關(guān)稅。盡管中美雙方歷經(jīng)了十三輪的談判，但是，2019年5月9日，美國政府仍宣布，自2019年5月10日起，對從中國進(jìn)口的2000億美元清單商品加征的關(guān)稅稅率由10%提高到25%;并自2019年9月起對華3000億美元產(chǎn)品中的第一批加征15%的關(guān)稅。中國政府不得不分別予以反制，中美貿(mào)易摩擦持續(xù)升級。研究表明，美方視角下中美貿(mào)易摩擦的原因主要是貿(mào)易失衡、人民幣幣值低估等（USTR，2005，2017）;中方視角下中美貿(mào)易摩擦的原因主要是市場失靈、制度安排與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異等（吳曉林，2016;何澤榮，2015）;特朗普政府下中美貿(mào)易摩擦的原因主要是中美貿(mào)易結(jié)構(gòu)競爭性大于互補性、中國對美國貿(mào)易依存度較高等（余淼杰，2018）。

一、中美貿(mào)易摩擦的演變過程

此番中美貿(mào)易摩擦中的經(jīng)貿(mào)磋商涉及“技術(shù)轉(zhuǎn)讓、知識產(chǎn)權(quán)、貨幣、服務(wù)、農(nóng)業(yè)”等關(guān)鍵議題;中美經(jīng)貿(mào)爭端牽扯“貿(mào)易失衡、產(chǎn)業(yè)政策、經(jīng)濟體制、大國崛起的‘修昔底德陷阱”等層面。中美貿(mào)易摩擦表面上是兩國貿(mào)易與關(guān)稅之對峙，實質(zhì)上是科技的競爭與博弈、是遏制中國的崛起。

（一）中美經(jīng)貿(mào)磋商過程

2017年4月7日習(xí)近平和特朗普在美國達(dá)成100天的貿(mào)易談判計劃;2017年7月19日，100天貿(mào)易談判未能達(dá)成共識。之后，中美雙方進(jìn)行了十三回合的談判;期間， 2019年5月9-10日第11輪談判中美未達(dá)成共識，美國上調(diào)2000億美元產(chǎn)品關(guān)稅至25%。2019年6月29日習(xí)近平同特朗普在大阪會晤，中美元首同意重啟兩國經(jīng)貿(mào)磋商。2019年9月1日美國對中國3000億美元輸美產(chǎn)品中第一批加征15%的關(guān)稅措施正式實施。2019年10月31日美國則又對中國3000億美元征稅清單產(chǎn)品啟動排除程序。

2018年以來，美方在“301條款”項下已分三輪五次對中國輸美商品實施加征關(guān)稅措施，2018年4月3日USTR給出500億美元產(chǎn)品初始清單;6月15日USTR正式出臺清單1（340億美元）;6月15日USTR給出清單2（160億美元），8月7日正式出臺清單2。2018年7月10日USTR給出2000億美元商品清單。7月6日清單1開始征稅;8月23日清單2開始征稅;9月24日2000億美元商品清單開始征稅10%，2019年5月升至25%。2019年9月1日3000億美元輸美產(chǎn)品中第一批加征15%的關(guān)稅。

中方對此予以堅決反制。第一輪反制，中國對美約500億美元商品，分別于2018年7月6日（約340億美元）、8月23日（約160億美元）起分兩批與美方同步加征25%關(guān)稅。第二輪反制，中國對美約600億美元商品分兩次加征，第一次于2018年9月24日起與美方同步加征10%、5%關(guān)稅，第二次從2019年6月1日起提高加征稅率，加征25%、20%、10%、5%關(guān)稅。第三輪反制，即2019年8月23日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)稅稅則委員會關(guān)于對原產(chǎn)于美國的部分進(jìn)口商品（第三批）加征關(guān)稅的公告》，對約750億美元商品分兩批加征10%、5%不等關(guān)稅。

（二）中美貿(mào)易平衡變化

回顧2000年至2018年近20年的中美貿(mào)易，中國對美國的貿(mào)易一直保持順差，且順差呈持續(xù)大幅上升的趨勢。中國對美的貿(mào)易順差從2000年僅占美國整體國際貿(mào)易逆差的6%，一直大幅攀升至2015年的超過50%，之后連續(xù)維持在50%左右。2018年，中國對美國進(jìn)出口貿(mào)易總額6335.19億美元，其中出口額4784.23億美元，進(jìn)口額1550.96億美元;同比分別增長8.5%、11.3%和0.7%。2018年，中國對美國實現(xiàn)貿(mào)易順差3233.27億美元;中國對美國貿(mào)易順差占美國整體貿(mào)易逆差的52.07%。受中美貿(mào)易摩擦影響，2019年1月至9月，中國對美國進(jìn)出口貿(mào)易總額4026.58億美元，其中出口額3119.96億美元，進(jìn)口額906.62億美元;同比分別減少14.8%、10.7%和26.4%。2018年1月至9月，中國對美國實現(xiàn)貿(mào)易順差2213.34億美元。

美中貿(mào)易逆差成為了美國對中國發(fā)起貿(mào)易摩擦的直接誘因，但是，美國卻忽視了一個基本事實，長久以來美元作為國際儲備貨幣所表現(xiàn)出來的堅挺，實際上是得益于美國低端產(chǎn)業(yè)的外流，從而將更多的資源優(yōu)先配置于高科技產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)，因此保持住了美國在其比較優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的全球霸主地位。美國若真想通過“貿(mào)易戰(zhàn)”消除逆差，為何不首先針對中國的出口導(dǎo)向型產(chǎn)業(yè)即勞動密集型產(chǎn)業(yè)進(jìn)行精準(zhǔn)打擊？反而首先打擊的是高端產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域？而且這些高技術(shù)領(lǐng)域的出口大多是外資或合資企業(yè)所為。因此其真實目的是要阻止中國產(chǎn)業(yè)體系向高科技方向發(fā)展。

（三）中美技術(shù)差距變化

改革開放40年來，中國經(jīng)濟、科技、國防、外交實力日趨增強，尤其是中國的科技實力迅速提高，中美之間的技術(shù)差距不斷縮小，這導(dǎo)致美國對中國高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生恐慌，使美國感受到了技術(shù)競爭帶來的挑戰(zhàn)。實際上，技術(shù)是美國最根本的優(yōu)勢，市場是中國最大的優(yōu)勢。技術(shù)只有在市場競爭中， 通過技術(shù)壟斷和規(guī)模優(yōu)勢，才能保持技術(shù)壟斷優(yōu)勢，從而獲得超額壟斷利潤，技術(shù)失去市場必定衰退;而市場可以培育技術(shù)、發(fā)展技術(shù)、換取技術(shù)、創(chuàng)造技術(shù)。世界史告訴我們，中美關(guān)系實質(zhì)上是一個守成大國和一個崛起大國的關(guān)系，其結(jié)構(gòu)性矛盾難以妥協(xié)。美國遏制中國和平崛起的意志不會改變，美國兩黨在應(yīng)對中國崛起的問題上高度一致。

（四）全球產(chǎn)業(yè)分工體系的變化

全球金融危機后，中國于2009年成為全球第一大貨物貿(mào)易國，2011年成為全球第二大經(jīng)濟體，2014年中國成為凈資本輸出國。全球產(chǎn)業(yè)分工體系正朝著有利于中國方向發(fā)展，這也引起了美國的密切關(guān)注及過度反應(yīng)，被美國誤認(rèn)為中國要改變其國際地位。實際上美國所擔(dān)心的是中國高科技企業(yè)的逐漸崛起，尤其是產(chǎn)業(yè)分工中的供應(yīng)鏈滲透與安全。誠然，兩個經(jīng)濟體在全新的領(lǐng)域中所進(jìn)行的高度同質(zhì)化的產(chǎn)品較量，肯定會產(chǎn)生摩擦和矛盾。但是，發(fā)展高科技，國家意志是決定性的因素。從此次美國所針對中國產(chǎn)品征稅范圍看，首先涵蓋的是中國在航空航天、機器人、IT和機械等領(lǐng)域。美國聲稱，在這些領(lǐng)域，中國一直通過不公平的規(guī)則手段來獲取美國的知識產(chǎn)權(quán);對這些無端指責(zé)，中國當(dāng)然予以反對。

二、美國利益集團的政治博弈

美國的經(jīng)濟政策是其政治系統(tǒng)的產(chǎn)出，包括關(guān)稅在內(nèi)的公共貿(mào)易政策制定過程本質(zhì)上就是一個政治過程。其政治制度、選舉周期、利益集團以及政治博弈等對貿(mào)易政策都具有重要影響。

（一）政治制度決定貿(mào)易政策

美國國內(nèi)制度結(jié)構(gòu)的特點及其變遷，在美國國際經(jīng)濟政策選擇中發(fā)揮著作用;在國際體系的壓力和刺激下，美國通過變遷國內(nèi)制度作用于政府的決策。公共政策就是其政府機構(gòu)的產(chǎn)物，不同的政府制度導(dǎo)致不同的公共政策。美國采取的關(guān)稅貿(mào)易政策強烈地受到政治制度的影響，它實際上是經(jīng)濟利益和政治現(xiàn)實的結(jié)合、是美國政治舞臺上各種力量相互博弈的結(jié)果，牽涉到從貿(mào)易到金融、從經(jīng)濟到政治、從外交到軍事等領(lǐng)域。美國貿(mào)易決策階段的議題關(guān)注周期，實質(zhì)上是貿(mào)易決策與公眾議題的互動過程，也就是公眾與國會傾向注入貿(mào)易政策的過程利益訴求一致之處催生了美國的貿(mào)易保護主義，成為美國限制貿(mào)易流量的主要政策工具。而美國對華采取關(guān)稅政策的制度因素主要在于政治制度差異、經(jīng)濟制度差異以及發(fā)展戰(zhàn)略的沖突。

（二）選舉周期及精英價值偏好

美國單邊挑起貿(mào)易摩擦既有其直接的原因也有其深層次的原因。根據(jù)政黨政治對經(jīng)濟周期影響理論（William D.Nordhaus，1975，2018），直接原因是為了贏得2018年美國國會中期選舉和2020年美國大選服務(wù)，中美貿(mào)易摩擦開始后的特朗普民意支持率一度走高，接近其就任時的水平。深層次的原因則是所謂的爭取與中國公平的競爭制度與市場環(huán)境，并以此試圖遏制中國經(jīng)濟的日漸強大。從策略上看，單邊展開貿(mào)易摩擦主要是想通過以打促談，先發(fā)制人的策略，來增加談判籌碼，實現(xiàn)其選舉利益最大化的目標(biāo)。

此外，中美文化價值差異也是原因之一。美國在本輪貿(mào)易摩擦中提出的知識產(chǎn)權(quán)、市場準(zhǔn)入等問題均指向公平競爭這一實質(zhì)。公平競爭體現(xiàn)在制度公平、政策公平、機會公平等方面，而這一點在中美兩國的理解上存在著偏差?？梢?，公共政策是政治精英價值偏好的反映，關(guān)稅政策制訂過程完全由占統(tǒng)治地位的政治精英把握政策制定的主動權(quán)。

（三）集團利益的均衡

利益集團通過“尋租行為”、集體行動與公共利益進(jìn)行博弈，從而影響決策的政治過程，謀求利益的最大化。公共政策往往成為集團利益平衡和均衡的產(chǎn)物，以及集團斗爭中相互妥協(xié)的結(jié)果。國際貿(mào)易政策也是各種理念相互交鋒、各種利益集團彼此博弈的結(jié)果。在不同的歷史時期，美國貿(mào)易政策的側(cè)重點有所不同，“利益集團”“政治獻(xiàn)金”模型分析表明，從生產(chǎn)者尋求保護、政治家尋求支持、到政黨的政治選舉，美國發(fā)起的任何貿(mào)易保護和貿(mào)易摩擦都是利益集團、政治家和選民之間均衡博弈的結(jié)果。

（四）政黨的政治博弈

采取報復(fù)性關(guān)稅措施還是自由貿(mào)易措施還取決于國內(nèi)政黨的政治博弈，而政黨博弈的基礎(chǔ)是國內(nèi)企業(yè)（利益集團）的尋租能力。這一方面解釋了為什么貿(mào)易摩擦損害國家的整體福利，而一些國家卻仍背道而馳紛紛挑起貿(mào)易領(lǐng)域里的爭端;另一方面也昭示，在考慮貿(mào)易摩擦的解決機制時，除利益集團外，還必須充分考慮各國內(nèi)部的政治因素的影響，并將其納入最終的解決框架。這樣的模型及假設(shè)契合了美國的政治生態(tài)，從理論上以內(nèi)生政治決定過程的視角勾勒出了中美貿(mào)易摩擦的博弈機制。中美貿(mào)易摩擦是內(nèi)生政治過程的結(jié)果，也就是美國政黨和利益集團圍繞政治捐資（政治利益）而在貿(mào)易決策上博弈的結(jié)果。當(dāng)博弈的結(jié)果顯示，采取貿(mào)易保護主義挑起貿(mào)易摩擦所能獲得的政治捐資大于維持自由貿(mào)易的情形時，則貿(mào)易保護主義就占上風(fēng)，中美貿(mào)易摩擦也就由此而生。

三、我國應(yīng)對中美貿(mào)易摩擦的政策選擇

美國USTR近日就“對已被加征的2500億美元中國輸美商品關(guān)稅稅率從25%提高到30%”展開公眾評論。面對美方在關(guān)稅博弈中的逐級加碼、極限施壓和霸凌行為，如何應(yīng)對這場關(guān)稅之爭背后的“國家競爭實力未來制高點之爭”和“先進(jìn)制造業(yè)的戰(zhàn)略布局之爭”已成為當(dāng)務(wù)之急。

（一）培育先進(jìn)制造業(yè)，優(yōu)化進(jìn)出口結(jié)構(gòu)

引導(dǎo)企業(yè)加大研發(fā)投入，提高產(chǎn)品的科技含量及附加值;鼓勵科研院校開展基礎(chǔ)科學(xué)與應(yīng)用技術(shù)研究，依靠技術(shù)進(jìn)步抵銷貿(mào)易摩擦帶來的外部環(huán)境負(fù)面影響，加強知識產(chǎn)權(quán)保護。優(yōu)化進(jìn)出口結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)貿(mào)易結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的良性互動。培育市場新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)，擴大內(nèi)需，促進(jìn)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，增加國民收入;拓展國內(nèi)市場，降低外貿(mào)依存度;走出口市場多元化道路，加強與“一帶一路”沿線國家以及其他國家和地區(qū)的經(jīng)貿(mào)往來與合作。

（二）激活微觀主體活力，強化宏觀調(diào)控體系

實施積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，以抵消貿(mào)易摩擦升級對經(jīng)濟增長帶來的拖累;防范貿(mào)易摩擦向金融領(lǐng)域擴展之風(fēng)險。提高出口產(chǎn)品退稅率;增加貿(mào)易信貸支持力度;提高海關(guān)清關(guān)效率，提升貿(mào)易便利化水平。建立健全法律制度;充分運用WTO多邊體制化解貿(mào)易沖突。加強中美貿(mào)易摩擦預(yù)警機制研究，做好相關(guān)信息的監(jiān)測、分析與預(yù)警。加強關(guān)稅的國際比較制度研究，借鑒歐洲、日本、拉美和南非等國家和地區(qū)的經(jīng)驗。激活微觀主體活力，改善民營企業(yè)經(jīng)營環(huán)境;穩(wěn)增長防風(fēng)險，構(gòu)建與強化適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展要求的宏觀調(diào)控體系，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

（三）加強區(qū)域合作，建立政治互信

堅持“和而不同”的原則，穩(wěn)定中美關(guān)系;增強政治互信，避免激烈沖突。加強兩國溝通交流，充分利用中美戰(zhàn)略和經(jīng)濟對話機制;推動中美關(guān)系持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展，既是雙方的共同責(zé)任，也是國際社會的共同期待。在中美經(jīng)貿(mào)交往、中美戰(zhàn)略伙伴建設(shè)、中美文化交流互鑒以及區(qū)域合作等方面，倡導(dǎo)立足“人類命運共同體”思想，打破“零和博弈”思維以及緩解中美戰(zhàn)略互信危機，從而有效化解中美貿(mào)易摩擦。

（四）維護多邊貿(mào)易體制

認(rèn)清美國發(fā)動的貿(mào)易摩擦是一場單邊主義與多邊主義、保護主義與自由貿(mào)易、強權(quán)與規(guī)則之戰(zhàn)。根據(jù)國際法基本原則和WTO爭端解決機制，將美國的單邊主義行為及時訴諸WTO，與國際社會一道，為維護自身利益和尊嚴(yán)，捍衛(wèi)“掌握自己命運”的“天賦國權(quán)”，堅決抵制單邊主義，反對保護主義。按照習(xí)近平主席在2019年第二屆中國國際進(jìn)口博覽會開幕式上的主旨演講：“堅決反對保護主義、單邊主義，不斷削減貿(mào)易壁壘，推動全球價值鏈、供應(yīng)鏈更加完善，共同培育市場需求?！?/p>

（五）完善全球經(jīng)貿(mào)治理體系

國際經(jīng)濟格局的深度調(diào)整和全球收入差距的急劇擴大要求全球經(jīng)濟治理體系加速變革并兼具包容;全球經(jīng)濟治理體系呼喚推進(jìn)改革的新智慧。習(xí)近平主席在世界經(jīng)濟論壇2017年年會中強調(diào)“堅持與時俱進(jìn)，打造公正合理的治理模式”，提出了完善全球經(jīng)濟治理體系的中國主張。面對現(xiàn)有國際經(jīng)濟治理體系存在的弊端，中國希望與美方平等對話，共同參與全球經(jīng)濟治理，完善全球經(jīng)貿(mào)體系。中方也希望美方正確判斷中國戰(zhàn)略意圖與發(fā)展道路，深化彼此戰(zhàn)略合作。

（六）構(gòu)建開放型世界經(jīng)濟

當(dāng)今社會，世界各國是相互依存的利益共同體。中國應(yīng)當(dāng)堅持黨在改革開放實踐中創(chuàng)立的“開放型經(jīng)濟”理論。正如習(xí)近平主席在2018年上海合作組織成員國元首理事會第十八次會議上所指出的，“我們要秉持開放、融通、互利、共贏的合作觀，拒絕自私自利、短視封閉的狹隘政策，維護世界貿(mào)易組織規(guī)則，支持多邊貿(mào)易體制，構(gòu)建開放型世界經(jīng)濟”。面對美國發(fā)起的貿(mào)易摩擦，中國將會堅定改革開放之路，并與世界各國共同維護全球自由貿(mào)易體系和多邊體制，共同構(gòu)建開放型的“合作、創(chuàng)新、共贏”的世界經(jīng)濟體系。

[注]①本文數(shù)據(jù)來源：商務(wù)部，國家統(tǒng)計局，海關(guān)總署，US-BEA （2017），人民日報客戶端整理提供的數(shù)據(jù)。

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（責(zé)任編輯：郭麗春）